«Государственная служба в России: опыт, современное состояние и направления совершенствования» (Возникновения и развития государственной службы в России)

Содержание:

Введение

Актуальность данной темы заключается в том, что система государственной службы в Российской Федерации в полной мере не сформирована и по сей день: отсутствуют единая законодательная база, четкие критерии отнесения того или иного подразделения к конкретному виду государственной службы, понятные правовые постулаты перехода из одного вида государственной службы в другой и т. д., что признается и учеными-правоведами, и «властью», и обществом в целом.

Государство предпринимает попытки по устранению пробельности в вопросах организации государственной службы. Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 была утверждена Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)», основной целью которой являлось создание целостной системы государственной службы Российской Федерации, четкой правовой базы, формирование высококвалифицированного кадрового аппарата, обеспечивающего эффективность государственного управления в рамках развития гражданского общества и инновационной экономики. Указанной программой также предусматривалось решение таких задач, как совершенствование системы государственных гарантий госслужащего, внедрение современных механизмов стимулирования, разработка системы мер, направленных на совершенствование порядка прохождения государственной службы и стимулирование добросовестного исполнения обязанностей на высоком профессиональном уровне, регламентация вопросов, касающихся повышения денежного содержания и оптимизации пенсионного обеспечения государственных служащих. Но в начале 2016 г. основные проблемные вопросы организации государственной службы в России, законодательного регулирования и поддержки в обществе все также требуют разрешения.

А. И. Турчинов дает следующую оценку состояния государственной службы: 1) «заторможенность» процесса развития правовой базы; 2) неэффективность системы управления; 3) концептуальная неопределенность ее модели в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации»; 4) неразработанность государственной кадровой политики и отсутствие единой нормативно-правовой базы для реализации кадровых технологий, стабильности кадрового состава, его социальной защищенности, блокирующих механизмов для кадрового волюнтаризма и правового нигилизма; 5) весьма слабая научно-методическая обеспеченность, недостаточное использование информационных технологий в управлении государственной службой Российской Федерации.

Также в качестве причин необходимости реформирования отечественной системы государственной службы хотелось бы выделить следующие: отсутствие понятия-цели «служение государству»; правовая нерегламентированность вопросов взаимодействия различных видов государственной службы; необходимость повышения правовой и социальной защищенности государственных служащих одновременно с исключением «государственного произвола», т. е. установление соответствия социального и правового положения государственного служащего и степени возлагаемой на него ответственности; усиление публично-правовых и административно-дисциплинарных критериев эффективности работы государственных служащих; установление открытости и прозрачности деятельности государственных органов; дебюрократизация государственной службы; использование новых современных технологий государственного управления в масштабах реализуемых государственных программ и проектов; повышение авторитета государственной службы и доверия общества.

Первоочередной задачей любого государственного служащего является реализация государственной политики на основе права и закона (желательно, чтобы эти два постулата совпадали). Рассматривая сущность и значение права, Л. С. Явич писал: «...право ничто, если его положения не находят своей реализации в деятельности людей и их организаций, в общественных отношениях... Стране важно иметь разумное и демократическое законодательство, но оно принесет мало пользы, если останется только записанным на бумаге... Оценивая политический режим, немыслимо игнорировать законность и правопорядок, но судить о них можно только по тому, как законы претворяются в жизни страны, как осуществляется на деле то, что провозглашено в качестве права» . Для российской правовой науки суждения советского ученого не утратили своей актуальности. «Власть», государство в лице государственного служащего должны быть тесно связаны возможностью эффективного применения права, поскольку именно субъективный фактор может иметь решающее значение, поэтому необходимо четко определить цель профессиональной деятельности государственного служащего и критерии его ответственности.

Глава 1. Возникновения и развития государственной службы в России

1.1. История развития государственной службы в России.

Любой период развития государства характеризуется развитием государственной службы. В современной России государственная служба выступает в качестве стратегической цели и ставит формирование эффективной государственной службы, способной качественно обеспечивать процесс функционирования всех ветвей государственной власти.

История развития кадрового корпуса государственной службы началась совместно с историей развития государство как социально-политической и экономической общности. При этом, как отмечают многие исследователи (Уткина В.В., Петросянц Д., Магомедов К.О.), формирование системы государственной службе в качестве самостоятельного института и формы профессиональной деятельности связано с историей становления профессионального аппарата публичного управления. Потребность в управляющем аппарате, сформированном из госслужащих, эволюционно обусловлена ростом системной сложности системы публичного управления, ростом территорий государства, изменением функционала управления государственным развитием. Следовательно, история становления данного института начинается с момента процесса объединения удельных княжеств вокруг Москвы и началом формирования централизованного Российского

государства в период XV-XVI вв^[1]4.

История государственной службы в России характеризуется длительным временем становления и развития. На процесс существенным образом влиял (и влияет) специфики исторического периода и целей управления государственным развитием.

На этапе допетровского развития государственной службы в России была модель служилого государства с подобием комплексного государственного аппарата, и кадровым корпусом высших государственных служащих при дворе.

На этапе петровских реформ институт государственной службы развивался как система чинов. Чины руководили центральными и местными органами власти, занимали верховные должности (в том числе и военные). При этом госслужащие – чиновники были фактические сословием и формировались по модели корпоративно-профессионального сообщества на принципе местничества.

С начала XVII в. Местничество было реформировано по модели

регламентационно - иерархической вертикали власти закрепленной в Табели о рангах 1724 г..

Таким образом, произошел реформенный переход от патриархальной модели к рациональной модели организации и комплектования государственной службы, отличающейся следующими особенностями:

1) было регламентировано большинство аспектов деятельности госслужащего;

2) введена иерархия госслужащих;

3) повышалась функциональная дифференциация административного аппарата;

4) определялась карьера по государственной службе;

5) формировалась корпоративная психология государственной бюрократии.

В результате сменилось и положение самого госслужащего. Следующий этап развития государственной службы связан с преобразованиями Николая I. В это время был реализован подход на основе объективности при формировании государственной службы и этапов прохождения ее. Именно в этот период истории развития государственной службы была впервые реализована модель прогнозирования потребности в госслужащих определенной профессиональной компетенции, и начал применяться механизм формирования кадрового резерва.

В советский период истории России рассматривать институт государственной службы в качестве самостоятельного института не вполне корректно: так как в это время формировался корпус «советско-партийных служащих», а не государственных служащих. В него входили не только работники государственного аппарата управления, но и партийные работники.

Сам же термин «служащие» применялся еще шире: в эту категорию включались представители других «нерабочих» профессий (врачи, учителя, управленческий аппарат на предприятиях). Так же следует отметить, что в отношении корпуса «советско-партийных служащих» действовали не специальные нормативные правовые акты, а общее трудовое законодательство.

Таким образом, в современном понимании институт государственной службы был восстановлен в России после 1991 г. с принятием Положения о федеральной государственной службе Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2267).

История развития государственной службы связана и с развитием выполняемых функций в системе публичной власти и управления государственным развитием. Практическое решение о месте и роли государственной службы обусловливалось исторической спецификой этапа развития национальной государственности, особенностью концепции и механизмов построения взаимоотношений между публичной власти и обществом, эффективностью личности главы государства, общей государственной политикой управления, «качеством» компетенции госслужащих.

В течение своего развития государственная служба становилась тем механизмом, который мог реализовать полномочия государственной власти, т.е. «реализаторами» на практике принятых государственных решений различных субъектов государственно-политического управления. Это и составляет специфику государственной службы как социально-правового института, в полной мере реализуемую в аппаратной деятельности служащих государственных органов, как механизма обеспечивающего существование и управление государства.^[2]7

Таким образом, эволюция государственной службы связана с процессом становлении ее как одного из институтов единой системы публичного управления государством, который совместно с правительством, парламентом, судебной системой реализует государственную политику управления. При этом он не является государственно-политическим институтом управления, а выступает как институт государственного администрирования, т.е. связан с обеспечением практической деятельности всех государственных органов управления, реализацией процесса подготовки, принятия и реализаций руководящих и управленческих решений.

«Технологический» подход к истории развития государственной службы основан на концепции деятельностного развития административно-управленческого механизма в науке. В этих рамках историю становления государственной службы следует рассматривать как процесс развития функции деятельности органов государственной власти и управления. Деятельностный подход в истории развития государственной службы приобрел доминирующее положение в конце XX в.

Деятельностно-функциональный и «технологический» подход способствовал оптимизации существующего аппарата государственного управления, смене инструментария управленческого воздействия, «технологизации» государственной службы, и это было в тот период несомненным достоинством ^[3]9.

