Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Государственная служба в России: опыт, современное состояние и направления совершенствования (выявление на основе комплексного проблемно-правового анализа)

Содержание:

Введение

Создание высокоэффективной государственной службы, рассматриваемой в органической связи со всей системой государственного управления, является необходимым условием укрепления российской демократической государственности, повышения авторитета и действенности власти. Сегодня для государственного строительства формирование широкого слоя высококвалифицированных государственных гражданских и муниципальных служащих, способных обеспечить эффективность и безупречность работы органов государственной власти и органов местного самоуправления, является одной из важнейших задач.

С юридической точки зрения современная государственная служба России по определению Ю.Н. Старилова представляет собой "правовую материю, которая находится в постоянном движении: она изменяется, дополняется, идет поиск новых инструментов в разрешении возникающих проблем; на основе конституционных положений разрабатываются новые нормативные акты, регламентирующие государственно-служебные отношения"^[1]

Глубинные социально-экономические преобразования в России по времени совпали с общемировыми процессами поиска путей эффективной организации системы управления, ориентированной на конкретный результат, использующей современные управленческие технологии. Одновременно во многих государствах ставилась задача создания мобильного государственного аппарата, открытого для граждан.

На неудовлетворительное состояние и необходимость реформирования государственной службы обращалось внимание в Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Утверждение Президентом Российской Федерации Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации в 2001 году^[2] и Федеральной программы^[3] «Реформирования государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» предопределило первые шаги органов государственной власти в направлении системного реформирования государственной службы. Это был значительный шаг вперед по сравнению с предыдущими этапами. Впервые тема реформирования находит свое концептуальное оформление в специальных программных документах главы государства.

Однако результаты, достигнутые в рамках реформы на сегодняшний день имеют больше количественное, а не качественное значение. Принятые Федеральные законы от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ^[4] "О системе государственной службы Российской Федерации" и от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ^[5] "О государственной гражданской службе Российской Федерации" концептуально отражают ряд подходов между сторонниками континентальной модели закрытой системы государственной гражданской службы, характеризующейся зависимостью карьерного роста, заработной платы и льгот государственного служащего от стажа службы и должностного положения, и теми, кто поддерживает идею внедрения англосаксонской модели государственной гражданской службы, основанной на необходимости трансформации философии и культуры государственного управления в соответствии с культурой бизнеса. Оба федеральных закона стали существенным шагом вперед в укреплении единства системы государственной службы в России, взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы. Однако их концептуальные положения не обеспечивают кардинального отхода от предыдущих моделей, особенно в том, что касается подбора кадров с учетом профессионализма, квалификации и способностей, методов обеспечения должностного роста, стимулирования служебной деятельности.

Объектом исследования являются теоретико-правовые положения и подходы к формированию законодательства о государственной службе, эволюция его правовых форм и правовое обеспечение института государственной службы в современных условиях.

Предметом исследования выступает комплекс правовых норм, образующих институт государственной службы, и формирующее его законодательство, складывающееся в процессе становления российской государственности современного типа.

Целью настоящей работы является выявление на основе комплексного проблемно-правового анализа современного российского законодательства о государственной службе тенденций и особенностей формирования института государственной службы в Российской Федерации и определение возможных перспектив его совершенствования.

Исходя, из цели исследования определены следующие задачи: изучить особенности государственной службы как самостоятельного правового института; на основе исторического анализа выявить этапы развития законодательства о государственной службе; определить место института государственной службы в системе законодательства Российской Федерации; на основе сравнительно-правового анализа выявить общие и отличительные черты института государственной службы различных государств, учитывая особенности его развития с учетом применимости в российских условиях;
исследовать систему современного законодательства о государственной службе, выявить особенности и возможные тенденции формирования законодательства различного уровня; выявить и обобщить основные проблемы формирования законодательства о государственной службе на современном этапе.

Методологической основой работы является общенаучный диалектический метод познания, позволяющий рассматривать институт государственной гражданской службы как динамическую категорию, зависящую от экономических, правовых и социально-политических факторов в определенную историческую эпоху. Также были использованы методы анализа, синтеза, аналогии и обобщения, сравнительно-исторический, сравнительно-правовой и формально-логический методы.

Источниковую базу курсовой работы составили положения Конституции Российской Федерации, законы и нормативные правовые акты, касающиеся вопросов государственной службы и направлений ее реформирования. Важнейшие из них – федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации», материалы монографий и публикаций в периодических научных изданиях по названной проблематике, информация, полученная по каналам Интернета и др.

Глава 1. Понятие и система государственной службы

1.1 Государственная служба как правовой, социальный и политический институт в России

Государственная служба призвана обеспечить реализацию основных функций государства, исполнение которых возлагается на государственных служащих, находящихся на службе в органах публичной власти. Следует отметить, что в научной литературе не существует единого подхода к определению понятия "государственная служба". Характерными определениями термина "государственная служба" являются^[6]: инструмент и технология государственного управления, реализации функций государства; механизм формирования, реализации и совершенствования институтов государственной власти и управления; публичный институт реализации государственной власти; система государственных органов, имеющих служащих для выполнения государственных задач; единство правового, социального и организационного институтов, регулирующих осуществление государственной власти; способ и форма реализации связей и отношений между государством, гражданским обществом и человеком; система юридически регулируемой деятельности и отношений служащих органов государственной власти по обеспечению и исполнению их полномочий; публично-правовое отношение между государством как работодателем и госслужащим как наемным работником; совокупность процессов и процедур государственно-служебных отношений; особый вид профессиональной, управленческой деятельности - административной или аппаратной.

