Государственные организации: проблема развития бюрократии

Содержание:

Введение

В начале 19 века Россия столкнулась с рядом социальных, политических, культурных проблем, которые привели к необходимости поиска ценностных составляющих деятельности бюрократической организации и форм развития общества. В ходе преобразований произошедших в российском обществе, особое внимание привлекают процессы, связанные с развитием бюрократии. Исторически сложившись в рамках авторитарного и тоталитарного политических режимов, российская бюрократия стала ассоциироваться с косностью, волокитой, пренебрежением к существу дела ради соблюдения формальностей. Поэтому актуальной проблемой является выявление сущности «положительных» и «отрицательных» сторон бюрократии, особенностей её влияния на государственное управление.

Анализ феномена бюрократии в современной политической науке далеко вышел за рамки ее понимания как административного явления, предполагающего описание ряда недостатков функционального характера. Бюрократия — это не только способ осуществления работы в учреждениях и не только специфически организованный, по определенным критериям отобранный слой служащих. Бюрократия — это тип государственной организации и стиль жизни в обществе. Это определенный тип динамики развития и приспособления к процессам модернизации общества.

В отечественной литературе до недавнего времени исследование бюрократизации общества ограничивалось критикой дисфункциональной стороны ее деятельности, свойственных ей рутины, формализма, косности взглядов, медлительности исполнительской функции. В течение длительного периода даже слабые намеки на возможность существования бюрократии как профессиональной группы, а тем более как социального слоя или типа государственного устройства считались недопустимыми. В соответствие с этим ее анализ в лучшем случае осуществлялся в форме критики западных концепций и прежде всего таких представителей буржуазной научной мысли как М.Вебер или, в меньшем объеме, Д.Марч, Г.Саймон, Селзник.

В 90-е годы, однако, в связи с изменением социальных процессов спектр размышлений о бюрократии существенно расширился. Появились работы, анализирующие феномены бюрократического сознания, связь явления бюрократии с организационно-управленческими понятиями и явлениями культуры. В связи с началом развития этого направления российской научной мысли для нас не могут не представлять интереса попытки западных теоретиков концептуализировать явление бюрократии, создать более или менее целостное видение этого феномена как результата жизнедеятельности самого социального механизма, его организационно-культурных составляющих. Вокруг исследования проблем бюрократии и разнообразных аспектов её проявления в практике государственного управления сложилось несколько научных теорий. В данной курсовой работе будут рассмотрены основные теории бюрократии.

Цель данной курсовой работы – выявить проблемы развития бюрократии в государственных организациях России.

Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:

1.Собрать и изучить литературу и периодические источники, посвященные указанной тематике.

2. Рассмотреть исторические факты развития бюрократии в России.

3. Рассмотреть основные теории бюрократии.

4. Проанализировать состояние бюрократического аппарата в России в настоящее время.

Глава 1. Бюрократия ее функции, признаки и проблемы.

В теории государственного управления термин «бюрократия» (от франц. Bureau – бюро, канцелярия и греч. Kratos – власть, господство, букв. – власть канцелярии, господство аппарата управления) чаще всего применяется для обозначения административных и технических аспектов организации, обеспечивающих исполнение принимаемых решений.^[1] В современном обществе с увеличением размеров организаций, как государственных, так и частных, и усложнением механизма реализации управленческих решений бюрократия стала играть главную, а иногда и определяющую роль во многих сферах государственной политики.

«Бюрократией» часто называют не только систему управления, осуществляемую властным специальным аппаратам, но и сам этот аппарат. Термины «бюрократия» и «бюрократизм» могут также использоваться в негативном смысле для обозначения неэффективной, чрезмерно формализованной системы управления.

Впервые понятие «бюрократия» возникло в 1745. Термин был образован французским экономистом Винсентом де Гурне, в момент своего образования слово имело уничижительный смысл – им подразумевалось, что бюрократы-чиновники отнимают реальную власть у монарха (при монархии) или у народа (при демократии).

Существуют четыре подхода к определению бюрократии. В зависимости от присущей исследователям оценки роли бюрократии в обществе она рассматривается как:

• Форма существования и характер власти;
• Сложная, иерархически построенная структура организации, позволяющая повысить управленческую эффективность и в государственной сфере, и частном секторе;
• Часть правительства, не входящая в политическую или выборную его структуры и осуществляющая повседневное управление государственной машиной;
• Негативная оценка действий государственных чиновников, присущая управленческому аппарату социальная болезнь с характерной для него волокитой и неэффективностью.

Бюрократия может быть охарактеризована и как:

Организация – специфическая форма политического или иного учреждения, в котором абсолютизированы административные процедуры, вследствие чего фактическая власть принадлежит чиновникам. Для бюрократии в этом значении характерны подчинение интересов дела интересам карьеры, формализм;

Социальная группа – профессиональное сообщество лиц, занятых в сфере государственного управления и получающих за это зарплату.

Функция бюрократии необходима любой политической системе, поскольку ни одно общество не может обойтись без аппарата управления, включающего в себя компетентных служащих, постоянно занимающихся ведением государственных дел и без которого воля властвующей элиты осталась бы простым намерением. Если учесть, что в повседневной жизни господство – это в первую очередь управление, становится очевидной та исключительная функция, которую выполняет бюрократия в обществе. Обладая иерархической структурой и квалификацией чиновников, она обладает и бесспорной административной властью. Она может сохранять свои позиции даже при изменении политических элит, играя часто роль относительно автономного фильтра и тормоза политических изменений, а при определённых условиях может стать самостоятельной политической силой или даже присвоить себе государственную власть. Учитывая эти обстоятельства, многие исследователи считают бюрократию «необходимым злом»: без нее невозможно управление, однако именно она существенно ограничивает возможности граждан влиять на характер функционирования системы государственного управления, усиливая политическое отчуждение в обществе. Поэтому в обыденном сознании бюрократия ассоциируется с волокитой и неэффективностью административного аппарата, но в теории этот термин имеет нейтральный характер, его значение связано не с оценками, а с особыми обязанностями, структурной организацией, жесткостью административных процедур и вытекающими отсюда специфическими корпоративными интересами чиновников. ^[2]

Первым, кто продемонстрировал достоинства бюрократии как системы управления, был немецкий социолог Макс Вебер.^[3]Он предложил понимать под ней рациональную работу учреждений, в которой каждый элемент работает максимально эффективно. После этого в ситуациях плохой работы чиновников (волокита, требующая оформления многих лишних документов и долгого ожидания решения) стали вести речь не о бюрократии, а о бюрократизме, разведя д_ʹва этих по_ʹнятия. Есл_ʹи первонач_ʹально понят_ʹие «бюрокр_ʹатия» употреб_ʹляли только в с_ʹвязи с пра_ʹвительстве_ʹнными учре_ʹждениями, то се_ʹйчас его ис_ʹпользуют пр_ʹи определе_ʹнии любой кру_ʹпной орган_ʹизации, име_ʹющей большо_ʹй и развет_ʹвленный шт_ʹат управле_ʹнцев («кор_ʹпоративная б_ʹюрократия», «_ʹпрофсоюзна_ʹя бюрократ_ʹия» и др.).

Признаки бюрократии. Описывая идеальную бюрократическую организацию, Вебер выделил несколько ее типичных особенностей. Важнейшими из них являются:

1. Специализация и р_ʹазделение тру_ʹда. Каждый сотру_ʹдник имеет о_ʹпределенные об_ʹязанности и сферу де_ʹятельности, котор_ʹые не могут дуб_ʹлировать сферу по_ʹлномочий дру_ʹгих членов ор_ʹганизации.

2. Вертикальная иер_ʹархия. Структуру б_ʹюрократичес_ʹкой организ_ʹации можно ср_ʹавнить с п_ʹирамидой: бо_ʹльшинство н_ʹаходится в ее ос_ʹновании, а ме_ʹньшинство – в вер_ʹхней части. К_ʹаждый чело_ʹвек, входя_ʹщий в эту верт_ʹикальную иер_ʹархию, руко_ʹводит нижесто_ʹящими людь_ʹми и в сво_ʹю очередь, по_ʹдчиняется в_ʹышестоящим, б_ʹлагодаря че_ʹму осущест_ʹвляется ко_ʹнтроль за де_ʹятельность_ʹю каждого э_ʹлемента ор_ʹганизации.

3. Четкие пра_ʹвила. Деятельност_ʹь каждого ч_ʹлена орган_ʹизации рег_ʹламентиров_ʹана правил_ʹами, цель котор_ʹых – это р_ʹационализа_ʹция всего про_ʹцесса упра_ʹвления. В и_ʹдеале эти пр_ʹавила долж_ʹны сделать пре_ʹдсказуемой де_ʹятельность к_ʹаждого работ_ʹника и все_ʹй организа_ʹции. Хотя пр_ʹавила и мо_ʹгут видоиз_ʹменяться, в це_ʹлом они до_ʹлжны быть усто_ʹйчивы в тече_ʹние долгого вре_ʹмени.

4. Обезличенность вз_ʹаимоотноше_ʹний. В идеально_ʹй бюрократ_ʹии личные с_ʹимпатии, чу_ʹвства и пре_ʹдпочтения не и_ʹграют роли. Этот пр_ʹинцип являетс_ʹя единым д_ʹля взаимоот_ʹношений внутр_ʹи организа_ʹции, и в ее от_ʹношениях с в_ʹнешними дл_ʹя организа_ʹции партнер_ʹами. Услов_ʹием идеаль_ʹной бюрокр_ʹатии также я_ʹвляется то, что н_ʹабор новых сотру_ʹдников про_ʹводится на ос_ʹнове соответст_ʹвия опреде_ʹленным объе_ʹктивным кр_ʹитериям вне з_ʹависимости от л_ʹичных знако_ʹмств и при_ʹвязанносте_ʹй. Множест_ʹво правил, котор_ʹые охватыв_ʹают всю де_ʹятельность ч_ʹиновников, с о_ʹдной сторо_ʹны, сущест_ʹвенно огра_ʹничивают и_ʹх инициати_ʹву и творчест_ʹво, но, с дру_ʹгой сторон_ʹы, предохр_ʹаняют клие_ʹнтуру от л_ʹичного про_ʹизвола сотру_ʹдников. Обез_ʹличенный по_ʹдход к подбору персо_ʹнала позво_ʹляет подобр_ʹать людей, об_ʹладающих ст_ʹандартной по_ʹдготовкой и ко_ʹмпетентност_ʹью, хотя пр_ʹи этом вел_ʹик риск отбр_ʹаковать нест_ʹандартно м_ʹыслящих и т_ʹалантливых кандид_ʹатов на до_ʹлжность. ^[4]

Бюрократия к_ʹак социаль_ʹная угроза. Су_ʹществует о_ʹпасность в_ʹырождения б_ʹюрократичес_ʹких систем у_ʹправления, ко_ʹгда они не по_ʹвышают, а тор_ʹмозят эффе_ʹктивность с_ʹвоей деяте_ʹльности. ^[5]

Ученые выде_ʹляют три основные проб_ʹлемы, порождаем_ʹые бюрократ_ʹической ор_ʹганизацией у_ʹправления.

1. Отчуждение от че_ʹловека. Бюрократи_ʹя призвана ре_ʹшать пробле_ʹмы людей. Обез_ʹличенность по_ʹдхода к кл_ʹиентам помо_ʹгает соблю_ʹдать их ра_ʹвноправие, о_ʹднако лишает пр_ʹи этом люде_ʹй их уника_ʹльности. Л_ʹюбая пробле_ʹма подстра_ʹивается по_ʹд единый д_ʹля всех шаб_ʹлон и решаетс_ʹя принятым р_ʹанее образо_ʹм. В резул_ʹьтате проис_ʹходит дегу_ʹманизация и пре_ʹвращение че_ʹловека в ст_ʹандартное «_ʹдело» на сто_ʹле у чинов_ʹника.

2. Ритуализм. Стандартн_ʹая процедур_ʹа принятия ре_ʹшений зачасту_ʹю, проходя все необ_ʹходимые инст_ʹанции и со_ʹгласования, з_ʹанимает сто_ʹлько време_ʹни, что са_ʹмо решение ст_ʹановится у_ʹже устарев_ʹшим и нену_ʹжным. Для о_ʹписания это_ʹй ситуации Р._ʹМертон вве_ʹл специаль_ʹный термин – «б_ʹюрократичес_ʹкий ритуал_ʹизм», обоз_ʹначающий т_ʹакую погло_ʹщенность пр_ʹавилами и уст_ʹановлениям_ʹи, которая ст_ʹавит под у_ʹгрозу дост_ʹижение целе_ʹй организа_ʹции.

3. Инерция. Хотя бюро_ʹкратия соз_ʹдается для ре_ʹшения опре_ʹделенных проб_ʹлем, это не оз_ʹначает, что ко_ʹгда эти проб_ʹлемы будут ре_ʹшены, то ор_ʹганизация перест_ʹанет сущест_ʹвовать. Ка_ʹк и любая дру_ʹгая организ_ʹация, бюро_ʹкратия стре_ʹмится к са_ʹмосохранен_ʹию, но в от_ʹличие от дру_ʹгих структур, б_ʹюрократичес_ʹкая имеет бо_ʹльший опыт и бо_ʹльшие возмо_ʹжности для то_ʹго, чтобы не до_ʹпустить сво_ʹй роспуск. В резу_ʹльтате бюро_ʹкратическа_ʹя организа_ʹция может фу_ʹнкциониров_ʹать уже вне з_ʹависимости от р_ʹанее поста_ʹвленных пере_ʹд ней целе_ʹй.^[6]

Из всего в_ʹышеизложен_ʹного можно с_ʹделать выво_ʹд, что бюро_ʹкратия это не просто с_ʹистема упр_ʹавления госу_ʹдарственны_ʹм аппарато_ʹм, но и са_ʹм этот апп_ʹарат. Существует м_ʹножество по_ʹдходов к о_ʹпределению б_ʹюрократии. Ч_ʹаще бюрокр_ʹатия рассм_ʹатривается к_ʹак:

• Форма сущест_ʹвования и х_ʹарактер вл_ʹасти;
• Иерархическая стру_ʹктура орга_ʹнизации;
• Часть прав_ʹительства;
• Негативная о_ʹценка дейст_ʹвий государст_ʹвенных чино_ʹвников.

Таким образо_ʹм, функция б_ʹюрократии необ_ʹходима любо_ʹй политичес_ʹкой системе, т_ʹак как ни о_ʹдно общест_ʹво не может обо_ʹйтись без а_ʹппарата упр_ʹавления, в_ʹключающего в себ_ʹя компетент_ʹных служащ_ʹих.

Глава 2. История возникновения бюрократии.

Рассмотрим истор_ʹию бюрократ_ʹия от нача_ʹла ее возн_ʹикновения.

Бюрократия - к_ʹатегория истор_ʹическая, в Росс_ʹии она ведет н_ʹачало от вре_ʹмени оформ_ʹления абсо_ʹлютизма.^[7] Не всякое л_ʹицо, причаст_ʹное к прав_ʹлению, мож_ʹно назвать б_ʹюрократом и не вс_ʹякие учреж_ʹдения - бюро_ʹкратически_ʹми. Лица, от_ʹправлявшие у_ʹправленчес_ʹкие функци_ʹи, известн_ʹы и во вре_ʹмена Русско_ʹй Правды - у_ʹже тогда су_ʹществовали в_ʹирники и т_ʹиуны. В пос_ʹледующие сто_ʹлетия числе_ʹнность их, к_ʹак и номен_ʹклатура от_ʹправляемых и_ʹми функций, у_ʹвеличивалась и ус_ʹложнялась, но н_ʹи в 16, ни в 17 столетиях б_ʹюрократия в Росс_ʹии еще не с_ʹложилась.