С точки зрения политического подхода государственную службу можно рассматривать в качестве «политического» инструмента, используемого политической элитой для реализации своих легитимных полномочий управления государственным развитием. В этом случае государственная служба (в основном государственная гражданская служба) на практике выступает в качестве «обслуживающей» структуры процесса управления.^[4]5

И в этом случае развития государственной службы должно быть сосредоточено на достижение двуединой цели:

− реализовать полное обеспечение политических руководителей государства аппаратными услугами в сфере информативных, хозяйственных, организационных, технологических, и других разнообразных государственных функций;

− реализовывать разнообразные услуги для населения государства – информационно-коммуникативные, защитные, административные и т.д [5].

При этом отношение к институту государственной службы как к аппаратному процессу обеспечения политики значительно ограничивает его потенциал.

Как показывает практика государственного развития, институт государственной службы является сложным явлением, который следует рассматривать в качестве комплексного социокультурного, политико-административного и правового образования, существенно и разнопланово влияющего на субъектов, сущность, характер и качество реализации государственной политики.

Следовательно, в рамках данного исследования, государственная служба будет рассматриваться в качестве института ведения публичных дел, реализации законов и функций управления государственным развитием.

Государственная служба реализована через систему административных органов, задействованных в реализации государственно – политической концепции развития государства и активно взаимодействующих как с различными государственно-политическими институтами, так и с обществом и экономическими субъектами. При этом в качестве исторически первичного предназначения государственной службы следует рассматривать предназначение быть механизмом реализации властных решений, т.е. воздействовать но соответствующий объект управления по схеме «сверху вниз», в интересах государственной власти.

Действительно, во всех исторических этапах развития государства формирование института государственной службы обуславливается необходимостью субъектов государственной власти осуществлять свои решения на практике.

В процессе деятельности госслужащие постоянно взаимодействуют с различными слоями общественности, и тем самым формирую обратный контур управления, «снизу вверх». В рамках этого процесса формируется такой аспект становления института государственной службы как формирование канала для государственной власти получения информации о реальных потребностях и интересах общественности, выступая посредником общественного интереса к публичным властям.

Текущая концепция государственной службы как публично-правового института выражается в следующих основных положениях, формирующих область реализации:

1. Население (народ) выступает в качестве единственного источника государственной власти и является носителем суверенитета, который передает часть полномочии по управлению разбитием государства различным институтам государственно-политического управлению и аппарату государственных служащих.

2. Граждане государства имеют право на допуск на общих основаниях в кадровый состав государственной службы.

3. Государственная служба находится в сфере реализации публичного контроля и должна быть информационно открытой.

4. Государственная служба является правовым институтом и регламентирована действующим законодательством.

Следовательно, государственная служба является одновременно институтом реализации публичных дел, институтом применения законов и институтом реализации функций государства.

В итоге можно сделать вывод, что институт государственной службы в современной России требует дальнейшего развития, формирования системы подбора кадров и кадрового резерва^[5]9.

1.2. Система государственной службы России: состояние и тенденции развития.

Организационно-управленческую основу любого государства составляет государственный аппарат (система органов власти и институт государственной службы).

С распадом СССР на повестку дня встал вопрос о создании нового административного аппарата, соответствующего заявленным целям государственного строительства. Необходимо было внедрить на практике бюрократические принципы организации государственного управления, свободного от партийного и идеологического диктата.

В первые постсоветские годы происходил поиск модели государственной службы РФ, которая бы в полной мере соответствовала образу демократического и правового государства. Данный процесс со всеми его противоречиями обстоятельно и в деталях исследован в научной литературе. Отмечалась необходимость выбора и научного обоснования концепции государственной службы РФ. Как подчёркивает Г.А. Борщевский, становление системы государственного управления в Российской Федерации происходило в трудных условиях экономических и политических кризисов 1990-х годов.

Правовое оформление новой модели государственной службы было осуществлено с принятием Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». При всей значимости данного правового акта, выделим основной его недостаток, связанный со сведением института государственной службы исключительно к его гражданской составляющей.

Тем самым, за пределами государственной службы фактически оказались военная служба, служба в правоохранительных органах и т.д. В связи с этим в Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации в числе проблем, характеризующих современное состояние государственной службы РФ, особо выделялось отсутствие целостной системы государственной службы. Поэтому в качестве одной из целей реформирования государственной службы ставилось создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации. Для её достижения нужно было решить ряд задач, в том числе, определить виды государственной службы и их законодательно урегулировать, создать комплексную нормативную правовую основу регулирования государственной службы на базе федерального закона о системе государственной службы, федеральных законов прямого действия и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Одна из поставленных задач была достаточно оперативно решена с принятием Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее — ФЗ-58). В нём были определены виды государственной службы РФ - государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба.

По мнению Д.И. Романова: «под видом государственной службы понимается её специализация по содержанию, которая, в свою очередь, обусловливается целями и функциями соответствующих государственных органов и производна от них». При этом концептуальное значение имеет методологический подход, согласно которому государственная служба едина по своей правовой природе и различна по решаемым задачам. Из этого следует ее дифференциация по различным направлениям деятельности государства и соответственно дробление ее на виды.

Поскольку Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ носил рамочный характер, предполагалось, что для развития его положений будет принято три закона о видах государственной службы. Но если первый из них - Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее «Закон о гражданской службе») [14] - вступил в силу практически через год, то принятие законов о военной службе и правоохранительной службе затягивалось. На это обращалось внимание не только в научной литературе, но и в официальных документах политического руководства страны. Так, в Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» ставилась задача: совершенствование правовой основы государственной гражданской службы, формирование современной правовой основы военной и правоохранительной службы.

Однако и после такого «напоминания» со стороны Президента РФ, отечественные законодатели до сих пор не приняли закон о военной службе как виде государственной службы. Более того, закон о правоохранительной службе вообще не будет принят в силу того, что с 2016 года норма ФЗ-58 о правоохранительной службе как виде государственной службе утратила силу и вместо неё включено положение о государственной службе иных видов.

Осталась практически не решенной ещё одна из основных задач федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», касающаяся обеспечения взаимосвязи видов государственной службы.

В литературе отмечается, что в настоящее время в РФ наблюдается отсутствие системности в формировании государственной службы, специального федерального органа по ее управлению.

В итоге, как констатирует Г.А. Борщевский, хотя в действующем законодательстве и установлен принцип единства системы государственной службы, практика показывает, что данное единство фактически не реализуется. Это приводит к тому, что каждая часть государственного механизма развивается автономно, без общего плана и, зачастую, в ущерб другим элементам.

Мало того, политическое руководство страны фактически отказалось от дальнейшего развития государственной службы РФ как системы на основе программно-целевого метода. В связи с этим был принят Указ Президента РФ от 11 августа 2016 г. №403 «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы», который, как видно, касается лишь одного вида государственной службы. В этих условиях необходим поиск эффективных механизмов обеспечения взаимосвязи государственной гражданской службы и иных видов государственной службы.

Как известно, этот аспект системы государственной службы регулируется нормой ст. 6 «Закона о гражданской службе», в которой сказано, что взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов обеспечивается на основе единства системы государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения и функционирования, а также посредством:

1) соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий;

2) установления ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации различных видов;

3) учета стажа государственной службы Российской Федерации иных видов при исчислении стажа гражданской службы;

4) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации.

В литературе подчёркивается, что взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов обеспечивается на основе единства системы функционирования.

Рассмотрим более подробно вопрос о взаимосвязи государственной гражданской службы и военной службы. Как представляется, их взаимосвязь, в большей степени, обеспечивается благодаря реализации таких принципов построения и функционирования государственной службы, как единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы; равный доступ граждан к государственной службе; профессионализм и компетентность государственных служащих.

Из обозначенных в законодательстве средств обеспечения взаимосвязи данных видов государственной службы, не вызывает каких либо проблем на практике, пожалуй, лишь учет стажа государственной службы Российской Федерации иных видов при исчислении стажа гражданской службы. Что касается остальных средств обеспечения взаимосвязи государственной гражданской службы и военной службы, то некоторые из них носят декларативный характер, либо же не имеют реального механизма реализации.

В наибольшей степени это касается такого средства, как соотносительность основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий. Прежде всего, из текста «Закона о гражданской службе» неясно, каковы пределы этой соотносительности. Но главное же заключается в том, что на практике не обеспечена соотносительность размеров оплаты труда военнослужащих и служащих иных силовых структур, с одной стороны, и государственных гражданских служащих, с другой. Действительно, за последние годы имели место случаи увеличения (порой, весьма существенного) денежного содержания военнослужащим, тогда как оно не повышалось у гражданских служащих. На наш взгляд, это не допустимо в силу требований о соотносительности размеров оплаты труда государственных служащих. В связи с этим считаем необходимым установить в законодательстве норму о том, что увеличение денежного содержания служащим одного вида государственной службы в обязательном порядке влечет увеличение денежного содержания (в определенной пропорции) служащим других видов государственной службы.

