Теоретико-методологические основы исследования феномена бюрократии и бюрократизма

Содержание:

Введение

Актуальность темы исследования. В свое время канцлер германской империи князь О. Бисмарк заметил: при плохих законах, но с хорошими чиновниками управление еще возможно, но при плохих чиновниках не помогут никакие законы. Для россиян, где государственный аппарат оказывает огромное влияние на все сферы общественной жизни, эти слова как нельзя более актуальны. Наше дальнейшее развитие во многом зависит от совершенствования государственной технологии, прогрессивных форм организации труда, новых методов администрирования. В современной обстановке особенно нетерпимо добродушное отношение к силе инерции, привычке к старому, волоките, формализму, к тому, что составляет различные оттенки таких явлений, как бюрократизм.

В последние десятилетия проблематика бюрократии и бюрократизма стала объектом повышенного внимания со стороны российской научной общественности. Возникает ощущение, что отечественные обществоведы стремятся как бы наверстать упущенное. И это не случайно, если учесть, что в течение долгого времени исследования в данной области фактически были запрещены. Под строгим табу находились такие темы, как «общество и бюрократизм», «природа и истоки советского бюрократизма» и т.д. Идеологическая работа в основном строилась на «безбюрократической почве», предоставив строго дозированное право осмотрительной критике формализма в управленческой деятельности, анализа «некоторых недостатков».

Объектом исследования является бюрократия и бюрократизм в системе государственного управления современной России.

Предмет исследования – особенности функционирования бюрократии и пути преодоления бюрократизма в российском государственном управлении.

Цель работы заключается в исследовании сущности бюрократии и выявлении природы бюрократизма в практике государственного администрирования; определении путей совершенствования функционирования институтов государственного управления современной России.

Реализация поставленной цели достигается путем решения следующих исследовательских задач:

- изучить классические концепции, анализирующие сущность бюрократии и бюрократизма;

- выявить основное содержание современных подходов исследования бюрократии в системе государственного администрирования;

- проанализировать тенденции развития бюрократии в современном обществе;

- определить специфику российской бюрократии и бюрократизма на основе анализа истории и современной практики функционирования государственного управления России;

- обобщить пути оптимизации функционирования государственного управления и способы преодоления бюрократизма в российской административной практике.

Глава 1. Теоретико-методологические основы исследования феномена бюрократии и бюрократизма

1.1. Классические концепции о сущности бюрократии и природе бюрократизма

Необходимо отметить, что несмотря на постоянную актуальность исследования феномена бюрократии, социальные науки еще не имеют надежной теории, объясняющей природу бюрократии на различных этапах общественного развития. Это неудивительно: тема была практически закрыта для исследований. В советское время в основном разрабатывались общие проблемы социального управления и критиковались западные теории в этой области. [12, c.67]

Западные социологи и политологи считают бюрократизацию социальных и политических отношений самоочевидным фактом. Еще М. Вебер, которого некоторые из его современников склонны были называть «свирепым», в начале века говорил, что на горизонте современной цивилизации маячит бюрократия древнеегипетского типа, усовершенствованная по последнему слову науки и техники [9, c.151]. Другим интересным исследователем феномена бюрократии является всемирно известный английский публицист-сатирик, историк и политолог С.Н. Паркинсон. Его работы написаны очень живым языком со свойственным англичанам юмором, не без помощи которого вскрываются всеобщие законы кошмарной бюрократической нелепицы [22, c.45].

Слово «бюрократия» в буквальном переводе означает господство канцелярии (от фр. bureau - бюро, канцелярия), власть аппарата управления. Само по себе это слово не несет никакой негативной нагрузки. Различные учреждения и конторы, как звенья государственного аппарата, органы управления предприятий и организаций, создаются для управления происходящими в подведомственных структурах процессами, для организации связей между участниками общественной жизни и между ними и обществом в целом. При этом, вполне логично, что эти органы наделены определенной властью в рамках своей компетенции. Но, в свою очередь, предполагается, что они стремятся не к собственным выгодам, а действуют в интересах прежде всего тех, кто уполномочил их управлять, удовлетворяют потребности самих управляемых.

Исходя из буквального значения слова «бюрократия», его часто употребляют как синоним административного управления. Кроме того, термином «бюрократия» нередко обозначается рационально организованная система управления, в которой работают компетентные служащие на должном профессиональном уровне. Такое понимание бюрократии во многом связано с работами немецкого социолога М.Вебера, оставившего заметный след в теории управления. В широком же, и наиболее часто употребляемом применении, а также в политической лексике термин «бюрократия» и все производные от него употребляются в ярко выраженном негативном смысле, как своеобразное «контруправление». То есть акцент смещается в сторону извращенных форм управления (раздутость и запутанность аппарата управления, многописание, подмена законов подзаконными актами, волокита, консерватизм, недоступность, протекционизм и др.). Поэтому необходимо четко дифференцировать само понимание термина «бюрократия», так как возникает возможность нивелировать различия самих принципов управления и отрицательных черт их проявления. То есть «бюрократизм» необходимо воспринимать как врожденный, тяжелый и хронический недуг органов управления, который свойственен любому обществу, не взирая на различия в социально-политическом устройстве. Этот недуг всеобъемлющ. При изменении форм управления он способен к мутации и приспособляемости. Такая непотопляемость бюрократизма обусловливается прежде всего источниками его появления, его социальной, экономической и политической базой. [16, c.88-89]

В определении источников появления бюрократии есть несколько подходов, иногда диаметрально противоположных. Это определяет и различие во взглядах на генезис этого явления и возможность его преодоления.

Если кратко определить сущность марксистского подхода, можно сказать: бюрократия - это социальный организм-паразит на всем протяжении своего исторического существования, результат социально-классовых антагонизмов и противоречий и материализация политического отчуждения. Бюрократия органически связана с экономическими отношениями, политическими структурами и идеологическими формами сознания. Марксистский подход имеет свою систему понятий («бюрократическое отношение - государственный формализм - политический рассудок») и ключевые принципы анализа (целостность, конкретность, монизм, классовость и революционное отношение к классовому обществу и государству). [24, c.112]

Бюрократическое отношение обусловлено экономически, не зависит от интересов, сознания и воли индивидов, определяет их действия, и потому объективно. Бюрократическое отношение - форма проявления социальных противоречий между государством и обществом, аппаратом управления и гражданами. Чиновники, включенные в систему государственного аппарата, обладают своего рода монополией на политический разум и мораль, и стараются снять с себя вину за социальные противоречия и переложить ее на общество и граждан. Причем высшие уровни доверяют опыту и разуму низших, а низшие делегируют высшему знание всеобщего. [30, c.112]

Классики марксизма пришли к выводу, что бюрократизм приобретает тем большие масштабы, чем авторитарнее политический режим, а степень его ограничения зависит от степени демократичности. В условиях авторитарного режима государственный аппарат приобретает определенную степень самостоятельности по отношению к обществу, которое делегирует этому аппарату властные полномочия. А эта самостоятельность питает почву для процветания бюрократии. У бюрократа «государственная цель превращается в его личную цель, в погоню за чинами, в делание карьеры», в удовлетворение своих материальных потребностей. Такое безразличие к общественным делам выражается в государственном формализме, т.е. превращение политических целей в канцелярские задачи, и наоборот. Социальная почва государственного формализма - отношения собственности (частной и государственной), материальные интересы и разделение труда, которое порождает корпоративные интересы. Необходимость их защиты культивирует устойчивые организационные формы. «Государственный аппарат не может быть слишком простым. Ловкость жуликов всегда в том и заключается, чтобы усложнить этот аппарат и сделать его загадочным», отмечал К. Маркс [10, c.87].

Таким образом, социально-политические корни бюрократизма, с точки зрения марксистской парадигмы из - за его формирования в эксплуататорском, главным образом в буржуазном обществе, заключаются в чрезмерном обособлении аппарата управления от общества, утверждении чиновничьего эгоцентризма, использовании работниками аппарата предоставленных им властных полномочий для обеспечения своих собственных групповых и индивидуальных интересов, которые определяются, прежде всего, их материальным положением.