Подобно то_ʹму, как мо_ʹнархическу_ʹю форму пр_ʹавления на ос_ʹновании опре_ʹделенных пр_ʹизнаков сч_ʹитают абсо_ʹлютистской (_ʹналичие ре_ʹгулярной ар_ʹмии, бюрокр_ʹатии, прав_ʹильно орга_ʹнизованной ф_ʹинансовой с_ʹистемы, опре_ʹделенного уро_ʹвня развит_ʹия товарно-_ʹденежных от_ʹношений, обес_ʹпечивавших м_ʹатериально абсо_ʹлютистский ре_ʹжим), так и фор_ʹму администр_ʹативного устро_ʹйства право_ʹмерно назы_ʹвать бюрокр_ʹатической то_ʹлько в том с_ʹлучае, есл_ʹи налицо с_ʹистема, со_ʹвокупность о_ʹпределенны_ʹх признако_ʹв, а не од_ʹин или нес_ʹколько из н_ʹих. Это - з_ʹависимость ч_ʹиновников от мо_ʹнарха, стро_ʹгая иерарх_ʹия учрежде_ʹний и долж_ʹностных ли_ʹц, руководст_ʹвующихся в с_ʹвоей деяте_ʹльности уст_ʹавами и ре_ʹгламентами, е_ʹдинообразие стру_ʹктуры и шт_ʹатов учреж_ʹдений и об_ʹязанностей до_ʹлжностных л_ʹиц, углубле_ʹние разделе_ʹния их тру_ʹда, выража_ʹвшееся хот_ʹя бы в тако_ʹм первично_ʹм виде, ка_ʹк разграниче_ʹние гражда_ʹнской и вое_ʹнной служб и т. д. Бюрократической с_ʹистеме необ_ʹходима иер_ʹархия учре_ʹждений. Иер_ʹархия учре_ʹждений явл_ʹяется, пож_ʹалуй, единст_ʹвенным приз_ʹнаком, унас_ʹледованным б_ʹюрократичес_ʹкой системо_ʹй от правите_ʹльственного ме_ʹханизма предшествующего вре_ʹмени: уже в 17 в. су_ʹществовала Боярская ду_ʹма, а также пр_ʹиказы в це_ʹнтре и вое_ʹводские изб_ʹы на места_ʹх. Однако это тре_ʹхчленное де_ʹление, особе_ʹнно в его сре_ʹднем звене, б_ʹыло лишено е_ʹдинства пр_ʹинципов ор_ʹганизации и о_ʹпределения пр_ʹав и обяза_ʹнностей. Нор_ʹмативные а_ʹкты, опреде_ʹлявшие пра_ʹва и обяза_ʹнности Боярс_ʹкой думы и пр_ʹиказов, отсутст_ʹвовали. Ед_ʹва ли не с_ʹамым ярким пр_ʹимером отсутст_ʹвия строго_ʹй системы в фор_ʹмировании це_ʹнтрального а_ʹппарата яв_ʹляется мно_ʹжественност_ʹь принципо_ʹв определе_ʹния их ком_ʹпетенции: в_ʹласть одни_ʹх приказов р_ʹаспростран_ʹялась на вс_ʹю страну (_ʹПоместный, Посо_ʹльско-Пушк_ʹарский и др.), дру_ʹгие приказ_ʹы управлял_ʹи определе_ʹнной территор_ʹией (Приказ К_ʹазанского д_ʹворца, Сибирский, С_ʹмоленский и др.); в_ʹласть некотор_ʹых приказо_ʹв распростр_ʹанялась на ограничен_ʹную территор_ʹию (Галицкая, Уст_ʹюжская и др.) и_ʹли определе_ʹнные отрас_ʹли управле_ʹния. В стру_ʹктуру госу_ʹдарственны_ʹх учрежден_ʹий вторгал_ʹись дворцо_ʹвые, а так_ʹже патриар_ʹшие приказ_ʹы. ^[8]

В 17, как и в пер_ʹвой четверт_ʹи 18 в., правите_ʹльственные учре_ʹждения и персо_ʹнал, их обс_ʹлуживавший, де_ʹлились на д_ʹва уровня: в_ʹысший, пра_ʹвящий, и н_ʹизший, испо_ʹлнительски_ʹй.^[9] Роль высше_ʹго уровня в 18 в. выполн_ʹяла правящ_ʹая бюрократ_ʹия, заседа_ʹвшая в Сен_ʹате. Она су_ʹщественно от_ʹличалась от пр_ʹавящей вер_ʹхушки 17 в., засед_ʹавшей в Бо_ʹярской думе. Пр_ʹи комплекто_ʹвании после_ʹдней руково_ʹдствовалис_ʹь принципо_ʹм породы к_ʹандидатов и ро_ʹдства с царс_ʹкой фамилие_ʹй - отец и бр_ʹатья супру_ʹги царя воз_ʹводились в ду_ʹмные чины. В ду_ʹму посылал с_ʹвоих предст_ʹавителей о_ʹграниченны_ʹй круг аристо_ʹкратически_ʹх фамилий, пр_ʹичем думны_ʹй чин за не_ʹмногими ис_ʹключениями я_ʹвлялся пож_ʹизненным. Бо_ʹярина царь мо_ʹг назначит_ʹь воеводой к_ʹакого-нибу_ʹдь уезда, пост_ʹавить во г_ʹлаве приказ_ʹа или, нако_ʹнец, отпра_ʹвить выпол_ʹнять какое-_ʹлибо поруче_ʹние за рубе_ʹж. Такой бо_ʹярин, не уч_ʹаствуя в з_ʹаседаниях Ду_ʹмы, не утр_ʹачивал свое_ʹго чина. С_ʹлучаев, по_ʹдобного то_ʹму, что про_ʹизошел с к_ʹнязем и бо_ʹярином В. В. Го_ʹлицыным, ф_ʹаворитом ц_ʹаревны Соф_ʹьи, оказав_ʹшимся в сс_ʹылке и лиш_ʹившимся не то_ʹлько чина, но и земе_ʹльных владе_ʹний, в 17 в. было не_ʹмного. Думные чин_ʹы, особенно бо_ʹяре и окол_ʹьничие, по_ʹльзовались з_ʹначительно_ʹй экономичес_ʹкой независ_ʹимостью от вер_ʹховной власт_ʹи - они обес_ʹпечивались зе_ʹмлей и крест_ʹьянами. Безбе_ʹдную жизнь эт_ʹим и им по_ʹдобным бояр_ʹам и околь_ʹничим обес_ʹпечивали т_ʹысячи крепост_ʹных кресть_ʹян, снабжа_ʹвших барин_ʹа необходи_ʹмыми жизне_ʹнными ресурс_ʹами, незав_ʹисимо от того, какие об_ʹязанности о_ʹн выполнял и г_ʹде находилс_ʹя - в стол_ʹице или за ее пре_ʹделами. ^[10]

Другое дело Се_ʹнат и сенатор_ʹы.^[11] При назначе_ʹнии сенаторо_ʹм (как, впроче_ʹм, и на дру_ʹгие должност_ʹи) царь ру_ʹководствов_ʹался иным пр_ʹинципом - с_ʹлужебной го_ʹдностью. Ес_ʹли боярски_ʹй отпрыск с пр_ʹивычной пос_ʹледователь_ʹностью прео_ʹдолевал сту_ʹпени служеб_ʹной лестни_ʹцы и в конеч_ʹном счете дост_ʹигал самого в_ʹысокого чи_ʹна, приход_ʹя на смену от_ʹцу, то пра_ʹва стать се_ʹнатором доб_ʹивались ли_ʹца, облада_ʹвшие личны_ʹми достоинст_ʹвами; заслу_ʹги же пред_ʹков во вни_ʹмание не пр_ʹинимались. В_ʹыше всего це_ʹнились ум, с_ʹлужебное р_ʹвение, обр_ʹазование и т. д. Но_ʹвые критер_ʹии служебно_ʹй годности поро_ʹждали новы_ʹх людей в вер_ʹхнем слое пр_ʹавительстве_ʹнного меха_ʹнизма. Это б_ʹыла новая з_ʹнать, начи_ʹнавшая сво_ʹю родослов_ʹную вельмо_ʹж со време_ʹни Петра, це_ʹликом обяз_ʹанная свое_ʹй карьерой ц_ʹарю.

Но сенатор_ʹа от бояри_ʹна отличал_ʹа еще одна особе_ʹнность: бо_ʹярин - чин, се_ʹнатор - до_ʹлжность. Л_ʹицо, по ка_ʹким-либо пр_ʹичинам выб_ʹывшее из сост_ʹава Сената, утр_ʹачивало зв_ʹание сенатор_ʹа. Следовате_ʹльно, нали_ʹцо большая з_ʹависимость се_ʹнатора от вер_ʹховной власт_ʹи. Эта зав_ʹисимость пр_ʹавящей бюро_ʹкратии от ц_ʹарской власт_ʹи в еще бо_ʹльшей мере прос_ʹлеживается в э_ʹкономической об_ʹласти. Есл_ʹи в 17 в. благопо_ʹлучие вель_ʹмож обеспеч_ʹивалось их собст_ʹвенными крепостными крест_ʹьянами, то в 18 в. сенатор_ʹы, как и проч_ʹие чиновни_ʹки, получа_ʹли денежное ж_ʹалованье. Пре_ʹкращение с_ʹлужбы влек_ʹло за собо_ʹй прекраще_ʹние выдачи ж_ʹалованья; пере_ʹкрещение по с_ʹлужбе, связ_ʹанное с по_ʹнижением и_ʹли повышен_ʹием, также отр_ʹажалось на р_ʹазмере жало_ʹванья. ^[12] Для бюрокр_ʹатической с_ʹистемы упр_ʹавления хар_ʹактерны одинаковые стру_ʹктура и шт_ʹаты местны_ʹх и центра_ʹльных учре_ʹждений.^[13] Этого нел_ʹьзя сказат_ʹь ни о Боярс_ʹкой думе, н_ʹи о приказ_ʹах. Истори_ʹк может уст_ʹановить, че_ʹм занималис_ʹь тот или и_ʹной приказ и д_ʹаже Боярск_ʹая дума, то_ʹлько эмпир_ʹическим путе_ʹм, то есть изуче_ʹнием их де_ʹятельности: с_ʹледы деяте_ʹльности эт_ʹих учрежде_ʹний, отраже_ʹнные в доку_ʹментах, поз_ʹволяют уст_ʹановить их ко_ʹмпетенцию.

Лишь в петро_ʹвское врем_ʹя все учре_ʹждения был_ʹи обеспече_ʹны инструк_ʹциями, рег_ʹламентами и шт_ʹатами. Соз_ʹдается вне_ʹшне стройн_ʹая система у_ʹправления, котору_ʹю современ_ʹники уподоб_ʹляли часово_ʹму механиз_ʹму. Как в не_ʹм все винт_ʹики и колес_ʹики находятс_ʹя во взаимо_ʹдействии, в_ʹыполняя опре_ʹделенную н_ʹагрузку, т_ʹак в госуд_ʹарственном устро_ʹйстве - чет_ʹкая систем_ʹа соподчине_ʹнности учре_ʹждений и р_ʹазделения фу_ʹнкций.

Унификация и ре_ʹгламентиро_ʹвание вели к с_ʹпециализац_ʹии чиновничест_ʹва и дробле_ʹнию обязан_ʹностей дол_ʹжностных л_ʹиц. Главны_ʹм показате_ʹлем роста р_ʹазделения тру_ʹда являетс_ʹя отграниче_ʹние военной службы от гр_ʹажданской. В 17 в. военна_ʹя и гражда_ʹнская служб_ʹа совмещал_ʹись в одно_ʹм лице. Сч_ʹиталось, что поз_ʹнаний и оп_ʹыта боярин_ʹа вполне дост_ʹаточно, чтоб_ʹы с одинако_ʹвым успехо_ʹм справлят_ʹься с воен_ʹными, дипло_ʹматическим_ʹи и администр_ʹативными фу_ʹнкциями. Т_ʹак, В. В. Го_ʹлицын, опыт_ʹный диплом_ʹат, но лише_ʹнный способ_ʹностей вое_ʹначальника, все же б_ʹыл поставле_ʹн во главе во_ʹйск, участ_ʹвовавших в д_ʹвух неудач_ʹных Крымских похо_ʹдах. Ратны_ʹй человек 17 в. на скло_ʹне своей вое_ʹнной служб_ʹы, считая, что о_ʹн уже исчер_ʹпал силы н_ʹа этом попр_ʹище, обращ_ʹался с прос_ʹьбой к цар_ʹю перевест_ʹи на службу гр_ʹажданскую, чтоб_ʹы «покормит_ʹься» в дол_ʹжности вое_ʹводы, ниско_ʹлько не со_ʹмневаясь, что е_ʹго опыта и поз_ʹнаний дост_ʹанет для у_ʹправления уез_ʹдом.

Регулярная ар_ʹмия, созда_ʹнная при Петре, б_ʹыла рассчит_ʹана на обс_ʹлуживание ее иер_ʹархией вое_ʹнной бюрокр_ʹатии - професс_ʹионально по_ʹдготовленн_ʹым офицерс_ʹким корпусо_ʹм. Военная с_ʹлужба если и со_ʹвмещалась с и_ʹной, то то_ʹлько с дип_ʹломатическо_ʹй, но такое со_ʹвмещение о_ʹпределялос_ʹь их естест_ʹвенной вза_ʹимосвязью. ^[14] К проявлен_ʹиям роста с_ʹпециализац_ʹии относитс_ʹя дробление до_ʹлжностей, н_ʹаблюдавшеес_ʹя во всех по_ʹдразделени_ʹях бюрократ_ʹической систе_ʹмы.^[15] Вместо гла_ʹвы приказа, ф_ʹактически р_ʹаспоряжавше_ʹгося его де_ʹятельность_ʹю, создаютс_ʹя коллегии со с_ʹвоей иерар_ʹхией должност_ʹных лиц: през_ʹидент, вице-_ʹпрезидент, со_ʹветники и асессор_ʹы. Еще более дроб_ʹное разделе_ʹние труда в н_ʹизшем эшело_ʹне; появля_ʹются ранее не су_ʹществовавш_ʹие должност_ʹи исполните_ʹлей распор_ʹяжений вер_ʹхушки бюро_ʹкратии - прото_ʹколисты, а_ʹктуариусы, се_ʹкретари и пр. ^[16]

Численность б_ʹюрократии к ко_ʹнцу царство_ʹвания Петр_ʹа если и у_ʹвеличилась, то нез_ʹначительно.^[17] Это объяс_ʹнялось перер_ʹаспределен_ʹием должност_ʹных лиц ме_ʹжду сферам_ʹи управлен_ʹия и совер_ʹшенствован_ʹием всей с_ʹистемы госу_ʹдарственно_ʹго управле_ʹния. Так, ес_ʹли в Боярс_ʹкой думе к ко_ʹнцу столет_ʹия насчиты_ʹвалось чут_ʹь более 100 ч_ʹленов, то в Се_ʹнате засед_ʹало девять че_ʹловек. Присутст_ʹвие коллег_ʹии состояло из дес_ʹяти членов в_ʹместо двух-тре_ʹх в приказ_ʹах. Зато пр_ʹиказов в ко_ʹнце столет_ʹия было 44, а ко_ʹллегий и р_ʹавных с ни_ʹми учрежде_ʹний - двен_ʹадцать. Ни_ʹвелировка про_ʹизошла и в об_ʹластной ад_ʹминистраци_ʹи: при Петре н_ʹа местах возникли не су_ʹществовавш_ʹие в 17 в. губернс_ʹкие и пров_ʹинциальные учре_ʹждения, а в_ʹместе с ни_ʹми и их шт_ʹаты.^[18]

Однако сам_ʹа по себе ч_ʹисленность до_ʹлжностных л_ʹиц не может с_ʹлужить гла_ʹвным призн_ʹаком бюрокр_ʹатической сут_ʹи управленчес_ʹкого аппар_ʹата. Количест_ʹво людей, з_ʹанятых в у_ʹправлении, в_ʹажно лишь в то_ʹм отношени_ʹи, что мин_ʹимум их до_ʹлжен обеспеч_ʹить действ_ʹие бюрократ_ʹической систе_ʹмы. Количест_ʹвенный пок_ʹазатель в б_ʹюрократичес_ʹкой системе и_ʹмеет такое же з_ʹначение, к_ʹак численност_ʹь населени_ʹя в общест_ʹвенном раз_ʹделении тру_ʹда,- для это_ʹго тоже необ_ʹходим мини_ʹмум лиц, уч_ʹаствующих в про_ʹизводстве. Л_ʹишь после воз_ʹникновения б_ʹюрократии н_ʹачинается ее р_ʹасширенное вос_ʹпроизводст_ʹво.

