Бюрократизм в органах государственного управления Российской Федерации: современное состояние и пути преодоления (Новгородская система. Боярская дума – первая «бюрократическая» организация)

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность изучения феномена «бюрократизм» обусловлена рядом факторов:

– конкретной потребностью изменения формы организации во всех сферах жизни общества;

– противоречие между этой потребностью к изменению общественной жизни и в то же время иерархической структурой управления;

– включение широких слоёв населения в общественную жизнь и политическую деятельность;

– деформация норм жизни гражданского общества и связанную с этим необходимость формирования правового государства, расширение самоуправления;

– необходимость формирования в нашей стране демократического, открытого общества, основанного на любви к своей стране, а не на жажде наживы;

Анализ феномена «бюрократия» и его производной – «бюрократизм», на современном этапе развития общественной науки уже далеко вышел за рамки понимания этих терминов, как явлений чисто административного порядка. Сейчас уже нельзя удовлетвориться только описанием ряда недостатков функционального характера. Бюрократия смело и уверенно вошла в нашу повседневную жизнь, как в деятельность органов государственной власти, так и деятельность корпораций и фирм, имеющих большой и разветвлённый штат управленческого аппарата. Этот термин уже не употребляется в своём первоначальном значении, обозначающем: «осуществление работы в учреждениях» или «слой служащих, отобранный по определённым критериям».

Бюрократия стала типом государственной организации, стала определённым стилем (трендом) общества. Это тип приспосабливания к процессам модернизации общества, динамике её развития.

Бюрократическая система – это сложнейшее явление общественной жизни. С одной стороны эта форма управления имеет положительные черты – профессионализм, оперативность в решении вопросов, способность управлять сложными системами, целенаправленность и координация действий. Как следствие - бюрократическая организация управления неизбежна для общества. Но, есть и другая сторона медали – бюрократия носитель и отрицательных черт: прежде всего – формальное отношение к делу, консерватизм, подавление свобод граждан, отрицательное отношение к инициативе. Соответственно, оказываясь в разных социальных условиях, бюрократия показывает то одну, то другую свою сторону. Во всём мире пытаются найти решение этой проблемы – рационализировать бюрократическую систему управления, максимально развернув «медаль» положительной стороной вверх и нивелировав её отрицательные черты.

Тема «Бюрократизм в органах государственного управления Российской Федерации: современное состояние и пути преодоления» выбрана не случайно. Считаю, что разобравшись со спецификой данного вопроса можно решить и ряд других насущных проблем, таких как: коррупция, патриотизм, воспитание, негативные взаимоотношения людей между собой.

Объектом исследования послужит феномен бюрократии, предметом же исследования – попытка найти рациональный путь избавления от негативных черт данной системы.

Цель данной работы – разобраться с феноменом термина, показать эволюцию бюрократии в мире и в России, состояние бюрократии на современном этапе, попытаться определить пути преодоления негативных факторов бюрократизма.

Для решения этих целей необходимо:

1) Собрать и изучить литературу и периодические источники, посвящённые указанной тематике.

2) Рассмотреть исторические факты развития бюрократии.

3) Рассмотреть историю развития бюрократии в России.

4) Проанализировать состояние бюрократического аппарата в России в настоящее время.

Глава 1 КОНЦЕПЦИИ ФИЛОСОФСКИХ ОБОСНОВАНИЙ ФЕНОМЕНА БЮРОКРАТИИ

Одним из первых научных анализов сущностных характеристик феномена бюрократии принадлежит Гегелю (хотя термин «бюрократия» он в своих работах не использовал). Однако, всеобщность исполнительной власти, чиновничества (считай бюрократии) предстаёт в его теории в неразрывной связи с определённым типом организации, управления и власти. По Гегелю чиновничье государство – это средоточие государственного сознания и наиболее выдающейся образованности. Основная функция исполнительной власти в теории Гегеля – это реализация решений, которая должна осуществляться монархом в зависимости от всеобщих интересов. Приведение к жизни данной функции возлагалось на чиновников и коллегиальные совещательные органы, соответственно по принципу разделения властей. Гегелевская модель бюрократического управления исходит из взаимозависимости и тождества государства и гражданского общества. Также бюрократия вместе с монархией объявляется Гегелем нейтральной силой, которая стоит над конфликтующими группами людей со своими особыми интересами. Чиновники воплощают универсальные интересы всего общества, так как они наделены специфическими знаниями, необходимыми для управления государством[4].

Карл Маркс излагал своё отношение более радикально, чем Гегель. Для него чиновничье государство и общество находилось в других взаимоотношениях. Государство не выражает интересы граждан, а само задаёт их. Поэтому главная задача бюрократии в буржуазном обществе – поддерживать иллюзию того, что государство охраняет всеобщий интерес. Для Маркса бюрократия представляет: «волю государства», «сознание государства», «могущество государства»[7].

В начале XX века немецкий социолог Макс Вебер продемонстрировал достоинства бюрократии как системы управления. Он предложил понимать под ней рациональную работу учреждений, в которой каждый элемент работает максимально эффективно. Вследствие нового осмысления данного термина в ситуациях, когда чиновник работает плохо (волокита, требование оформления многих лишних документов, долгое ожидание решения) стали вести речь не о бюрократии, а о бюрократизме, разнеся эти два понятия в стороны. Бюрократизм, в отличие от рациональной бюрократии, в теории оценивается как явление отрицательное. Чаще всего это понятие связывают с формальным подходом к делу, созданием видимости работы, равнодушным отношением к судьбе человека, стремлением превратить власть в собственность, неоправданным ростом численности аппарата и т.п.