Совсем иные истоки проявления бюрократии в общественно-политической и хозяйственной жизни описывает М. Вебер в своем итоговом, в буквальном смысле этого слова, труде «Хозяйство и общество». Общим для М.Вебера и марксизма был взгляд на бюрократию, как аппарат господства. Но если марксисты рассматривали этот аппарат, прежде всего как инструмент военно-политического господства, то М. Вебер видел в этом организационный аспект господства, обеспечивающий целостность существования общества [10, c.208]. Социальная структурированность, по мнению М. Вебера, необходима не только для сил (социальных групп, сословий и т.д.), находящихся непосредственно в системе аппарата управления и заинтересованных в его консервации, но и для всех членов общества. В этом аспекте господство получает свое функциональное оправдание, дающее право на применение прямого насилия узкой группой лиц в интересах всего общества, а не того или иного класса. Источник дальнейшего развития бюрократии, пронизывающей все сферы общественной деятельности, М. Вебер видит в процессах концентрации (социальной, политической, экономической и др.), которые сопровождаются отчуждением непосредственного исполнителя («производителя») от средств производства. Это приводит к необходимости в посреднике, обеспечивающем восстановление этой связи. То есть, корни бюрократии, по мнению М. Вебера, более глубокие и лежат не столько в плоскости экономических отношений и вопросов собственности, а исходят из онтологической потребности человека в социальной структурированности и организации для обеспечения своей повседневной безопасности. Поэтому М.Вебер считает, что бюрократия не является «надстройкой» над «отношениями эксплуатации и частной собственности» [20, c.88]. Он видит глубокую внутреннюю связь процессов бюрократизации, огосударствления собственности и потребности в социальной организации общества вообще.

Если говорить о политической истории России, то в ней ярко видны глубокие корни и традиции российской бюрократии, обладающей своими специфическими особенностями. Гражданского общества европейского образца в России никогда не существовало. Государство всегда господствовало над обществом. Поэтому бюрократия обладала преимуществом по сравнению с другими, даже привилегированными сословиями. Экономические преобразования в значительной степени осуществлялись сверху, путем государственного принуждения, причем превыше всего ставились интересы государства, потребности обороны и экспансии, и эти интересы не всегда совпадали с интересами привилегированных сословий. Российский исследователь В.П. Макаренко считает, что неизбежным следствием этого принципа является монополия государства на любые социальные инициативы. Формы социальной жизни и организации, не навязанные государством, решительно пресекались. На этой почве формировалась бюрократическая традиция политической мысли и практики: гражданин есть собственность государства и все его действия либо определяются властью, либо являются покушением на власть. Государство становится всеобъемлющим инструментом для реализации задач, направленных на свое воспроизводство. Все сферы общественной жизни требуют в этом случае тотальной подконтрольности со стороны государства. Без этого их существование становится невозможным. В свою очередь необходимость в полном контроле и соблюдении интересов государства требуют постоянного воспроизводства аппарата, который сможет осуществлять этот контроль и блюсти эти интересы.

Очень интересно объясняется перманентная бюрократизация управленческого аппарата в замечательной работе английского публициста С. Н. Паркинсона «Закон Паркинсона». Истоки этого феномена он рассматривает сквозь призму социально-психологической ориентации чиновника. Его Закон выражается в форме двух «почти аксиоматических положений»: 1) чиновник множит подчиненных, но не соперников; 2) чиновники работают друг на друга. [22, c.133]

Различия во взглядах на истоки феномена бюрократии отражаются на классификации и типологии бюрократии, и на определении ее сущности.

М.Вебер различает два типа бюрократии: традиционную «патримониальную», которой свойственно иррациональное начало, и современную рациональную. Первый тип зародился и развивался, проникая постепенно во все сферы общественной жизни, вместе с зарождением и развитием государственной машины. Он охватывал прежде всего область государственного управления и поддержания общественного порядка. Среди традиционной бюрократии М. Вебер вычленяет «бюрократию древнекитайских мандаринов» и древнеегипетских, позднеримских, а также византийских чиновников. Древнекитайский мандарин отличался от чиновника «египетского, позднеримского и византийского типа» тем, что он вообще не был специалистом управления, а скорее «литературно-гуманитарно образованным джентльменом».

Социально-политическую сущность бюрократии М. Вебер определяет через онтологическую потребность общества в социальной организации, структурированности и упорядочения вообще и видит глубокую внутреннюю связь процесса бюрократизации с процессом огосударствления собственности. [21, c.185]

Эти процессы порождают неминуемое возникновение угрозы исчезновения элементов свободы в экономической и других сферах.

Бюрократия – явление историческое. Ее зарождение связано с появлением государства и политической организации общества. Поэтому «бюрократ», «бюрократизм» были объектом анализа еще в таких классических трудах по политической и правовой философии, как «Государство» и «Законы» Платона, «Политика» и «Политический трактат» Б.Спинозы, «О духе законов» Ш.Монтескье, «Об общественном договоре» Ж.-Ж. Руссо и т.д. [14, c.145-146]

Более 200 лет назад французский философ Ш.Монтескье в упомянутой книге «О духе законов» обосновал теорию разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Он писал: «Политическая свобода может быть обнаружена только там, где нет злоупотребления властью. Однако многолетний опыт показывает нам, что каждый человек, наделенный властью, склонен злоупотреблять ею и удерживать в своих руках власть до последней возможности.

Для того, чтобы предупредить подобное злоупотребление властью, необходимо, как это вытекает из самой природы вещей, чтобы одна власть сдерживала другую.

Вопросы бюрократизма, бюрократии постоянно привлекали внимание выдающегося немецкого философа Г.Гегеля. В структуре гражданского общества Гегель выделяет три сословия: земледельцев, промышленников и чиновников. В «Философии права» Гегель дает обстоятельный анализ чиновничества, его сущности, структур и функций. Государственная чиновничья бюрократия характеризуется им как главная составная часть общества, где сосредоточены государственное сознание и образованность. Восхваляя чиновничество, Гегель считает его главной опорой государства «в отношении законности и интеллигентности».

По существу, все многообразие трактовок бюрократии можно свести к четырем основным типам: веберовской, марксовой, «имперской» («азиатской») и «реалистической».

М.Вебер назвал бюрократию институтом профессионального чиновничества. Он рассматривал рациональную бюрократию как необходимую форму общественного порядка и эффективной организации, видя в ней выражение формальной рациональности, предполагающей повиновение, дисциплину, безличность, регламентацию, ответственность, специализированное образование (по преимуществу юридическое). Вебер тщательно анализирует процесс бюрократизации государственной сферы, исследует пути ее развития, показывает, как постепенно бюрократия превращается в иррациональную силу. Считая проблему иррациональной бюрократии судьбоносной, в особенности для XX - го столетия, Вебер акцентирует внимание на глубинных, объективно обусловленных корнях процесса бюрократизации.

М. Вебер выделил три типа власти: традиционную, рациональную и харизматическую. Разумеется, этот подход, обобщающий, учитывающий, что в различных исторических условиях могут существовать разные признаки, проявления, сочетания указанных типов, и они по-разному могут проявлять себя в функционировании и динамике самой власти.

В числе видов традиционной власти М. Вебер выделял:

А) патриархализм (вид, характерный для родовых отношений и означавший фактически полную зависимость властителей от существовавших традиций);

Б) патримониализм (вид, отличающийся проявлениями свободы властителя от традиций и возникающий с созданием управленческого аппарата и армии, зависимых от властителя и содержащихся за счет его средств);

В) султанизм (вид, означающий полную свободу властителя от традиций, его неограниченный произвол; жестко централизованная власть передается по наследству, а вид власти типичен для стран Востока);

Г) феодализм (как вид власти характерен для стран Запада, при нем из местной знати складывается сословие нотаблей - лиц, выполняющих властные функции, но испытывающих нужды в специальной оплате).

Таким образом, мы можем рассматривать понятие «бюрократизм» в единстве трех его значений, каждое из которых имеет теоретический и практический смысл. [25, c.251]

Первое – бюрократизм «всеобще взятый» означает бумаготворчество, волокиту, множество согласований и отписок, заседательную суету, заорганизованность, формальный подход к делу. Здесь не играет особой роли, какая система управления рассматривается глобальная или локальная, макро- или микросистема. Бюрократизм представляет собой дезорганизованный фактор, серьезно снижающий результативность управления.