Некоторые ученые под государственной службой понимают практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах^[7].

Вместе с тем государственная служба рассматривается как деятельность по выполнению в пределах полномочий прерогатив государственной власти и управления; совокупность правовых, социальных и организационных норм, правил, стандартов, традиций по реализации Конституции РФ и законов государства, его политических, экономических, социальных задач; публично-правовое отношение между государством и государственными служащими по поводу условий, методов и результатов служения государству и обществу^[8].

По нашему мнению, под государственной службой принято понимать:

- институт административного права (совокупность правовых норм), устанавливающий и регулирующий общественные отношения по поводу установления требований к государственным должностям государственной службы, определения содержания статуса государственного служащего, установления условий и порядка прохождения государственной службы, порядка прекращения прохождения государственной службы;

- профессиональную деятельность государственных служащих на государственных должностях, не являющихся выборными, с установленными полномочиями по решению вопросов местного значения, а также по обеспечению исполнения полномочий органов государственной власти;

- совокупность людей, находящихся на службе государства, исполняющих свои профессиональные обязанности на контрактной основе за соответствующее вознаграждение.

Наиболее широким из представленных выше понятий является институт административного права, который охватывает собой понимание государственной службы и как вида деятельности, и как совокупности людей, замещающих должности государственной службы.

Впервые нормативное понятие государственной службы было закреплено в п. 1 ст. 2 Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" (ныне утратившего силу). В Законе указывалось, что государственная служба - профессиональная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Федерации.

В Федеральном законе от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" государственная служба Российской Федерации определяется как профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Федерации; органов государственной власти субъектов Федерации, иных государственных органов субъектов Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституциями РФ, уставами, законами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов

Для современной организации государственной службы характерна ее принципиально новая система с видовой классификацией, установленная Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации". Отличие заключается в следующем. Ранее государственная служба структурировалась только по уровням - федеральный уровень и уровень субъектов Федерации. Вместе с тем в настоящий момент она структурируется на три вида - правоохранительную, военную и гражданскую. При этом государственная гражданская служба подразделяется на два уровня - на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Федерации. Военная и правоохранительная службы наряду с государственной гражданской службой считаются видами федеральной государственной службы.

В соответствии с установленным делением государственной службы принимаются федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации о видах государственной службы, а также законодательные и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации о государственной гражданской службе этих субъектов.

По сравнению с Федеральным законом от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" введен новый термин "государственная гражданская служба", который отражает и введение нового института государственной гражданской службы в законодательную практику^[9].

В Конституции РФ не содержится такого понятия, как "государственная гражданская служба". В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона "О системе государственной службы РФ" государственная гражданская служба является одним из видов "государственной службы", а потому является частным понятием по отношению к понятию "государственная служба", которая в соответствии с п. "т" ст. 71 Конституции РФ находится в исключительном ведении Российской Федерации.

В соответствии с ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации.

Можно сказать, что государственная гражданская служба учреждена федеральным законодателем для обеспечения исполнения полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, таким образом, по своим задачам данный вид службы является противоположным правоохранительной и военной службе.

Как отмечается в Комментарии к законодательству, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" закрепляет гражданскую службу как институт, призванный обеспечивать осуществление полномочий государственных органов, распоряжаться государственными средствами и предоставлять государственные услуги. Таким образом, Закон регулирует гражданскую службу в качестве всеобъемлющего института государственного управления. Закон определяет предмет деятельности гражданских служащих, принципы организации гражданской службы, учреждает организационную структуру гражданской службы - систему должностей; определяет обязанности, подотчетность и дисциплинарную ответственность гражданских служащих^[10].

Важно отметить, что введение в России института государственной гражданской службы является частью административно-правовой реформы, связанной в том числе и с реформированием института государственной службы в Российской Федерации. Вообще, реформа системы государственной службы осуществляется в тесной взаимосвязи с проводимым реформированием федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов.

Стабильность и эффективность гражданской службы непосредственно связана с оптимизацией и стабилизацией системы и структуры государственных органов и их аппаратов, разграничением задач, функций, полномочий и ответственности государственных органов и их подразделений.

В настоящее время государственная служба в Российской Федерации обладает следующими характерными признаками: государственный характер деятельности; профессиональный характер деятельности; деятельность по обеспечению полномочий государственных органов; публичный характер службы; осуществляется только в государственном органе.

В целом современная система государственной службы с ее видовой классификацией учитывает не только федеративное устройство страны, но и специфику условий гражданской, военной и правоохранительной службы.

1.2. Виды государственной службы

Система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы: государственная гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба.^[11]

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.

Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" является базовым, поскольку устанавливает общие (единые) правовые и организационные основы для всех ее видов, различающиеся между собой по функционально-целевой направленности профессиональной служебной деятельности государственных служащих этих видов службы – гражданских служащих, военнослужащих, сотрудников правоохранительной службы. Федеральными законами о видах государственной службы и многими иными нормативными правовыми актами Российской Федерации регулируются особенности каждого из этих видов службы, определяется специальный административно-правовой статус государственных гражданских служащих, военнослужащих, сотрудников правоохранительной службы. ^[12]

Государственная гражданская служба регулируется Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г.; другими федеральными законами, в том числе федеральными законами, регулирующими особенности прохождения гражданской службы; указами Президента; постановлениями Правительства; нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти. Государственная гражданская служба субъектов Федерации в значительной степени регулируется региональным законодательством исходя из общих (единых) правовых и организационных основ, установленных федеральным законодательством.

Военная служба регулируется Федеральными законами "О воинской обязанности и военной службе"^[13], "О статусе военнослужащих", другими федеральными законами и актами Президента, Правительства и федеральных органов исполнительной власти, где предусмотрена военная служба. Соответствующими нормативными правовыми актами регулируются и особенности правоохранительной службы. Для военной и правоохранительной службы характерно и то, что многие вопросы службы регулируются уставами, положениями о конкретных органах и их структурных подразделениях, предназначенных для выполнения специфических задач и функций.

Объединение трех названных видов государственной службы в единую систему создает для государственных служащих возможность перехода с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида. Каждый из трех видов государственной службы - гражданская, военная и правоохранительная - является по своей природе государственной службой. Поэтому само разделение государственной службы на три вида не должно существенным образом менять статус государственного служащего.

Единство государственной службы проявляется, среди прочего, и в закреплении общих для всех трех видов принципов построения и функционирования системы государственной службы - федерализма, законности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, равного доступа граждан к государственной службе, единства правовых и организационных основ государственной службы, открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, профессионализма и компетентности государственных служащих и других.^[14]

В отношении государственной гражданской службы особое значение приобретает вопрос о разграничении полномочий по правовому регулированию между Российской Федерацией и ее субъектами.^[15]

В соответствии с пунктом "т" статьи 71 Конституции РФ федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации. Категория "ведение" означает, что именно федеральные государственные органы осуществляют свои властные функции в отношении конкретного объекта (предмета). Таким образом, федеральная государственная служба составляет предмет, по существу, исключительных полномочий Российской Федерации. Заметим, что данное конституционное положение не означает, что субъекты Федерации полностью отстранены от участия в регулировании данного вопроса. Они могут это делать, например, реализуя предоставленное им Конституцией РФ право законодательной инициативы или через своих представителей в федеральных органах.

Норма, содержащаяся в пункте "т" статьи 71 Конституции РФ, нашла свое воплощение в положении комментируемой статьи о том, что правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы осуществляются на федеральном уровне.

Что же касается правового регулирования государственной гражданской службы субъекта Федерации, то оно находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Предметы совместного ведения - это сфера общественных отношений (деятельности), находящихся в юрисдикции как федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов Федерации. Таким образом, по вопросам государственной гражданской службы субъекта Федерации нормотворческую функцию может осуществить как федеральный орган государственный власти, так и орган государственной власти.

Федеральный уровень нормирования государственной гражданской службы субъекта составляет законодательство Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации, отдельные положения которого регулируют государственно-служебные отношения на региональном уровне.

Наряду с федеральными нормативными правовыми актами для регулирования таких отношений формируется региональное законодательство о государственной гражданской службе субъекта Российской Федерации. Законы субъектов Федерации принимаются в соответствии с Федеральными законами от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и устанавливают, как правило, особенности правового регулирования государственной гражданской службы данного региона.

Глава 2. Актуальные проблемы института государственной службы в России и способы их решения

2.1. Некоторые проблемы правового регулирования государственной службы в Российской Федерации

На протяжении долгих лет в России проводятся административные реформы, в том числе реформам подвергается и государственная служба. Целью реформ, безусловно, является решение существующих проблем (обеспечение эффективности функционирования системы исполнительной власти, предупреждение и пресечение коррупции и др). Но, к сожалению, несмотря на все усилия, пока что законодателю не удается полностью решить все противоречия и коллизии в правовом регулировании государственной службы.

Прежде чем говорить о самих проблемах, следует уточнить определение термина "государственная служба". В Федеральном законе от 27.05.2003 "О системе государственной службы Российской Федерации" законодатель установил, что "государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации".

В юридической литературе можно встретить различные трактовки данного термина. Так, государственная служба рассматривается как: "профессиональная деятельность определенного контингента - служащих - по организации исполнения и практической реализации полномочий государственных, общественных и других социальных структур"^[16]; "один из центральных институтов административного права; профессиональная деятельность по реализации полномочий государственных органов..."^[17]. По мнению Д.Н. Бахраха, служба состоит в управлении, его обслуживании (делопроизводственном, техническом и др.) или социально-культурном обслуживании людей^[18]. В.А. Козбаненко рассматривал государственную службу как один из видов оплачиваемой профессиональной деятельности людей, в которой заинтересовано общество^[19].