Описывая же идеальную бюрократическую компанию, М. Вебер выделил ряд принципов, а именно:

1) Разделение труда (Простые операции и задачи);

2) Иерархизация власти (Чёткая структура с вполне определёнными функциями на каждом уровне);

3) Отбор персонала, основанный на заранее определённых принципах (Технические и профессиональные квалификации);

4) Формальные правила и нормы в организации (Письменно зафиксированные правила, нормы, стандарты и операционные процедуры);

5) Обезличенность труда (Универсальное использование правил и норм вне зависимости от личности и даже в отраслевом масштабе);

6) Карьерный рост (Как для работника, так и для менеджера. Возможность управления предприятием в целом, профессиональным менеджером, а не собственником)[3].

Современные американские социологи А. Гоулднер и Р. Мёртон выделяют наиболее распространённую негативную черту порождаемую бюрократизмом – это перенос акцентов с целей деятельности на её средства. В результате чего строгая дисциплина, жёсткая иерархия, чёткое и неукоснительное выполнение инструкций и т.п. создают определённый «тормоз» в развитии рациональности системы.

Роберт Мёртон оценивал бюрократию следующим образом:

- в результате выполнения неукоснительных требований работники управления в конечном счёте теряют способность принимать какие-либо самостоятельные решения;

- ориентация на правила, формально разработанные руководства к действию приводят к тому, что данные нормы становятся общепринятыми и окончательными, а их соблюдение основной задачей и результатом деятельности;

- отказ представителей бюрократии от самостоятельного мышления;

- рождение стереотипного бюрократа, не гибкого в применении официальных норм и правил, без творческих способностей и воображения;

Все эти факторы приводят к одному – бюрократия становится замкнутым организмом, возносимым над остальным людьми.

Проблемы в бюрократических структурах связаны с преувеличением значимости стандартных правил, процедур и норм. Точно обозначающих что и как делать в определённых ситуациях: как взаимодействовать с клиентом, организациями, как решать поставленные задачи.

Алвин Гоулднер развил идеи М. Вебера и выделил в обществе два типа бюрократии:

- Представительскую (власть опирается на знания и умения);

- Авторитарную (власть опирается на бесприкословное подчинение и это становится самоцелью).

Современные исследователи выделяют три вида бюрократии. Все они обладают как положительными, так и отрицательными чертами. Теперь о них по порядку:

1) Классическая бюрократия (аппаратная) соответствует модели Вебера.

Положительные черты классической бюрократии:

- стабильность;

- чёткое разделение труда;

- стандартизация и унификация всей деятельности;

- сокращение времени на обучение работника;

- централизация, гарантирующая надёжность управления;

Недостатки классической бюрократии:

- опасность возникновения бюрократизма;

- отсутствие достаточной мотивации работников;

- неполное использование умственных способностей и особенностей психологии работников;

- неэффективность в изменяющихся условиях и при возникновении нестандартных ситуаций;

2) Профессиональная бюрократия – предполагает, что у управленцев имеются глубокие практические и теоретические знания в тех областях деятельности, на которые они предназначены.

Положительные черты профессиональной бюрократии:

- высокая компетентность и степень специализации;

- учёт процесса управления и отслеживание условий его протекания;

- меньшая формализованность;

- в рамках своей роли имеется большая свобода действий;

- высокая мотивация работников на достижение цели;

- возможность решения неординарных задач;

- ослабленный контроль, за деятельностью работников, что даёт свободу для творческого подхода;

Недостатки профессиональной бюрократии:

- эффективность резко снижается, когда организация функционирует в неизменяемых условиях внешней среды;

- дополнительные затраты на обучение работников;

- усложнение формы управления такими организациями (принуждения и вознаграждения уже недостаточно, нужно эффективно использовать и информацию).

3) Адхократия – организационная структура, основу которой составляют временные рабочие группы, создаваемые для решения одной задачи или проекта.

Положительные черты адхократии:

- отсутствие строгого разделения труда;

- отсутствие чёткой иерархии;

- минимум формализации;

- быстрое реагирование на любые изменения как внутренние, так и внешние;

Недостатки адхократии:

- возможно, увлечение текущими проблемами и недостатком времени для проработки стратегии на будущее;

- большие финансовые затраты на работников;

- может противоречить основной структуре организации (бюрократии);

Исходя из всего сказанного ранее, можно сделать вывод, что бюрократия имеет три основные положительные черты – стабильность, иерархию, разделение труда. В связи с этим одна из основных задач управления как раз и состоит в том, чтобы представители бюрократического аппарата, изменили свои установки, изменив стремление к личному благополучию, на готовность к решению насущных проблем общества.

Возможно, чтобы понять проблему бюрократизма в наши дни, нужно заглянуть в глубины истории, проследить исторические аспекты зарождения бюрократии в мире и России в частности.

Глава 2 ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ БЮРОКРАТИИ

Впервые понятие «бюрократия» возникло в 1745 году. Термин был введён французским экономистом Винсентом де Гурне, для обозначения исполнительной власти, в момент своего образования слово сразу стало иметь негативный оттенок – подразумевалось, что бюрократы-чиновники отнимают реальную власть у монарха (при монархии) или у народа (при власти народа).

Термин «БЮРОКРАТИЯ» - (основан от французского – «bureau» - канцелярия, бюро и греческого – «кратос» - власть, господство) – это система управления, осуществляемая с помощью вертикально иерархического аппарата, стоящего над обществом и призванная выполнять поставленные перед нею задачи наиболее эффективным способом. Также – это направление, которое принимает государственное управление в странах, где все дела сосредоточены в руках органов центральной правительственной власти, действующих по предписанию (начальников) и через предписание (чиновников).