Второе – бюрократизм как собственность аппарата на выполнение функций управления. Власть вроде бы принадлежит народу, но фактически «прибрана к рукам» бюрократией. Процесс бюрократизма, проявляется в создании управленческих позиций и целых органов, лишенных всякого общественно-полезного смысла. Их работники выполняют лишь одну функцию: стремятся имитацией деятельности оправдать свое существование.

Третье – бюрократизм как профессиональное «заболевание» работников аппарата управления, что находит отражение в стиле, формах и методах деятельности аппарата. Наиболее распространенные черты бюрократического стиля работы: нежелание досконально знать дело и нести за него ответственность; затягивание решений, создание волокиты; безынициативность, нацеленность на указание «сверху»; мелочная опека в отношении подчиненных, приверженность к бумаготворчеству, стремление перестраховать свою деятельность ссылками и согласованиями. Все это приводит к резкому падению эффективности государственного администрирования.

1.2. Современные подходы к анализу роли бюрократии в системе институтов государственной власти

Исследованный М. Вебером идеальный тип формально-рационального управления (легальное господство) представляет собой идеализацию реального положения вещей. Этот тип не имел и не имеет эмпирического осуществления ни в одном из государств. «Рациональная бюрократия» как форма современного государства была и остается теоретической мечтой выдающегося социолога.

Вместе с тем данная идея имеет «рациональное звено». Как известно, в любой системе государства происходит деление (дихотомия) на политических руководителей и обслуживающий аппарат, чиновников, работу которых Вебер называет «бюрократией». По словам В.Г. Смолькова, бюрократия в своем естестве «является прогрессивной технологией, позволяющей значительно рационализировать процесс управления и повысить эффективность организации. Бюрократическая модель означает, что работники должны действовать не как частные, а как формальные лица, наделенные правами и ответственностью». [26, c.121]

Другими словами, бюрократия в этом смысле – это целесообразная деятельность аппарата государственных органов или административное управление, без которого не может обойтись любая значительная система управления.

История свидетельствует, что аппарат любого государства подвержен бюрократической трансформации: в одних случаях - ускоренно-интенсивной, в других - замедленной. В результате бюрократизм неизменно оказывается «встроенным» в систему власти и правления, в административные, хозяйственные, правоохранительные и прочие структуры.

Аппарат управления - это не только совокупность учреждений органов, но и совокупность многих людей, работающих в них. С этой точки зрения он представляет особую социальную группу, занимающую специфическую позицию в обществе. Характерная ее черта - высокий уровень организованности.

Наличие паразитического слоя в аппарате управления в корне противоречит интересам общества, так как не только стоит ему немалых средств, но и существенно снижает возможности управления им, внося в его организацию хаос. Для некомпетентной, своекорыстной части аппарата позиции в этом смысле - подарок судьбы, за который они держатся изо всех сил. Причина не в их антиобщественных настроениях, а в отсутствии возможности с той же затратой сил и за ту же зарплату выполнять общественно-полезную работу. Эта часть паразитического бюрократического слоя является чрезвычайно серьезным препятствием на пути прогресса.

Бюрократизм многолик и соответственно имеет различные корни (основы): экономические, социальные, политические, организационно-технологические и правовые (вернее антиправовые).

Экономическую основу бюрократической системы образуют отношения форльмального обобществления и отсутствие полноценной частной собственности, а на деле - тотального огосударствления собственности, нераздельности собственности и административной власти, когда чиновник и аппарат в целом приобретают полное экономическое, а значит, и политическое господство. Это - особый тип производственных отношений, при котором непосредственные производители лишены средств производства, отчуждены от собственности и результатов своего труда. Государственная собственность стала экономической основой мощного процесса бюрократизации государственного аппарата.

Социальной основой бюрократизма являются согласованность, мелкобуржуазность и маргинальность. Главными чертами этих слоев являются, во-первых, мелкая частная собственность на средства производства, во-вторых, личный труд на этих средства производства и, в- третьих, производство товаров и услуг для продажи. Если вглядеться внимательно в процесс бюрократизации системы управления, то мы увидим много общего между чиновником - бюрократом и мелким собственником, работающим на рынок.

Основная масса обюрократившихся чиновников преследует свой частный интерес. Это возможно в разных вариантах. Например, управленец получает взятку за выполнение общественно полезной функции, которую он обязан выполнять за свою зарплату. Это проявляется в создании официальных привилегий, особо комфортных условий для выполнения своих служебных обязанностей, в регулировании потока управленческой информации в соответствии с наиболее выгодным для себя режимом и т.д.

Мощной опорой бюрократизма, обеспечивающей его феноменальную живучесть, служит масса обвинителей-приспособленцев. Они имеют привычку слепо слушаться начальство, во всем угождать ему, а в замен получать спокойное существование, нелегальные жизненные блага, большие и малые холопские радости. Бюрократизм малоуязвим, пока социально-политический климат позволяет ему искать и находить поддержку этого немалочисленного слоя, манипулировать им в демократических процедурах, особенно при выборах, референдумах и других обсуждениях.

Бюрократизм по самой своей паразитарной природе освобождает управленческий труд от присущих ему качеств, примитивирует его, во многом превращает в фикцию, в управленческую халтуру. А вознаграждаются бюрократы, как за действительный управленческий труд, состав и размер которого сами же устанавливают. Легкий хлеб бюрократизированного управленческого труда привлекает людей определенного рода. Они не только сами стремятся закрепиться в аппарате управления, рассматривая его как пожизненную кормушку, но и делают все возможное для передачи доступа к указанной кормушке по наследству.

Бюрократизм - это извращенная, антидемократическая форма управления, выросшая на почве исторически закономерного процесса выделения управления в особый вид общественного труда, профессионализации аппарата управления и наделения его необходимыми для управления властными полномочиями.

Признавая важность государства, невозможно отрицать и нужду в специально подготовленных для управления общественными делами людях. Бюрократическое управление - это управление в рамках четко разработанных правил и предписаний.

Бюрократический аппарат имеет сложную структуру и разнонаправленную деятельность. Одна его часть обслуживает законодательный процесс, исполнение законов и судебную защиту граждан в данных процессах, т.е. связана с государственным управлением в функциональном ее понимании, другая - поддерживает внутреннюю и международную устойчивость и безопасность государства, иными словами, внутренний правопорядок и нормальные взаимоотношения с мировым сообществом.

Бюрократический аппарат состоит, прежде всего, из руководителей, куда можно включить следующие категории работников: во-первых, управленцев высшей категории, которые в полной мере осуществляют руководство учреждением, организацией, всеми стадиями управленческого цикла; во-вторых, категорию руководителей отделов, секторов и т.п., которые также осуществляют полный управленческий цикл, но на более низком уровне и в меньших масштабах; в-третьих, категорию заместителей руководителей, которые в известной степени являются дублерами руководителей.

Руководитель направляет деятельность коллектива на реализацию поставленных целей. Он несет персональную ответственность за своевременное принятие и осуществление стратегических, оперативных и иных решений по всем жизненно важным вопросам функционирования и развития управляемой системы.

Вторым по значению звеном аппарата являются специалисты. К ним относится большая часть кадров аппарата управления: консультанты, референты, юристы, социологи, политологи, аналитики, экономисты и т.п.

Отличительной особенностью этой группы является то, что к ее деятельности приложимы не все, а только часть признаков управленческого типа.

На первое место в их работе выдвигается сторона профессионально-аналитическая, прогнозно-экспертная. Такой существенный признак, как управленческая компетентность, применительно к труду специалиста имеет специфически-функциональное значение.

Третьим крупным отрядом управленческих кадров является технический персонал (секретари, машинистки, делопроизводители и т.п.). К этой группе кадров аппарата управления также приложимы некоторые элементы существенных признаков управленческого труда. Технический персонал по поручению руководителей, специалистов и при их контроле выполняет отдельные задания, относящиеся к управленческой деятельности. Кроме того, работники этой группы обеспечивают общий ритм управленческого цикла; в значительной степени освобождают руководителя, специалистов аппарата управления от рутинных, чисто технических операции и обеспечивают им возможность сосредоточиться на решении наиболее сложных управленческих проблем. От технических работников зависят четкое прохождение информации в различных сферах, доведение решения до исполнителей, масса мелких организаторских вопросов.