Особое место в фор_ʹмировании б_ʹюрократии пр_ʹинадлежит Т_ʹабели о ра_ʹнгах 1722 го_ʹда.^[19] Отдельные по_ʹложения это_ʹго нормати_ʹвного акта де_ʹйствовали з_ʹадолго до ее об_ʹнародовани_ʹя. Так, пр_ʹи подборе сор_ʹатников Петр ру_ʹководствов_ʹался не поро_ʹдой, а при_ʹнципом слу_ʹжебной год_ʹности. Поя_ʹвление в о_ʹкружении ц_ʹаря таких в_ʹыдающихся с_ʹподвижнико_ʹв из лиц д_ʹалеко не ро_ʹдовитых, к_ʹак Меньшико_ʹв, Шафиров, Я_ʹгужинский и др., от_ʹносится к ко_ʹнцу 17 - н_ʹачалу 18 века. Рав_ʹным образо_ʹм такие до_ʹлжности, к_ʹак канцлер и в_ʹице-канцлер, то_ʹже появилис_ʹь в обиходе р_ʹанее 1722 г.- ср_ʹазу же пос_ʹле Полтавс_ʹкой виктор_ʹии.

Значение Т_ʹабели о ра_ʹнгах состо_ʹит в том, что о_ʹна привела в с_ʹистему и у_ʹнифицирова_ʹла все чин_ʹы империи н_ʹа всех тре_ʹх поприщах госу_ʹдарственно_ʹй службы: су_ʹхопутной, вое_ʹнно-морско_ʹй и гражда_ʹнской - от пр_ʹапорщика н_ʹа военной и ко_ʹллежского ре_ʹгистратора н_ʹа гражданс_ʹкой до генер_ʹал-адмирал_ʹа, фельдмар_ʹшала и кан_ʹцлера.

Табель обяз_ʹывала всех с_ʹлужить и объ_ʹявила службу е_ʹдинственны_ʹм источнико_ʹм получени_ʹя соответст_ʹвующего ра_ʹнга и его пос_ʹледующего по_ʹвышения: «_ʹМы для того н_ʹикому, како_ʹго ранга не поз_ʹволяем, по_ʹка они нам и отечест_ʹву никаких ус_ʹлуг не пок_ʹажут и за о_ʹные характер_ʹы не получ_ʹат». Все 14 р_ʹангов, сост_ʹавляющих Т_ʹабель, явл_ʹялись ступе_ʹнями служеб_ʹной иерарх_ʹии, по котор_ʹым при над_ʹлежащем рве_ʹнии и способ_ʹностях мог про_ʹдвигаться ч_ʹиновник в л_ʹюбой отрас_ʹли службы.

Табель о р_ʹангах откр_ʹывала досту_ʹп в ряды д_ʹворянства л_ʹицам «подло_ʹго» происхо_ʹждения: дос_ʹлужившиеся до пер_ʹвого офицерс_ʹкого чина в вое_ʹнной службе и 8 ранга на гр_ʹажданской по_ʹлучали нас_ʹледственное д_ʹворянство и все про_ʹистекавшие из это_ʹго привиле_ʹгии. Проис_ʹходило обюро_ʹкрачивание д_ʹворянства и о_ʹдворяниван_ʹие бюрократ_ʹии. ^[20]

В годы адм_ʹинистратив_ʹных реформ Петр_ʹа 1 сложилс_ʹя новый ме_ʹханизм упр_ʹавления стр_ʹаной.^[21] От предшест_ʹвующего его от_ʹличали два пр_ʹизнака: ра_ʹционалистичес_ʹкое начало и н_ʹачало бюро_ʹкратическое. Р_ʹационализм про_ʹявлялся в чет_ʹком разгра_ʹничении пр_ʹав и обяза_ʹнностей ме_ʹжду центра_ʹльными учре_ʹждениями. В ос_ʹнову разгр_ʹаничения б_ʹыл положен отр_ʹаслевой пр_ʹинцип. В резу_ʹльтате был_ʹа создана стро_ʹйная систе_ʹма органов у_ʹправления, ко_ʹмпетенция котор_ʹых распростр_ʹанялась на вс_ʹю страну.

Приказная с_ʹистема, пр_ʹактически л_ʹишенная систе_ʹмности, бы_ʹла заменен_ʹа коллегиа_ʹльной. Бюро_ʹкратическое н_ʹачало выра_ʹжалось в соз_ʹдании иерар_ʹхии единообр_ʹазных учре_ʹждений, ру_ʹководствов_ʹавшихся в с_ʹвоей деяте_ʹльности ре_ʹгламентами, и_ʹнструкциям_ʹи и настав_ʹлениями. Ре_ʹгламентаци_ʹи подверга_ʹлась не то_ʹлько работ_ʹа учрежден_ʹий, но и к_ʹаждый шаг до_ʹлжностного л_ʹица, регла_ʹментировано б_ʹыло и движе_ʹние бумаг, до_ʹкументов.

Царь в офор_ʹмившейся абсо_ʹлютистской с_ʹистеме пол_ʹьзовался нео_ʹграниченно_ʹй властью. Вс_ʹя чиновная р_ʹать от коп_ʹииста до ве_ʹльможи нахо_ʹдилась в з_ʹависимости от мо_ʹнарха. Эту з_ʹависимость по ср_ʹавнению с пре_ʹдшествующи_ʹм временем ус_ʹиливали пере_ʹвод чиновн_ʹиков с натур_ʹального на де_ʹнежное содер_ʹжание и вве_ʹдение ново_ʹго критери_ʹя служебно_ʹй годности. В то же вре_ʹмя эта рат_ʹь приобрел_ʹа большую, че_ʹм раньше, с_ʹамостоятел_ʹьность, в с_ʹилу тех са_ʹмых регламе_ʹнтов, уста_ʹвов и наст_ʹавлений, котор_ʹые с таким усер_ʹдием разраб_ʹатывал Петр. Б_ʹюрократия н_ʹаходилась в з_ʹависимости от ц_ʹаря, но и ц_ʹарь испыты_ʹвал огромное в_ʹлияние бюро_ʹкратии, пос_ʹкольку она до_ʹлжна была в_ʹыполнять е_ʹго волю, очерче_ʹнную указа_ʹми.^[22]

Контроль з_ʹа деятельност_ʹью государст_ʹвенного ап_ʹпарата дол_ʹжен был свест_ʹи независи_ʹмость госу_ʹдарственно_ʹго механиз_ʹма до мини_ʹмума.^[23] Для дости_ʹжения этой це_ʹли, оказав_ʹшейся эфемер_ʹной, Петр соз_ʹдал два инст_ʹитута контро_ʹля - фиска_ʹльную службу и про_ʹкуратуру. Де_ʹлали они об_ʹщее дело - ко_ʹнтролирова_ʹли бюрократ_ʹический ап_ʹпарат, но р_ʹазными сре_ʹдствами: про_ʹкурорский н_ʹадзор осущест_ʹвлялся в сте_ʹнах канцел_ʹярий, фиск_ʹальный - пре_ʹимуществен_ʹно за их пре_ʹделами. От_ʹличие, далее, состо_ʹяло и в фор_ʹмах компле_ʹктования и_ʹнститутов: ес_ʹли прокуратур_ʹа являлась по_ʹлностью бюро_ʹкратически_ʹм учрежден_ʹием, ваканс_ʹии в которо_ʹм заполнял_ʹись назначе_ʹнными царе_ʹм чиновник_ʹами, то в н_ʹизшем звене ф_ʹискального н_ʹадзора ино_ʹгда просле_ʹживается в_ʹыборное нач_ʹало, когда реч_ʹь шла о фис_ʹкалах от пос_ʹадского насе_ʹления. Контро_ʹлирующие фу_ʹнкции имел_ʹи ограниче_ʹнное значе_ʹние. Иначе и не мо_ʹгло быть в госу_ʹдарстве с мо_ʹнархически_ʹм строем, г_ʹде не наро_ʹд, а бюрокр_ʹатия прави_ʹла и себя же ко_ʹнтролирова_ʹла.

Новая систе_ʹма управле_ʹния являлас_ʹь шагом впере_ʹд в государст_ʹвенном стро_ʹительстве: о_ʹна заменил_ʹа архаичну_ʹю приказну_ʹю систему, я_ʹвляясь одн_ʹим из важне_ʹйших элеме_ʹнтов европе_ʹизации Росс_ʹии, и, нако_ʹнец, в усло_ʹвиях феода_ʹльного пра_ʹвопорядка по_ʹложила нач_ʹало законност_ʹи.

Давая общу_ʹю положите_ʹльную оцен_ʹку администр_ʹативным но_ʹвшествам, не с_ʹледует заб_ʹывать и об и_ʹх негативн_ʹых сторона_ʹх. Так, ун_ʹификация у_ʹправления у_ʹничтожала особе_ʹнности орг_ʹанизации в_ʹласти на о_ʹкраинах госу_ʹдарства (До_ʹн) и игнор_ʹировала спе_ʹцифику упр_ʹавления терр_ʹиториями, н_ʹаселенными нерусс_ʹкими народ_ʹами. Пример из дру_ʹгой сферы: пр_ʹи Петре лич_ʹностное нач_ʹало приобре_ʹло импульс_ʹы для свое_ʹго развити_ʹя, и в то же вре_ʹмя крепост_ʹнический ре_ʹжим безжалост_ʹно подавля_ʹл это же л_ʹичностное н_ʹачало у мно_ʹгомиллионно_ʹй массы крест_ʹьян.

Столь же нео_ʹднозначной до_ʹлжна быть о_ʹценка скла_ʹдывавшейся пр_ʹи Петре бюро_ʹкратии. Без б_ʹюрократии не мо_ʹгло сущест_ʹвовать ни о_ʹдно государст_ʹво нового вре_ʹмени, каку_ʹю бы форму пр_ʹавления оно н_ʹи имело. Н_ʹаличие бюро_ʹкратии, ка_ʹк о том св_ʹидетельствует историчес_ʹкий опыт Росс_ʹии 18 в., даже в го_ʹды безвреме_ʹнья, когда тро_ʹн занимали сер_ʹые личност_ʹи, лишенные и_ʹнициативы и с_ʹпособносте_ʹй к государст_ʹвенной деяте_ʹльности, поз_ʹволяло стр_ʹане в силу и_ʹнерции дви_ʹгаться впере_ʹд, правда, ме_ʹдленнее, без пре_ʹжнего блес_ʹка, но в р_ʹанее задан_ʹном направ_ʹлении.

Существование б_ʹюрократии е_ʹще не означ_ʹало абсолют_ʹного зла. Вес_ʹь вопрос - в к_ʹакой мере б_ʹюрократии у_ʹдалось обособ_ʹиться от ост_ʹального об_ʹщества, обрест_ʹи независи_ʹмость от не_ʹго и в како_ʹй мере ее де_ʹятельность по_ʹдвергалась ко_ʹнтролю со сторо_ʹны обществ_ʹа. Отдадим до_ʹлжное Петру Ве_ʹликому - о_ʹн понимал н_ʹаличие изъ_ʹянов, прису_ʹщих бюрокр_ʹатии, и пыт_ʹался преодо_ʹлеть их, о_ʹднако пользо_ʹвался средст_ʹвами, котор_ʹые не могл_ʹи принести о_ʹжидаемого эффе_ʹкта: бюрокр_ʹатию он ко_ʹнтролирова_ʹл бюрократ_ʹическими же сре_ʹдствами.^[24] Традиционно пр_ʹи анализе и о_ʹценке госу_ʹдарственно_ʹго управле_ʹния в нем об_ʹнаруживаетс_ʹя и отмечаетс_ʹя наличие б_ʹюрократизм_ʹа.^[25] Проявления пос_ʹледнего ст_ʹали чуть л_ʹи не нацио_ʹнальной черто_ʹй российско_ʹго государст_ʹвенного ап_ʹпарата. Поз_ʹднее, в пос_ʹлереформен_ʹный период (188_ʹ2 г.) Р.А. Ф_ʹадеев конст_ʹатирует, что "_ʹисторическое р_ʹазвитие, в_ʹыразившеес_ʹя у каждого е_ʹвропейского н_ʹарода разнообр_ʹазными фор_ʹмами общест_ʹвенного устро_ʹйства, пог_ʹлощено в Росс_ʹии единстве_ʹнною и иск_ʹлючительно_ʹю формою - р_ʹазвитием б_ʹюрократичес_ʹкой опеки до кр_ʹайнего пре_ʹдела, т.е. ме_ʹханическим от_ʹношением пр_ʹавительств_ʹа к текуще_ʹй народной ж_ʹизни и наоборот". В 1_ʹ905 году Л._ʹА. Тихомиро_ʹв назвал пре_ʹдшествовав_ʹший сорока_ʹлетний пер_ʹиод "бюрокр_ʹатической узур_ʹпацией" и по_ʹдчеркнул, что "_ʹпри безмер_ʹном количест_ʹве "дел" все_ʹпроникающе_ʹго бюрократ_ʹического стро_ʹя, упраздн_ʹяющего самосто_ʹятельную р_ʹаботу граж_ʹдан и наци_ʹи, сознате_ʹльное участ_ʹие во всех эт_ʹих миллион_ʹах дел факт_ʹически совер_ʹшенно невоз_ʹможно. В де_ʹйствительност_ʹи, верховн_ʹая власть не мо_ʹжет ни знат_ʹь, ни обсу_ʹдить, ни про_ʹверить почт_ʹи ничего. Поэто_ʹму ее упра_ʹвляющая ро_ʹль делаетс_ʹя лишь кажу_ʹщейся. Пог_ʹлощенная же л_ʹично в эти м_ʹиллионы ме_ʹлких управ_ʹляющих дел, о_ʹна не имеет воз_ʹможности и_ʹх контролиро_ʹвать. В резу_ʹльтате - е_ʹдинственно_ʹй действите_ʹльной власт_ʹью страны я_ʹвляется ка_ʹнцелярия.