Бюрократией часто называют не только систему управления, осуществляемую специальным властным аппаратом, но и сам этот аппарат.

Формы бюрократии на протяжении истории постоянно претерпевали изменения, зачастую это происходит вследствие смены общественного строя. Зачатки бюрократии возникают в связи с обособлением сферы государственного управления. Наиболее развитой в этот период была система власти такого типа в Китае. Вся система имела очень мощную организацию и отличалась крайним рационализмом. Тщательно отрегулированный, разветвлённый и многочисленный административный аппарат сформировался в конце III века до н.э.

Очень интересны характерные черты китайской бюрократии:

1) Жалованье чиновников было строго фиксированным. Каждый из них имел чётко определённое место в иерархии, которое соответствовало его должности и знатности;

2) Обязанности между чиновниками были распределены до мельчайших деталей;

3) Работники нижестоящих подразделений обязаны были отчитываться перед вышестоящими сотрудниками на постоянной основе;

4) Все дела, решавшиеся администрацией, подвергались документальному оформлению;

5) Почти все области жизни-деятельности охватывались учётом и контролем.

Как видно из вышеперечисленного почти ничего не изменилось за минувшие столетия.

Для подготовки такой категории в Китае имелось множество учреждений среднего и средне-профессионального образования. Занять пост можно было разными путями:

1) Сдать экзамен;

2) Заплатить за назначение;

3) Получить рекомендацию;

В этом направлении и по сей день, изменений вообще нет. (А ещё лучше и проще быть родственником чиновника).

Также специальное обучение имело своей целью и идеологическую «обработку» чиновников в соответствии с преданностью:

- Императору;

- Существующему строю;

- Учению Конфуция с его идеей гармонии в обществе и почитанием предков.

Сложные бюрократические системы управления существовали в Римской Империи и Византии.

Последние столетия своего существования Римская Империя превратилась в полностью бюрократическое государство. Она стала своего рода тюрьмой, либо военным лагерем, где каждому указано его место, которое он не может оставить. И его потомки – тоже.

Власти установили полную регламентацию общественной жизни для всех, исключая самых богатых и могущественных, какой вообще возможно было добиться.

Чиновничество Поздней Римской Империи отличалось:

- низкой квалификацией и огромными размерами всего управленческого аппарата;

- невозможностью покинуть своё «насиженное место» вплоть до смерти;

- практикой передачи должностей «по наследству»;

- высокой коррумпированностью и воровством;

С начала IV века возникла новая аристократия чиновничества, постепенно укрепившая свою власть настолько, что даже могла игнорировать или саботировать указы Императора.

Свидетельства античных авторов говорят о том, что бюрократия поздней Римской империи была не только костной, сверхконсервативной и рабской, но и исключительно коррумпированной. Наиболее толковые люди вообще не шли на такую работу [5].

В средние века в феодальных государствах Западной Европы бюрократический аппарат имела Королевская власть и церковь во главе с Папской Курией. Усиление власти короны и абсолютизм порождали рост и бюрократии.

Отношение народа к бюрократии никогда не было положительным, как не является оно таковым и сегодня. Невозможность преодолеть бюрократию аллегорически описал поэт VIII века Бо Цзюи:

«Садовник посадил цветок, возле которого выросло сорное растение. Оно обвило цветок и срослось с ним корнями. Как быть садовнику? Если поливать цветок, значит, питать и сорняк, а если вырвать сорняк, с ним будет уничтожена и красота…»

С развитием «капиталистической системы» и приходом к власти собственников большого капитала, бюрократический режим утверждается в сфере политической жизни. В эпоху буржуазных революций бюрократизм неоднократно пытались уничтожить и построить другую систему управления, но это оказывалось невозможным. Со временем процессы управления только развивались и усложнялись, а на замену бюрократии пока ничего принципиально нового не было придумано.

Глава 3 ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ БЮРОКРАТИИ В РОССИИ

3.1 Новгородская система. Боярская дума – первая «бюрократическая» организация.

Истоки коллективного управления в нашей стране восходят к XI веку – периоду Новгородской республики. Специфика Новгорода заключалась в том, что была создана система избираемых и сменяемых по воле ВЕЧЕ должностных лиц: Князя, Посадника, Тысяцкого, Архиепископа.

Вече – это главный властный орган Новгорода (созывался тогда, когда это было необходимо). Его могли созывать: группа горожан, князь, посадник.

Вече не было боярским органом, но именно бояре задавали в нём «тон». Исполнительным органом вече были два выборных сановника:

Посадник – осуществлял республиканский контроль над князем и боярством;

Тысяцкий – контролировал остальные свободные слои населения, не относящиеся к боярству. Роль князя в республике сводилась в основном к одному – быть военачальником и новгородцы приглашали, как правило, воинственных князей.

В середине XII века за вече было утверждено право изгнания князя. Новгород называл себя – «Господин Великий Новгород» и князь давал присягу, заключал бессрочный формальный договор. Новгород делал всё, чтобы князь со своей дружиной не вошёл глубоко в жизнь города. Князь должен был проживать вне черты города, не имея права приобретать земельную собственность и принимать кого-то в личную зависимость.

Вече решало вопросы, но готовило их учреждение, которое называлось – «Совет господ». В её состав входили:

- Княжеский наместник;

- Посадник и Тысяцкий (действующие);

- Посадник и Тысяцкий (старые);

- Сотские и Кончанские старосты;

Все эти люди назывались «бояре». Регулирование взаимоотношений между «Советом господ», посадником, вече, князем устанавливалось за счёт особых договорных грамот.