Разумеется, разделение аппарата управления на указанные три группы нельзя абсолютизировать. Функции перечисленных категорий работников управленческого труда взаимообусловлены, неразрывно связаны и переплетаются. Власть - это «право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться» [23, c.46-47]. Власть немыслима без ответственности. Ответственность есть венец власти, ее естественное следствие, ее необходимый придаток. При этом, чем выше уровень организационной иерархии, тем выше административная ответственность, и наоборот.

Бюрократизм же характеризуется иным отрывом власти и управленческих структур от воли и интересов большинства членов организации, существованием и расширением даже в условиях кризиса привилегированного слоя служащих, призванного осуществлять власть и обеспечивать стабильность господствующих слоев, безличностью, замкнутостью, закрытостью и безответственностью системы управления, бесконтрольностью и формализмом исполнения, системой круговой служебной зависимости, преобладанием формы над содержанием деятельности, произволом чиновников, с одной стороны, и их правовой и социально-экономической незащищенностью, с другой. [8, c.29]

Это универсальные сущностные характеристики бюрократизма, независимо от ее конкретно-исторической формы. Мало того, в многообразии бюрократических проявлений можно выделить более или менее крупные блоки.

Во-первых, различные формы превращения деятельности отдельных административно-управленческих органов, либо некоторых сторон их деятельности, в самоцель.

Во-вторых, различные формы административного волюнтаризма и субъективизма. Диапазон таких проявлений — от принятия теоретически и практически необоснованных решений или административной пассивности до пренебрежения установленными принципами, правилами, нормами, законностью.

В-третьих, консерватизм и догматизм, различные формы административного ограничения участия общественности в управлении, недоверие к общественной инициативе, стремление подменить инициативу людей администрированием, заорганизованностью, зарегламентированностью. Отсюда и последствия - косность мысли, стремление к централизму, тоталитаризму, государственному контролю и регулированию, исключение всякого риска. С этим и связано стремление администраторов вывести на все ключевые должности «своих людей».

В-четвертых, различные формы использования экономических, политических и идеологических средств, находящихся в должностном распоряжении, в корыстных целях (карьеризм, протекционизм, приписки, взяточничество и другие формы использования административных функций в личных целях). [21, c.174]

Не случайно, очевидно, именно в такой последовательности выстраиваются факторы, по мере их значимости которые в наибольшей мере определяют негативные оценки россиянами различных институтов власти и чиновничества.

Весь перечень признаков и характерных черт бюрократизма охватить сложно и практически невозможно. Он многолик, изменчив, противоречив, приспособляем к любым изменениям конъюнктуры. Вот, например, еще одно из классических проявлений бюрократизма - административная пассивность, беспринципность, искусное лицемерие. Характерные черты носителя административной пассивности чинопочитание и сознательный отказ от сколь-нибудь серьезных самостоятельных решений и действий, в конечном счете — неспособность к ним, тунеядство, сведение управленческой деятельности к ожиданию указаний «сверху» и применению инструкций, приложение административного шаблона к изменяющейся действительности.

Однако бюрократизм — это не только пассивность самого администратора в плане общественно полезной инициативы. Это и практика ограничения административными органами активности общественности в управлении, стремление подменить общественную инициативу администрированием сверху, различные формы выхолащивания общественной инициативы.

Соответственно возникает целая система мер ограничения инициативы рядовых граждан в управлении общими делами. Среди них:

• внедрение в административную практику духа слепого подчинения вышестоящим инстанциям, мелочная регламентация действий подчиненных, келейные формы организации принятия решений, окружение процесса принятия решений покровом секретности, превращение самого процесса участия в принятии решений в своего рода привилегию, дарованную руководителем на основе личного отношения, различные формы создания исключительного, привилегированного положения руководства в организации, подчеркнутое оформление внешней атрибутикой руководящего положения администратора, использование в руководстве организацией практики формирования культа личности руководителя, опора администрации в руководстве организацией на сеть личных, дружеских отношений;

• безусловное, прямое подавление каких-либо форм выражения несогласия, критики руководства.

В наше столетие произошли чрезвычайно крупные изменения масштабах и содержании государственной службы. Считают, что современная бюрократия - это единственная непоколебимо и постоянно растущая индустрия XX века. В ходе этого процесса коренным образом изменилось разделение труда и ролей между госслужбой и политиками, а независимость и нейтральность госслужбы обретает все новые и новые интерпретации и практическую реализацию.

С данным этапом развития модели госслужбы неразрывно связан поворот в эволюции теорий, который ознаменовался возникновением школы «человеческих отношений». Эта школа по-новому интерпретировала фундаментальные характеристики бюрократической деятельности, поставив во главу угла человеческую мотивацию. Представление о том, что бюрократия – это однозначно предсказуемый, прогнозируемый механизм, который в нормальных условиях функционирует по принципу рациональности, необходимо подвергнуть ревизии. Так называемая школа «человеческих отношений» содержит и более серьезную критику веберовской модели, утверждая, что, с точки зрения потенциала организации и реализации задач, решающее значение имеет скрытая за формальной, неформальная структура института.

Таким образом, современные государственные институты уже не способны обеспечить свою легитимность и эффективное функционирование, не вступая в контакт с движениями по реализации интересов. Более того, они сами начали мобилизовывать интересы, и транслировать требования законодательству и другим выборным институтам. Однако связи государственной службы с движениями, артикулирующими интересы, в целом селективны и, как правило, подчинены рабочим задачам. Тем не менее, все это позволяет говорить о политизации бюрократии и бюрократизации политики. Другими словами, границы между ролями политика и чиновника размыты, так как оба они непосредственно участвуют в принятии решений.

Глава 2. Сущность функционирования бюрократии и специфика проявления бюрократизма в государственном управлении современной России

2.1. Бюрократия в российской системе государственного управления: история и современная практика

По мнению исследователей, власть бюрократии стала постепенно утверждаться в России в XVI веке, во времена Ивана Грозного. В течение XVII века уже сложилась особая иерархия чиновных должностей, включающая в себя, во-первых, высший управленческий эшелон (члены Боярской думы, наместники территорий, первые лица приказов, которых на высокие государственные должности назначал лично царь), во-вторых - исполнительный штат приказов и местных органов власти. Он формировался за счет выходцев из средних категорий служилых людей. [27, c.301]

Управленческий аппарат Московской Руси был сравнительно невелик. Так, подьячих, наиболее многочисленной категории чиновников московских приказов, насчитывалось лишь около двух тысяч человек. Не многим больше их было в провинции. Срок службы в столичных приказах составлял 2-3 года. Но, как правило, он растягивался до 5, а то и 10 лет. В провинции он очень жестко регламентировался - три года и не более. Это потому, что там чрезвычайно широко практиковалось «кормление от дел». То есть фактическое мздоимство. Частой сменой кадров пытались переломить эту дурную традицию, но фактически безуспешно.

Закрытость аппарата управления, коррумпированность во многом стали причиной неэффективности его деятельности. Покончить с этим была призвано знаменитая петровская Табель о рангах, благодаря которой была систематизирована бюрократическая иерархия. Смешанное вознаграждение заменено только денежным. А главное - основным критерием продвижения по карьерной лестнице стала служебная доблесть, а не знатность происхождения. Поэтому в период правления Петра I в высших эшелонах государственной власти оказалось немалое количество представителей различных сословий. Петр I - первый государь, последовательно стремившийся вдохновить управленцев идеей служения Отечеству и верности государственному долгу.