Данное предложение вполне соответствует реализации одного из приоритетных направлений развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы, утвержденных Указом Президента РФ от 11 августа 2016 г. №403, касающегося повышения престижа гражданской службы. Речь идёт о мероприятиях по совершенствованию системы материального стимулирования государственных гражданских служащих, а также структуры их денежного содержания.

Помимо этого, на наш взгляд, определёнными барьерами обеспечения взаимосвязи государственной гражданской службы и военной службы являются следующие риски, имеющие место при поступлении и прохождении государственной службы:

1) риски, связанные с различными подходами к организации и проведению аттестации государственных гражданских служащих и военнослужащих, негативно влияющими на качество и объективность данной кадровой технологии. Это касается, в частности:

- сроков проведения аттестации (аттестация гражданского служащего проводится один раз в три года; военнослужащие, проходящие военную службу по контракту на должностях, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами, аттестуются ежегодно, а офицеры - не реже чем через каждые пять лет прохождения военной службы);

- на военной службе (в отличие от государственной гражданской службы) не определено, что в состав аттестационных комиссий воинских частей могут включаться члены общественных организаций ветеранов военной службы, а также представители научных и образовательных учреждений, организаций - специалисты по вопросам деятельности воинских частей.

- действующий порядок позволяет проводить заседания аттестационной комиссии без участия в них аттестуемых военнослужащих (за некоторыми исключениями), что, на наш взгляд, не способствует всесторонней и объективной оценке аттестуемых военнослужащих;

Для устранения выявленных проблем и противоречий предлагаем внести соответствующие изменения в Положение о порядке прохождения военной службы:

а) ч.5 ст. 26 изложить в следующей редакции: «Военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, аттестуются не менее чем за четыре месяца до истечения срока военной службы, но не реже чем через каждые три года прохождения военной службы, а также по окончании военно-учебного заведения, адъюнктуры, военной докторантуры».

б) подпункт «г» ч.2 статьи 27 изложить в следующей редакции: «к работе аттестационной комиссии могут привлекаться члены общественных организаций ветеранов военной службы, а также представители научных и образовательных учреждений, организаций - специалисты по вопросам деятельности воинских частей»;

в) ч.5 статьи 27 изложить в следующей редакции: «На заседания аттестационной комиссии воинской части приглашаются аттестуемые военнослужащие, командиры (начальники) подразделений, в подчинении которых находятся аттестуемые военнослужащие, и другие должностные лица».

В кадровой работе в Вооружённых Силах РФ также необходимо внедрять такую кадровую технологию, апробированную в системе государственной гражданской службы, как комплексная оценка профессиональной деятельности служащих, включающая оценку:

- на соответствие квалификационным требованиям;

- профессиональных качеств;

- результативности профессиональной служебной деятельности.

При этом результаты комплексной оценки служащих должны влиять на решения по вопросам организации профессионального развития, включения в кадровый резерв, ротации, распределения материального стимулирования.

2) Риски, связанные с тем, что на военной службе (в отличие от государственной гражданской службы) конкурс используется при замещении только ограниченной категории воинских должностей.

Налицо определенное противоречие, когда в одном федеральном органе исполнительной власти конкурс, как правило, используется при замещении должностей федеральной государственной гражданской службы, и, напротив, используется лишь в качестве исключения, при замещении воинских должностей. Это, на наш взгляд, негативно влияет на качество отбора и комплектования Вооруженных Сил РФ, а также препятствует продвижению по службе наиболее подготовленных и достойных кандидатов.

В связи с этим считаем, что необходимо принять Приказ Министра обороны РФ о проведении эксперимента («пилотного проекта») по использованию конкурсных процедур для замещения отдельных категорий воинских должностей.

3) Риски при формировании личного состава Вооруженных Сил РФ, связанные с ограниченным использованием института испытания на военной службе.

Считаем, что необходимо внести соответствующие изменения в название и содержание статьи 24.1 Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», которые позволят значительно расширить круг лиц, для которых устанавливается или может устанавливаться испытание на военной службе. Для практической реализации предлагаемых изменений необходимо разработать «Положение об установлении и прохождении испытания (испытательного срока) при замещении воинских должностей в Вооруженных Силах РФ».

4) Риски при внедрении современных антикоррупционных кадровых технологий на различных видах государственной службы. В этом отношении на военной службе необходимо синхронно с государственной гражданской службой осуществлять меры, предусмотренные в этом направлении Указом Президента РФ от 11 августа 2016 г. №403. В частности, необходимо внедрить современные технологии, в том числе до 2018 года методику оценки и систему мониторинга (контроля) эффективности деятельности подразделений воинских частей по профилактике коррупционных и иных правонарушений.

Выявленные нами различные подходы к организации и проведению на государственной гражданской и военной службе таких кадровых технологий, как конкурс, аттестация и испытание, а также к использованию антикоррупционных механизмов свидетельствует о необходимости создания федерального органа по управлению государственной службой РФ. Таким органом может стать Федеральное агентство по управлению государственной службой при Президенте РФ, которое будет обладать самостоятельностью с наделением функций контроля, надзора и оперативного исполнения задач по формированию и регулированию системы государственной службы. Цель его создания - системное управление и контроль за процессами организации государственной службы, учитывающие основные направления деятельности и видовое многообразие государственной службы.

Таким образом, обеспечению взаимосвязи государственной гражданской службы и военной службы будут способствовать меры по преодолению обозначенных рисков, связанных с различными подходами к использованию основных кадровых технологий и реализацией средств, предусмотренных законодательством о государственной службе.

Глава 2. Особенности государственной службы России на современном этапе

2.1. Государственная служба и современное российское общество проблемы взаимодействия

Общественное восприятие государственной службы определяется эффективностью государства, т. е. тем, насколько успешно государственный аппарат решает важные для общества и экономики проблемы. Не секрет, что имидж российской государственной службы находится на достаточно низком уровне. Одна из главных причин этого — нацеленность аппарата на решение собственных проблем в ущерб интересам общества. Такое поведение характерно для бюрократии переходного периода, резко отличающейся от других моделей государственной службы.

Так, классическая концепция рациональной бюрократии, возникшая в конце XIX в., основана на принципе политико-административной дихотомии, т. е. отделения функции принятия решений от их исполнения. Главный предмет критики бюрократии — ее незаинтересованность в достижении ее конечного результата. К середине ХХ столетия стало очевидно, что карьерная бюрократия выступает в качестве самостоятельного политического фактора и действует в своих интересах, т. е. нерационально.

Была сделана новая попытка рационализации управления. Это веяние постиндустриального этапа развития общества породило теорию, известную как новое государственное управление — N ew Public Management, или государственный менеджмент. Она была мейнстримом с 1970-х гг. до начала XXI в. Но постепенно стало ясно, что существуют различия между государственным управлением и менеджментом фирм. Уход национального государства из ряда секторов экономики привел не к рыночной конкуренции, а к заполнению этих ниш наднациональной бюрократией и транснациональными корпорациями-монополистами, что получило название «суперрыночное государство».

В настоящее время одни авторы продолжают считать государственный менеджмент идеологией качественного изменения системы государственного управления, а другие указывают, что это лишь набор конкретных технологий. Концептуальные рамки государственного менеджмента размываются 6. В центре внимания государства должны находиться не интересы отдельных «клиентов», а развитие общества в целом. Экономически эффективное рыночное государство представляет угрозу для социальной справедливости. С другой стороны, без эффективного государства достижение этой справедливости невозможно. Таким образом, традиционные модели бюрократии не вполне соответствуют требованиям и вызовам современности.

Это обусловило поиск новой концепции, в качестве которой рассматривается общественно-государственное управление (Good Governance). Данное понятие появилось в 1997 г. в Программе развития ООН. Проект Конституции Европейского союза (Договор о введении Конституции для Европы), подписанный 29 октября 2004 г. и спустя три года пополнивший перечень соглашений об общеевропейской интеграции, предложил включить в список конституционных прав человека новое право — « право на хорошее управление» (right to good administration). Положения этого договора позднее нашли отражение в документах Всемирного банка, МВФ, Европейского союза. Но до настоящего времени единой теории Good Governance не сложилось — существуют различные подходы к его трактовке. Обобщая, можно выделить как главную цель Governance обеспечение государством сбалансированного развития общества посредством разработки и реализации программ и политик во всех сферах. Данная концепция призвана объединить эффективность государства с социальной справедливостью.

Предпосылками реформ госслужбы в русле Governance являются:

1) Сетевой принцип организации (network), предполагающий, что участники объединяются для решения общих проблем. При этом часть участников сети действуют на профессио-нальной основе, а часть являются волонтерами, что задает особый формат кадровой политики.