Политической фигурой номер один в Новгороде был Архиепископ, который избирался путём голосования в республике, а «утверждался» в Киеве.

В дальнейшем в русских землях центральная власть и местное государственное управление неоднократно изменялись и преобразовывались, но местная форма власти находилась в руках правителя.

3.2 Московская система управления.

Следующий этап, на пути становления слоя профессиональных чиновников на Руси, происходит в XV-XVI вв. С переменами в центральном управлении Московского государства, происходят изменения и с управленцами – Боярской думой. Очевидно, наряду с аристократическим (родовым) представительством, обозначилось наличие и более профессиональных (бюрократических) элементов, поскольку Дума являлась высшим правительственным учреждением, осуществляя руководство ведомствами и деятельностью приказов.

С течением времени московское боярство стало распадаться на несколько слоёв, состав Думы усложнялся, а иерархические чины стали соответствовать знатности думных советников. В звания бояр и окольничих определялись, как правило, представители старых боярских фамилий.

Думные бояре и думные дьяки, были по большей части, представителями разорившихся боярских слоёв, получающими назначение за личные качества или государственные заслуги.

Московское государство отличала дворцово-вотчинная система управления, делящаяся на две части:

Управление дворца – во главе стоял «дворский», имевший в своём распоряжении множество слуг. Также ведал пашенными княжескими крестьянами.

Другую часть образовывали так называемые «Пути» - обслуживали непосредственно князя и его окружение. Руководители путей именовались «путными боярами».

Из органов, обслуживающих личные нужды князя, дворцовые органы управления всё больше превращались в общегосударственные учреждения. Также выполнение тех или иных обязанностей в государственном управлении теряло прежний характер временного поручения и превращалось в постоянную службу. Усложнение функций органов двора потребовало создания большего по численности и разветвлённости аппарата. Чины двора – дьяки, специализировались на определённом круге дел.

Расширение территории государства и усложнение его функций потребовало новой системы управления в более сложном её виде. Начиная с конца XV века, Московское государство переходит на систему управления через «Приказ».

Как система, приказное управление оформилось только во второй половине XVI века. Тогда же утвердился и сам термин «Приказ». Перерастание дворцово-вотчинной системы в приказную явилось следствием централизации Русского государства, так как дворцовые органы, ведавшие ранее, только княжеским доменом, теперь становились учреждениями, ведающими всем государством.

С утверждением самодержавия Великого князя на Руси и начала создаваться система государственного управления, важное место в которой и заняли приказы – прообразы будущих министерств.

«Промежуточными» государственными органами, существовавшими в XV веке до Приказов были - Дворец (дворцовое ведомство) и Казна. Кроме того, сложилась система, когда Великий князь поручал (приказывал) кому-то из бояр или окольничих выполнять определённый круг обязанностей, связанных с обеспечением и функционированием различных сторон жизни государства. При такой системе поручений, естественно, появлялись и помощники, а то и целый штат людей, которые объединялись в постоянно действующий «путь», «повытье» или «избу». Таким образом, постепенно утвердилось и название этого административного органа – «Приказ».

Приказная система создавалась постепенно, путём отделения от Дворцового ведомства и Казны отдельных функций, а также передачей новым административным образованиям части функций, бывших прерогативой Великого князя и его ближайшего окружения, таких как финансы, военное управление, дипломатия и т.п.

Чёткой классификации приказов не существовало, но условно их можно разделить на ведомственные (функциональные), территориальные, дворцовые и общегосударственные. Первоначально руководили приказами бояре, но затем стали прибегать и к помощи дьяков. Со временем количество приказов разрасталось и дьяки стали назначаться не только на какие-то второстепенные (мелкие) приказы, но и на государственно значимые, получая при этом чин Думных дьяков. Некоторые Думные дьяки могли возглавлять одновременно несколько приказов [6].

3.3 Петровская эпоха развития бюрократии.

Следующим толчком к развитию бюрократии стало правление Петра I, который стремился делать всё по европейскому образцу. В петровскую эпоху произошло устранение Боярской Думы от государственных дел. Государство становится гарантом единства общества, обеспечивающим условия для его развития в установленных государством же рамках.

Внутренний строй России во времена петровских реформ имел следующие тенденции:

- власть царя усиливается, но она требует новых условий идеологического и организационного оформления;

- дальнейшее усиление крепостного права;

- упрочение военно-полицейского режима;

- реорганизация прежней служилой системы и создание новой;

- прогресс в экономической области на основе протекционизма и меркантелизма;

Всё это привело к тому, что Россия стала Российской Империей на ближайшие 200 лет.

Осуществив в начале XVIII века преобразования в обществе и государстве, Пётр I усиливает свою власть как монарха, но включает в неё формальные западные элементы законодательной и исполнительной власти (сенат, коллегии, губернии, провинции, уезды, дистрикты), контроля (прокуратура, фискалитет) и карательные структуры (Высший суд, Тайная Канцелярия, полиция).

Особое место в развитии бюрократии принадлежит документу «Табель о рангах» 1722 г. Значение его в том, что он унифицировал и привёл в систему все чины империи на всех поприщах государственной службы. Табель обязывал всех служить и объявил службу единственным источником получения соответствующего ранга и его последующего повышения. Он открывал доступ в ряды дворян людей «подлого» происхождения. Все 14 рангов являлись ступенями служебной иерархии, по которым любой чиновник в любой отрасли при способностях и желании мог продвинуться. Так, первый офицерский чин в военной и VIII ранг на гражданской службе получал наследственное дворянство, а также все сопутствующие привилегии. Происходила ассимиляция дворянства и бюрократии.