Хотя в целом российская бюрократия сформировалась в XVI-XVIII веках, приоритетные позиции в системе государственной власти она обрела лишь в период царствования Николая I. Ряды чиновников правительственного аппарата Российской империи бурно прирастают. Если в 1796 году их было 15 тысяч, то через 50 лет уже 60 тысяч. При этом большая часть из них состояла на службе в двух министерствах - юстиции и внутренних дел. В течение последующих 10 лет эта цифра возросла в полтора раза. Таким образом, за 60 лет - в период с 1796 по 1857 год - численность бюрократического аппарата увеличилась почти в 6 раз. Население страны за этот период возросло всего в 2 раза. Таки образом, государственный аппарат рос почти в 3 раза быстрее. Но это отнюдь не значит, что произошла всеобщая бюрократизация российской жизни. В России в конце XVIII века один чиновник приходился на 2250 человек, в середине XIX - на 929, в начале XX - на 33 человека. [19, c.149] Между тем во Франции число государевых людей в 1900 году было в три раза больше, а в Германии – два. Представление об эпохе Николая I как об эпохе всесильной бюрократии не совсем соответствует истине. Деятельность бюрократического аппарата была мало эффективной. Одной из причин этого был низкий уровень образования подавляющей части чиновничества. В России катастрофически не хватало учебных заведений. Царь Александр I пытался выправить ситуацию. Он ввел трехступенчатую систему образования: низшая, средняя, высшая. Открыл ряд учебных заведений. И, тем не менее, кардинальных перемен не произошло. Даже в конце XIX века среди лиц, принятых на государственную службу, больше половины не имело ни среднего, ни высшего образования.

С середины XIX века ежегодно открывалось около трех тысяч вакансий в структурах управления государством. Между тем ежегодный выпуск всех университетов, лицеев и училищ правоведения составлял не более 400 человек. Однако далеко не все выпускники учебных заведений посвящали себя государственной службе. Поэтому кадровый дефицит восполнялся за счет тех, кто не имел ни высшего, ни среднего образования. Даже в конце XIX века в чиновных структурах их было большинство.

Низкой была эффективность государственного управления в Российской империи еще и потому, что сложился негибкий механизм практики чинопроизводства. Правда, Петр I, как отмечалось выше, пытался его поломать, когда критериев продвижения в Табели о рангах сделал профессиональную пригодность и компетентность. Однако со времен Екатерины II все, в сущности, вернулось на круги своя. Указами от 19 апреля 1794 года и 13 сентября 1767 года, а также законами 1790 и 1796 годов в качестве важнейшего основания служебного продвижения был конституирован срок выслуги. Каким бы толковым и компетентным управленцем человек ни был, он не мог занять соответствующую его уровню должность, не пройдя предшествующих ступеней чиновной иерархии.

Известный реформатор М. Сперанский пытался преодолеть этот изъян в организации государственной службы. Он инициировал указ Александра I от 6 августа 1809 года. В данном нормативном акте предусматривалось, что чиновник обязан иметь диплом о высшем образовании или же должен сдать соответствующий экзамен для получения соответствующего чина. В соответствии с этим указом сроки производства в чины были в 2 раза ниже. [18, c.55]

Понятное дело, затхлая, косная чиновная среда всячески попыталась торпедировать этот нормативный акт. И это ей вполне удалось В 1834 году он был отменен.

Весь период правления Николая I выслуга лет оставалась главным принципом карьерного продвижения, и, хотя ее неэффективность стала очевидной уже в первой трети XIX столетия, она как краеугольный камень системы чинопроизводства просуществовала до 1917 года.

В общем-то, и не стал, несмотря на усилия Петра I, основным и единственным денежный принцип оплаты труда бюрократического аппарата. Верховная власть в связи с постоянной бедностью госказны продолжала в знак благодарности за службу одарять чиновников землями. И так было вплоть до Великой Октябрьской революции. Получалось, что по способу рекрутирования российские чиновники были служилым классом. Однако по характеру оплаты управленческих функций - землевладельческой аристократией. Как показывают современные исследования, это, естественно, не могло не сказаться на эффективности деятельности имперской бюрократии в решении ключевой проблемы политико-экономической модернизации России первой половины XIX века.

Бедность казны в николаевскую эпоху была такой великой, что денежное довольствие большинства чиновников зачастую оказывалось ниже прожиточного минимума. Дело доходило до того, что некоторые низшие категории государственных служащих получали меньше, чем лакеи. А там, где низкое жалованье, там низкая исполнительская дисциплина и, в свою очередь, низкое качество управления страной. И естественное следствие - коррупция, которая пронизала все низшие структуры власти

Конечно, высшую бюрократию императоры российские не обижали. Скажем, в начале XIX века губернатор получал 3000 рублей в год. Это в 30 раз больше годового содержания канцелярского служителя. А вот министр в год получал 12 тысяч рублей плюс казенная квартира. Причем к концу XIX жалование высшей бюрократии практически удвоилось, но высшие должностные лица тоже оказались весьма подвержены такой дурной болезни, как коррупция.

Отметим одну из характерных особенностей кадровой политики того периода. В рядах российской бюрократии всегда хватало иноземцев - и в период петровских реформ, и в эпоху Екатерины. Но особенно много их оказалось на высших государственных должностях во время правления Николая I. Подобная кадровая ориентация Николая I объясняется тем, что он понимал службу узкоутилитарно - как нерассуждающее исполнительство. Государство в его понимании было исключительно военно-политическим ведомством, а вся система управления - военно-бюрократической машиной. Поэтому, во главе многих министерств и ведомств стояли генералы. Дело дошло до того, что в 1824 - 1828 годах даже министерство просвещения возглавлял адмирал А. Шишков, а обер-прокурором Святейшего Синода был назначен гусарских полковник Н. Протасов. В целом же, в период правления Николая I в составе Комитета министров генералы составляли 55,5 процента, в Государственном Совете - 49 процентов, вреди сенаторов - 30,5 процента.

Однако «ущербность» кадровой политики Николая I была обусловлена не столько неоправданно широким привлечением военных в сферу гражданского управления, а прежде всего тем обстоятельством, что идеалом чиновника для императора были сотрудники не умные, а послушные. В этой связи из окружения Николая I были вытеснены неординарные фигуры – Н. Карамзин, М. Сперанский, В. Кочубей, Н. Новосильцев и др. На их место приходили нерассуждающие посредственности.

Тем самым временем формирования развитой бюрократической машины в России стала эпоха Петра I, которая наряду со стимулирующим воздействием на экономику принесла и немало негативного. Один из современных историков Е. В. Анисимов правильно подметил, что Петр I запустил своего рода «вечный двигатель бюрократии», цель которого состояла в упрочении бюрократической власти самой по себе, достигаемой вне зависимости от того, какой властитель был на троне — умный или глупый, деловой или бездеятельный.

На облик российского бюрократизма оказывали громадное воздействие неразвитость капитализма, засилье остатков средневековых, полукрепостнических форм организации общественной жизни, патриархальщина и сословность. Важнейшие особенности бюрократизма непосредственно предопределялись также политическим строем общества, природой государства. Все это делало бюрократические учреждения «столпами реакции», превращало бюрократию в реакционную силу.

Исторический и сегодняшний опыт служат серьезным предостережением от малейшей недооценки реальной жизнеспособности бюрократизма, его умения приспосабливаться к изменившимся условиям, переходить от одного режима управления к другому. Внутренняя взаимосвязь бюрократических проявлений, их способность оживлять, усиливать, сохранять друг друга находят свое выражение в свойственной бюрократическим отношениям, тенденции к саморазвитию. Бюрократизированный аппарат объективно заинтересован в воспроизводстве их особых условий функционирования, всячески стремится сохранить свои наиболее «удобные» и «привычные» формы. Примером может служить нынешний опыт российской действительности. Даже в условиях, когда «кризис и развал партии-государства обрушил прежнюю систему управления - «номенклатуру», тем не менее, новая система - через право - не появилась. Да и появиться в одночасье не может, ибо действуют традиции, старое правовое сознание, старые привычки к номенклатурным принципам безответственности и приспособления.

В ходе исторического развития бюрократическая система в стране превратилась в мощное социальное образование, функционирующее не только как внутригосударственная, но и как общественная структура, заменяющая собой настоящие общественные образования экономического и социального порядка. Присвоив себе политико-общественные и управленческо-распорядительные функции, партийно-государственная бюрократия узурпировала их роль в качестве «контрагента» высшей государственной власти. В стране сложился мощный административно-бюрократический аппарат, который узурпировал гражданское общество и беспощадно подавлял все социальные слои и группы. Значительная часть мелких управленцев превратилась в паразитирующую прослойку, в своеобразный аналог древнеримского люмпен-пролетариата.