На протяжении многих лет правоведы, занимающиеся исследованием государственной службы, отмечали ее проблемы. Среди них такие, как проблемы социального партнерства, заключение служебных контрактов, коррупция, текучесть кадров, проблемы реализации конституционного принципа равного доступа к государственной службе, проблемы разграничения компетенции и взаимосвязи в области отдельных "подвидов" и уровней государственной службы, а также перспективы рецепции "менеджерской модели" государственной службы в современной России.

Как отмечают некоторые ученые, так называемым "корнем" проблем может служить понятие термина "государственная служба", данное законодателем.

В частности, Д.В. Осинцев полагает, что догматическое определение предлагает функциональную характеристику государственной службы, однако не указывает, на что она (служба) направлена, то есть каково ее содержание и что выступает предметом правового регулирования государственных служебных отношений^[20]. По этому поводу представляется справедливым высказывание А.А. Леонтьева: "конституирующей характеристикой деятельности является предметность; первоначально деятельность детерминируется предметом, а затем она опосредствуется и регулируется его образом как своим субъективным продуктом"^[21].

А.И. Василенко, проведя исследование определения, указанного в Федеральном законе, пришел к выводу, что "государственная служба по российскому законодательству - это не непосредственная деятельность по реализации функций государства, как должно быть, исходя из ее природы, а всего лишь обеспечительная деятельность в интересах лиц, замещающих государственные должности"^[22].

Таким образом, введение четко обоснованного с научной точки зрения понятийного аппарата для термина "государственная служба" представляется необходимым для устранения вероятностей его неправильного толкования со стороны правоприменителя.

Немаловажной проблемой правового регулирования государственной службы по-прежнему остается вопрос о регулировании труда государственного служащего. В соответствии с ч. 7 ст. 11 Трудового кодекса РФ на государственных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной службе. Однако, по мнению некоторых ученых, данное положение лишь отчасти приемлемо в отношении организации публичной службы. Как отметил Д.В. Осинцев, "труд - категория экономическая, а служба - управленческая, то есть перед нами явно различные отрасли знания и деятельности"^[23]. Государственные служащие не участвуют в циклах, цепочках производственной или иной формы деятельности, основанных на разделении труда. Они поддерживают условия нормального существования социальных институтов. "Для государственного служащего главным становится умение работать со всеми общественными группировками, как при личных контактах (на приемах), так и на грандиозных митингах"^[24]. Поэтому вопрос о регулировании труда государственных служащих, на наш взгляд, остается открытым.

Некоторые ученые выделяют в российском законодательстве пробел, касающийся особенностей регулирования социального партнерства в сфере труда государственных служащих. По мнению С.М. Кудрина, спецификой социального партнерства на государственной службе является ее публичный характер, связанный с исполнением полномочий органов государственной власти, а также наличием отношений субординации^[25]. Возможно, исходя из публичного характера государственной службы, законодатель предусмотрел, что особенности применения норм о социальном партнерстве в сфере труда к государственным служащим устанавливаются федеральными законами. Как отметил С.М. Кудрин, ряд форм социального партнерства, предусмотренных трудовым законодательством, не может быть применен к государственной службе. В частности, для служащих ОВД участие в управлении организацией является просто невозможным из-за установленного принципа единоначалия и субординации, также остается нерешенным вопрос о порядке создания профессиональных союзов в этом органе.

На наш взгляд, решение трудовых вопросов, их регламентация являются, бесспорно, важными аспектами, ведь от этого зависит качество работы служащих и как следствие - эффективность самой системы государственной службы в целом.

Весьма интересным представляется проект Указа Президента РФ, подготовленный Министерством труда и социальной защиты РФ, "О федеральной программе "Развитие государственной службы Российской Федерации (2015 - 2018 годы)" и плане мероприятий по развитию государственной службы Российской Федерации (2015 - 2018 годы)". В приложении к отмеченному проекту Указа (а именно федеральная программа "Развитие государственной службы") содержится постановка целей и задач Программы, основных существующих проблем, а также раскрываются пути преодоления этих самых проблем.

С первого взгляда может показаться, что этот документ не имеет изъянов - все четко, последовательно обосновывается и формулируется. Однако довольно любопытным представляется следующий фрагмент: "Причины указанных проблем кроются не столько в необходимости совершенствования законодательства, сколько в правильном и качественном его исполнении с использованием новых, более эффективных подходов в управлении персоналом". В нашем понимании это означает, что вся ответственность за эффективность работы государственной службы перекладывается целиком на правоприменителя (он должен постоянно совершенствоваться, внедрять новые методы работы, что в идеале является весьма верным моментом), в то же время законодатель отстраняется, уходит от ответственности за недочеты.

На наш взгляд, это не совсем правильная стратегия. Законодатель и правоприменитель должны находиться в постоянном сотрудничестве, ведь они являются взаимосвязанными элементами. Поэтому и развитие должно быть взаимным. То есть законодатель не должен ждать, когда правоприменитель проявит свой энтузиазм, инициативу. Ему следует создавать правовой базис, необходимые условия для них.