Административные реформы Петра I имели два отличных от предыдущего механизма управления («Приказ»), признака: бюрократическое и рациональное начало. Рационализм проявился в чётком разграничении обязанностей и прав между центральными учреждениями на основе отраслевого принципа. Бюрократизм выражался путём иерархизации единообразных учреждений, приводимых в действие регламентами, инструкциями и наставлениями.

Для контроля, за деятельностью государственного аппарата, были созданы два института контроля:

- прокуратура (контроль осуществлялся в стенах канцелярий);

- фискальный надзор (контроль осуществлялся за пределами канцелярий);

Новая система управления являлась шагом вперёд в государственном строительстве. Она была важным шагом в европеизации России (хорошо это или плохо – вопрос другой, это помогло выжить стране в условиях непрерывного внешнего давления европейских стран). С приходом Петра I в России стала насаждаться западноевропейская культура, наука и быт. Сближение с Западом носило, прежде всего, цель усвоения технических новинок и достижений. В конце XVIII века происходит раскрепощение верхних социальных слоёв, нашедших своё отражение в законодательных актах того времени. Итогом этого стала «Жалованная грамота дворянству» 1785 г. По этому документу дворянин освобождался от обязанностей служению государству, он получал право защищать в суде неприкосновенность своих привилегий. На почве этих вольностей и продолжилось противостояние бюрократического аппарата Империи и дворянских кругов. Эта неприязнь имела и самый главный аргумент – экономический. Правящая бюрократия сильно зависела от царской власти (она «сидела» на жаловании). Дворяне «кормились» за счёт своих земель и крепостных. Отсюда и противостояние бюрократического аппарата во главе с царём и вольного дворянства (восстание Декабристов 1825 год). Бюрократия не стремилась к нововведениям в структуру управления в силу своей специфики. Дворянство, напротив, старалось изменить систему управления в пользу самих себя (образец подражания – английская парламентская система). Все эти «дрязги» привели к тому, что в начале XX века монархия в России была сметена по Пушкину «бунтом бессмысленным и беспощадным» – революцией 1917 года. Ну и как итог – вместе с правящей монархией было сметено и дворянское сословие.

3.4 Бюрократия в Советской России.

Аппарат управления в Советской России перенял все основные особенности бюрократии дореволюционной России, но сформировал особый тип чиновника – номенклатуру. Карьерный рост номенклатурного чиновника зависел от его лояльности партии и личных связей, деловые качества уходили на второй план. Это способствовало увеличению численности управленцев, но не способствовало росту качества управления.

В начале своего становления советская бюрократия объединялась вокруг яркой личности (В.И. Ленин) и видела своей целью внедрение в обществе идей и взглядов своего лидера.

Оформление номенклатуры проходило в несколько этапов:

- первый – деклассированная организация профессиональных революционеров;

- второй – приход этой организации к власти;

- третий – устранение ленинских кадров от власти номенклатурой И.В. Сталина.

По началу, советский государственный аппарат, по своей структуре, оставался точно таким же, как и в дореволюционной России. Ленин по этому поводу говорил следующее – «Наш госаппарат, за исключением Наркоминдела, в наибольшей степени представляет из себя пережиток старого, в наименьшей степени подвергнутого сколько-нибудь серьёзным изменениям. Он только слегка подкрашен сверху, а в остальных отношениях являлся самым типичным старым из нашего старого госаппарата…».

Однако, постепенно, в государственном аппарате сложился механизм назначений и перемещений. В 1920 году в ЦК и губкомах РКП(б) были образованы учётно-распределительные отделы. Эти органы занимались выдвижением и перемещением ответственных партийных работников, а также учётом кадров. Особенно активно в этом направлении работал отдел ЦК, подчинённый непосредственно Секретариату ЦК РКП(б), в котором с 1922 года Генеральным секретарём был И. В. Сталин.

На фоне политической борьбы 20х-30х годов происходил всё больший рост бюрократического аппарата, с помощью которого И.В. Сталин боролся за власть со своими противниками. Помимо увеличения численности происходило всё большее сосредоточение властных полномочий и функций государственного аппарата. Номенклатура проникала во все сферы жизни советского общества, по мере увеличения влияния И.В. Сталина, усиливалась и бюрократия.

Постепенно, представителей ленинской гвардии заменяют новыми людьми на всех важных постах государства. Плавно формируется и совершенствуется новый механизм отбора управленческих кадров. Была введена номенклатура должностей в государственном и партийном аппарате. Кандидаты на должности утверждались партийными комитетами соответствующих уровней. Таким образом, круг людей обременённых огромной властью исчислялся единицами. После смерти «Вождя всех народов», эти люди стали своеобразной «кастой», которая потеряла свою первоначальную связь с рабочим классом и превратилась в «класс для себя».

Несмотря на видимую слаженность и универсальность номенклатура имела очевидные недостатки. Прежде всего, это обозначено в современном менеджменте как «кадровый балласт».