2) Партнерство как преобладающий тип организации, основанный на существовании горизонтальных связей государства со структурами гражданского общества.

3) Производство общественных благ как основное содержание управления. При этом государство, бизнес, НКО и граждане совместно производят общественные блага и обмениваются ими между собой.

4) Ориентация на ценностные установки, не связанные с рыночным обменом, а напротив, концентрирующиеся на служении, подчинении личного интереса общему (Public Values).

Применительно к реформированию бюрократии концепция Governance находит воплощение в концепте «новой государственной службы» (New Public Service). Это набор норм и практик для реализации гражданских демократических начал в государственном управлении.

За прошедшие годы концепция Governance так и не приобрела теоретической завершенности. Некоторые эксперты считают ее одной из моделей государственного менеджмента, другие — формой «постменеджеризма». Радикальные реформы государственной службы в разных странах завершились частичным возращением к прежним, традиционным формам организации. Вошли в оборот неовеберовская, необюрократическая и постменеджериальная модели государственной службы. Для них характерны основные положения концепции рациональной бюрократии, но со смещением ориентации государственных служащих с обеспечения внутренних процессов в органах власти на реализацию задач общественного развития.

Таким образом, положения рациональной бюрократии интегрируются в современных условиях с идеями Governance. Многими экспертами подчеркивается, что концепции рациональной бюрократии, менеджеризма и общественно-государственного управления не являются этапами эволюции управленческой мысли, и сегодня нельзя считать одну из них более прогрессивной по отношению к другим. Все страны проводят реформирование с опорой на национальную специфику и опыт, отвечающий особенностям экономики и общественной организации. В качестве общей тенденции в развитых странах следует констатировать расширение границ понимания государства, включение в него новых субъектов. Происходит отказ от автономии государства и его институтов, включая государственную службу, в принятии и реализации решений.

2.2. Тенденции к реформированию государственной гражданской службы Российской Федерации

Становление системы государственного управления в Российской Федерации происходило в трудных условиях экономических и политических кризисов 1990-х гг. В 2000-е гг. были предприняты шаги по организационному оформлению механизмов управления в их существующем виде, однако до настоящего времени реформирование не завершено, и система управления сохраняет много неэффективных элементов, что вызывает справедливую критику со стороны российского общества.

Формирование подхода к государственной службе как деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов власти и лиц, замещающих государственные должности, относится к середине 1990-х гг. До этого времени правовые рамки государственной службы были нечеткими, принципы реализации кадровой политики в органах управления и в других организациях (учреждениях) государственного сектора были сходными, а муниципальная служба не была отделена от государственной службы.

Хотя в действующем законодательстве установлен принцип единства системы государственной службы, практика показывает, что данное единство фактически не реализуется. Это приводит к тому, что каждая часть государственного механизма развивается автономно, без общего плана и зачастую в ущерб другим элементам. Роль государственных служащих, их место в российской экономике и обществе остаются неясными. В результате у государственных служащих и у граждан создается впечатление, что система государственной власти действует в собственных интересах.

Развитие государственной гражданской службы Российской Федерации в настоящее время происходит на основании двух базовых документов, рассчитанных на текущий политический цикл до 2018 г. Это указы Президента Российской Федерации «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» и «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы» (вместе с «дорожной картой», утвержденной распоряжением Правительства РФ).

В первом указе (2012 г.) в части совершенствования государственной службы предусматриваются в частности такие мероприятия, как:

– применение комплексной оценки деятельности гражданских служащих с использованием ключевых показателей эффективности и общественной оценки;

– доведение уровня оплаты госслужащих до конкурентного на рынке труда, увеличение доли оплаты, обусловленной реальной эффективностью;

– введение на гражданской службе системы профессионально-функциональных групп с учетом отраслевой структуры государственного управления ^[6].

В указе были заложены предпосылки для того, чтобы изменения в системе государственной службы стали инструментом при решении задач социально-экономического развития страны. Эта тенденция является относительно новой для отечественной системы государственного управления, в которой внутриаппаратные бюрократические процессы традиционно рассматривались изолированно от процессов в экономике и обществе.

Во втором указе (2016 г.) в качестве направлений развития государственной гражданской службы указаны в частности:

– управление численностью служащих федеральных органов,

в том числе высвобождаемых в ходе организационно-штатных мероприятий;

– внедрение единой информационной системы в кадровой сфере и перевод части кадровых процедур в электронный вид;

– утверждение универсальной методики проведения кадровых конкурсов;

– унификация требований к должностям с учетом профиля образования;

– внедрение оценки эффективности кадровых служб, в том числе с учетом показателей работы с кадровыми резервами;

– совершенствование системы профессионального развития госслужащих (отказ от обязательных сроков, внедрение образовательных сертификатов, улучшение финансирования, развитие стажировок, дистанционного обучения);

– материальное стимулирование для повышения престижа службы;

– работа с кадровыми службами в части противодействия коррупции ^[7].

Данный документ содержит значительно более узкий перечень мер по сравнению с разработанной, но не введенной в действие программой развития государственной службы Российской Федерации на 2015–2018 гг. Причина видится в отсутствии специального финансирования данных мероприятий.

Таким образом, оба действующих в настоящее время программных документа в сфере государственной службы можно рассматривать как сугубо технические документы, направленные лишь на частичные, точечные улучшения в существующей системе.

В связи с этим целесообразно вспомнить о первом документе в данной сфере — Концепции реформирования системы государственной службы, принятой в 2001 г. и не утратившей силы по сей день ^[8]. Разработке данной концепции предшествовала серьезная экспертная работа. Предполагалось, что документ задаст вектор трансформации института российской государственной службы на длительную перспективу. Все принятые впоследствии правовые акты, включая законы о системе государственной службы (2003 г.) и о государственной гражданской службе (2004 г.), а также федеральные программы ее реформирования на 2003–2005 и 2009–2013 гг., несли на себе отпечаток положений данной Концепции, но не отвечали ей полностью, что неоднократно отмечалось учеными.

В Концепции заложены предпосылки для наполнения государственной службы общественно-полезным содержанием.

Госслужба определяется там как:

– публичный институт (т. е. институт публичного управления, к которому в мировой практике, наряду с госуправлением, относится также муниципальное управление и деятельность организаций гражданского общества);

– социальный институт (т. е. институт, призванный удовлетворять не только потребности правящей политической элиты, но и всего общества);

– правовой институт (т. е. институт, имеющий целостное правовое регулирование и действующий в рамках законности);

– организационный институт (т. е. институт, имеющий внутреннюю структуру, оптимальную для реализации его общественных функций).

Можно констатировать, что в настоящее время государственная служба оформилась как правовой и организационный институт, но в качестве публичного и социального института пока не сложилась.

«Деятельность института государственной службы, согласно определению Концепции, направлена в первую очередь на непосредственное выполнение функций государства и лишь затем — н а обеспечение деятельности органов власти и лиц, замещающих государственные должности. Однако в действующем законодательстве государственная служба понимается как профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных органов и высших должностных лиц» ^[9]. Иными словами, в законодательство заложен узкий подход к госслужбе как обслуживающей деятельности при политической подсистеме общества. Институциональные характеристики государственной службы, ее место и роль в жизни российского общества в законодательстве отсутствуют, что идет вразрез с Концепцией.

Если сравнивать принципы государственной службы в Концепции и в Федеральном законе «О системе государственной службы», то видно, что из 13 принципов, представленных в Концепции, лишь семь нашли отражение в законе. Речь идет о принципах законности, прав человека, равного доступа на службу, профессионализма, единства системы госслужбы, правовой защищенности служащих, информирования граждан о деятельности госслужащих.

Принципы федерализма, взаимосвязи государственной и муниципальной службы есть в законе, но отсутствуют в Концепции. В свою очередь принципы служения интересам гражданского общества и государства, независимости госслужащих от корпоративных интересов (в том числе интересов самой госслужбы как закрытой корпорации!), ответственности, субординации, стабильности, этичности поведения, а также сбалансированности ограничений и гарантий есть в Концепции, но не отражены в законе. Если о субординации и ответственности упоминается в других статьях закона, то такие принципы, как служение обществу, этичность и свобода от корпоративных интересов, по существу, недооценены законодателем. Не пытаясь давать оценку причин такого положения, подчеркнем, что оно нуждается в исправлении.

Важными положениями Концепции (раздел 3) являются тезисы о том, что государственная служба функционирует в интересах граждан, а реформа госслужбы осуществляется при прямом участии гражданского общества. Там же имеется ряд моментов, принципиальных для реформирования современной гражданской службы. Во-первых, указано, что гражданская служба может осуществляться не только в органах власти, но также в учреждениях и организациях. Во-вторых, предусмотрено прохождение службы без замещения должности государственной службы и без заключения служебного контракта. Данные положения не реализованы в действующем законодательстве.