Также 17 ноября 2015 года Минтрудом России был подготовлен проект Указа Президента РФ "Об основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы". По сравнению с предшественником (а именно, на наш взгляд, им является непосредственно проект федеральной программы "Развитие государственной гражданской службы Российской Федерации (2015 - 2018 годы)" и плане мероприятий по развитию государственной гражданской службы Российской Федерации на 2015 - 2018 годы"), данный проект Указа не содержит в себе дополнительно федеральной программы и плана мероприятий по развитию государственной гражданской службы (данный план находится в проекте Постановления Правительства РФ). Хотя в основном их содержание и структура за некоторыми небольшими исключениями аналогичны.

Таким образом, можно прийти к выводу, что в России должны и далее продолжаться административные реформы, должно совершенствоваться правовое регулирование каждого вида государственной службы. Причем законодателю, на наш взгляд, необходимо прислушаться к мнениям ученых, изучающих данную тематику, чтобы максимально продуктивно решать существующие проблемы, а также не создавать "правовую почву" для новых коллизий.

2.2. Совершенствование нормативной основы государственной службы в России

На современном этапе развития российского общества сформировались уровни государственной службы - федеральная государственная служба и государственная гражданская служба субъектов Федерации, а также фактически сложилось разделение федеральной государственной службы по видам - гражданская, военная и служба в правоохранительных органах (хотя последняя в настоящее время так и не нашла современного законодательного отражения). Отдельные виды федеральной государственной службы устанавливаются федеральными законами, исходя из функциональных признаков и особенностей ее прохождения. Таким образом, различные виды и уровни государственной службы образуют единую систему государственной службы.

Однако в потоке преобразований и изменений в сфере государственного управления наблюдается слабость системного подхода. Отмечаются противоречия между статутными правовыми актами и тематическими законами в части регулирования компетенции органов исполнительной власти. Все это выражается в том, что в регулировании статусов органов исполнительной власти до сих пор преобладают подзаконные акты над законодательными регуляторами. Содержащиеся в законах о правовом положении органов исполнительной власти нормы о компетенции и полномочиях нередко "перекрываются" и смещаются в сторону решениями высших должностных лиц, правительственных структур, министерств и ведомств.

В настоящий момент во многих положениях о федеральных органах исполнительной власти неясно прописаны нормы об их взаимоотношениях по "горизонтали" и "вертикали". В итоге затруднены четкие связи однородных федеральных и региональных органов и, следовательно, эффективное и оперативное решение экономических и социальных вопросов. Целесообразно, чтобы были подготовлены рекомендации по корректировке положений об органах исполнительной власти.

Длительное время государственному управлению в России было присуще слабое регулирование процессов деятельности. Отсутствие законов и широчайшее административное усмотрение служили и служат источником хаотичных и непоследовательных действий, произвольных и ошибочных решений. Следствием являются значительные потери ресурсов и общественного времени, медленное развитие экономики и социальной сферы, порождаются коррупция и бюрократизм в чиновничьей деятельности.

Поэтому можно согласиться с взглядами видных ученых, что пришло время менять средства управления и для его ускорения и эффективности развивать административные процедуры. Речь идет о последовательно совершаемых действиях открытого характера для осуществления компетенции публичных органов на строго легальной основе. Начало было положено комплексом административных регламентов двоякого рода^[26].

Государственное управление неразрывно связано с государственной службой, именно от класса работы государственных служащих в решающей степени зависит качество деятельности всех звеньев управления. Поэтому совершенствование государственной службы стало актуальной задачей, решение которой потребовало принятия Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Принят Реестр должностей федеральной службы и другие реестры. Принято более 200 различных административных регламентов по деятельности федеральных министерств и ведомств Российской Федерации.

Между тем коррупция в системе государственной службы делает нестабильными общественные отношения, способствует развитию напряжения в обществе. В результате негативных последствий коррупции возникает отчуждение государственных служащих от государства^[27]. Как отметил Президент России, "в последнее время много дел о коррупции. Я считаю, это хорошо... Это очищение среды, которая порождает либо защищает коррупцию. Чем более открытая экономика, тем меньше лазеек для коррупции. И в этом направлении мы будем настойчиво действовать. Но самый большой вред от коррупции - морально-политический. Потому что устойчивость власти и самого государства зависит от одного важнейшего фактора - доверия людей к органам власти. А если люди видят, что она коррумпирована, то это доверие исчезает. Это самое опасное". Подобные проблемы были озвучены Президентом России и в Послании гражданам Российской Федерации в 2008 г.

Сходные и другие негативные факторы, вызванные коррумпированностью государственных служащих, нередко занимающих ответственные должности в государственном аппарате, делают систему публичного управления малоэффективной. Таким образом, коррупция в системе государственной службы подрывает государственные основы, нарушает права граждан, а также создает угрозу национальной безопасности России. Как отмечает ученый Д.Н. Бахрах, "засилье чиновников в решении самых разнообразных дел общества, их эгоизм и корыстолюбие, низкий профессиональный уровень стали сегодня бичом для России"^[28].