За 70 лет существования советской власти диктатура пролетариата уступила место диктатуре бюрократии. В ходе исторического развития родились и такие формы извращения бюрократии, как тоталитаризм и номенклатура.

Советская бюрократия представляла собой настоящую касту, словно перенесенное из феодального общества сословие со своей территорией, двором и иерархией. Новое иерархическое сообщество, не поддающееся точной количественной оценке, было названо «номенклатурой».

Латинское слово «номенклатура» означает буквально перечень имен или наименований Первоначально этим термином обозначили распределение функций между различными руководящими органами. Но постепенно этот смысл утрачивался и вытеснялся другим. Поскольку при распределении функций были расписаны между руководящими органами и те высокопоставленные должности, на которые эти органы должны были производить назначение, именно этот кадровый аспект, оказавшийся исключительно важным, и вместил в себя содержание термина «номенклатура».

Номенклатура выполняла для общества роль «защитной оболочки» и обеспечивала социальной системе иммунитет против влияния людей, не поддающихся идеологической обработке. «Горячие головы», живущие национальными интересами, подвергались политическому давлению или шантажу и устранялись от активной политической деятельности.

Феномен бюрократической буржуазии в российском варианте вряд ли правомерно рассматривать в качестве «черного ящика» отечественной политэкономии. Вместе с тем, развертыванию этой категории и построению вокруг нее четкой системы понятий препятствует сразу несколько обстоятельств. Во-первых, гипотетический характер многих схем становления бюрократической буржуазии, которые не всегда основываются на фактическом материале. Во-вторых, упрощенное толкование этой категории в большинстве эмпирических исследований. В-третьих, мифологизация и серьезные искажения данного понятия, вызванные его прохождением через призму общественного сознания. Отсюда негативистская окраска как самой научной категории, так и представляющей ее социальной группы, жизнедеятельность которой «ассоциируется с канцелярщиной, проволочками в решении вопросов, продажностью чиновников» и т.п. В-четвертых, незавершенность и неопределенность курса трансформации политических, социальных, экономических структур современной России.

В новой России предыстория и история формирования бюрократической буржуазии и адекватных ей форм капитала имеют следующий алгоритм развития: а) экономическая и политическая коррупция как форма первоначального накопления и «хозяйственная» основа протобуржуазной бюрократии, включая ее тупиковую ветвь - чиновников-маргиналов, реализующих свой доход-добычу, как правило, в сфере личного, паразитического, престижного потребления; б) использование накопленных ресурсов (законного и незаконного происхождения) в целях параллельного ведения частнопредпринимательской деятельности; в) попытка переориентировать госвласть и госсектор на обслуживание частноэкономи-ческих интересов высшего чиновничества.

В послереволюционной России бюрократическая буржуазия как влиятельная и многочисленная социальная группа начала формироваться лишь в позднеперестроечный период. В годы НЭПа эмбрион этой категории не получил необходимых импульсов развития. Организаторы новой экономической политики поставили в принципе трудноразрешимую задачу: укрепить контролируемое ими - через партию - государство за счет госкапитализма, но одновременно свести к минимуму численность и экономическую (не говоря о политической) роль его социальных агентов. Примерно такая же цель в «переходный период» была определена в отношении «совбуров» из частнокапиталистического уклада и фактически всех носителей товарно-денежных отношений; «идеальные» пределы их роста были зафиксированы на уровне предпринимательства — некапиталистического или в крайнем случае мелкокапиталистического типа (в случае с иностранной буржуазией дело обстояло иначе).

В течение последующих шести десятилетий советский социализм прямо не способствовал формированию бюрократической буржуазии как самостоятельного элемента социально-классовой структуры. В то же время трудно переоценить его вклад в создание благоприятной почвы для становления разнообразных суррогатов и предтеч этой категории.

Наличие государственно-административной фракции КБ в качестве основного персонификатора госсобственности и госсектора если не отрицает само существование бюрократического капитала, то во всяком случае отводит ему весьма скромную, а отнюдь не ведущую роль в развитии и индивидуальной, и коллективной форм капитала. Формирование бюрократического капитала требует воспроизводства «тепличных» условий в политической жизни, наличия разветвленной системы теневой экономики, дополнительной эксплуатации госсектора, снижения качества конкуренции в частнокапиталистическом секторе.

Основной парадокс бюрократической буржуазии в том, что ни она сама, ни адекватный ей капитал не являются структурообразующей силой развития бюрократии в России. Это объясняется, во-первых, подрывом позиций бюрократического капитала, его вытеснением в сферу социально-экономического андеграунда. Во-вторых, отсутствием у бюрократической буржуазии суммы знаний, навыков и умений, необходимых для руководства госсобственностью. Неспособность к деятельности на современном организационно-управленческом уровне бюрократическая буржуазия пытается компенсировать интервенцией в политико-административную область.

2.2. Основные пути оптимизации управления и способы преодоления бюрократизма в сфере государственного администрирования современной России

Исследуя механизмы борьбы с проявлениями бюрократизма, в первую очередь необходимо обратиться к правовым методам воздействия. В нашем законодательстве существует много пробелов. С точки зрения анализируемой нами проблемы – это отсутствие уголовно-правовой ответственности за злостный бюрократизм. На госслужбе понятием злостного бюрократизма можно было бы охарактеризовать такие бюрократические проявления, как волокита, обман, ведомственность, местничество, неправомерное, безответственное вмешательство в деятельность хозяйственных и других организаций, протекционизм, формализм и казуистика, прикрывающие откровенное игнорирование и ущемление прав и охраняемых законом интересов граждан.

Злостный бюрократизм при особо тяжелых последствиях мог бы караться лишением свободы. В основном же должны были бы использоваться такие действенные меры наказания, как лишение права занимать определенные должности, освобождение от должности, возложение обязанности загладить причиненный вред, общественное порицание, лишение специальных и почетных званий.

Но и тут возникает сложность: бороться с бюрократизмом должны сами же бюрократы, сами чиновники. С одной стороны, чиновники должны решать задачу модернизации государственной службы и в то же время, с другой стороны, они сами же являются объектом этой модернизации, то есть они сами своими руками должны нарушать давно сложившийся и привычный для них уклад жизни и службы, менять традиции, обычаи, правила «внутренней игры». Модернизация практически невозможна без какой-либо особой мощной новой мотивации. Ведь бюрократический аппарат возвел свой частный интерес в ранг общенародной целесообразности и оказался, по существу, вне сферы правового регулирования, тем более в условиях низкого уровня правовой культуры масс, который свел на нет и те немногочисленные законные средства борьбы против бюрократического произвола, которые имеются даже при отсутствии правового государства. Бюрократы заинтересованы в том, чтобы законы и их толкование были их монополией. Поэтому нет ничего удивительного в том, что кодексы законов, незнание которых не избавляет от ответственности нарушивших их граждан, многие десятилетия являлись библиографической редкостью.

Преодоление всевластия бюрократии – это построение нового правового государства, защита интересов человека труда, формирование среднего класса, наиболее многочисленного и продуктивного класса современного общества. Только такая перспектива может стать толчком к началу процесса обновления аппарата, дать самой бюрократии новое представление о государстве и о будущем процветающем российском обществе. Но это возможно лишь при условии, если по-настоящему весомым элементом демократического управления станет система ответственности власти перед гражданами, если действия руководителей и принимаемые ими решения будут гласно обсуждаться и контролироваться обществом. В сложившихся же условиях осуществить это трудно. Цельная выборная система отсутствует. Большинство ключевых административных должностей замещается путем назначения «сверху». Процедура отзыва или отставки должностных лиц вообще не предусмотрена. Ответственный работник аппарата подконтролен только вышестоящему начальнику, но никак не отвечает перед гражданами.