Таким образом, Концепция 2001 года заложила предпосылки для построения гораздо более открытой и демократичной государственной службы, чем это предусмотрено в действующем законодательстве. Замкнутая модель государственной службы, ориентированная на обслуживание власти, возможно, отвечала потребностям начала 2000-х гг., когда происходило восстановление государственных институтов. Но в современных условиях общество требует от институтов управления подотчетности и эффективности, что актуализирует трансформацию сложившейся модели. В Концепцию реформирования системы государственной службы изначально был заложен большой модернизационный потенциал. Сегодня настало время реализовать его.

Помочь в этом могут результаты опросов, проведенных специалистами ИГСУ РАНХиГС в 2000–2010-е гг., позволяющие рассмотреть процесс реформирования государственной гражданской службы России в динамике.

Так как одним из приоритетов реформы государственной службы во все годы была модернизация законодательства, целесообразно рассмотреть, как респонденты оценивали эффективность данной деятельности. В 2006–2017 гг. их спрашивали, способствует ли действующее законодательство о государственной гражданской службе улучшению ее общего состояния.

Глава 3. Институт государственной службы в России и за рубежом

Главными задачами реформирования системы государственной службы, как в России, так и в зарубежных странах, являются стремление разрешить существующие проблемы в государстве и формирование службы, оперативно приспосабливающейся к изменяющимся внешним условиям. Анализ зарубежного законодательства позволяет дать оценку тому, какой опыт, какие из элементов реформирования и в какой мере могут быть приспособлены в национальном законодательстве, способствует лучшему пониманию особенностей реформирования российской модели гражданской службы и сформировать пути увеличения ее эффективности.

Государственная служба является институтом государства, основной целью деятельности которого является качественное и эффективное осуществление закрепленных функций. Во всех государствах, где действует данный институт, он должен оказать положительное воздействие на развитии социально-экономической и духовнокультурной жизни.

Государственная служба России должна обеспечить реализацию основных функций государства, исполнение которых возложено на государственных служащих, находящихся на службе в органах публичной власти. С 1 января 2016 г. в систему российской государственной службы совместно с государственной гражданской и военной службой стала входить государственная служба иных видов. На основании этого, можно сказать, что на современном уровне регулирования государственных служебных отношений законодатель стал осознавать, что возникла потребность осуществления реформы системы государственной службы путем исключения из указанной системы правоохранительной службы^[10]12.

В настоящее время государственной службе в России характерны следующие признаки: государственная природа данного вида деятельности, осуществление деятельности на профессиональном уровне; осуществление деятельности по обеспечению функционирования государственных органов; публичная природа государственной службы, функции которых реализуются исключительно государственным органом.

Отличительные особенности государственной службы некоторых зарубежных стран характеризуются историческими предпосылками и собственными чертами развития политических и административных институтов определенного государства, отличительными особенностями правовой системы, формой государства, уровнем экономического развития, некоторыми особенностями реализации государственных реформ и другими факторами. Основаниями дифференциации государственной службы в зарубежных странах является то, к какой правовой системе отнесено указанное государство, в связи с чем можно выделить следующие модели государственной службы.

1. Континентальной правовой системе свойственна некоторая законодательная регламентация, сложная классификация государственных служащих, имеющиеся специальные судебные органы по административным вопросам, в подсудность которых включены также вопросы, затрагивающие государственных служащих.

2. Англо-саксонской правовой системе характерно отсутствие чиновников в традиционном понимании, следовательно, и решение судебных споров, появившихся в результате этого.

3. В конфессиональной (религиозной) правовой системе государственная служба реализуется только строго на основе религии.

4. На африканскую правовую систему оказала воздействие континентальная и англо-саксонская правовые системы, в результате которого формы гражданской службы в разных африканских странах достаточно различаются^[11]13.

Континентальная форма государственной службы характерна для таких стран, как Франция, Германия и Япония. Прием на государственную службу осуществляется по конкурсному отбору на основании принципа равенства всех претендентов. Обязательными требованиями при приеме являются наличие базового образования и специальное предварительное обучение.

Организация государственной службы Франции базируется на принятии государственной службы как специфичной, отличной от всех других профессии, требующей от человека определенных качеств и полной отдачи в служении государству. Одновременно с этим она позволяет служащему быть уверенным, что добросовестное исполнение им служебных обязанностей гарантирует ему соответствующие материальные гарантии и карьерный рост. Большой ролью в системе формирования госслужащих обладают высшие лица государства, например, президент имеет право назначать на основные государственные должности тех или иных служащих или передает свое право премьер-министру. Вместе с тем он утверждает некоторые назначения, которые были сделаны министрами, осуществляет управление межведомственным штатом гражданских служащих, а также в целом отвечает за политику в сфере государственной службы.

Следует обратить внимание на то, что при принятии на государственную службу Германии действует принцип равных возможностей, т.е. назначение осуществляется на основании со способностями и профессиональным уровнем кандидата. Одновременно с этим существует запрет дискриминации по происхождению, вероисповеданию, пола, расы, а также по религиозным или политическим мотивам.

Англосаксонская модель осуществляется в США, Великобритании и Канаде. Прием на государственную службу происходит в соответствии с итогом письменного экзамена общего вида. Вся система приема, обучения и продвижения по службе организуется таким образом, чтобы сформировать тип профессионального управленца широкого профиля.

В конфессиональных правовых системах основной чертой деятельности государственных служащих является ориентация на формирование обязанностей служащих-верующих при отдельном значении закрепленных за чиновником социальных преимуществ^[12]14.

Профессиональная служебная деятельность на должности государственной гражданской службы Российской Федерации осуществляется государственным гражданским служащим РФ на основании акта о назначении на должность гражданской службы и служебного контракта.

Изданию акта о назначении на должность гражданской службы и, соответственно, заключению служебного контракта предшествует факт определения представителем нанимателя правового основания замещения должности гражданской службы^[13]15.

В Конституциях отдельных государств Европы, Центральной и Северной Америки уделено внимание роли государственной службы, правовому положению государственных служащих, а также условиям привлечения к ответственности. Данной теме посвящены как отдельные разделы (в Мексике, Гондурасе), так и конкретные статьи (в Гватемале, в Португалии).

В конституционном законодательстве отдельных стран содержится само определение государственной службы и государственных служащих. Например, Конституция Гватемалы устанавливает, что «государственными служащими считаются исключительно служащие государственной администрации и не являются ими лица, которые находятся на службе политических партий, организаций или каких-либо лиц»^[14]16.

В наибольшей степени регламентированным вопросом в области государственной службы и положения государственных служащих будет вопрос привлечения к ответственности. Конституции отдельных стран уделяют указанному вопросу отдельные главы. Например, глава 4 Конституции Мексики «Об ответственности государственных служащих и о государственном имуществе», в Конституции Гондураса две главы: глава 5 «Ответственность государственных служащих» и глава 13 «Ответственность государства и государственных служащих» и т.д.^[15]17.

В Конституции Российской Федерации о государственной службе говорится лишь один раз в статье 32, закрепляющей право граждан России на равный доступ к государственной службе. Все вопросы, регулирующие порядок прохождения государственной службы регулируются федеральными законами, большим числом подзаконных нормативных правовых актов. Самыми значимыми из них являются Федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе». В числе подзаконных актов, например можно назвать Указ Президента РФ от 04.12.2009 «Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров».

Необходимо обратить внимание на то, что до настоящего времени законодательные акты о государственной гражданской службе, регламентирующие правовой статус лиц, замещающих должности государственной гражданской службы России, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Правительством Российской Федерации, не имеют системного характера. В федеральном законодательстве отражены только полномочия Правительства РФ по назначению на должности и освобождению от должностей в органах, находящихся в ведении Правительства РФ. Порядок прохождения государственной гражданской службы лицами, назначаемыми на должность Правительством России, на законодательном уровне не урегулирован, акты, устанавливающие некоторые особенности выполнения государственной службы, имеют подзаконный характер, не систематизированы.

В отдельных государствах имеет место выделение государственных служащих, назначаемых на должность главой государства или правительством, в отдельную группу или категорию служащих - политические государственные служащие (например, в Казахстане).

Для этой категории специфичны следующие черты:

- определенный порядок замещения должности, а именно путем назначения главой государства;

- определенные функции, которые реализуются в пределах замещаемой должности;

- ведение определенного перечня должностей, назначаемых Главой государства (Республика Беларусь).

Также страны различаются по порядку проведения и содержанию конкурсных процедур. Разнообразие последних ставится в зависимость от того, входит ли кандидат на замещаемую должность в кадровый резерв, что несомненно оказывает большую роль в развитии государственной службы.