Буквально через нес_ʹколько лет пос_ʹле Октябрьс_ʹкой револю_ʹции ее ини_ʹциатор и ру_ʹководитель В._ʹИ. Ленин н_ʹачал с тре_ʹвогой и бо_ʹлью говорит_ʹь о всепро_ʹникающем б_ʹюрократизме в п_ʹартийном и со_ʹветском ап_ʹпарате и в ко_ʹнце своей ж_ʹизни прише_ʹл к выводу, что ес_ʹли что и по_ʹгубит соци_ʹализм, так это б_ʹюрократизм. Вес_ʹь период со_ʹциализма до 1_ʹ991 года м_ʹы "мягко" обоз_ʹначили пер_ʹиодом автор_ʹитарного б_ʹюрократизм_ʹа. Не прош_ʹло и неско_ʹльких лет де_ʹмократичес_ʹкой России, к_ʹак вновь все о_ʹщущают и го_ʹворят о то_ʹм, что сего_ʹдняшний госу_ʹдарственны_ʹй аппарат по_ʹгружен в б_ʹюрократизм.^[26]

Из вышеизло_ʹженного, мо_ʹжно сделат_ʹь вывод, что б_ʹюрократия по_ʹявляется то_ʹгда, когда по_ʹявляется иер_ʹархическая стру_ʹктура госу_ʹдарственно_ʹго управле_ʹния.

В 17 в. слой б_ʹюрократов с_ʹкладывался из бо_ʹяр. А бояр_ʹин – это ч_ʹин. Следов_ʹательно, б_ʹюрократы то_ʹго времени б_ʹыли чинные л_ʹюди из знат_ʹных родов.

А в 18 в., наоборот, б_ʹюрократичес_ʹкий слой с_ʹкладывался из б_ʹюрократов, и_ʹмеющих ум, с_ʹлужебное р_ʹвение, обр_ʹазование, т.е. из се_ʹнаторов.

Но в 17 в. все эт_ʹи должност_ʹи не были н_ʹаделены по_ʹлномочиями пр_ʹавомерно. И л_ʹишь во вре_ʹмя правлен_ʹия Петра I все учре_ʹждения, сост_ʹавляющие б_ʹюрократию, б_ʹыли обеспече_ʹны инструк_ʹциями, рег_ʹламентация_ʹми и штата_ʹми.

Также, мож_ʹно сделать в_ʹывод, что Т_ʹабель о Ра_ʹнгах 1722 г. з_ʹанял особое место в фор_ʹмировании б_ʹюрократии. Т_ʹабель приве_ʹла в систе_ʹму и унифи_ʹцировала все ч_ʹины импери_ʹи.

Также при Петре соз_ʹдаются два и_ʹнститута ко_ʹнтроля за б_ʹюрократичес_ʹким аппарато_ʹм: фискаль_ʹная служба и про_ʹкуратура.

При Ленине, вес_ʹь период со_ʹциализма обоз_ʹначают как а_ʹвторитарны_ʹй бюрократ_ʹизм. Но и се_ʹйчас госуд_ʹарственный а_ʹппарат вно_ʹвь погружаетс_ʹя в бюрокр_ʹатизм.

Глава 3. Основные теории бюрократии.

3.1 Бюрократизм.

Вокруг исс_ʹледования проб_ʹлем бюрокр_ʹатии и раз_ʹнообразных ас_ʹпектов её про_ʹявления в пр_ʹактике госу_ʹдарственно_ʹго управле_ʹния сложилос_ʹь несколько н_ʹаучных теор_ʹий. Остано_ʹвимся на ос_ʹновных теор_ʹиях бюрокр_ʹатии.

В начале н_ʹашего века не_ʹмецкий соц_ʹиолог М.Вебер разработал теорию рац_ʹиональной б_ʹюрократии как основы ор_ʹганизации со_ʹвременного т_ʹипа, прише_ʹдшей на сме_ʹну учрежде_ʹниям, осно_ʹванным на тр_ʹадициях ил_ʹи индивиду_ʹальной хар_ʹизме.^[27] Вебер пол_ʹагал, что б_ʹюрократия те_ʹхнически с_ʹпособна к дост_ʹижению высоч_ʹайшего уро_ʹвня эффект_ʹивности, и в это_ʹм смысле о_ʹна формаль_ʹно являетс_ʹя самым ра_ʹциональным из все_ʹх известны_ʹх средств осу_ʹществления у_ʹправления л_ʹюдьми. Она в_ʹыше любой дру_ʹгой формы по точ_ʹности, стаб_ʹильности, ко_ʹмпетентност_ʹи, дисципл_ʹинированност_ʹи, надежност_ʹи. Ключевы_ʹм для успе_ʹха бюрократ_ʹической фор_ʹмы управле_ʹния являетс_ʹя существо_ʹвание форм_ʹальных пра_ʹвил со сле_ʹдующими хар_ʹактеристик_ʹами: прави_ʹла известн_ʹы всем; це_ʹль правил яс_ʹна; опреде_ʹлены услов_ʹия примене_ʹния правил; чет_ʹкое формул_ʹирование пр_ʹавил обеспеч_ʹивает их о_ʹднозначност_ʹь.

По Веберу, х_ʹарактерным_ʹи чертами б_ʹюрократичес_ʹкого управ_ʹления являются:

• регламентированность, то есть фу_ʹнкции орга_ʹнизации чет_ʹко определе_ʹны с помощ_ʹью нормативных а_ʹктов, а внутр_ʹиорганизац_ʹионное устройство обес_ʹпечивается ре_ʹшениями, котор_ʹые протоко_ʹлируются, и пр_ʹавилами в фор_ʹме письмен_ʹных инструкций, по_ʹдлежащим хр_ʹанениию;
• иерархичность, то есть до_ʹлжностное л_ʹицо обладает чет_ʹко определе_ʹнной компете_ʹнцией внутр_ʹи субордин_ʹационного р_ʹазделения тру_ʹда и ответст_ʹвенно за с_ʹвою деятел_ʹьность пере_ʹд вышестоя_ʹщим должност_ʹным лицом;
• отстраненность от в_ʹладения сре_ʹдствами упр_ʹавления, то есть сре_ʹдства, слу_ʹжащие для ис_ʹполнения фу_ʹнкций упра_ʹвления, сост_ʹавляют собст_ʹвенность ор_ʹганизации (_ʹгосударств_ʹа), а не л_ʹичную собст_ʹвенность от_ʹдельных ад_ʹминистраторо_ʹв, следовате_ʹльно, долж_ʹностное ли_ʹцо не может пр_ʹисвоить себе с_ʹвою должност_ʹь и она не мо_ʹжет быть про_ʹдана, подаре_ʹна или пере_ʹдана по нас_ʹледству;
• постоянство, то есть до_ʹлжность пре_ʹдставляет собо_ʹй постоянное з_ʹанятие по н_ʹайму с фикс_ʹированной з_ʹарплатой, с перс_ʹпективой ре_ʹгулярного с_ʹлужебного про_ʹдвижения, а пос_ʹле отставк_ʹи – с гара_ʹнтированно_ʹй пенсией;
• опытность и без_ʹличность, то есть до_ʹлжностные л_ʹица назнач_ʹаются на ос_ʹнове своих професс_ʹиональных к_ʹачеств без про_ʹизвола и л_ʹичных пред_ʹпочтений со сторо_ʹны руководст_ʹва.

Вебер опре_ʹделял бюро_ʹкратию как «ор_ʹганизацию с п_ʹирамидально_ʹй структуро_ʹй власти, ис_ʹпользующую с_ʹилу действ_ʹия универс_ʹальных и без_ʹличных пра_ʹвил, чтобы по_ʹддержать эту стру_ʹктуру, и у_ʹделяющую г_ʹлавное вни_ʹмание недис_ʹкреционным ас_ʹпектам упр_ʹавления».

Как отмеча_ʹл П.Блау термин «бюро_ʹкратия» ук_ʹазывает скорее н_ʹа усилия, з_ʹатрачиваем_ʹые для под_ʹдержания фу_ʹнкциониров_ʹания орган_ʹизации, а не н_ʹа усилия, необ_ʹходимые дл_ʹя достижен_ʹия ее осно_ʹвных целей. Но д_ʹалеко не все ор_ʹганизации я_ʹвляются бюро_ʹкратически р_ʹациональны_ʹми, и даже соз_ʹданные по т_ʹакому прин_ʹципу орган_ʹизации сил_ʹьно различ_ʹаются свои_ʹми структур_ʹами и процесс_ʹами. Вебер сч_ʹитал, что б_ʹлиже всего к е_ʹго идеально_ʹму типу, ос_ʹнованному н_ʹа юридичес_ʹкой и рациональной вл_ʹасти, были в н_ʹачале 20 в. Государст_ʹвенные и ч_ʹастные орг_ʹанизации З_ʹападной Евро_ʹпы и США.

В последст_ʹвии, исследовате_ʹли критико_ʹвали Вебер_ʹа за то, что о_ʹн обращал в_ʹнимание то_ʹлько на фор_ʹмальные черт_ʹы бюрократ_ʹии, опуска_ʹя неформал_ʹьные отноше_ʹния и неса_ʹнкциониров_ʹанные прав_ʹилами моде_ʹли поведен_ʹия, развив_ʹающиеся в р_ʹамках форм_ʹальных орг_ʹанизаций. Ес_ʹли ввести в р_ʹациональну_ʹю организа_ʹцию самую д_ʹинамичную пере_ʹменную вел_ʹичину – лю_ʹдей, то ок_ʹажется, что у л_ʹюдей могут б_ʹыть свои це_ʹли, не все_ʹгда совпад_ʹающие с це_ʹлями тех, кто у_ʹправляет и_ʹми. Элтона Мэйо в Хоторне про_ʹизвели насто_ʹящую револ_ʹюцию в индустр_ʹиальной со_ʹциологии, соз_ʹдав «школу че_ʹловеческих от_ʹношений». Эт_ʹи исследов_ʹания доказ_ʹывали, что с_ʹилы взаимо_ʹдействия ме_ʹжду людьми мо_ʹгут быть де_ʹйственнее пр_ʹиказов руко_ʹводителя и_ʹли разработ_ʹанных в ор_ʹганизации м_ʹатериальны_ʹх стимулов.

Кроме того, Вебер_ʹа критиков_ʹали за иде_ʹализирован_ʹную концеп_ʹцию бюрокр_ʹатии, поско_ʹльку, дав о_ʹписание фу_ʹнкций разл_ʹичных элеме_ʹнтов, его мо_ʹдель не вы_ʹделяет ни д_ʹисфункций, н_ʹи конфликто_ʹв, возника_ʹющий между сост_ʹавляющими с_ʹистему эле_ʹментами. Б_ʹыло показа_ʹно, что черт_ʹы бюрократ_ʹии, рассматр_ʹиваемые Веберо_ʹм как досто_ʹинства, име_ʹют и свои п_ʹатологии, то ест_ʹь в действ_ʹительности про_ʹисходит пр_ʹичудливое сое_ʹдинение пре_ʹимуществ и не_ʹдостатков б_ʹюрократичес_ʹкой организ_ʹации. Напр_ʹимер, стро_ʹго очерчен_ʹная юрисди_ʹкция может в_ʹыразиться в т_ʹаком недост_ʹатке, как о_ʹграниченност_ʹь видения проб_ʹлемы. Знан_ʹие правил и и_ʹнструкций – в рут_ʹинном сущест_ʹвовании. Иер_ʹархичность в_ʹласти – в по_ʹмехах комму_ʹникации и пере_ʹдачи инфор_ʹмации, потере вообр_ʹажения и и_ʹнновационност_ʹи. Самый несо_ʹмненный пр_ʹизнак бюро_ʹкратии, ко_ʹгда первый, кто от_ʹвечает на в_ʹаш звонок, не мо_ʹжет ничем в_ʹам помочь. В с_ʹпециальной л_ʹитературе это я_ʹвление наз_ʹывается «б_ʹюропатолог_ʹиями» - не_ʹгативными состо_ʹяниями бюро_ʹкратии, яв_ʹляющимися обр_ʹатной сторо_ʹной её досто_ʹинств.

При соотнесе_ʹнии достои_ʹнств и недост_ʹатков бюро_ʹкратии необ_ʹходимо учит_ʹывать истор_ʹические, со_ʹциально-эко_ʹномические, по_ʹлитические и ку_ʹльтурные ус_ʹловия ее су_ʹществовани_ʹя. Так, дл_ʹя традицио_ʹнной модел_ʹи бюрократ_ʹии характерно отсутст_ʹвие у чино_ʹвников как_ʹих-либо лич_ʹных и корпор_ʹативных гар_ʹантий от про_ʹизвольных у_ʹвольнений, по_ʹнижений в до_ʹлжности и пере_ʹмещений; м_ʹизерное жа_ʹлованье, пре_ʹдполагающее, что ос_ʹновной фин_ʹансовый источ_ʹник сущест_ʹвования – вз_ʹятки и побор_ʹы с населе_ʹния; безбо_ʹлезненная вз_ʹаимозаменяе_ʹмость, пос_ʹкольку чино_ʹвники не об_ʹладают узко_ʹй профессио_ʹнальной спе_ʹциализацие_ʹй; системат_ʹическое об_ʹновление а_ʹппарата. Д_ʹля этой мо_ʹдели характер_ʹна жесткая персо_ʹнальная за_ʹвисимость б_ʹюрократов от пер_ʹвого лица в госу_ʹдарстве.

В современ_ʹных перехо_ʹдных общест_ʹвах налицо сочет_ʹание черт тр_ʹадиционных и р_ʹациональны_ʹх бюрократ_ʹических стру_ʹктур, поро_ʹждающее си_ʹмбиозы, су_ʹщественно р_ʹасходящиес_ʹя с классичес_ʹким идеаль_ʹным типом б_ʹюрократии. Т_ʹак, рацион_ʹальные бюро_ʹкратические стру_ʹктуры испо_ʹльзуют слу_ʹжащих, получ_ʹающих жало_ʹванье: нан_ʹятые на работу ч_ʹиновники тру_ʹдятся полн_ʹый рабочий де_ʹнь; при это_ʹм предпола_ʹгается, что о_ʹни не будут по_ʹвышать сво_ʹй доход за счет в_ʹнешних источ_ʹников. Напрот_ʹив, традиц_ʹионные бюро_ʹкратические стру_ʹктуры пред_ʹполагают, что госу_ʹдарство не о_ʹплачивает по_ʹлный рабоч_ʹий день чи_ʹновников, и до_ʹлжностные л_ʹица должны с_ʹамостоятел_ʹьно пополн_ʹять своё дост_ʹаточно скро_ʹмное жалов_ʹанье путем по_ʹлучения по_ʹдарков, ко_ʹмиссионных и_ʹли платеже_ʹй от лиц, н_ʹаходящихся в по_ʹдчинении. К то_ʹму же, совре_ʹменные адм_ʹинистратив_ʹно-государст_ʹвенные учре_ʹждения име_ʹют чрезвыч_ʹайно высок_ʹий уровень с_ʹпециализац_ʹии, опреде_ʹляющий их вз_ʹаимозависи_ʹмость, что фор_ʹмирует пересе_ʹкающиеся м_ʹноголинейн_ʹые функции и ко_ʹмандные св_ʹязи. Тради_ʹционные же б_ʹюрократичес_ʹкие структур_ʹы достаточ_ʹно просты и о_ʹднолинейны, в н_ʹих зависимост_ʹь носит лич_ʹный характер, что фор_ʹмирует клие_ʹнтельные фор_ʹмы взаимос_ʹвязей.

3.2 Функциональные теории бюрократии.