Под «кадровым балластом» понимается часть имеющихся на

рынке труда и в штате любой организации сотрудников, личностные

качества которых делают их малопригодными для использования

любыми категориями работодателей. К ним относятся не только

хронические алкоголики, наркоманы и лица с выраженными

отклонениями в психике. В значительно большей степени «кадровый балласт» представлен людьми, в которых на генетическом уровне

заложено отвращение к любой созидательной трудовой деятельности. В

силу этого они объективно не в состоянии полноценно исполнять

установленные должностные функции, вне зависимости от созданных

им организационных, социально-экономических условий труда и

эффективности системы HR-менеджмента. В отношении данной

категории сотрудников в равной степени бесполезны любые методы

мотивации, поскольку их расценивают как нечто само собой

разумеющееся. Еще более опасно для работодателя использование

прямых санкций, всегда воспринимаемых «кадровым балластом» как

незаслуженное наказание, провоцирующее его представителей к

откровенно нелояльным поступкам – от примитивного саботажа до

инициативного разглашения конфиденциальной информации. В

отношении рассматриваемой категории сотрудников существует только

два эффективных метода HR-менеджмента:

- при выявлении соответствующих личностных качеств у кандидата на трудоустройство еще на стадии отбора, единственным правильным решением будет отказ в найме;

- при выявлении этих качеств у имеющихся работников (что намного более вероятно), оптимальным вариантом будет скорейшее их

увольнение под любым возможным предлогом [2].

Многие исследователи полагают, что в стране, формально, строй назывался социалистическим, а собственность принадлежит трудящимся. На самом деле номенклатура получила в своё полное распоряжение так называемую народную собственность, а власть и так принадлежала ей. В период Горбачёва и Ельцина «номенклатура» превратилась в действительного собственника производства. Теоретик Эрнест Мандель, обращает внимание на то, что бюрократия не может быть экономически эффективна, так как исходит из принципа максимально расходовать средства, а не максимально приносить прибыль.

Глава 4 БЮРОКРАТИЗМ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ.

С начала 90х годов XX века Россия вступает в новую эру своего существования. Развал Советского Союза, отделение Республик от единого целого, приводит к тому, что все наработанные производственные цепочки рушатся. В каждой, теперь уже, отдельно взятой стране Содружества Независимых Государств (СНГ) нужно восстанавливать все структуры и элементы государственного аппарата, в том числе и управленческого.

По данным сайта Федеральной службы государственной статистики в России численность чиновников на апрель 2018 года следующая:

- общая численность работников государственных органов и органов местного самоуправления – 2172906 тыс. чел.

Из них:

- Центральный ФО – 495048 тыс. чел.

- Северо-Западный ФО - 206375 тыс. чел.

- Южный ФО – 223511 тыс. чел.

- Северо-Кавказский ФО - 144985 тыс. чел.

- Приволжский ФО – 405129 тыс. чел.

- Уральский ФО – 186983 тыс. чел.

- Сибирский ФО – 325243 тыс. чел.

- Дальневосточный ФО - 135965 тыс. чел. (Приложение 1)

По статистике на каждые 10000 человек постоянного населения по субъектам Российской Федерации численность работников государственных органов и органов местного самоуправления составляет:

- Российская Федерация – 147,9 чел.

- Центральный ФО –125 чел.

- Северо-Западный ФО – 147,9 чел.

- Южный ФО – 135,9 чел.

- Северо-Кавказский ФО – 147,6 чел.

- Приволжский ФО – 137,1 чел.

- Уральский ФО – 151,3 чел.

- Сибирский ФО – 168,6 чел.

- Дальневосточный ФО – 220,5 чел. (Приложение 2)

Таким образом, можно сделать вывод, что аппарат чиновников в современной России очень многочислен и Российская Федерация представляет собой явно бюрократическую страну. Следует помнить, что бюрократизм как «спрут» охватывает все области нашей жизни, он многолик, изменчив, противоречив и удивительно хорошо приспосабливается к новым условиям конъюнктуры. Но в любом случае его характеризуют:

- социальная отчуждённость от народа, стремление чиновника-бюрократа дистанцироваться от нужд и забот граждан, снять с себя всякую ответственность за то, что происходит вокруг него. К сожалению, отчужденность становится все более характерной для нынешней российской бюрократии;

- способность адаптироваться, к самым сложным и даже опасным для себя условиям. Отсюда бюрократическая централизация власти, с одной стороны, и ведомственность и местничество - с другой; безразличие к конечным результатам общих усилий; стремление выдавать «формальное за содержание, а содержание за нечто формальное»;

- раздражительность и растерянность в нестандартных ситуациях. Бюрократ, как говорится, процветает в одномерных пространствах, там, где «в почёте» бумага, отчеты и «зажигательные речи», там, где господствует нужная цифра, а не качественные показатели, где в почете предсказуемость и предопределенность. Бюрократизму противопоказаны сложные, а тем более, самоуправляющиеся системы. Бюрократ всегда на стороне жестких инструкций и однозначных команд. В этом его сила и, одновременно, огромная опасность;

- видимость бурной деятельности, «трудовая» активность с дорогой ручкой и мобильным телефоном в руках, модное авто, бесконечные заседания и обсуждения, саммиты, конференции и презентации, потоки распоряжений и инструкций, постоянное подчеркивание значимости своего «я» и тут же сознательный отказ от сколь-нибудь ответственных самостоятельных решений. Вот первый и, быть может, важнейший признак современного бюрократа;

- безответственность, стремление снизить, а если можно, то и вообще снять с себя ответственность, а еще лучше переложить эту ответственность на других;

- различные формы использования административного ресурса, проявления административного волюнтаризма и субъективизма, отсутствие какой-либо щепетильности в выборе средств достижения поставленной цели, не говоря уже об угрызении совести. Диапазон таких проявлений от принятия необоснованных решений до пресловутого «телефонного права» и использования служебной информации в личных целях;

- консерватизм и административная пассивность, перестраховка и подозрительность, откровенная ориентация не на человека, а на инструкцию.