Как уже говорилось, в соответствии с положениями Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» поступление лица на гражданскую службу в целях замещения должности реализуется на основании итогов конкурса. В тоже время из этой общей установки есть исключение, на основании которого конкурс не проводится в случае, когда на должность назначены руководители Президентом или Правительством РФ.

В целях совершенствования российского законодательства, регламентирующего служебные отношения, считаем необходимым осуществление следующих мер:

1) в некоторых случаях, например при формировании кадрового резерва в органах, находящихся в ведении Правительства в отношении должностей гражданской службы категории «руководители», назначение на которые осуществляются Правительством РФ, осуществлять конкурс на основании решения Председателя Правительства РФ;

2) указанное правомочие Председателя Правительства РФ установить в ст. 22 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Российской Федерации следует прибегнуть к опыту некоторых зарубежных стран и закрепить в Конституции перечень вопросов, регламентирующих государственную службу и статус государственного служащего, в том числе основания привлечения их к ответственности за неэффективное выполнение возложенных на них обязанностей.

Закон о системе государственной службы Российской Федерации от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ закрепляет основные принципы построения, организации и функционировании всех видов государственной службы в Российской Федерации, одним из которых является принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, которые согласно статьям 2 и 18 Конституции РФ признаются высшей ценностью. Государственная служба связана с целями государственного управления. (См. Байнова, с. 50) Соответственно соблюдение этого принципа не только обязанность государства в лице государственных служащих, но и главный смысл их деятельности. При этом уровень доверия к институту государственной службы за годы ее реформирования, несмотря на реальные изменения в сторону открытости и доступности информации о государственной службе и деятельности служащих, не существенно вырос (См. Фролова Е.В., 2013). Современная государственная служба рассматривает граждан как потребителей государственных услуг: гражданин из статуса «просящего» переходит в статус «клиента» государственных учреждений. Многие технологии из менеджмента и даже маркетинга перенимаются и адаптируются для института государственной службы в России.

В мире сложились две основные системы государственной службы: открытая и закрытая. Стоит рассмотреть подробнее опыт зарубежных стран для того, чтобы выделить перспективы проводимых реформ государственной службы и понять, к какой системе можно отнести современную государственную службу в России (Масликов В.А. 2008, с. 214-217).

Открытая система государственной службы характерна для англосаксонских государств и отличается:

- отсутствием четко организованной системы нормативно-правового регулирования служебных отношений;

- открытой конкурсной системой отбора кадров на государственную гражданскую службу;

- зависимостью оплаты труда и должностного роста от результатов работы государственного служащего;

- упрощенной процедурой увольнения.

Одним из примеров подобной организации государственной службы является служба США, характерной особенностью которой является то, что она исторически сложилась не на правовой базе, а на политическом опыте.

Так вплоть до середины XIX в. в США не было принято ни одного акта, определяющего порядок формирования кадров федеральных учреждений. До настоящего времени в Конституции США не прописан не прописан вопрос построения государственной службы в штатах и местном самоуправлении, в результате чего организация их служебной деятельности относится к ведению властей штатов и местного самоуправления.

Первым, кто стал законодательно формировать федеральную государственную службу в США, в частности закрепил порядок замещения и назначения на должности государственной службы, был первый Президент Дж. Вашингтон, так как он строил свою администрацию с самого начала без юридической основы. При этом методы деятельности, принципы набора служащих на государственные должности, а также место бюрократии в обществе оставил прежними, существовавшими при колониальном периоде.

В 1883 г. по образцу европейской «рациональной» бюрократии в США была введена единая система должностей государственной службы с соответствующими окладами и квалификационными экзаменами. Только в 1939 г. Конгресс принял Закон, запрещающий государственным служащим участвовать в избирательных компаниях и использовать свое служебное положение в интересах какой-либо политической партии. А в 1978-1979 гг. была проведена реформа государственной службы, и был принят Закон о государственной службе. Существенным образом изменился статус государственного служащего путем введения принципов «системы заслуг», введения аттестации кадров, контроля результативности деятельности государственных служащих, сформировалась система органов управления государственной службой США, которая функционирует по настоящее время, а также была учреждена система формирования кадрового резерва высшей административно-политической элиты.

Итак, к государственным служащим в США относится любое лицо, труд которого оплачивается из федерального бюджета, бюджета штатов или органов местного самоуправления, другими словами – это все служащие общественного сектора: и должностные лица органов власти, и преподаватели государственных учебных заведений, и сотрудники сферы ЖКХ, и вспомогательно-технический персонал. Тем самым законодатель подчеркнул, что все эти лица, занятые в государственном секторе, являются представителями одного единого социального слоя.

В силу того, что США – федерация, государственная служба по данному критерию подразделяется на федеральную, службу штатов и местную службу. Федеральная служба в свою очередь делится на конкурсную и патронажную. Государственные служащие, которые строят свою карьеру в соответствии с системой заслуг считаются конкурсными. К патронажным относятся служащие – назначенцы, которые либо назначаются на должности единолично Президентом (помощники, советники), либо с согласия сената (главы федеральных органов исполнительной власти), а также советники, секретари федеральных министров.

Что касается российской практики организации государственной службы, то в соответствии действующим законодательством РФ государственная служба подразделяется на: гражданскую, военную и государственную службу иных видов. Правовое регулирование и организация федеральной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации, а правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации^[16]18. К государственным служащим в России не относятся ни преподаватели государственных учреждений, ни работники государственных бюджетных организаций, ни лица, замещающие государственные должности, ни вспомогательно-технический персонал органов государственной власти. Государственные служащие в России – это особая категория лиц, класс общества, обеспечивающий на профессиональной и на постоянной основе полномочия органов государственной власти. При этом муниципальная служба вообще не входит в систему государственной службы России и функционирует достаточно обособленно, несмотря на закрепленную правовыми документами взаимосвязь с государственной службой.

Так называемая система заслуг США, это, по сути, система отбора и порядок замещения должностей государственной службы, которая действует в РФ в рамках организации гражданской службы. Согласно системе заслуг набор на государственную службу ведется в соответствии с квалификационными требованиями и продвижение по карьере осуществляется исключительно в зависимости от профессиональной подготовки, квалификационных знаний и компетенций путем проведения открытого конкурса. Оплата как федеральных так и местных служащих в соответствии с данной системой зависит только от сложности и специфики выполняемой работы и равнозначна вне зависимости от уровня службы. В случае эффективного выполнения своих обязанностей предусмотрены премии и поощрения. Служащие, замещающие должности в соответствии с системой заслуг проходят аттестацию, постоянно повышают свой профессионализм и знаниям путем дополнительного обучения и подготовки, потому что сохранение ими своих должностей напрямую зависит от результатов их деятельности. Простота процедуры увольнения с государственной службы – основная особенность и отличительная черта организации государственной службы в США и в России. Если процедура увольнения с государственной службы в России в соответствии с законодательством достаточна трудозатратна со стороны нанимателя, особенно для лиц, проходящих службу по бессрочному трудовому контракту и предусматривает иерархическую систему ответственности за недобросовестное и непрофессиональное выполнение своей деятельности, то в США государственная служба характеризуется упрощенной процедурой увольнения. Так например, по результатам аттестации в России, если аттестационная комиссия принимает решение о том, что гражданский служащий не соответствует замещаемой должности, то его руководитель должен понизить его в должности в соответствии с его знаниями и квалификацией и только в случае отказа служащего от предлагаемой должности, руководитель вправе уволить его со службы. В США, руководитель по результатам оценки деятельности государственных служащих может принять следующие решения: аттестовать, условно аттестовать (в этом случае служащий через год проходит повторно аттестацию) или не аттестовать (влечет увольнение со службы).

Должности государственной службы США подразделяются на 18 категорий: первые восемь – технические исполнители, с 9 по 15 – среднее руководящее звено и вспомогательно-технический персонал высшей квалификации, с 16 по 18 – высший руководящий состав (руководители ведомств, структурных подразделений органов исполнительной власти, руководителя проектов и программ, контролирующие, оценивающие лица, иные лица, выполняющие важные задачи осуществления функций управления. По категориям высшего состава, некарьерных служащих, а также нанимаемых на определенный срок установлены численные лимиты.

В настоящее время большинство федеральных служащих получают зарплату в соответствии со шкалой оплаты, которая действует с 1949 года. Остальные, в основном высшие политические назначенцы, оплачиваются по другим, более современным шкалам. Структура оплаты выстроена таким образом, что ранги как бы перекрывают ступени, т.е. начиная с 6-7-го или 8-го рангов зарплата служащего выше, чем у лица, занимающего младшие ранги на следующей, более высокой по старшинству ступени. Идея такой системы в том, что служащий может повышать свою зарплату, просто хорошо работая на своем месте и не стремясь прыгнуть на более высокую ступень, что в ряде случаев требует и экзамена, и иной квалификации, и просто иных способностей.