 Американский со_ʹциолог Тал_ʹькотт Парсо_ʹнс (1902-1_ʹ979), осно_ʹвываясь на стру_ʹктурно-фун_ʹкционально_ʹм подходе, сч_ʹитал, что сре_ʹди наиболее в_ʹажных черт б_ʹюрократии н_ʹаходится и_ʹнституализ_ʹация ролей в в_ʹиде должносте_ʹй с хорошо очерче_ʹнными долж_ʹностными фу_ʹнкциями, по_ʹлномочиями и в_ʹластью, от_ʹделенных от сфер ч_ʹастной жизни л_ʹица. Должност_ʹи дифферен_ʹцируются по д_ʹвум основа_ʹниям – по фу_ʹнкциям, вы_ʹполняемым д_ʹля организ_ʹации, и по месту иер_ʹархии или «_ʹвертикали» по_ʹдчинения. Р_ʹазвитие бюро_ʹкратическо_ʹй организа_ʹции требует, чтоб_ʹы каждой професс_ʹиональной ро_ʹли соответст_ʹвовал опре_ʹделённый в_ʹид должност_ʹи, когда до_ʹлжностное л_ʹицо назнач_ʹается посре_ʹдством зак_ʹлючения не_ʹкоего дого_ʹвора о най_ʹме. Это пре_ʹдполагает н_ʹаличие опре_ʹделенного р_ʹынка труда д_ʹля распреде_ʹления чело_ʹвеческих ус_ʹлуг посредст_ʹвом перего_ʹворов об ус_ʹловиях най_ʹма и карьер_ʹных возмож_ʹностей. Ос_ʹновываясь н_ʹа изучении от_ʹношений ме_ʹжду правите_ʹльством и о_ʹкружающей е_ʹго социаль_ʹной средой (_ʹгруппы интересо_ʹв, политичес_ʹкие партии, добро_ʹвольные ассо_ʹциации и др.), П_ʹарсон утвер_ʹждал, что р_ʹазвитие бюро_ʹкратически_ʹх структур про_ʹисходит, к_ʹак правило, в пр_ʹавительств_ʹах. Парсон р_ʹассматрива_ʹл бюрократ_ʹическую ор_ʹганизацию к_ʹак преимущест_ʹвенно полит_ʹический фе_ʹномен, пос_ʹкольку она в пер_ʹвую очеред_ʹь ориентиро_ʹвана на дост_ʹижение кол_ʹлективных це_ʹлей.

Другой амер_ʹиканский со_ʹциолог П. Б_ʹлау показа_ʹл, что критер_ʹий для опре_ʹделения бюро_ʹкратическо_ʹй организа_ʹции лежит в про_ʹцедурах мо_ʹдернизации и коор_ʹдинации ус_ʹилий различ_ʹных подгру_ʹпп для дост_ʹижения общ_ʹих целей. О_ʹднако проис_ʹходящая в ор_ʹганизациях де_ʹятельность н_ʹикогда не мо_ʹжет полност_ʹью соответст_ʹвовать офи_ʹциальным пре_ʹдписаниям, и эт_ʹи расхожде_ʹния предст_ʹавляют наибо_ʹльший интерес д_ʹля исследо_ʹвателей.

Р. Мертон о_ʹдним из пер_ʹвых обрати_ʹл внимание н_ʹа проблему вз_ʹаимоотноше_ʹния между р_ʹациональност_ʹью и жесткост_ʹью бюрократ_ʹических ор_ʹганизаций. Е_ʹго идеи о со_ʹциальной стру_ʹктуре орга_ʹнизаций на_ʹшли развитие в ко_ʹнцепции «ме_ʹханической» и «орган_ʹической» у_ʹправленчес_ʹких систем. Пер_ʹвая включает стру_ʹктуры, соот_ʹносимые с р_ʹационально_ʹй моделью, и н_ʹаиболее по_ʹдходит для ре_ʹшения долго_ʹвременных ст_ʹабильных з_ʹадач. Втор_ʹая, напрот_ʹив, наиболее по_ʹдходит к нест_ʹабильным ус_ʹловиям и с_ʹитуациям, ко_ʹгда пробле_ʹмы и указа_ʹния не могут б_ʹыть разделе_ʹны среди с_ʹпециалисто_ʹв на основе яр_ʹко выраженной иер_ʹархии. Сотрудники до_ʹлжны выпол_ʹнять свои с_ʹпециальные з_ʹадачи в свете по_ʹнимания ил_ʹи задач ор_ʹганизации в це_ʹлом. Для т_ʹакой работ_ʹы теряет с_ʹмысл форма_ʹльное опре_ʹделение об_ʹязанностей, р_ʹазделение по_ʹлномочий и с_ʹледование и_ʹнструкциям. З_ʹдесь на пер_ʹвый план в_ʹыходит сотру_ʹдничество с дру_ʹгими участ_ʹниками в ре_ʹшении пост_ʹавленной з_ʹадачи в про_ʹцессе скорее гор_ʹизонтальны_ʹх консульт_ʹаций, чем верт_ʹикальных ко_ʹманд.

3.3 Конфликтные теор_ʹии бюрократ_ʹии.

До сих пор м_ʹы рассматр_ʹивали бюро_ʹкратию с поз_ʹиции функц_ʹионализма, д_ʹля которого г_ʹлавная проб_ʹлема сводитс_ʹя к обеспече_ʹнию четкост_ʹи функцион_ʹирования от_ʹдельных вз_ʹаимосвязан_ʹных звенье_ʹв организа_ʹции. Сторо_ʹнники теор_ʹий конфликт_ʹа предлага_ʹю другое объ_ʹяснение бюро_ʹкратии. Он_ʹи акцентиру_ʹют внимание н_ʹа роли в б_ʹюрократии в бор_ʹьбе за власт_ʹь, происхо_ʹдящей как в р_ʹамках общест_ʹва, так и в от_ʹдельных со_ʹциальных гру_ʹппах.

Классовый х_ʹарактер бюро_ʹкратии подчер_ʹкивал Карл М_ʹаркс (1818-188_ʹ3). Он счит_ʹал бюрократ_ʹию привиле_ʹгированным с_ʹлоем служа_ʹщих, призв_ʹанных осущест_ʹвлять власт_ʹь и господст_ʹво в орган_ʹизации. Ос_ʹновной ком_ʹпонент соз_ʹнания бюро_ʹкратии – чу_ʹвство статус_ʹа, принадле_ʹжность к в_ʹластвующей э_ʹлите. К ва_ʹжнейшим черт_ʹам бюрократ_ʹии относятс_ʹя иерархич_ʹность, жест_ʹкая регламе_ʹнтация в от_ʹношениях ме_ʹжду институт_ʹами и груп_ʹпами, многосту_ʹпенчатость в пере_ʹдаче инфор_ʹмации, конфор_ʹмизм и автор_ʹитарность соз_ʹнания и по_ʹведения. «_ʹБюрократия сч_ʹитает самое себ_ʹя конечной це_ʹлью государст_ʹва, - писа_ʹл К.Маркс. – Т_ʹак как бюро_ʹкратия дел_ʹает свои «фор_ʹмальные» це_ʹли своим со_ʹдержанием, то о_ʹна всюду всту_ʹпает в конф_ʹликт с «ре_ʹальными» це_ʹлями. Она в_ʹынуждена в_ʹыдавать фор_ʹмальное за со_ʹдержание, а со_ʹдержание – з_ʹа формальное. Госу_ʹдарственные з_ʹадачи превр_ʹащаются в к_ʹанцелярские з_ʹадачи, или к_ʹанцелярские з_ʹадачи – в госу_ʹдарственные». Т_ʹаким образо_ʹм, по мнен_ʹию Маркса, б_ʹюрократия ест_ʹь организм-_ʹпаразит, обс_ʹлуживающий и_ʹнтересы гос_ʹподствующе_ʹго класса и от_ʹносящийся к госу_ʹдарству ка_ʹк к сфере с_ʹвоих и част_ʹных интересо_ʹв.

Французский со_ʹциолог Мише_ʹль Крозье ут_ʹверждает, что в_ʹласть бюро_ʹкратии осно_ʹвана на досту_ʹпе к инфор_ʹмации: бюро_ʹкратическа_ʹя структур_ʹа «организо_ʹвана таким обр_ʹазом, что л_ʹюди получа_ʹют доступ к и_ʹнформации, воз_ʹможность пре_ʹдвидеть резу_ʹльтаты и, с_ʹледователь_ʹно, приобрет_ʹают влияние в точ_ʹном соответст_ʹвии с их ст_ʹатусом в иер_ʹархической с_ʹистеме». Во все_ʹх социальн_ʹых группах про_ʹисходит не_ʹпрерывная бор_ʹьба за власт_ʹь, которую необ_ʹходимо сдер_ʹживать, ин_ʹаче деятел_ʹьность гру_ʹппы будет п_ʹарализован_ʹа. Некотор_ʹые свойств_ʹа бюрократ_ʹии способст_ʹвуют урегу_ʹлированию ко_ʹнфликтов. К н_ʹим относятс_ʹя система р_ʹаспределен_ʹия власти, а т_ʹакже четко о_ʹпределенные ро_ʹли и метод_ʹы работы. В резу_ʹльтате бюро_ʹкратическа_ʹя структур_ʹа способст_ʹвует укреп_ʹлению дисц_ʹиплины и у_ʹлаживанию с_ʹпоров.

Как функцио_ʹнальные, т_ʹак и конфл_ʹиктные теор_ʹии подчерк_ʹивают огра_ʹниченность б_ʹюрократии, что про_ʹявляется не то_ʹлько во внутр_ʹиорганизац_ʹионных про_ʹцессах адм_ʹинистратив_ʹно-государст_ʹвенных учре_ʹждений, но и в и_ʹх взаимоде_ʹйствии с в_ʹнешним окру_ʹжением, т.е. об_ʹществом. Отс_ʹюда неизбе_ʹжные сбои в ее р_ʹаботе.

Изъяны бюрократи_ʹи, связанные с особе_ʹнностями б_ʹюрократичес_ʹких организ_ʹаций. Первая прич_ʹина возмож_ʹных изъянов – это пр_ʹавила, котор_ʹые становятс_ʹя самоцель_ʹю. Развитие и у_ʹкрупнение б_ʹюрократичес_ʹкой организ_ʹации имеет с_ʹледствием с_ʹитуацию, ко_ʹгда процесс пр_ʹинятия реше_ʹний, выработ_ʹке правил, и_ʹх изменени_ʹя или интер_ʹпретации все д_ʹальше и да_ʹльше удаля_ʹются от мест_ʹа, где они в_ʹыполняются. Жест_ʹкость орга_ʹнизации растет, об_ʹновление тор_ʹмозится, л_ʹица, прини_ʹмающие реше_ʹния и нахо_ʹдящиеся на вер_ʹхнем (инст_ʹитуциональ_ʹном) уровне ор_ʹганизации, ко_ʹнцентрируютс_ʹя скорее н_ʹа решении в_ʹнутренних во_ʹпросах, че_ʹм на налаж_ʹивание связе_ʹй между ор_ʹганизацией и её о_ʹкружением. А те л_ʹюди, у котор_ʹых знания и и_ʹнформация н_ʹаходятся, т_ʹак сказать, н_ʹа «кончика_ʹх пальцев», л_ʹюди, непосре_ʹдственно «_ʹделающие де_ʹло», выключ_ʹаются из про_ʹцесса прин_ʹятия решен_ʹий и разработ_ʹки правил.

Вторая прич_ʹина заключ_ʹается в по_ʹдмене цели госу_ʹдарственно_ʹй организа_ʹции, устан_ʹавливаемой из_ʹвне в соот_ʹветствии с об_ʹщественным_ʹи нуждами, це_ʹлями отдел_ʹьных групп с_ʹлужащих. Т_ʹаким образо_ʹм, государст_ʹвенные (об_ʹщественные) це_ʹли заменяютс_ʹя частными (_ʹгрупповыми), н_ʹаправленны_ʹми на само_ʹвоспроизво_ʹдство орга_ʹнизации, р_ʹасширение её ро_ʹли и бюджет_ʹа. Причем т_ʹакая замен_ʹа может про_ʹисходить и в_ʹнутри орга_ʹнизации, ко_ʹгда отдел (_ʹгруппа) ут_ʹверждает с_ʹвою уникал_ʹьность и в_ʹажность дл_ʹя организа_ʹции в цело_ʹм.

Третья прич_ʹина возмож_ʹных изъяно_ʹв связана с отсутст_ʹвием мотив_ʹации у подч_ʹиненных, что мо_ʹжет усилит_ʹь стремлен_ʹие к мелоч_ʹной опеке со сторо_ʹны начальн_ʹика, а это, в с_ʹвою очеред_ʹь, вызывает не_ʹдовольство р_ʹаботников и ус_ʹиление апат_ʹии. Таким обр_ʹазом, прав_ʹила, выработ_ʹанные для то_ʹго, чтобы устр_ʹаняя личное н_ʹачало, уме_ʹньшить или устр_ʹанить напр_ʹяженность, с_ʹвойственну_ʹю отношени_ʹям подчине_ʹния и контро_ʹля, в резу_ʹльтате закре_ʹпляют эту н_ʹапряженност_ʹь «подхлест_ʹыванием» н_ʹизкой моти_ʹвации работ_ʹников. Получ_ʹается замк_ʹнутый круг ме_ʹлочной опе_ʹки.

Четвертая пр_ʹичина изъя_ʹнов обусла_ʹвливается це_ʹлой группо_ʹй факторов. Ис_ʹпользование ру_ʹководством ор_ʹганизации де_ʹперсонализ_ʹированных пр_ʹавил, мелоч_ʹной опеки и це_ʹнтрализаци_ʹи повышает р_ʹавнодушие н_ʹа всех уро_ʹвнях, пото_ʹму что при_ʹнимаемые н_ʹа высшем уро_ʹвне решени_ʹя не обсуж_ʹдаются. Все это ус_ʹиливает вл_ʹасть узкой гру_ʹппы людей, находящ_ʹихся по сво_ʹим статусным позиция_ʹм на верши_ʹне администр_ʹативной иер_ʹархии, при п_ʹассивности по_ʹдчиненных, что мо_ʹжет привест_ʹи к выходу ру_ʹководителе_ʹй организа_ʹции из-под ко_ʹнтроля фор_ʹмальных пр_ʹавил под пре_ʹдлогом ада_ʹптации пос_ʹледних для по_ʹвышения эффе_ʹктивности ор_ʹганизации. В резу_ʹльтате ста_ʹновится акту_ʹальной опас_ʹность появ_ʹления автор_ʹитарных мето_ʹдов руково_ʹдства.

Изъяны бюро_ʹкратии, св_ʹязанные с особе_ʹнностями её ст_ʹатуса как особо_ʹй социально_ʹй группы. Ст_ʹатус бюрокр_ʹатии как особо_ʹй социально_ʹй группы о_ʹпределяетс_ʹя законным пр_ʹавом прину_ʹждения, от_ʹличающим госу_ʹдарство от дру_ʹгих субъекто_ʹв управлен_ʹия, а также отсутст_ʹвием четки_ʹх и универс_ʹальных критер_ʹиев оценки резу_ʹльтативност_ʹи работы госу_ʹдарственны_ʹх учрежден_ʹий. Кроме то_ʹго, социал_ʹьный статус б_ʹюрократии б_ʹазируется н_ʹа владении «те_ʹхникой упр_ʹавления» (с_ʹпециальная по_ʹдготовка, з_ʹнание прав_ʹил бюрократ_ʹического про_ʹцесса в ве_ʹдомствах, сет_ʹи неформал_ʹьных связе_ʹй внутри ор_ʹганизаций). Из эт_ʹих особенносте_ʹй статуса б_ʹюрократии в_ʹытекают воз_ʹможные прич_ʹины изъяно_ʹв в её работе.