Бюрократизм приобретает тем большие масштабы и влияние, чем авторитарнее политический режим, чем меньше масштабы демократии. Демократизируя систему управления, мы лишаем бюрократизм благоприятной среды, в которой он размножается и благоденствует. Поэтому борьбу с бюрократизмом следует рассматривать в широком контексте экономического, демократического и духовного обновления.

Только в условиях развития цивилизованных, рыночно-демократических реформ положения органов и аппарата управления, похоже, перестанет порождать у чиновничества особые своекорыстные корпоративные интересы, противостоящие интересам общества. Подлинным источником власти станет народ. На основе демократического закона он избирает в органы власти своих представителей и делегирует им свои полномочия осуществлять управленческую деятельность. Народ же и единственный надзиратель за своими правителями, чтобы они придерживались истинных принципов, заложенных в институте власти.

Рассмотрим экономические механизмы давления на бюрократизм.

Экономика бюрократии многослойна и разветвлена. Она распадается на две задачи: организация оплаты ответственности труда административного работника (цена компетенции) и организация стимулирования этого труда (цена квалификации). Решение первой из них лежит в построении системы найма, включая подготовку и продвижение кадров, которая обеспечила бы профессионализм аппарата. Решение второй возможно при повышении эффективности затрат на его содержание.

Решением этих задач, является уровень объективности, независимости информации, характеризующей качество самого управления, от субъекта и объекта управления.

Прежде всего необходимо констатировать, что отсутствие формального установленных и закрепленных правил кадрового обеспечения аппарата управления приводит к тому, что решение материально – финансовых вопросов его деятельности тоже не имеет установленных процедур и осуществляется по статистическому принципу: через так называемое штатное расписание, среднестатистический оклад и некоторые надбавки. В результате такого подхода приглашение на работу высококвалифицированного специалиста требует отступления от принятого порядка и принятия решения «в порядке исключения».

Помимо того, что такой способ назначения оплаты труда нерационален, поскольку требует привлечения к решению непринципиальных, рутинных вопросов компетенции высшего уровня, он еще и не способствует формированию профессионального аппарата, так как усредняет профессиональный уровень служащего в его соответствии со статусом органа управления или его участием в хозяйственной деятельности. По существу в неявной форме закрепляется принцип кормления аппарата, открывающий прямой путь к коррупции.

Эффективным инструментом организации деятельности администрации является контрактный механизм. Его суть сводится к замене порядка административного назначения на должность служащего наймом его для выполнения определенных функций или решения задач на договорных условиях. Контрактная система найма государственных служащих должна отвечать целому ряду фундаментальных принципов:

-гарантировать соблюдение основных конституционных прав личности;

-обеспечить равноправие сторон – работника и работодателя;

-обеспечить свободу волеизъявления работника;

-быть внутренне согласованной, непротиворечивой и самодостаточной;

-однозначно и исчерпывающе обозначать и трактовать требования и условия, предъявляемые к каждой стороне, а также порядок их идентификации;

-санкции за объективно зафиксированное нарушение установленных требований должны предъявляться к любой виновной стороне. При этом не действует и не применяется принцип «энантиморфности» - своеобразного «взаимозачета» нарушений: если одна сторона нарушает свои обязательства, а значит, права другой стороны, то это не дает права последней не выполнять свои обязательства;

- система должна быть операциональной, т.е. содержать механизм реализации всех ее положений в виде процедур или норм, каждая из которых должна быть закреплена в соответствующем документе или разделе положения.

Принципиальная модель контрактной системы найма государственных служащих представляет собой совокупность процедур (правил), регулирующих всё вопросы прохождения службы – от найма до увольнения.

Общим местом всех реформ, реорганизаций и совершенствования управления является стремление к его удешевлению. Известно, что решение этой проблемы идет главным образом по пути сокращения, чаще всего механически-арифметического (например, пресловутая величина 30%), штатов. И так же хорошо известен результат – через некоторое время аппарат не только достигает прежних размеров, но даже еще и увеличивается. Один из распространенных способов раздувания аппарата – это создание функций под конкретного человека. Другая аппаратная болезнь связана с механизмом роста оплаты труда (и привилегий) в зависимости от числа подчиненных, т.е. от места аппарата в структурной или должностной иерархии. Вот и приходится заниматься искусственной реструктуризацией функций органов управления для создания новых «рабочих мест» для «нужных» людей и повышения статуса начальствующего состава.

Вообще же сокращение затрат на управление не может быть самоцелью, целью должно стать повышение его эффективности по формуле: цели – затраты – результаты. Главным критерием при формировании организационных структур управления должна стать их достаточность для решения поставленных задач, которая предполагает не только рациональную расчлененность функций управления, но и оптимальную интенсификацию управленческого труда. Контрактная система создает организационно – правовые условия для реального решения этой стратегической проблемы. Поставив уровень оплаты труда в соответствие с его сложностью и интенсивностью, можно заинтересовать сам аппарат управления и проведении реформы, а это залог ее успеха, ибо аппарат не только объект реформы, но и субъект ее.

Таким образом, аппарат управления является не только субъектом, но и объектом экономических отношений. В связи с этим переход к новым принципам организации экономической деятельности требует соответствующей перестройки деятельности аппарата управления. К сожалению, весьма распространена самая примитивная трактовка этой перестройки, которая сводит все нововведения к купле-продаже управленческих услуг. Для преодоления такого примитивизма необходима целенаправленная работа по организации аппарата управления в новых условиях и на новых началах.

Роль и место государства и соответственно его аппарата управления в рыночной экономике не могут сводиться к пассивному владению собственностью. Функции государства включают и задачи эффективного распоряжения принадлежащими ему имуществом и, самое главное, имущественными правами. Особенно это касается так называемых базовых отраслей экономики, которые являются таковыми потому, что в значительной мере определяют структуру затрат, цен, накоплений и инвестиций. В связи с этим экономические функции государственного управления в переходной экономике значительно шире тех, которые свойственны странам с устоявшимися рыночными принципами регулирования экономики. Наряду с законодательно закрепленными формами управления и регулирования экономических отношений существуют и неформальные каналы влияния на них. В переходных условиях последние приобретают слишком большое значение. Единственный способ использовать эти неформальные каналы (конечно, не криминальные) для передачи полезных сигналов состоит в придании им квазинормативного характера. Представляется, что это должно стать частью более общей политической задачи – усиления публичной составляющей деятельности аппарата управления, его открытости и прозрачности. В частности, правительство должно не только разрабатывать экономическую политику, но и заранее объявлять ее основные параметры как в стратегическом, так и в тактическом плане.

Трудно переоценить значение, которое имеет кадровая политика в аппарате управления. Стратегическое направление коренной перестройки кадровой политики связано с созданием единой государственной системы отбора, воспитания и выдвижения кадров, которая бы опиралась на обоснованные исследования, широко использовав конкурсы, аттестации, тесты, позволяющие определить уровень профессиональной подготовки данного человека к выполнению конкретного вида деятельности. Такая организация кадровой политики позволяет в значительной степени противостоять проникновению бюрократизма в систему управления, открывает новые возможности воспитания творческих, предприимчивых, инициативных госслужащих.

Нестабильность персонала государственной службы обуславливается рядом причин: напряженностью и противоречивостью политической обстановки, постоянными реорганизациями государственных структур управления, непрестижностью государственной службы в современных условиях, слабой социальной защищенностью государственных служащих, низким уровнем деятельности по подбору, расстановке и выдвижению кадров и т.д.

Преодоление этих факторов и есть путь преодоления бюрократизма.

Дело госаппарата – выработка стратегии, определение приоритетов, темпов, пропорций развития различных сфер общества, стимулирования активности граждан, защита прав и личной безопасности человека, неприкосновенность частной собственности, защита внутреннего порядка и границ, забота об экологии, образовании, здравоохранении, науке, культуре, помощь бедным и нетрудоспособным. А с остальными проблемами самостоятельно разберется само гражданское общество.

В сложных социальных и экономических ситуациях особое значение всегда имеет гармоничная связь между государственными органами и населением. Это особенно актуально, если речь идет не просто временных трудностях, а о крупномасштабных преобразованиях, об изменении взглядов, подходов и методов.