В России установленная система категорий и групп должностей гражданской службы выстроена таким образом, чтобы соблюдалась четкая иерархия должностей и соответствующего уровня квалификации и оплаты при их замещении. Служащий, замещающий должность категории «специалисты» старшей группы, успешно выполняющий свои обязанности не может получать больше служащего, замещающего должность категории «специалисты» ведущей группы. В рамках установленной иерархии должностей по категориям и группам выстраивается карьера гражданского служащего. При этом, служащий, для повышения своей должности сталкивается с проблемой отсутствия вакантных мест в органе, в котором он работает, особенно в условиях объявленного сокращения численности государственных служащих, и вынужден искать другое место службы в соответствие со своей квалификацией. Это усложняет картерный рост (Кириллов А.В. и др., 2015).

Таким образом, государственная служба США характеризуется высокой ролью политических назначений в системе государственной службы; зависимостью оплаты труда и продвижения по службе от результатов работы; упрощенной процедурой увольнения; высокой децентрализацией системы государственной службы.

В противовес «открытой» модели организации государственной службы в США и других англосаксонских странах в Германии (как и большинстве стран континентальной Европы) государственная гражданская служба реализуется на базе «закрытой» модели.

Закрытая модель характеризуется:

- наличием подробной регламентации компетенций каждого уровня государственной службы;

- многоступенчатой системой отбора кадров для государственной службы;

- высоким социальным статусом служащего, при котором должностной рост, заработанная плата и льготы в основном зависят от стажа государственной службы и занимаемой должности;

- сложной процедурой увольнения служащего.

Становление современной государственной гражданской службы в Германии связано с вступлением в силу Основного закона ФРГ 1949 г.

Государственными служащими в Германии являются лица, осуществляющие деятельность в рамках исполнения государственных задач, то есть это и профессиональные служащие (чиновники), и рабочие, и обеспечивающий персонал, и преподаватели, и врачи и т.п. Государственные служащие делятся на тех, чья деятельность осуществляется на основе акта о назначении на должность (это и есть гражданские служащие в том смысле, в котором это понятие принято рассматривать в России) и на тех, кто работает на основе трудового (служебного) договора. В результате на гражданской службе в Германии состоят три типа служащих: карьерные служащие (чиновники) – около 30% всех служащих, сотрудники – около 45% и наемные работники. Ротации между категориями практически никогда не происходит. Карьерные служащие принимаются на службу, как правило, пожизненно.

Важные положения, касающиеся института государственной службы в Германии, содержатся практически во всех разделах Основного закона ФРГ, именно в нем устанавливаются принципы формирования и функционирования государственной службы.

К важнейшим общепризнанным принципам, касающимся правового статуса чиновников ФРГ, относятся: пожизненное назначение, обязанность государственного служащего быть верным долгу, держать партийно-политический нейтралитет, запрет на забастовки, право на участие в профсоюзах, служебная иерархия и т.д.

В силу того, что Германия имеет федеративное устройство, то и государственные служащие разделяются по этому принципу на государственных служащих федерального уровня и земельного уровня, и, соответственно, присутствует нормативно-правовая система о федеральной и земельной государственной службе.

Согласно Основному закону ФРГ федерация обладает исключительной законодательной компетенцией по вопросам правового положения лиц, находящихся на федеральной государственной службе. Совместная законодательная компетенция распространяется на оплату труда и содержание служащих государственных учреждений, находящимся с ними в публично-правовых отношениях службы. Также федерация имеет право издавать нормативные акты по вопросам правового положения лиц, находящихся на государственной службе земель, общин, но только общие основы. Если федерация издала рамочные предписания, то земли в течение установленного законом срока обязаны издать в рамках этих предписаний законы земли.

В соответствии с Основным законом на государственной службе устанавливаются четыре группы должностей: простая, средняя, ответственная и высшая службы. В пределах каждой группы государственным служащим присваиваются ранги.

Порядок приема на государственную службу Германии четко регламентирован: первоначально происходит оповещение о наличии свободной должности государственной службы в специальных печатных изданиях, затем происходит отбор из числа лиц, предоставивших документы и изъявивших поступить на службу. Отбор производится в соответствии с пригодностью, способностями и компетенциями путем проведения экзамена. При этом назначение допускается только на начальную должность.

В качестве дисциплинарных мер законодательством устанавливаются: выговор, денежный штраф, уменьшение оклада, перевод на другую должность, увольнение со службы, сокращение пенсионного обеспечения, отказ в выплате пенсионного обеспечения.

Система государственной службы в современной Германии отличается высоким социальным статусом государственного гражданского служащего и полноценной системой гарантий правовой и социальной защищенности, а также принципом «пожизненного найма».

Для российской практики наиболее интересной и полезной может стать германская система административной юстиции. Это реальная возможность для гражданина обжаловать ошибочные или непрофессиональные, неквалифицированные по его мнению решения чиновников по его делу. Административный суд позволяет отстоять гражданину свою позицию, он предполагает, что гражданин равноправен с государством и рассматривает только аргументированность позиций и итогом процесса может стать отмена акта органа управления или признание его незаконности в целях защиты прав и свобод человека и гражданина и этот механизм позволяет создать условия, при которых служащие изначально более ответственно относятся к принимаемым решениям.

Таким образом, главная задача государственной службы заключается в результативном и эффективном обеспечении комплексной взаимосвязанной деятельности, направленной на выработку и воплощение в жизнь государственной политики и решений, осуществление регулятивных и обслуживающих функций в интересах всего общества или его отдельных сегменте (Уржа О.А., 2013). Зарубежный опыт показывает, что, несмотря на тип системы (открытая или закрытая), главное, что должно лежать в основе организации государственной службы – это ответственное и квалифицированное отношение к своей профессиональной деятельности со стороны служащих и эффективная оценка и контроль со стороны общества.

Заключение

Основной опасностью современной России является бюрократизация системы государственного управления, когда управленческая деятельность теряет рациональное содержание и бюрократический аппарат начинает функционировать только в своих интересах.

Сущность бюрократизма можно определить как [4, с. 15–17]:

1) «канцелярщина» и волокита в деятельности госорганов;

2) излишняя регламентация работы государственных служащих;

3) неоптимальная структура государственного органа, позволяющая дублирование функций;

4) доминирование разрешительных принципов над заявительными в отношениях государственных органов и потребителей государственных услуг;

5) имитация деятельности государственными гражданскими служащими в ущерб реальному результату;

6) формальное отношение чиновников к потребителям государственных услуг;

7) разобщенность интересов чиновников и общества, граждан;

8) оправдание чиновниками своей необходимости и значимости при полной бесполезности и ненужности.

Таким образом, в основном современный бюрократизм в системе государственной гражданской службы воспринимается как антипод эффективной организации и продуктивной работе служащих. Преодоление этого состояния системы государственной службы, ее излишней «забюрократизированности» является основной задачей реформирования управленческого аппарата. Но почему в России столь высок уровень бюрократизма? На наш взгляд, этому больше всего способствуют следующие факторы: боязнь чиновников принимать ответственность за решения; отсутствие инновационности в методах работы аппарата управления государственного органа; жесткая иерархическая структура, исключающая инициативность; формализм в работе с кадрами государственных органов; ярко выраженный авторитаризм в руководстве; преобладание количественных показателей в оценке эффективности работы госслужащих. Какие же методы и средства борьбы с бюрократизмом можно и необходимо использовать?

Преодоление бюрократизма в системе государственной службы возможно путем:

1) повышения ответственности государственных служащих за результаты своей деятельности;

2) внедрения современной системы оценки эффективности работы руководящего и исполнительского персонала на основе качественных показателей;

3) внедрения в практику управления персоналом госорганов современных технологий;

4) повышения ответственности высшего руководства за результаты деятельности всех подразделений ведомства;

5) развития профессиональной культуры государственных служащих;

6) повышения ответственности всего руководящего состава за формализм в работе с кадрами.

Все вышесказанное, на наш взгляд, свидетельствует о том, что бороться с бюрократизмом необходимо, прежде всего, путем повышения ответственности руководства и служащих органов государственной власти и управления, внедрения новых методов и технологий управления персоналом, развития организационной культуры и др.

Еще одной серьезной проблемой системы государственной службы современной России выступает коррупция. Существуют некоторые противоречия. Например, необоснованным представляется ограничение понятия «личная заинтересованность» исключительно имущественными интересами, в данном случае не учитываются «…иные личные мотивы государственного служащего, которые способны оказать влияние на реализацию им своих полномочий (например, вражда, неприязнь, любовь, дружба)». Кроме того, по нашему мнению, определяющим в рамках противодействия коррупции выступает установление единых критериев и требований к поведению и документам отчетности представителей всех видов государственной службы на всех уровнях власти, а также единых и четких критериев ответственности. Главное, необходимо добиться неотвратимости наказания в случае нарушения законности государственным служащим любого уровня иерархической системы управления.