Суть перво_ʹй причины в отсутст_ʹвии заинтересо_ʹванности в н_ʹаиболее эффе_ʹктивных ре_ʹшениях. Спе_ʹциализиров_ʹанные пред_ʹпочтения н_ʹаселения не поз_ʹволяет соиз_ʹмерять знач_ʹимость выпо_ʹлняемых бюро_ʹкратами фу_ʹнкций со з_ʹначимостью р_ʹаботы друг_ʹих органов. Н_ʹапример, р_ʹаботники ор_ʹганов образо_ʹвания не мо_ʹгут и не до_ʹлжны сравн_ʹивать эффе_ʹктивность и з_ʹначимость и_ʹх работы с де_ʹятельность_ʹю служб здр_ʹавоохранен_ʹия.

Вторая прич_ʹина заключ_ʹается в нез_ʹаинтересов_ʹанности бюро_ʹкратии в рефор_ʹмах. Госуд_ʹарственные с_ʹлужащие стес_ʹнены инстру_ʹкциями в р_ʹасходовани_ʹи бюджетны_ʹх средств, в с_ʹилу чего и_ʹм трудно по_ʹйти на ново_ʹвведение, д_ʹаже если о_ʹно сулит з_ʹначительное у_ʹлучшение к_ʹачества пре_ʹдоставленн_ʹых услуг. Кро_ʹме того, л_ʹишь незнач_ʹительную ч_ʹасть возмо_ʹжного выигр_ʹыша от отд_ʹачи успешн_ʹых нововве_ʹдений может по_ʹлучить их не_ʹпосредстве_ʹнный иници_ʹатор - госу_ʹдарственны_ʹй служащий. Отс_ʹюда характер_ʹное для бюро_ʹкратии стре_ʹмление к ст_ʹабильности.

Третья прич_ʹина заключ_ʹается в стре_ʹмлении бюро_ʹкратии моно_ʹполизироват_ʹь знания и те_ʹхнику упра_ʹвления, что в ус_ʹловиях спе_ʹциализации и професс_ʹионализаци_ʹи позволяет уст_ʹановить ко_ʹнтроль за собст_ʹвенными ад_ʹминистрати_ʹвными проце_ʹдурами и б_ʹлагами, рас_ʹпределяемы_ʹми соответст_ʹвующим ведо_ʹмством.

Вместе с те_ʹм, несмотр_ʹя на изъян_ʹы в работе, ест_ʹь такие об_ʹщие свойст_ʹва бюрократ_ʹии, которые в_ʹыделяют ее ро_ʹль в госуд_ʹарственном у_ʹправлении к_ʹак централ_ʹьную и поз_ʹволят говор_ʹить о ней не то_ʹлько как об а_ʹдминистрат_ʹивной общност_ʹи, но и ка_ʹк о серьёз_ʹной политичес_ʹкой силе. Д_ʹля системы госу_ʹдарственно_ʹго управле_ʹния, с которо_ʹй взаимоде_ʹйствуют по_ʹлитические и_ʹнституты об_ʹщества, ос_ʹновной проб_ʹлемой стано_ʹвится выяс_ʹнение форм в_ʹлияние пол_ʹитики на а_ʹдминистриро_ʹвание.

Дело в том, что б_ʹюрократия, в_ʹыполняя сво_ʹи администр_ʹативные фу_ʹнкции, обл_ʹадает власт_ʹными полно_ʹмочиями и мо_ʹжет «по свое_ʹму» усмотре_ʹнию решать пост_ʹавленные з_ʹадачи, т.е. о_ʹна свободн_ʹа в выборе сре_ʹдств, путе_ʹй, способо_ʹв. В этом и з_ʹаключен вл_ʹастный поте_ʹнциал бюро_ʹкратии. От того, к_ʹак он испо_ʹльзуется, в ч_ʹьих интерес_ʹах и какие це_ʹли преследует, з_ʹависит и со_ʹциальная по_ʹлезность л_ʹибо бесполез_ʹность или д_ʹаже вредност_ʹь бюрократ_ʹии, следст_ʹвием чего я_ʹвляются изъ_ʹяны в ее р_ʹаботе.

Вследствие все_ʹвозможных изъ_ʹянов в работе б_ʹюрократии воз_ʹникает опас_ʹность перер_ʹастания ра_ʹциональной с_ʹистемы упр_ʹавления ор_ʹганизацией и_ʹли общество_ʹм в самовос_ʹпроизводящу_ʹюся и само_ʹдовлеющую м_ʹашину, т.е. б_ʹюрократизм.

Главный фа_ʹктор, посто_ʹянно подпит_ʹывающий рост_ʹки бюрократ_ʹизма – это в_ʹластный поте_ʹнциал бюро_ʹкратии. Вл_ʹасть может фу_ʹнкциониров_ʹать как упр_ʹавление, т.е. су_ʹществует не_ʹпроницаемые д_ʹля обществе_ʹнности сфер_ʹы, где вол_ʹя и усилия професс_ʹионалов-упр_ʹавленцев о_ʹказывают о_ʹпределяющее в_ʹлияние на де_ʹйствия офи_ʹциальной – «_ʹвидимой» - в_ʹласти, к которо_ʹй обращены до_ʹверие и требо_ʹвания насе_ʹления. В это_ʹм смысле б_ʹюрократизм ест_ʹь управлен_ʹие, исключ_ʹающее глас_ʹность. Незр_ʹимой власт_ʹью обладают р_ʹазные груп_ʹпы в бюрокр_ʹатической иер_ʹархии. Слу_ʹжащие спец_ʹиализирова_ʹнных госуд_ʹарственных ор_ʹганов имеют пре_ʹимущества в и_ʹнформирова_ʹнности по те_ʹм конкретн_ʹым вопроса_ʹм, которые в_ʹходят в сферу и_ʹх ответстве_ʹнности. Это поз_ʹволяет им в су_ʹщественной сте_ʹпени формиро_ʹвать мнени_ʹя политико_ʹв. Тем сам_ʹым бюрократ_ʹия распола_ʹгает огром_ʹными возмо_ʹжностями в_ʹлиять на х_ʹарактер по_ʹлитических ре_ʹшений, в по_ʹдготовке котор_ʹых сама пр_ʹинимает не_ʹпосредстве_ʹнное участ_ʹие.

Кроме того, нере_ʹдко возник_ʹает неформ_ʹальные коа_ʹлиции между с_ʹпециализиро_ʹванными госу_ʹдарственны_ʹми органам_ʹи и группа_ʹми интересо_ʹв, отстаив_ʹающими при_ʹнятие конкрет_ʹных решени_ʹй. Бюрократ_ʹия заинтересо_ʹвана в укре_ʹплении связе_ʹй с лобби. Пр_ʹи недостаточ_ʹной ясност_ʹи и объект_ʹивности кр_ʹитериев, по котор_ʹым оцениваетс_ʹя работа с_ʹлужащих, ос_ʹновную опас_ʹность для н_ʹих предста_ʹвляет не сто_ʹлько умере_ʹнное недово_ʹльство общ_ʹим положен_ʹием дел со сторо_ʹны большинст_ʹва, т.е. н_ʹаселения, с_ʹколько целе_ʹнаправленн_ʹая критика ме_ʹньшинства, т.е. з_ʹаинтересов_ʹанных груп_ʹп, даже ес_ʹли она сосре_ʹдоточена н_ʹа частност_ʹях. В случ_ʹае ухода с госу_ʹдарственно_ʹй службы в_ʹлиятельные гру_ʹппы могут пре_ʹдоставить в_ʹысокооплач_ʹиваемую работу в ч_ʹастном секторе те_ʹм чиновник_ʹам, которые р_ʹанее сумел_ʹи заручитьс_ʹя их симпат_ʹией. Такие с_ʹвязи могут перер_ʹасти легал_ʹьные рамки и пре_ʹвратиться в фор_ʹму теневой по_ʹлитики.

В политичес_ʹком смысле бюрократизм пре_ʹдоставляет собо_ʹй освобожде_ʹние администр_ʹативного а_ʹппарата госу_ʹдарства от ко_ʹнтроля со сторо_ʹны выборны_ʹх органов в_ʹласти, пол_ʹитических п_ʹартий, изб_ʹирателей. В д_ʹанном случ_ʹае бюрократ_ʹия из средст_ʹв выполнен_ʹия решений в_ʹыборных до_ʹлжностных л_ʹиц превращ_ʹается в са_ʹмостоятель_ʹную политичес_ʹкую силу с и_ʹнтересами, ре_ʹализация котор_ʹых может су_ʹщественно ис_ʹкажать или д_ʹаже противосто_ʹять официа_ʹльно провоз_ʹглашенным це_ʹлям правите_ʹльства. Та_ʹким образо_ʹм, бюрократ_ʹия приобрет_ʹает изнача_ʹльно не сво_ʹйственные е_ʹй функции по_ʹлитического ру_ʹководства, з_ʹаполняя собо_ʹй образова_ʹвшийся по те_ʹм или иным ко_ʹнкретным пр_ʹичинам пол_ʹитический в_ʹакуум и способ_ʹна навязыв_ʹать общест_ʹву свой собст_ʹвенный интерес, в_ʹыдавая его з_ʹа государст_ʹвенный.

Социальные последствия б_ʹюрократиза_ʹции заключ_ʹается в чрез_ʹмерном рас_ʹширении сло_ʹя чиновнико_ʹв, корпорат_ʹивные интерес_ʹы которых н_ʹачинают вы_ʹходить за р_ʹамки их собст_ʹвенных професс_ʹиональных об_ʹязанностей. Стре_ʹмясь к реа_ʹлизации сво_ʹих собстве_ʹнных корпор_ʹативных интересо_ʹв, бюрократ_ʹия использует р_ʹяд приемов – ве_ʹдомственное пр_ʹавотворчест_ʹво, искажа_ʹющее дейст_ʹвительные це_ʹли законод_ʹательных а_ʹктов, прин_ʹятых легит_ʹимными орг_ʹанами власт_ʹи; поставку пр_ʹавил админ_ʹистративно_ʹго процесс_ʹа выше пол_ʹитических и хоз_ʹяйственных це_ʹлей управле_ʹния; искаже_ʹние информ_ʹации (засе_ʹкречивание, изб_ʹирательное и_ʹнформирова_ʹние, манипу_ʹляция стат_ʹистическим_ʹи показате_ʹлями). Бюро_ʹкратия через и_ʹнституты по_ʹдготовки и отбор_ʹа кадров фор_ʹмирует соот_ʹветствующи_ʹй тип руко_ʹводителей, м_ʹировоззрен_ʹие и деяте_ʹльность котор_ʹых отвечает ее кор_ʹпоративным и_ʹнтересам. Резу_ʹльтатом яв_ʹляется рост пр_ʹитязаний б_ʹюрократии н_ʹа распреде_ʹление ресурсо_ʹв и привиле_ʹгий в общест_ʹве.

На уровне ко_ʹнкретных учре_ʹждений бюро_ʹкратизм, во-_ʹпервых, оз_ʹначает абсо_ʹлютизацию фор_ʹмальных пр_ʹавил, собл_ʹюдение котор_ʹых превращ_ʹается в са_ʹмоцель апп_ʹарата упра_ʹвления. По_ʹнимание со_ʹдержания з_ʹадач, стоя_ʹщих перед ч_ʹиновниками, по_ʹдменяется р_ʹитуалом неу_ʹкоснительно_ʹго следова_ʹния инстру_ʹкциям. Мно_ʹгообразие и нео_ʹднозначност_ʹь жизненны_ʹх ситуаций б_ʹюрократия стре_ʹмится подо_ʹгнать под ст_ʹандартные ш_ʹаблоны, удоб_ʹные и понят_ʹные ее огр_ʹаниченному м_ʹировоззрен_ʹию. Во-втор_ʹых, бюрокр_ʹатия заинтересо_ʹвана в росте учре_ʹждений, в котор_ʹых она работ_ʹает. Работ_ʹники всех а_ʹдминистрат_ʹивно-госуд_ʹарственных учре_ʹждений доб_ʹиваются уве_ʹличения бю_ʹджетных рас_ʹходов на и_ʹх содержан_ʹие, доказы_ʹвая первосте_ʹпенное значе_ʹние задач и_ʹменно свои_ʹх отделов и с_ʹлужб, что с_ʹпособствует росту а_ʹппарата соот_ʹветствующи_ʹх организа_ʹцией и окл_ʹадов их работ_ʹников без ре_ʹального уве_ʹличения от_ʹдачи. Данн_ʹый аспект б_ʹюрократизм_ʹа с изрядно_ʹй долей юмор_ʹа ярко отр_ʹажен в зна_ʹменитом за_ʹконе Парки_ʹнсона, котор_ʹый исследо_ʹвал корни б_ʹюрократии, ее с_ʹпособность к с_ʹаморазвити_ʹю. Согласно это_ʹму закону вс_ʹякая админ_ʹистративна_ʹя единица с_ʹклонна жит_ʹь для себя с_ʹамой и уве_ʹличивать к_ʹак объем с_ʹвоих задач, т_ʹак и число р_ʹаботников, необ_ʹходимых дл_ʹя их выпол_ʹнения. Из д_ʹанной зако_ʹномерности с_ʹледует зако_ʹн роста чис_ʹла подчине_ʹнных и зако_ʹн роста объе_ʹма работы. Пр_ʹи этом отн_ʹюдь не наб_ʹлюдается стре_ʹмления к по_ʹвышению собст_ʹвенной ответст_ʹвенности з_ʹа состояние де_ʹл, скорее д_ʹаже наоборот.

Итак, бюро_ʹкратизм оз_ʹначает:

• В политичес_ʹком смысле – ос_ʹвобождение а_ʹдминистрат_ʹивного апп_ʹарата госу_ʹдарства от ко_ʹнтроля со сторо_ʹны выборны_ʹх органов в_ʹласти;
• В социально_ʹм – расшире_ʹнии слоя ч_ʹиновников, кор_ʹпоративные и_ʹнтересы котор_ʹых начинают в_ʹыходить за р_ʹамки их собст_ʹвенных професс_ʹиональных об_ʹязанностей;
• В организа_ʹционном – абсо_ʹлютизацию фор_ʹмальных пр_ʹавил и рост а_ʹппарата ор_ʹганизаций, о_ʹкладов их р_ʹаботников без ре_ʹального уве_ʹличения от_ʹдачи.

Радикальное ре_ʹшение проб_ʹлемы бюрокр_ʹатизма пре_ʹдлагают дв_ʹа крайних тече_ʹния в теор_ʹии и практ_ʹике государст_ʹвенного упр_ʹавления. Д_ʹля крайне пр_ʹавых – это про_ʹизводство и р_ʹаспределен_ʹие товаров и ус_ʹлуг с помо_ʹщью рынка пр_ʹи сведении ро_ʹли правите_ʹльства (госу_ʹдарства) к м_ʹинимуму. Кр_ʹайне левые, н_ʹапротив, про_ʹпагандируют об_ʹщество, в которо_ʹм власть к_ʹапитала мо_ʹжет быть л_ʹиквидирова_ʹна, что даст воз_ʹможность с_ʹвободного сотру_ʹдничества ме_ʹжду равным_ʹи граждана_ʹми в удовлет_ʹворении сво_ʹих нужд. Эт_ʹи крайние поз_ʹиции одина_ʹково утопич_ʹны. У прав_ʹых утопичност_ʹь воззрени_ʹй заключаетс_ʹя в несоот_ʹветствии и_ʹх веры в воз_ʹможности с_ʹвободного ко_ʹнкурентного р_ʹынка и реа_ʹльной эконо_ʹмики с ее те_ʹнденцией к мо_ʹнополизаци_ʹи, которая о_ʹграничивает со_ʹперничество и соз_ʹдает массу с_ʹпособов ма_ʹнипулироват_ʹь выбором н_ʹаселения, особе_ʹнно в сфере об_ʹщественных б_ʹлаг. Утопич_ʹность воззре_ʹний левых – в и_ʹх вере в не_ʹкий общий и_ʹнтерес, способ_ʹный вытесн_ʹить частные и_ʹнтересы от_ʹдельных гру_ʹпп бюрократо_ʹв с помощь_ʹю массового по_ʹлитического уч_ʹастия и все_ʹцело подко_ʹнтрольного н_ʹаселению пр_ʹавительств_ʹа.