Характерные черты носителя административной пассивности: чинопочитание и сознательный отказ от сколь-нибудь серьезных самостоятельных решений а, в конечном счете, сведение управленческой деятельности к ожиданию указаний «сверху», ограничения активности других, стремление подменить общественную инициативу голым администрированием;

- коррумпированность служебных отношений, которые можно охарактеризовать как поиск, установление и поддержание противоправных отношений между субъектами коррупции и иными лицами (физическими и юридическими) с целью достижения каждой из сторон своих личных, групповых, корпоративных и иных корыстных целей.

Опасность нынешней бюрократии в том, что она выступает помимо всего прочего и как главный коррупционер в стране. Деятельность бюрократов-коррупционеров выступает не просто в форме подношений и взяток (то, что лежит на поверхности и больше всего раздражает), а принимает форму «деятельности по-крупному», скрытную – перехват финансовых потоков, рейдерство на законных основаниях, искусственно организованные банкротства, запрограммированные откаты, бизнес на подставных лиц.

Помимо вышеизложенного бюрократизм порождает множество других негативных явлений: социальную напряжённость, иллюзию превосходства бюрократии над обществом, нежелание властей глубоко вникать в острые конфликтные ситуации, стремление формально-канцелярские задачи представить чуть ли не в качестве ведущих социально-политических целей государственной политики [9].

Аппарат управления, конечно, не является, сплошь и рядом, бюрократизированным. В нём занято немало честных, добросовестных работников, преданных идеалам социальной справедливости, искренне убеждённых в том, что альтернативы демократическому и рыночному развитию страны нет. Многим из них очень нелегко. Но исключения из правил не меняют самих правил и, в целом, в своём нынешнем виде, наш государственный аппарат заметно бюрократизирован, что резко снижает авторитет и эффективность всей системы государственного управления.

Следствием всего выше сказанного является вывод о необходимости проведения комплексных мер по противодействию бюрократизму и освоению более эффективных методов администрирования. Генеральная линия – построение цивилизованного гражданского общества и демократического, правового социального государства. Так провозглашает Конституция Российской Федерации, но по факту это ещё не стало объективной реальностью.

Также следует знать, что бюрократический аппарат не умеет регулировать сам себя. Для этого необходимо вмешательство «из вне». Такие события уже происходили в нашей истории не раз. При Иване IV (Грозном) была введена опричнина, при Петре I была основана Гвардия, Сталин проводил «чистку» своего аппарата самым радикальным образом. Чиновникам-бюрократам следует помнить уроки истории, сколько верёвочке не виться, конец её когда-нибудь наступит.

Борьба с бюрократизмом должна вестись по всем направлениям. В человеке должны воспитываться нравственные ценности, коллективизм, уважение к человеку труда, ответственность перед обществом, патриотизм, межнациональное доверие, духовность.

Нужно решать задачу в комплексе, бюрократизм – это следствие, причины скрыты в другом: «договор» с совестью каждого человека ведёт к негативным последствиям, считаю, что в этом и кроется основная причина, как бюрократизма, так и всех остальных проблем общества.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Просмотрев и изучив источники на тему «бюрократия» и «бюрократизм» можно сделать ряд выводов:

1) Бюрократия – это явление практически повсеместное, растянутое во временном континууме, имела место быть в разных эпохах и странах, начиная от Древнего Китая и Поздней Римской Республики, заканчивая современными государствами (Россия, США, Франция, Англия, Германия и т.д.). Присутствует там, где сложилась чёткая структура иерархического управления.

Существует ряд определений феномена бюрократия:

- система управления государственным аппаратом;

- непосредственно сам государственный аппарат.

Бюрократия, сама по себе, не имеет отрицательных черт – это инструмент управления.

2) В современной науке выделяют три вида бюрократии:

- Классическая бюрократия;

- Профессиональная бюрократия;

- Адхократия.

Бюрократизм – это негативное явление в бюрократическом обществе, подразумевающее под собой следующие факторы:

- коррумпированность;

- пренебрежительное отношение к людям, находящимся «внизу» системы;

- отказ чиновника от принятия самостоятельных решений;

- подмена содержания работы её формой;

На основании данной работы можно предложить следующие пути борьбы с бюрократизмом:

- поскольку бюрократизм, порождение определённых систем общественных отношений, то и искоренение его возможно после исчезновения породивших его условий. Следует ограничить причиняемый вред обществу, не подрывая при этом основ бюрократической системы, так как другой системы ещё нет.

- сокращение государственного аппарата;

- необходимость искоренения «теневых» чиновничьих привилегий;

- укомплектовать аппараты управления квалифицированным персоналом, не делать работу чиновника слишком привлекательной для карьеристов и лиц, чрезмерно ориентированных на личное обогащение;

- создавать условия для большей открытости процессов принятия общих решений;

- повысить роль общественных организаций в управленческих процессах;

- поставить материальное благополучие чиновника в прямую противоположность от результатов его деятельности;

- применять законодательную ротацию кадров. Поочерёдная сменяемость руководителя и подчинённого должна привести к нормальности человеческих отношений управляемых и управляющих.

- ввести повсеместный и повседневный контроль в системе управления.

- принять меры по повышению управленческой культуры, внедрение грамотного делопроизводства, широкое использование систем автоматизации в управленческих процессах.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Методические рекомендации по выполнению курсовой работы по дисциплине «Система государственного и муниципального управления» для студентов направления подготовки 38.04.04 «Государственное и муниципальное управление (уровень магистратуры)» / сост. А. Г. Гриценко. – М.: Негосударственное образовательное частное учреждение высшего образования «Московский финансово-промышленный университет «Университет», 2017. - 25 с.