Чрезвычайно велики значение и ответственность государственного чиновника, ведущего прием посетителей, так как все предпринимаемые действия оцениваются через призму его личности. В этой связи отнюдь не все равно, каковы дух, сознание долга, методы и условия его работы.

Таким образом, рамки новой российской государственности, как основы преодоления бюрократизма, в целом, теоретически проработаны. Ее фундаментальные ценности и идеалы – законность, человечность, гражданственность, профессионализм в управлении, патриотизм, нравственность, справедливость, свобода доступа каждого гражданина ко всем общественным богатствам и культурным ценностям и ответственность перед будущими поколениями.

Заключение

Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что бюрократия – это сложное социальное явление, необходимое и неизбежное, продукт развития общества, процесса разделения труда, объективного появления управляющих и управляемых.

Бюрократия как социальный институт имеет несколько специфических черт:

–во-первых, – это иерархия власти, которая предполагает четко установленное распределение позиций, при котором низшие контролируются и подчиняются высшим. В бюрократической пирамиде объем власти уменьшается, а количество подчиненных возрастает по мере движения сверху вниз. Принцип иерархии иначе называется «командной цепью»;

–во-вторых, – специализация задач. Разделение труда в бюрократической организации означает, что каждый исполнитель осуществляет одну функцию. Специализация касается не только индивидов, но и подразделений, из которых состоит организация: каждое из них выполняет свою определенную функцию;

–в-третьих, – это соблюдение прав и обязанностей, означающее, что каждый исполнитель имеет четко предписанный круг должностных обязанностей, поэтому он знает, что ожидается от него и что он может ждать от организации.

Анализируя роль бюрократии в системе государственного управления, следует различать понятия «бюрократия» и «бюрократизм». Если первое служит для обозначения определенной организации, системы работы аппарата государственного управления («рациональная бюрократия»), то второе применяется в негативном смысле, характеризуя групповую монополию управляющих на функции управления и власти («иррациональная бюрократия»). Поэтому на практике возникает сложное противоречие, вызванное необходимостью, с одной стороны, сохранения и укрепления аппарата управления, способного к эффективной работе, с другой – борьбы с бюрократизмом.

Рациональная бюрократия – имманентное свойство любой системы управления. Организация работы государственного аппарата неизбежно должна быть формалистической, то есть бюрократической. Пока будет существовать аппарат управления, будет и бюрократия. Бюрократизм не может не проявляться в развитой системе управления, в которой субъект и объект управления в той или иной мере отделены друг от друга, где субъект управления специализируется и профессионализируется. Каждый государственный служащий в той или иной мере бюрократ. Но отсюда вовсе не следует, что для уничтожения бюрократизма необходимо уничтожить государство и государственную службу, профессиональный аппарат власти или управления. Поэтому борьба с бюрократизмом вовсе не означает борьбу с аппаратом как таковым. Без профессионального, хорошо подготовленного и слаженного аппарата нет и управления.

Бюрократия представляет собой систему фактической власти, основанную на совокупности формальных и неформальных связей чиновничества в политической, экономической, социально-культурной областях деятельности государства и общества. Эти связи формируют всесильный, замкнутый, действующий по законам иерархии, жесткий механизм властвования, стоящий над законом и волей членов общества, управляющий методами категорических команд. Таким образом, иррациональная бюрократия превращается в самодовлеющую организацию, играющую существенную роль в политической сфере.

Современное чиновничество в России, как и его предшественники «не дотягивает» до бюрократии в классическом, веберовском значении этого слова. Его действия тесно переплетены с политикой, недостаточно обезличены и связаны нормами закона. Самим чиновникам не хватает беспристрастности и нередко компетентности в осуществлении своих полномочий, поскольку они, в отличие от веберовских бюрократов, отбирались и продвигались не столько на основе профессиональных достоинств, сколько – «политических качеств» и протекции. Поэтому постсоветское чиновничество часто именуют «квазибюрократическим».

Важнейшим условием преодоления всевластия бюрократии является коренное обновление всей системы политической власти и государственного управления. Этот процесс включает в себя:

а) рационализацию логики функционирования сложившихся бюрократических структур;

б) создание новых структур, на основе четкого разделения законодательной, исполнительной и судебной власти;

в) качественное улучшение аппарата управления, его упрощение и сокращение как в центре, так и на местах.

Следствием этого должно стать изменение социального предназначения государственных служащих, которые призваны активно способствовать государственным органам выражать и защищать интересы всех социальных слоев и групп, содействовать оптимальному удовлетворению личных, групповых и общественных интересов, а не подчинять человека интересам государства, ставить чиновника над другими гражданами. Чиновничество должно служить народу, а не отдельным его слоям, добиваться оптимального единства государственных интересов и интересов личности.

Оптимизация функционирования современной российской бюрократии предполагает: четкое разграничение сфер деятельности, предметов ведения и полномочий; экономичность функционирования, снижение затрат; обеспечение условий профессиональной деятельности; усиление технологической и технической оснащенности административного процесса; установление единой системы требований; открытость; усиление ответственности перед личностью и обществом.

Библиография

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993, с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 №2-ФКЗ) // Российская газета. – 21 января 2009 года. – №4831.
2. Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 17декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» с изменениями, внесенными Федеральным конституционным законом Российской Федерации от 14 декабря 2015 г. №6-ФКЗ II 22.12.1997, №51, ст. 5712.
3. Указ Президента РФ от 21.05.2012 N 636 (ред. от 19.10.2016) «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 28.05.2012. № 22. ст. 2754.
4. Афанасьев М.Н. Правящая элита и государственность в посттоталитарной России. – Москва-Воронеж, 1996.
5. Блатнов Е.А. Плюс-минус бюрократизм.- М.,1989.
6. Бузгалин А.В. Анатомия бюрократизма.- М.,1988
7. Бюрократизм в зеркале общественного мнения. – М.,1990.
8. Бюрократия и общество. – М.,1991.
9. Вебер М. Избранные произведения.- М., 1989.
10. Вебер М. Теория социальной и экономической организации. – М., 1964.
11. Гайдар Е. Государство и эволюция. – М., 1995.
12. Государственная служба. Учебник. Под ред. В.Г. Игнатова.- M., 2014.
13. Гришковец А.А. Государственная служба: организационно-правовое обеспечение. Учебно-методическое пособие. - M., 2015.
14. Ермоленко А.А., Зыза В.П., Лазазский В.Ф. Бюрократизм в коллективном производстве.- Воронеж, 1989.
15. Ильинский И.П. Бюрократизм и самоуправление. – М., 2014.
16. Исаев И.А. История государства и права России.- М., 2016.
17. Кравченко А.И., Тюрина И.О. Социология управления: фундаментальный курс. Учебное пособие. – M., 2014.
18. Макаренко В.П. Бюрократия и государство. - Ростов - на - Дону, 1987.
19. Оболонский А.В. Драма российской политической истории: система против личности. - М., 1994.
20. Оболонский А.В. Бюрократия для ХХI века? Модели государственной службы. Россия-США-Англия-Австралия. – М., 2012.
21. Охотский Е.В., Смольков В.Г. Бюрократия и бюрократизм. - М., 2016.
22. Паркинсон С.Н. Законы Паркинсона.- М.,1989.
23. Политическая социология. Учебник. Под ред. Ж.Т. Тощенко.- M., 2002.
24. Политология. Учебник./ Отв. ред. В.С. Комаровский.- M.: Изд-во РАГС, 2015.
25. Проказина Н.В. Социология государственной службы. Учебно-методическое пособие.- Орел:, 2004.
26. Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления. Учебник. – M., 2013.
27. Битем Д. Бюрократия.// Социология власти 2014. № 5.
28. Буренков М. Предотвращение конфликтов, борьба с бюрократизмом// Служба кадров 2003. № 4.
29. Смольков В. Бюрократия и бюрократизм: как свести болезнь к минимуму?// Государственная служба 2014. № 1(15).
30. Трапкова А.В. Доверие в российском малом и среднем бизнесе// Общественные науки и современность 2014. № 4.
31. Чирикова А.Е. Исполнительная власть в регионах: правила игры формальные и неформальные// Общественные науки и современность 2015. № 3.