Выход из соз_ʹдавшейся с_ʹитуации мно_ʹгие ученые и по_ʹлитики вид_ʹят в конкуре_ʹнции между госу_ʹдарственны_ʹми и частн_ʹыми служба_ʹми. Этот курс поро_ʹдил попытк_ʹи внедрить мето_ʹды и прием_ʹы деятельност_ʹи частного се_ʹктора в госу_ʹдарственну_ʹю сферу. Рефор_ʹмы администр_ʹативно-госу_ʹдарственны_ʹх учрежден_ʹий, приведе_ʹнные в ряде стр_ʹан Западно_ʹй Европы и С_ʹША, хотя и пр_ʹивели к сн_ʹижению расхо_ʹдов на его со_ʹдержание, в целом не л_ʹиквидирова_ʹли опасени_ʹя насчет б_ʹюрократизм_ʹа.

Новый подхо_ʹд к бюрокр_ʹатии как а_ʹдминистрат_ʹивной орга_ʹнизации госу_ʹдарства до_ʹлжен характер_ʹизоваться бо_ʹлее широки_ʹм участием об_ʹщественност_ʹи в опреде_ʹлении целе_ʹй развития, р_ʹазработке п_ʹланов и пр_ʹинятии реше_ʹний по госу_ʹдарственны_ʹм программ_ʹам и проект_ʹам, а глав_ʹное – в про_ʹцессе их осу_ʹществления. З_ʹадача состо_ʹит не в то_ʹм, чтобы изб_ʹавиться от б_ʹюрократии, а в то_ʹм, чтобы н_ʹайти способ_ʹы контроля н_ʹад ней с по_ʹмощью бюро_ʹкратически_ʹх механизмо_ʹв, расширит_ʹь участие м_ʹасс в прин_ʹятии госуд_ʹарственных ре_ʹшений, все в бо_ʹльшей мере пр_ʹиближаясь к и_ʹдеалу: вли_ʹяя на процесс_ʹы государст_ʹвенного упр_ʹавления, з_ʹаставлять и поз_ʹитивно и мот_ʹивировать б_ʹюрократию с_ʹлужить интерес_ʹам обществ_ʹа и челове_ʹка.^[28]

Итак, слож_ʹилось неско_ʹлько научн_ʹых теорий во_ʹкруг иссле_ʹдования проб_ʹлем бюрокр_ʹатии.

• Вебер разр_ʹаботал теорию рац_ʹиональной б_ʹюрократии.

Вебер пола_ʹгал, что б_ʹюрократия те_ʹхнически с_ʹпособна к дост_ʹижению выс_ʹшего уровн_ʹя эффектив_ʹности. И в это_ʹм смысле о_ʹна формаль_ʹно являетс_ʹя самым ра_ʹциональным из все_ʹх известны_ʹх средств су_ʹществовани_ʹя управлен_ʹия людьми.

• Функциональные теор_ʹии бюрократ_ʹии.

Социолог П_ʹарнсонс сч_ʹитал, что сре_ʹди наиболее в_ʹажных черт б_ʹюрократии н_ʹаходятся и_ʹнституализ_ʹация ролей в в_ʹиде должносте_ʹй с четким_ʹи функциям_ʹи. Парнсонс р_ʹассматрива_ʹл бюрократ_ʹическую ор_ʹганизацию к_ʹак преимущест_ʹвенно полит_ʹический фе_ʹномен.

Социолог Б_ʹлау считал, что кр_ʹитерий для о_ʹпределения б_ʹюрократичес_ʹкой организ_ʹации лежит в про_ʹцедурах мо_ʹдернизации и коор_ʹдинации ус_ʹилий различ_ʹных подгру_ʹпп.

• Конфликтные теор_ʹии бюрократ_ʹии.

Маркс счит_ʹал бюрократ_ʹию привиле_ʹгированным с_ʹлоем служа_ʹщих, призв_ʹанных осущест_ʹвлять власт_ʹь и господст_ʹво в орган_ʹизации.

Таким образо_ʹм, по мнен_ʹию Маркса, б_ʹюрократия – это ор_ʹганизм-пар_ʹазит, обслу_ʹживающий и_ʹнтересы гос_ʹподствующе_ʹго класса и от_ʹносящийся к госу_ʹдарству ка_ʹк к сфере с_ʹвоих и част_ʹных интересо_ʹв.

Социолог Кроз_ʹье же утвер_ʹждал, что в_ʹласть бюро_ʹкратии осно_ʹвана на досту_ʹпе информа_ʹции.

Итак, осно_ʹвными прич_ʹинами изъя_ʹнов бюрокр_ʹатии являютс_ʹя:

• Правила, котор_ʹые становятс_ʹя самоцель_ʹю
• Цели госуд_ʹарственной ор_ʹганизации, ст_ʹановятся л_ʹичными цел_ʹями служащ_ʹих
• Отсутствие мот_ʹивации у с_ʹлужащих

Таким образо_ʹм, от того к_ʹак используетс_ʹя потенциа_ʹл бюрократ_ʹии, в чьих и_ʹнтересах и к_ʹакие пресле_ʹдует цели, з_ʹависит и со_ʹциальная по_ʹлезность л_ʹибо бесполез_ʹность или д_ʹаже вредност_ʹь бюрократ_ʹии, следст_ʹвием чего я_ʹвляются изъ_ʹяны в ее р_ʹаботе.

Глава 4. Проблемы бюрократии в современной России.

Рассмотрев б_ʹюрократию н_ʹа этапах р_ʹазвития, мо_ʹжно с увере_ʹнностью ск_ʹазать, что и се_ʹйчас в Росс_ʹии существует т_ʹакая пробле_ʹма, как бюро_ʹкратизм.

Административный ресурс б_ʹюрократии оче_ʹвиден.^[29] Не вполне оче_ʹвидной оказ_ʹывается та р_ʹабота по корре_ʹкции решен_ʹий высшей в_ʹласти, котору_ʹю она выпо_ʹлняет каждо_ʹдневно в с_ʹилу непрер_ʹывности про_ʹцесса упра_ʹвления. Ре_ʹшения высше_ʹй власти пр_ʹинимаются а_ʹппаратом к ис_ʹполнению, но с_ʹам процесс ис_ʹполнения про_ʹисходит, с о_ʹдной сторо_ʹны, в конте_ʹксте мента_ʹльности са_ʹмих бюрокр_ʹатов, с дру_ʹгой сторон_ʹы - в конте_ʹксте реаль_ʹных услови_ʹй, которые ст_ʹавит социа_ʹльная сред_ʹа при выпо_ʹлнении реше_ʹний. Корре_ʹкцию такого ро_ʹда можно н_ʹазвать "мо_ʹлярной", о_ʹна не затр_ʹагивает са_ʹму директи_ʹву, но испр_ʹавляет ее хо_ʹдом исполне_ʹния. В усло_ʹвиях ослаб_ʹления и де_ʹлегитимиза_ʹции центра_ʹльной власт_ʹи, характер_ʹных для се_ʹгодняшнего д_ʹня, "люфт" т_ʹаких корре_ʹктирующих воз_ʹдействий мо_ʹжет быть вес_ʹьма значите_ʹльным. Воз_ʹникает вопрос, в к_ʹакой мере корре_ʹкция такого ро_ʹда определе_ʹна менталь_ʹными устано_ʹвками бюро_ʹкратии? Уместе_ʹн и другой во_ʹпрос: может л_ʹи из после_ʹдовательност_ʹи таких "ис_ʹправляющих" воз_ʹдействий с_ʹложиться с_ʹвоеобразны_ʹй алгоритм де_ʹйствий, способ_ʹный заявит_ʹь себя как не_ʹкая концепту_ʹальная платфор_ʹма, например к_ʹак платфор_ʹма государст_ʹвенного стро_ʹительства? Н_ʹаконец, воз_ʹможно ли в пос_ʹледнем случ_ʹае появлен_ʹие политичес_ʹкого лидер_ʹа как выдв_ʹиженца госу_ʹдарственно-ор_ʹиентирован_ʹной бюрокр_ʹатии? В ко_ʹнечном счете, это во_ʹпрос о том, воз_ʹможно ли пре_ʹвращение б_ʹюрократии в по_ʹлитическую с_ʹилу, способ_ʹную к полит_ʹической са_ʹмоорганиза_ʹции на осно_ʹве определе_ʹнных госуд_ʹарственно-_ʹполитическ_ʹих ценносте_ʹй и целей? Н_ʹапример, мо_ʹжет ли "Ед_ʹиная Росси_ʹя", создав_ʹавшаяся ка_ʹк партия през_ʹидента, ст_ʹать партие_ʹй бюрократ_ʹии, а если это воз_ʹможно, то к_ʹаким будет по_ʹлитическое л_ʹицо такой п_ʹартии?

По своему по_ʹложению бюро_ʹкратия не мо_ʹжет принад_ʹлежать к к_ʹакой-либо дру_ʹгой партии, кро_ʹме партии в_ʹласти. Соз_ʹдание "Еди_ʹной России" пре_ʹдполагало, в_ʹидимо, уст_ʹановление и_ʹдейного и по_ʹлитического ко_ʹнтроля над а_ʹппаратом по мо_ʹдели КПСС. О_ʹднако тяготе_ʹние нынешне_ʹй бюрократ_ʹии к "Едино_ʹй России" объ_ʹясняется не то_ʹлько админ_ʹистративны_ʹм давление_ʹм, но, как мо_ʹжно предпо_ʹложить, же_ʹланием игр_ʹать активну_ʹю политичес_ʹкую роль. Хот_ʹя для бюро_ʹкратии не с_ʹвойственно б_ʹыть самосто_ʹятельной ор_ʹганизованно_ʹй политичес_ʹкой силой, в н_ʹынешних неор_ʹдинарных ус_ʹловиях воз_ʹможно искл_ʹючение. Ес_ʹли ее мент_ʹальные уст_ʹановки офор_ʹмятся в ка_ʹкое-то подоб_ʹие идеолог_ʹии практичес_ʹкого дейст_ʹвия, то он_ʹа должна бу_ʹдет либо в_ʹыдвинуть по_ʹлитиков из с_ʹвоей среды, л_ʹибо привлеч_ʹь к себе у_ʹже известн_ʹых политико_ʹв. Примеро_ʹм из прошло_ʹго может с_ʹлужить под_ʹдержка апп_ʹаратом курс_ʹа Сталина н_ʹа государст_ʹвенное стро_ʹительства в_ʹместо авант_ʹюрных дейст_ʹвий троцкисто_ʹв по разжи_ʹганию миро_ʹвой револю_ʹции. При это_ʹм можно бы_ʹло продолж_ʹать думать, что стро_ʹительство р_ʹабоче-крест_ʹьянского госу_ʹдарства яв_ʹляется пер_ʹвым этапом м_ʹировой рево_ʹлюции. Но эт_ʹа мысль име_ʹла уже втор_ʹичное значе_ʹние, главное же з_ʹаключалось в то_ʹм, что в пр_ʹактических де_ʹйствиях ве_ʹктор объед_ʹиненных ус_ʹилий напра_ʹвлялся на госу_ʹдарственное стро_ʹительство и с_ʹверхсрочну_ʹю индустри_ʹализацию.^[30]

Податливая в о_ʹпределенны_ʹх отношени_ʹях, но все-т_ʹаки не бесфор_ʹменная бюро_ʹкратия, со_ʹхраняющая ме_ʹнтальные уст_ʹановки, хар_ʹактерные д_ʹля бюрократ_ʹии российс_ʹкого общест_ʹва, так ил_ʹи иначе, в_ʹключена в по_ʹлитические про_ʹцессы.^[31] Опасение "_ʹаппаратной ко_ʹнтрреволюц_ʹии" стояло з_ʹа ельцинск_ʹим призыво_ʹм "боритес_ʹь с аппарато_ʹм!". В это_ʹй связи в де_ʹйствиях ко_ʹманды ныне_ʹшнего през_ʹидента по це_ʹнтрализаци_ʹи власти и н_ʹазначению губер_ʹнаторов та_ʹкже можно в_ʹидеть стре_ʹмление иск_ʹлючить "ап_ʹпаратный бу_ʹнт" на кор_ʹабле, когд_ʹа возможност_ʹи мародерс_ʹкого разворо_ʹвывания ст_ʹанут миним_ʹальными. По мере у_ʹкрепления в Росс_ʹии влияния тр_ʹанснациона_ʹльных корпор_ʹаций, котор_ʹые будут пре_ʹвращаться в к_ʹлючевых собст_ʹвенников н_ʹа ее территор_ʹии, изменитс_ʹя и положе_ʹние бюрокр_ʹатии. Во вс_ʹяком случае, ее госу_ʹдарственничес_ʹкая ментал_ʹьность ста_ʹнет излишне_ʹй. К тому же в_ʹласть может о_ʹпираться н_ʹа бюрократ_ʹию нового т_ʹипа, а именно топ-_ʹменеджеров кру_ʹпных кампа_ʹний, мента_ʹльность котор_ʹых существе_ʹнно отличаетс_ʹя от мента_ʹльности упр_ʹавленцев госу_ʹдарственно_ʹго типа.

В виду наз_ʹванных обсто_ʹятельств с_ʹледует сог_ʹласиться с м_ʹнением С.Г._ʹКара-Мурзы, что се_ʹгодня атак_ʹа на росси_ʹйскую бюро_ʹкратию дале_ʹка от констру_ʹктивной кр_ʹитики полит_ʹической вл_ʹасти. За а_ʹнти-аппарат_ʹным натиско_ʹм скрываетс_ʹя натиск а_ʹнтигосударст_ʹвенный, на_ʹправленный н_ʹа продолже_ʹние разруше_ʹния любой м_ʹало-мальск_ʹи дееспособ_ʹной государст_ʹвенной власт_ʹи в России и н_ʹа препятст_ʹвие хоть к_ʹакому-то с_ʹамостоятел_ʹьному росс_ʹийскому курсу во в_ʹнешней и в_ʹнутренней по_ʹлитике. Пр_ʹи определе_ʹнных услов_ʹиях бюрокр_ʹатия (упра_ʹвленческий а_ʹппарат) мо_ʹжет оказат_ʹься на сторо_ʹне политичес_ʹких сил, стре_ʹмящихся к со_ʹхранению госу_ʹдарственност_ʹи России, с_ʹпособной обес_ʹпечить ее нез_ʹависимое р_ʹазвитие. Гос_ʹподство тр_ʹанснациона_ʹльного кап_ʹитала лишит б_ʹюрократию воз_ʹможностей, с_ʹвязанных с тр_ʹадиционной "у_ʹдельно-вотч_ʹинной" мент_ʹальностью, с_ʹвоеобразно и нер_ʹазрывно сое_ʹдиняемой в Росс_ʹии с госуд_ʹарственным и_ʹнтересом. В_ʹыбор ей сде_ʹлать придетс_ʹя, и, возмо_ʹжно, это в_ʹыбор предст_ʹанет через поз_ʹицию "Едино_ʹй России", ес_ʹли в ней о_ʹкажется дост_ʹаточно сил_ʹьным влиян_ʹие с мест, в_ʹлияние сре_ʹднего и ни_ʹжнего звен_ʹа бюрократ_ʹии. Это, ко_ʹнечно, не отр_ʹяды Минина и По_ʹжарского, но все-т_ʹаки оно мо_ʹжет быть д_ʹвижением сре_ʹднего упра_ʹвленческого с_ʹлоя, не утр_ʹатившего госу_ʹдарственничес_ʹкого инсти_ʹнкта.^[32]

В России по и_ʹнициативе Г_ʹлавной вое_ʹнной прокур_ʹатуры созд_ʹана межведо_ʹмственная р_ʹабочая гру_ʹппа по прот_ʹиводействи_ʹю коррупци_ʹи, сообщает Ге_ʹнпрокуратур_ʹа РФ.^[33] "Основной з_ʹадачей гру_ʹппы будет коор_ʹдинация де_ʹятельности с_ʹиловых орг_ʹанов в про_ʹведении ант_ʹикоррупцио_ʹнной работ_ʹы, а также р_ʹазработка и ре_ʹализация со_ʹвместных п_ʹланов меро_ʹприятий на это_ʹм направле_ʹнии", - от_ʹмечалось в сооб_ʹщении ведо_ʹмства.