2. Алавердов, А. Р. Handbook по дисциплине «Кадровая стратегия современной организации» / А. Р. Алавердов. - М.: Негосударственное образовательное частное учреждение высшего образования «Московский финансово-промышленный университет «Университет», 2016. - 131 с.

3. Вебер М. Избранные произведения / М. Вебер. - М.: Избранные произведения, 1990. - 804 с.

4. Гегель, Г. Основы философии права / Г. Гегель. - М.: Омега, 1904. - 53 с.

5. Грант, М. Крушение Римской империи / М. Грант. - М.: ТЕРРА, 1998. - 390 с.

6. Ключевский, В. О. Боярская Дума древней Руси / В. О. Ключевский. - М.: Приор, 2000. - 554 с.

7. Маркс, К. К критике гегелевской философии права // Советское государство и право. - 1997. - №8. - С. 15-21.

8. Петровская, О.А., Шпак, В. В. Проблема бюрократии и бюрократизма в современной России» / О. А. Петровская, В. В. Шпак. – Краснодар: [б. и.], 2012. - 47 с.

9. Охотский И. Е. Противодействие бюрократизму и коррупции – важнейшее направление организационно-правового укрепления и нравственного оздоровления системы государственного управления // Право и управление. XXI век. - 2012. - № 2 (23). - С. 84-90.

10. Федеральная служба государственной статистики [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/state/#.- Дата обращения 03.01.2019 г.

ПРИЛОЖЕНИЯ

Приложение 1

ЧИСЛЕННОСТЬ РАБОТНИКОВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ВЕТВЯМ ВЛАСТИ И УРОВНЯМ УПРАВЛЕНИЯ
(на конец года)
тысяч человек
	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
В государственных органах, органах местного самоуправления и избирательных комиссиях муниципальных образований Российской Федерации1) - всего	1623,9	1670,8	1674,8	1648,4	1603,7	1572,2	1548,1	2211,92)	2176,4	2146,3	2172,9
из них в органах:
законодательных	27,9	31,8	31,8	32,8	30,3	32,9	33,2	33,1	32,3	30,6	30,6
исполнительных	1385,4	1420,6	1415,1	1385,3	1341,5	1301,9	1264,8	1925,82)	1888,6	1861,7	1888,3
судебной власти и прокуратуры	197,6	203,4	212,6	214,6	215,7	218,7	230,2	230,1	233,0	230,6	230,3
других	10,8	12,9	13,1	13,5	14,1	16,4	17,5	20,6	20,1	20,9	21,4
на региональном уровне1) - всего	1582,8	1626,1	1627,5	1600,9	1557,7	1523,9	1499,5	2162,32)	2127,2	2097,2	2123,2
В федеральных государственных органах1) - всего	838,8	854,7	878,0	868,8	835,9	813,3	793,3	1454,32)	1434,1	1409,7	1438,4
на федеральном уровне1) - всего	41,1	44,7	47,3	47,5	46,0	48,3	48,6	49,6	49,1	49,0	49,7
на региональном уровне1) - всего	797,7	810,0	830,7	821,4	789,8	765,0	744,7	1404,72)	1384,9	1360,7	1388,8
В государственных органах субъектов Российской Федерации - всего	263,6	291,8	283,6	272,6	265,9	262,1	264,7	264,3	261,9	259,3	262,2
В органах местного самоуправления и избирательных комиссиях муниципальных образований3) - всего	521,6	524,3	513,1	507,0	501,9	496,7	490,1	493,3	480,4	477,2	472,2
1) Данные приведены без органов, обеспечивающих правопорядок (до 2014 г.) и охрану безопасности государства. В итоги включены: Администрация Президента Российской Федерации (на федеральном уровне), аппараты полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах (на региональном уровне).
2) C 2014 г. включена численность территориальных органов МВД России.
3) Формулировки наименований органов местного самоуправления приведены в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В итоги по органам местного самоуправления включены данные по контрольно-счетным органам муниципальных образований, иным органам местного самоуправления и избирательным комиссиям муниципальных образований.

Приложение 2

ЧИСЛЕННОСТЬ РАБОТНИКОВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА 10000 ЧЕЛОВЕК ПОСТОЯННОГО НАСЕЛЕНИЯ ПО СУБЪЕКТАМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
человек
Регионы	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	20141)	2015	2016	2017
Российская Федерация	114,4	117,7	118,0	115,4	112,1	109,7	107,8	153,6	148,5	146,2	147,9
Центральный федеральный округ	103,2	106,1	105,7	100,3	97,0	93,7	91,6	135,0	128,8	125,7	125,9
Северо-Западный федеральный округ	118,5	121,8	124,2	119,9	117,4	115,1	112,9	158,4	152,8	147,3	147,9
Южный федеральный округ	107,2	108,1	109,2	106,0	102,7	99,9	98,6	140,9	135,9	134,9	135,9
Северо-Кавказский федеральный округ	83,7	99,1	100,1	99,5	97,9	98,0	96,6	148,8	148,8	144,3	147,6
Приволжский федеральный округ	105,5	106,9	106,1	105,3	101,9	99,7	97,1	139,9	135,2	134,8	137,1
Уральский федеральный округ	113,7	114,3	114,8	114,1	111,1	108,1	106,6	155,8	150,5	148,9	151,3
Сибирский федеральный округ	128,1	131,4	131,7	131,6	128,6	126,1	124,6	171,4	167,5	166,1	168,6
Дальневосточный федеральный округ	165,6	170,1	167,2	167,3	161,9	158,9	157,5	222,3	218,2	214,7	220,5
1) C 2014г. в численность работников государственных органов включены сотрудники территориальных органов МВД России.