Интересно мнение по данным проблемам руководителя регионального информационно-аналитического центра по вопросам государственной и муниципальной службы Сибирской академии государственной службы И. Марченко, который утверждает, что население справедливо задает вопросы: почему подобное случается? откуда берутся такие кадры? Тем более что перечисленные пороки затронули и высшие эшелоны государственного управления. Ведь не с высоких должностных постов начиналось падение всякого рода "перерожденцев". Но, может быть, затронутые негативные моменты - всего лишь отдельные недостатки, которые нельзя сводить к столь серьезным обобщениям? Нет. Есть достаточные основания считать, что ставшие известными сведения о неблаговидных делах нынешних чиновников - это далеко не полная картина. С сожалением приходится констатировать, что до последнего времени не выработана практика систематизации данных о должностной и нравственной "ущербности" гражданских служащих, об их служебной нечистоплотности, недостойном управленческом поведении, о фактах свершившегося наказания за разного рода злоупотребления и прочие недозволенные деяния^[29].

Любые проявления бюрократизма, формализма, консерватизма, догматизма и иных аномальных явлений в кадровой работе способны погубить любое ценнейшее начинание, поскольку тиражируются отжившие или не оправдавшие себя формы и методы воспроизводства кадрового потенциала, а в отношениях между субъектами и объектами кадровой работы возникают ненормальные ситуации с правами без ответственности или с обязанностями без достаточных полномочий. В подобной ситуации трудно рассчитывать на общий успех в решении кадровых проблем.

Необходимо признать, что сегодня достаточно высокие требования, предъявляемые законом к государственным служащим, не подкрепляются их требовательностью к самим себе, а также к своим коллегам. По существу, не сформулированы положения о предостережении, когда еще нет состава должностного правонарушения, но уже созданы предпосылки для его совершения и оно может быть предупреждено^[30].

В данном аспекте для совершенствования административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции следует сужать рамки необоснованного административного усмотрения при принятии важных государственных решений, а также реализации глобальных и национальных программ и проектов. В итоге интересно мнение ученого А.Г. Хабибулина, который считает, что "особую актуальность в современных условиях проблемы противодействия коррупции в стране приобретают в связи с необходимостью реализации основных социально-экономических приоритетов России в 2006 - 2009 гг."^[31].

Вследствие этого актуальной становится деятельность субъектов управления в укреплении служебной дисциплины, которая имеет первостепенное значение для повышения авторитета и эффективности управления государственной службы. Здесь реализация напрямую связана с дисциплинарными процедурами, которые определяют применение мер дисциплинарного принуждения в процессе исполнительно-распорядительной деятельности государства. Этот вид деятельности эффективен наряду с уголовными, административными и материальными мерами воздействия.

Дисциплинарное производство заключается в применении к государственным служащим, совершившим правонарушение в виде должностного проступка, дисциплинарных взысканий, предусмотренных правовыми нормами. При этом под должностным проступком понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом возложенных на него обязанностей. Должностной проступок может выражаться в том числе в однократном нарушении дисциплины в системе государственной службы, нарушении в служебной сфере федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, а также неисполнении или ненадлежащем исполнении федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и вступивших в законную силу решений судов^[32].

Но и здесь имеются определенные правовые пробелы, требующие урегулирования. Так, можно согласиться с мнением, что особое внимание необходимо обратить на то, что Трудовой кодекс РФ и ряд подзаконных актов в данном направлении (для государственных служащих), расширив права работодателя, не закрепили обязательное требование соответствия тяжести дисциплинарного проступка дисциплинарному взысканию. Объективный фактор не учитывается (а именно предыдущее поведение, результаты труда, предшествующая работа), т.е. не учитываются степень вины и другие существенные обстоятельства. Одним из принципов определения юридического состава правонарушения и санкции являются соразмерность проступка и наложенного взыскания. Необходимо нормативно закрепить принципы соразмерности и дифференциации в зависимости от степени вины и вредности наступивших или возможных последствий дисциплинарного проступка. Это будет являться сдерживающим фактором для работодателя и гарантией от применения чрезмерно строгой санкции по отношению к работнику. В соответствии с этим целесообразно дополнить ст. 193 Трудового кодекса РФ установкой следующего содержания: "При наложении дисциплинарного взыскания работодатель обязан учитывать соответствие дисциплинарного взыскания степени тяжести совершенного проступка, а также обстоятельства, при которых он совершен, предшествующее поведение работника и исполнение им трудовых обязанностей"^[33].

Необходимо отметить, что для эффективной реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации наряду с правовыми и организационными мерами необходимо применять комплекс мероприятий образовательного толка. Следует повышать уровень правовой культуры, формировать доступные и эффективные административно-правовые средства защиты прав граждан и юридических лиц в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государственных служащих. Для результативной борьбы против коррупции в системе национальной государственной службы надо изменить отношение людей к любым проявлениям продажности чиновников, создать атмосферу нетерпимости по отношению к коррупционерам.

Завершение этапа административной реформы в правоохранительных органах, необходимо направить на дальнейшее совершенствование законодательства, регулирующую контрольную деятельность правоохранительных органов в сфере оказания государственных услуг, что, в свою очередь, позволит реализовать План противодействия коррупции, о котором говорил в Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации Д.А. Медведев.

Затронутые в данной научной статье проблемы, возникающие в ходе осуществления государственной службы, являются лишь верхушкой "айсберга" вопросов, там существующих, и здесь четкая регламентация дисциплинарных процедур позволила бы в комплексе с уголовными, административно-правовыми мерами поставить надежный заслон коррупции и бюрократии, проявляющимся в системе государственного управления.