На экономичес_ʹком форуме в Кр_ʹасноярске в сере_ʹдине февра_ʹля 2008 избр_ʹанный през_ʹидент Медве_ʹдев заявил о необ_ʹходимости пр_ʹинятия спе_ʹциального а_ʹнтикоррупц_ʹионного пл_ʹана. "Долже_ʹн быть в особо_ʹм порядке р_ʹазработан и ре_ʹализован н_ʹациональны_ʹй план по бор_ʹьбе с корру_ʹпцией", ск_ʹазал он на фору_ʹме.

По данным генерального прокурора Юрия Чайки, практически везде выявлены факты, когда государственные служащие незаконно участвовали в коммерческой деятельности, владели долями и пакетами акций, занимали оплачиваемые должности в хозяйствующих структурах, не представляли положенные по закону декларации. В результате в 2007 году по требованию прокуратуры свыше 100 тысяч человек выполнили положенные по закону требования. Как отметил генеральный прокурор, в 2007 году количество выявленных преступлений снизилось почти на 3%, что, по его мнению, совершенно не адекватно реальному положению вещей.

25 марта 2008 года избранный президент Дмитрий Медведев заявил, что антикоррупционный план должен включать в себя как минимум три раздела:

Первое - это законодательные изменения в области уголовного права и процессы, связанные как с международными обязательствами России, так и с текущей ситуацией в стране.

Вторая и, по его словам, гораздо более сложная часть плана это именно создание антикоррупционных стимулов. Это зависит "от общего уровня жизни в стране, уровня зарплаты, от того, насколько безусловно и жестко применяются законы в отношение тех, кто нарушает закон, в отношении так называемых коррупционеров, тех, кто берет взятки, совершает другие коррупционные действия". При этом Медведев высказал мнение, что высшая форма такой мотивации, когда для лица, которое собирается получить взятку, становится очевидным, что этого не следует делать, потому что это может разрушить всю его жизнь.

Третье это "изменение правосознания, изменение мышления людей".

"Таким образом, это законы, система стимулирования и общее улучшение экономического климата в стране, а также формирование современного правосознания", сказал Медведев.

19 мая Дмитрий Медведев провел в Кремле совещание по противодействию коррупции. В этот же день он подписал указ о создании совета по противодействию коррупции при президенте РФ и распорядился в течение месяца представить ему антикоррупционный план.

21 мая Госдума приняла решение о создании комиссии по законодательному обеспечению противодействия коррупции. В состав комиссии вошли 12 депутатов: восемь от имеющей большинство в Госдуме "Единой России", два от фракции КПРФ и по одному депутату от "Справедливой России" и ЛДПР. Возглавил комиссию депутат-единоросс Алексей Волков, а его заместителем стал бывший замгенпрокурора Владимир Колесников.

Комиссия по противодействию коррупции образована для того, чтобы, в частности, анализировать федеральное законодательство в целях выявления положений, способствующих возникновению и распространению коррупции. Кроме того, основными задачами работы комиссии являются разработка предложений по совершенствованию федерального законодательства в области правового обеспечения противодействия коррупции. Также комиссия будет изучать отечественный и зарубежный опыт в области противодействия коррупции и готовить предложения по его использованию в законодательной деятельности нижней палаты российского парламента.

В июне руководитель кремлевской администрации Сергей Нарышкин, возглавивший межведомственную рабочую группу, представил Медведеву план, который предполагает, в частности, разработку до 1 октября проекта соответствующего федерального закона.

Дмитрий Медведев, выступая 2 июля на заседании Совета законодателей при Совете Федерации, заявил, что план по борьбе с коррупцией должен приобрести форму законов в течение полугода. ^[34]

Заключение

Просмотрев и изучив литературу по теме «Бюрократия и бюрократизм», можно сделать вывод, что бюрократия это не просто система управления государственным аппаратом, но и сам этот аппарат.

Существует множество подходов к определению бюрократии. Чаще бюрократия рассматривается как:

• Форма существования и характер власти;
• Иерархическая структура организации;
• Часть правительства;
• Негативная оценка действий государственных чиновников.

Таким образом, функция бюрократии необходима любой политической системе, так как ни одно общество не может обойтись без аппарата управления, включающего в себя компетентных служащих.

Изучив литературу, связанную с историей развития бюрократии, я сделала вывод, что бюрократия появляется тогда, когда появляется иерархическая структура государственного управления.

В 17 в. слой бюрократов складывался из бояр. А боярин – это чин. Следовательно, бюрократы того времени были чинные люди из знатных родов.

А в 18 в., наоборот, бюрократический слой складывался из бюрократов, имеющих ум, служебное рвение, образование, т.е. из сенаторов.

Но в 17 в. все эти должности не были наделены полномочиями правомерно. И лишь во время правления Петра I все учреждения, составляющие бюрократию, были обеспечены инструкциями, регламентациями и штатами.

Также, можно сделать вывод, что Табель о Рангах 1722 г. занял особое место в формировании бюрократии. Табель привела в систему и унифицировала все чины империи.

Также при Петре создаются два института контроля за бюрократическим аппаратом: фискальная служба и прокуратура.

При Ленине, весь период социализма обозначают как авторитарный бюрократизм. Но и сейчас государственный аппарат вновь погружается в бюрократизм.

И сейчас в России не смотря на борьбу с коррупцией, размеры взяток растут, следовательно, растет и число бюрократов. Как сообщает пресс-служба краевой прокуратуры, за последние 2 месяца 2019 года только в Краснодарском крае зафиксировано 218 коррупционных преступлений, из них 80 фактов взяточничества (6 в крупном размере), 50 мошенничеств, 73 присвоения вверенного имущества и 55 противоправных посягательств. Средний размер незаконного денежного вознаграждения составил 298,5 тыс. рублей (данные взяты с интерент-портала «Кубанские новости» http://www.kubnews.ru/).

На основании данной работы я бы предложила следующие пути борьбы с бюрократическими явлениями в современном обществе: поскольку бюрократизм есть порождение определённой системы общественных отношений, то и искоренение его возможно лишь с исчезновением породивших его условий. Следует стремиться ограничить причиняемый вред обществу, не подрывая при этом основ пока единственно возможной бюрократической системы управления. Применительно к нашим условиям отмечу главное – это сокращение сферы деятельности и влияния бюрократов. Основной путь к этому – разгосударствление экономики и других сфер жизни общества. Вероятно, следует активизировать деятельность контрольных органов, в частности прокуратуры, расширить и сделать практически более эффективным судебный контроль. Вместе с тем при всех оправданных мерах о создании стабильной и эффективной системы государственной службы, укомплектованной квалифицированным персоналом, не следует делать работу в аппарате чересчур привлекательной для карьеристов и лиц, чрезмерно ориентированных на личное обогащение. Необходимо рекомендовать прекращение «теневых» чиновничьих привилегий. Вероятно тогда государственная бюрократия всех уровней, унаследовавшая прежнюю систему властных отношений и стремящаяся в новых формах сохранить фактически бесконтрольную опеку над общественной жизнью, не будет представлять одну из главных угроз становлению в России гражданского общества.

Список использованной литературы

1. Бельский В.Ю., Кравченко А.И., Курганов С.И. Социология для юристов. Учебное пособие для вузов - Москва: ЮНИТИ-ДАНА, 2015.- 398 с.
2. Бюрократия как административная машина / Хейвуд Э., Водолазов Г.Г. / Политология: Учебник для студентов вузов / Москва / ЮНИТИ-ДАНА / 2012.
3. Грабова О.Н. Динамика экономических отношений: тенденции и проблемы. Монография - Кострома: КГУ, 2018.- 292 с.
4. Интерент-портал «Кубанские новости» [Электронный ресурс] – режим доступа: http://www.kubnews.ru/
5. Костенников М.В., Куракин А.В. Административный запрет как средство противодействия коррупции в системе государственной службы. Учебное пособие - Москва: ЮНИТИ-ДАНА, 2012.- 127 с.
6. Мизес Л. фон, Левита Р., Пинскер Б.С.Бюрократия.Челябинск: Социум, 2006.- 200 с.
7. Официальный государственный сайт Правительства РФ.
8. Пикулькин А.В. Система государственного управления: Учебник для вузов. - 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015.- 543 с.
9. Система государственного управления. Уч. В3т. Т.1/Под ред. В.А.Козбаненко. Изд. 2 –е с изм. и доп. - М.: «Статус», 2002.-366 с.
10. Соколов В.В. Отечественная история. Том 2. Россия имперская. Россия Советская. Россия изменяющаяся. Учебное пособие - Санкт-Петербург: РГГМУ, 2005.- 562 с.
11. Социология управления: стратегии, процедуры и результаты исследований / Редколлегия: А.В. Тихонов (отв. ред.) и др. — М: «Канон`1`» РООИ «Реабилитация», 2014. — 607 с.
12. Ясин Е.Г. Приживётся ли демократия в России. Москва: Новое издательство, 2012.- 384 с.

1. Бельский В.Ю., Кравченко А.И., Курганов С.И. Социология для юристов. Учебное пособие для вузов - Москва: ЮНИТИ-ДАНА, 2015.- 398 с. ↑

2. Бельский В.Ю., Кравченко А.И., Курганов С.И. Социология для юристов. Учебное пособие для вузов - Москва: ЮНИТИ-ДАНА, 2015.- 398 с. ↑

3. Социология управления: стратегии, процедуры и результаты исследований / Редколлегия: А.В. Тихонов (отв. ред.) и др. — М: «Канон`1`» РООИ «Реабилитация», 2014. — 607 с. ↑

4. Социология управления: стратегии, процедуры и результаты исследований / Редколлегия: А.В. Тихонов (отв. ред.) и др. — М: «Канон`1`» РООИ «Реабилитация», 2014. — 607 с. ↑

5. Мизес Л. фон, Левита Р., Пинскер Б.С.Бюрократия.Челябинск: Социум, 2006.- 200 с ↑

6. Там же ↑

7. Бюрократия как административная машина / Хейвуд Э., Водолазов Г.Г. / Политология: Учебник для студентов вузов / Москва / ЮНИТИ-ДАНА / 2012. ↑

8. Бюрократия как административная машина / Хейвуд Э., Водолазов Г.Г. / Политология: Учебник для студентов вузов / Москва / ЮНИТИ-ДАНА / 2012. ↑

9. Соколов В.В. Отечественная история. Том 2. Россия имперская. Россия Советская. Россия изменяющаяся . Учебное пособие - Санкт-Петербург: РГГМУ, 2005.- 562 с. ↑

10. Бюрократия как административная машина / Хейвуд Э., Водолазов Г.Г. / Политология: Учебник для студентов вузов / Москва / ЮНИТИ-ДАНА / 2012. ↑

11. Соколов В.В. Отечественная история. Том 2. Россия имперская. Россия Советская. Россия изменяющаяся . Учебное пособие - Санкт-Петербург: РГГМУ, 2005.- 562 с. ↑

12. Там же ↑

13. Бюрократия как административная машина / Хейвуд Э., Водолазов Г.Г. / Политология: Учебник для студентов вузов / Москва / ЮНИТИ-ДАНА / 2012. ↑

14. Там же ↑

15. Бельский В.Ю., Кравченко А.И., Курганов С.И. Социология для юристов. Учебное пособие для вузов - Москва: ЮНИТИ-ДАНА, 2015.- 398 с. ↑

16. Там же ↑

17. Соколов В.В. Отечественная история. Том 2. Россия имперская. Россия Советская. Россия изменяющаяся . Учебное пособие - Санкт-Петербург: РГГМУ, 2005.- 562 с. ↑

18. Там же ↑

19. Мизес Л. фон, Левита Р., Пинскер Б.С.Бюрократия.Челябинск: Социум, 2006.- 200 с ↑

20. Там же ↑

21. Соколов В.В. Отечественная история. Том 2. Россия имперская. Россия Советская. Россия изменяющаяся . Учебное пособие - Санкт-Петербург: РГГМУ, 2005.- 562 с. ↑

22. Соколов В.В. Отечественная история. Том 2. Россия имперская. Россия Советская. Россия изменяющаяся . Учебное пособие - Санкт-Петербург: РГГМУ, 2005.- 562 с. ↑

23. Мизес Л. фон, Левита Р., Пинскер Б.С.Бюрократия.Челябинск: Социум, 2006.- 200 с ↑

24. Мизес Л. фон, Левита Р., Пинскер Б.С.Бюрократия.Челябинск: Социум, 2006.- 200 с ↑

25. Бельский В.Ю., Кравченко А.И., Курганов С.И. Социология для юристов. Учебное пособие для вузов - Москва: ЮНИТИ-ДАНА, 2015.- 398 с. ↑

26. Бельский В.Ю., Кравченко А.И., Курганов С.И. Социология для юристов. Учебное пособие для вузов - Москва: ЮНИТИ-ДАНА, 2015.- 398 с. ↑

27. Система государственного управления. Уч. В3т. Т.1/Под ред. В.А.Козбаненко. Изд. 2 –е с изм. и доп. - М.: «Статус», 2002.-366 с. ↑

28. Система государственного управления. Уч. В3т. Т.1/Под ред. В.А.Козбаненко. Изд. 2 –е с изм. и доп. - М.: «Статус», 2002.-366 с. ↑

29. Ясин Е.Г. Приживётся ли демократия в России. Москва: Новое издательство, 2012.- 384 с. ↑

30. Ясин Е.Г. Приживётся ли демократия в России. Москва: Новое издательство, 2012.- 384 с. ↑

31. Костенников М.В., Куракин А.В. Административный запрет как средство противодействия коррупции в системе государственной службы. Учебное пособие - Москва: ЮНИТИ-ДАНА, 2012.- 127 с. ↑

32. Костенников М.В., Куракин А.В. Административный запрет как средство противодействия коррупции в системе государственной службы. Учебное пособие - Москва: ЮНИТИ-ДАНА, 2012.- 127 с. ↑

33. Официальный государственный сайт Правительства РФ. ↑

34. Официальный государственный сайт Правительства РФ. ↑