В современной России государственные органы также сталкиваются с проблемой дефицита квалифицированных служащих в конкретной сфере управленческой деятельности. Федеральный закон о государственной гражданской службе Российской Федерации предъявляет неконкретизированное требование о наличии, как правило, высшего профессионального образования для замещения государственных должностей, не раскрывая, какая должна быть специализация, например, у сотрудника налогового или таможенного ведомства, органа здравоохранения или образования и т. д. Кто по профессии юристы, экономисты, педагоги, менеджеры? Вообще говоря, не имеет значения. Они не заняты деятельностью в подведомственных отраслях, государственным управлением и исполнительно-властным администрированием, которые «надстроечно» осуществляются своими универсальными методами. Процедурно-методические требования к компетенции лиц, замещающих государственные должности, являются универсальными и одинаковыми независимо от того, в каком ведомстве (органе) осуществляется государственная административная деятельность. Несомненно точно отмечал Н. М. Карамзин, что «вместо всеобщих знаний должно от каждого человека требовать единственно нужных для той службы, коей он желает посвятить себя: юнкеров Иностранной коллегии испытывайте в статистике, истории, географии, дипломатике, языках; других – только в знаниях отечественного языка и права русского, а не римского, для нас бесполезного; третьих – в геометрии, буде они желают быть землемерами, и т. д.».

Таким образом, для разрешения проблем института государственной службы необходимо создать систему норм, которая могла бы не только урегулировать все аспекты государственной службы, но и повлиять на мировоззрение государственных служащих и граждан, создав ответственное отношение к работе со стороны первых и уважение к государственной службе со стороны вторых.

Список литературы и источников

1. «О государственной гражданской службе Российской Федерации»- текст - Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 05.10.2015) // Собрание законодательства РФ, 05.03.2007, № 10, ст. 1152

2. Государственное и муниципальное управление / Под общ. ред. Т.И. Илларионовой, Б.М. Гонгало, В.А. Плетнева. М.: Юнити, 2012.

3. Государственное и муниципальное управление / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2013.

4. Гусев А.В. Государственная гражданская служба в системе общественной организации труда / Гусев А.В. // Рос. юрид. журнал. 2012. N 5. С.183.

5. Дрогобыцкий И. Новое направление подготовки управленческих кадров / Дрогобыцкий И. // Проблемы теории и практики управления. 2015- N 11.

6. Магомедов К.О. Профессиональное состояние кадров государственных гражданских служащих, проблемы профессионального развития и кадровые процессы в органах государственной власти и управления РФ. / Магомедов К.О. // Отчет мониторингового социологического исследования. М.: РАНХиГС. 2013 С.19

7. Молчанова О. Развитие механизмов наставничества в современных моделях подготовки управленческих кадров / Молчанова О. // Пробл. теории и практики управл. 2015. N 9. С.120

8. Петросянц Д. Формирование российской элиты государственного управления: первичная социализация в вузовских сообществах / Д.Петросянц, Ю.Ларионова // Пробл. прогнозирования. 2014. N 5. С.32-43.

9. Уржа О.А. Проблемы кадровой политики в системе управления современной России. Материалы Афанасьевских чтений. 2017. № 2 (19). С. 55- 64.

Список использованных источников:

12. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения видов государственной службы и признании утратившей силу части 19 статьи 323 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации»: Федеральный закон от 13 июля 2015г. № 262-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2015. № 29 (ч. I). Ст. 4388.

13. Административное право зарубежных стран: учебник / под ред. В.Я. Кикотя, Г.А. Василевича, Н.В. Румянцева. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2012. 272 с.

14. Езекян А.Р. Основные модели публичной службы (сравнительно-правовое исследование) // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 10. С. 72-74.

15. Башуров В.Б. Назначение на должность государственной гражданской службы Российской Федерации: проблемы правового регулирования // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 7. С. 55-59.

16. Конституции государств Америки: в 3 т. / под ред. д.ю.н., проф. Т.Я. Хабриевой. Т. 1: Северная и Центральная Америка. М.: ИЗиСП, 2016. 182 с.

17. Кистринова О.В. Конституционное регулирование государственной службы и статуса государственных служащих в России и в зарубежных странах // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 12. С. 60-63.

18. Байнова М. С. Понятие государства и системы государственного управления // Материалы Афанасьевских чтений, 2016, № 1 (14). С. 49-55.

19. Катаева В.И. Введенская А.В. Система государственной службы России Анализ сходства и различий государственной службы зарубежных стран (на примере США, Германии, Японии, Франции и Великобритании). Материалы Ивановских чтений. 2016. № 1 (6). С. 90-97.

20. Кочетков А.В., Сульдина Г.А., Халилова Т.В., Занко Т.А. Государственная и муниципальная служба: учебник и практикум для СПО. – М. 2016. 403 с.

21. Кириллов А.В., Виниченко М.В., Мельничук А.В., Макушкин С.А. Проблемные вопросы развития технологий управления персоналом в отечественной практике и пути их решения. // Москва, 2015.

22. Кириллов А.В. Системы интенсивного обучения персонала. //Управленческие науки 2014. №2 (11). - С 70-77.

23. Уржа О.А. Человек в управлении обществом: основная парадигма местного самоуправления / Материалы Афанасьевских чтений 2013. Т. 1. № 11.С.7-17.

24. Козырев М.С. О теоретических проблемах государственного и муниципального управления. Социальная политика и социология. 2015. Т. 14. № 1 (107). С. 34-40.

25. Козырев М.С. Историческое развитие идеологии. Вестник Костромского государственного университета им. Н.А. Некрасова. 2014. Т. 20. № 1. С. 122-126.

26. Козырев М.С. Понятийно-категориальные проблемы государственного управления. Государственный советник. 2014. № 4 (8). С. 12- 17.

27. Козырев М.С. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. Социальная политика и социология. 2014. Т. 2. № 4-1 (105). С. 286-295.

28. Сербская О.В. Подходы к созданию структуры управления проектноориентированных организаций. Транспортное дело России. 2016. № 2. С. 56-58.

29. Сербская О.В. Применение гибких методологий управления проектами в образовательной деятельности. Социальная политика и социология. 2015. Т. 14. № 6 (113). С. 132-145

1. 4 Гусев А.В. Государственная гражданская служба в системе общественной организации труда / Гусев А.В. // Рос. юрид. журнал. 2012. N 5. С.183. ↑

2. 7 Молчанова О. Развитие механизмов наставничества в современных моделях подготовки управленческих кадров / Молчанова О. // Пробл. теории и практики управл. 2015. N 9. С.120 ↑

3. 9 Уржа О.А. Проблемы кадровой политики в системе управления современной России. Материалы Афанасьевских чтений. 2017. № 2 (19). С. 55- 64. ↑

4. 5 Дрогобыцкий И. Новое направление подготовки управленческих кадров / Дрогобыцкий И. // Проблемы теории и практики управления. 2015- N 11. ↑

5. 9 Уржа О.А. Проблемы кадровой политики в системе управления современной России. Материалы Афанасьевских чтений. 2017. № 2 (19). С. 55- 64. ↑

6. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2338. ↑

7. Указ Президента Российской Федерации от 11 августа 2016 г. № 403 «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы РФ на 2016–2018 гг.» // СЗ РФ. 2016. № 33. Ст. 5165. ↑

8. Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации (утв. Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г.). ↑

9. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063. ↑

10. 12 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения видов государственной службы и признании утратившей силу части 19 статьи 323 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации»: Федеральный закон от 13 июля 2015г. № 262-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2015. № 29 (ч. I). Ст. 4388. ↑

11. 13 Административное право зарубежных стран: учебник / под ред. В.Я. Кикотя, Г.А. Василевича, Н.В. Румянцева. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2012. 272 с. ↑

12. 14 Езекян А.Р. Основные модели публичной службы (сравнительно-правовое исследование) // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 10. С. 72-74. ↑

13. 15 Башуров В.Б. Назначение на должность государственной гражданской службы Российской Федерации: проблемы правового регулирования // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 7. С. 55-59. ↑

14. 16 Конституции государств Америки: в 3 т. / под ред. д.ю.н., проф. Т.Я. Хабриевой. Т. 1: Северная и Центральная Америка. М.: ИЗиСП, 2016. 182 с. ↑

15. 17 Кистринова О.В. Конституционное регулирование государственной службы и статуса государственных служащих в России и в зарубежных странах // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 12. С. 60-63. ↑

16. 18 Байнова М. С. Понятие государства и системы государственного управления // Материалы Афанасьевских чтений, 2016, № 1 (14). С. 49-55. ↑