Заключение

Внимательное изучение законодательства и практики, комментариев, монографий, журнальных статей по вопросу реформирования института государственной службы в Российской Федерации позволяет сделать ряд обобщений и выводов.

Во-первых, реформирование государственной службы становится приоритетным направлением в области государственного строительства. Это предполагает решение таких стратегических задач, как приведение системы государственной службы и технологии профессиональной деятельности государственных служащих в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями.

Во-вторых, государственная служба должна основываться на праве, принципах демократии и социальности. Это будет гарантией того, что любой вопрос государственной важности или частного порядка будет рассмотрен чиновниками квалифицированно, своевременно и исчерпывающе^[34].

В-третьих, назначение института государственной службы должно определяться законами общественного развития и его потребностями, соответствовать стратегическим целям деятельности государственного аппарата, уточняться, детализироваться соответственно задачам конкретных исторических периодов, т.е. система государственной службы должна находиться в состоянии постоянного совершенствования.

В-четвертых, необходимо изменение правового и социального статуса государственного служащего. Статус государственного служащего должен защищать чиновника от произвола его ведомственного начальства, приучать к мысли, что он прежде всего - слуга государства, а уже потом работник конкретного государственного органа. Статус также должен служить повышению престижа и социальной привлекательности государственной службы в российском обществе^[35].

В-пятых, необходимо достижение качественного уровня исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей и оказываемых государственных услуг, что, в свою очередь, повысит доверие граждан и к органам государственной власти. Следует пересмотреть вопросы юридической ответственности государственного служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него функций.

В-шестых, требуется создание условий для открытости и подконтрольности деятельности аппаратов государственных органов и государственных служащих гражданскому обществу^[36].

Решению проблем государственной службы могут способствовать следующие мероприятия:

1. Разработка современной управленческой парадигмы (модели) и комплексной обобщенной научной теории государственной службы, построение рациональной модели государственного аппарата. В ней должно быть: философские основы, понятийный аппарат, принципы - как концептуальные идеи государственной службы, функции государственной службы, позволяющие ее рассматривать как систему деятельности, методы - как совокупность приемов, операций практического или теоретического освоения действительности.

2. Определение пределов правового регулирования государственной службы, систематизация и кодификация правовых источников. Возможно выделение подотрасли административного права - служебного права.

3. Разработка теоретической базы института оказания государственных услуг и закона о стандартах государственных услуг с детальной регламентацией процедуры взаимодействия государственных органов с гражданами, введения системы "одного окна" и системы электронного обмена информацией. Разработка процессуальных норм управленческих и организационных процедур^[37]. Это поможет решить проблемы взаимоотношений между гражданами и чиновниками, в том числе проблемы бюрократизма и коррупции, обеспечит эффективность государственной службы.

4. Формирование целостной системы государственной службы - единого реестра, где должности и чины на гражданской службе, чины и ранги правоохранительных органов и воинская иерархия будут корреспондировать друг другу^[38]. Все виды государственной службы должны основываться на единых принципах.

5. Для повышения престижа государственной службы необходимо повышение заработной платы, введение системы пожизненного найма лиц, поступающих на государственную службу, установление разумных ограничений и изъятий из гражданского статуса личности для государственных служащих. Возможно отнесение вопросов регулирования служебных отношений государственных служащих в сферу трудового права^[39].

Эти мероприятия должны способствовать формированию обновленной и эффективной системы государственной службы, соответствующей современному уровню развития российского общества, международным представлениям о правовом государстве.

Список использованной литературы

Нормативно-правовые акты

Конституция Российской Федерации. М.: Юридическая литература, 2008.
Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.
Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3532.
Федеральный закон "О статусе военнослужащих" от 27.05.1998 N 76-ФЗ // СЗ РФ. N 22. 01.06.1998. Ст. 2331.
Федеральный закон "О воинской обязанности и военной службе" от 28.03.1998 N 53-ФЗ // СЗ РФ. 30.03.1998. N 13. Ст. 1475.
Федеральный закон «О Прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202-1 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 8. Ст. 366.

Специальная литература

Алексеева И.С. К вопросу о понятии и видах государственной службы в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. N 12. С. 44 - 46.
Башуров В.Б., Дитятковский М.Ю. Назначение на должность государственной гражданской службы Российской Федерации: проблемы правового регулирования // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. N 7. С. 55 - 59.
Башуров В.Б., Косицин И.А. Квалификационные требования для замещения должности государственной гражданской службы Российской Федерации // Вестник Омской юридической академии. 2017. N 2. С. 82 - 86.
Иваненко И.Н., Чуева А.С., Ачмиз А.Ю. О некоторых проблемах правового регулирования государственной службы в Российской Федерации // Власть Закона. 2016. N 1. С. 73 - 80.
Кистринова О.В. Конституционное регулирование государственной службы и статуса государственных служащих в России и в зарубежных странах // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 12. С. 60 - 63.
Ломакина Л.А. Совершенствование российского законодательства о дисциплинарной ответственности на государственной гражданской службе // Журнал российского права. 2016. N 7. С. 112 - 120.
Мурашкина А.С. Развитие института ротации на государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации // Юстиция. 2017. N 1. С. 54 - 64.
Покровский О.В. Административно-правовые средства противодействия коррупции в системе государственной гражданской службы // Российская юстиция. 2018. N 3. С. 48 - 52.
Серов Д.О. Корпорация юристов на государственной службе Российской империи: истоки возникновения // Юридический мир. 2016. N 12. С. 40 - 45.
Торопова Е.Е. Антикоррупционная политика в России в сфере государственной и муниципальной службы // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2017. N 4. С. 14 - 16.
Фоков А.П. О государственной судебной службе Российской Федерации: полномочия и ответственность сотрудников аппаратов судов // Администратор суда. 2017. N 2. С. 3 - 7.

Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. – Воронеж: Издательство Воронежского университета, 1996. ↑
Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации утверждена Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 года, № Пр-1496. ↑
Указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 года № 1336 "О Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" // СЗ РФ, 2002, № 47, ст. 4664. Далее – Федеральная программа. ↑
Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063. ↑
Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3532. ↑
Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики: Учебник. М.: Юнити-Дана, 2012. С. 45. ↑
Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. 2-е доп. изд. М., 2008. С. 113. ↑
Государственное управление в современной России: Учебно-методический комплекс. М., 2008. С. 35. ↑
Алексеев И.А. К вопросу о становлении и развитии российского законодательства о юридической ответственности органов публичной власти // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2016. N 3. С. 27 - 31. ↑
Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" / Под ред. А.Ф. Ноздрачева // СПС "КонсультантПлюс". ↑
Батырь В.А. Международное гуманитарное право. М.: Юстицинформ. – 2007. - С.40.. ↑
Козырин А.Н. «Комментарий к Федеральному закону «О системе государственной службы РФ». - 2006. - С. 255 ↑
Федеральный закон "О воинской обязанности и военной службе" от 28.03.1998 N 53-ФЗ // СЗ РФ. 30.03.1998. N 13. Ст. 1475 ↑
Козырин А.Н. Указ.соч. С. 256 ↑
А.Н. Ткач. «Комментарий к Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003г. № 58 –ФЗ. ЗАО Юстицинформ. - 2006. - С. 345 ↑
Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 9. ↑
Большой юридический словарь // http://www.slovar.Cc/pravo/slovar/2464518.html ↑
Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. Часть общая. М., 1993. С. 97. ↑
Козбаненко В.А. Основы государственной службы и кадровой политики Российской Федерации. М., 1999. С. 18. ↑
Осинцев Д.В. Государственная служба в системе государственного управления (проблема правового института) // Российский юридический журнал. 2010. N 5. С. 66 - 74. ↑
Леонтьев А.А. Деятельный ум (Деятельность, Знак, Личность). М., 2001. С. 115. ↑
Василенко А.И. Проблемы научного поиска перспектив развития института государственной службы в Российской Федерации // История государства и права. 2009. N 10. ↑
Осинцев Д.В. Государственная служба в системе государственного управления (проблема правового института) // Российский юридический журнал. 2010. N 5. С. 66 - 74. ↑
Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в России: Некоторые итоги и задачи юридической науки. М., 2006. ↑
Кудрин С.М. О некоторых правовых проблемах социального партнерства на государственной службе // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2014. N 6. С. 192 - 197. ↑
Тихомиров Ю.А., Чеснокова М.Д. Совершенствование организации управления и оказания публичных услуг // Журнал российского права. 2005. N 3. ↑
Куракин А.В. Административно-правовые аспекты пресечения коррупции в сфере исполнительной власти // Право и политика. 2001. N 12. С. 35. ↑
Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право. 1996. N 12. С. 10. ↑
Марченко И. Требуется оздоровление управленческого корпуса власти // Кадровик. Кадровый менеджмент. 2007. N 1. ↑
Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации // Гражданин и право. 2007. N 8. ↑
Хабибулин А.Г. Коррупция как угроза национальной безопасности: методология, проблемы и пути их решения // Журнал российского права. 2007. N 2. С. 45. ↑
Попов Л.Л. Административное право России: Учеб. / Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров. М.: ТК "Велби"; Проспект, 2006. С. 644. ↑
Карпенко О. Виды дисциплинарных взысканий и порядок их наложения // Кадровик. Трудовое право для кадровика. 2006. N 7. ↑
Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации // Государство и право. 2003. N 9. С. 26. ↑
Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы (История и современность) // Государство и право. 2002. N 9. С. 35 - 48. ↑
Ломакина В.Ф. Административная реформа: проблемы развития и совершенствования // Государство и право. 2006. N 8. С. 5 - 21; Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. N 9. С. 6 - 11. ↑
Буравлев Ю.М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы в России // Государство и право. 2003. N 7. С. 10 - 18. ↑
Иванов В.П. Реформирование государственной службы: Вопросы и перспективы // Журнал российского права. 2003. N 5. С. 3 - 5. ↑
Гришковец А.А. Проблемы соотношения норм административного и трудового права при регулировании отношений в сфере государственной службы // Государство и право. 2002. N 12. С. 24; Чиканова Л.А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. N 4. С. 4 - 10. ↑