Правовое регулирование приватизации государственных и муниципальных организаций

Содержание:

Введение

Актуальность темы исследования. Проблемные вопросы совершенствования российского законодательства о приватизации государственного и муниципального имущества вот уже полтора десятилетия находились и находятся в поле пристального внимания законодателей и ученых-цивилистов. Это в немалой степени связано с тем, что правовое регулирование приватизации представляет собой важнейший инструмент преобразования экономической, политической жизни российского общества, а так же соответствующих изменений в социальной сфере. Приватизация это не только отчуждение государственного и муниципального имущества, но и формирование новых экономических структур, создание для частных компаний возможности осуществлять предпринимательскую деятельность в тех сферах экономики, которые ранее были закрыты для них. Приватизация позволяет решать проблемы демонополизации экономики, стимулирования конкуренции, пополнения государственного и местного бюджетов.

Результаты приватизации, ее успех в значительной степени зависят от того, насколько совершенен механизм правового регулирование отношений по отчуждению государственного и муниципального имущества в собственность физических и юридических лиц.

Необходимость научного исследования правового феномена приватизации обусловлена, прежде всего, нестабильностью самого правового регулирования отношений приватизации в России, его противоречивостью.

Целью данной работы является рассмотреть способы приватизации государственного и муниципального имущества и его правовое регулирование.

Для достижения поставленной цели поставлены следующие задачи:

- раскрыть теоретические аспекты приватизации государственного и муниципального имущества;

- исследовать порядок и способы приватизации имущества.

1 Теоретические аспекты приватизации государственного и муниципального имущества

1.1 Понятие и принципы приватизации имущества

В настоящее время отношения, связанные с приватизацией государственного и муниципального имущества урегулированы следующими нормативно-правовыми актами:

1. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»;
2. Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284 О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятиях в Российской Федерации»;
3. Постановление Правительства РФ от 12 августа 2002 г. № 585 «Об утверждении положения об организации продажи государственного или муниципального имущества на аукционе и положения об организации находящихся в государственной или муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе»;
4. Постановление Правительства РФ от 12 августа 2002 г. № 584 «Об утверждении положения о проведении конкурса по продаже государственного или муниципального имущества» и др.

Под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц.

Законодательством установлен ряд принципов приватизации государственного и муниципального имущества.

1. Приватизация государственного и муниципального имущества основывается на признании равенства покупателей государственного и муниципального имущества и открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

2. Государственное и муниципальное имущество отчуждается в собственность физических и (или) юридических лиц исключительно на возмездной основе (за плату либо посредством передачи в государственную или муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится государственное или муниципальное имущество).

3. Приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в порядке, установленном Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества».

Под объектами приватизации понимается то государственное и муниципальное имущество, которое может быть приватизировано в соответствии с Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества». К объектам приватизации в соответствии с Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества» не относятся:

1. земли, за исключением отчуждения земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы;
2. природные ресурсы;
3. государственный и муниципальный жилищный фонд;
4. государственный резерв;
5. государственное и муниципальное имущество, находящееся за пределами территории Российской Федерации;
6. государственное и муниципальное имущества в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации;
7. культовые здания и сооружения с относящимися к ним земельными участками и иное находящееся в государственной или муниципальной собственности имущество религиозного назначения, отчуждаемое безвозмездно в собственность религиозных организаций для использования в соответствующих целях, а также отчуждаемое безвозмездно в собственность общероссийских общественных организаций инвалидов и организаций, единственными учредителями которых являются общероссийские общественные организации инвалидов, земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения и сооружения, находящиеся в собственности указанных организаций;
8. государственное и муниципальное имущество, отчуждаемое в собственность некоммерческих организаций, созданных при преобразовании государственных и муниципальных учреждений;
9. имущество, отчуждаемое государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями, закрепленное за ними в хозяйственном ведении или оперативном управлении;
10. государственное и муниципальное имущества, отчуждаемое на основании судебного решения;
11. акции, отчуждаемые в предусмотренных федеральными законами случаях возникновения у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований права требовать выкупа их акционерным обществом (ст. 3 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества»).

Отчуждение указанного государственного и муниципального имущества регулируется иными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.

Приватизации не подлежит также имущество, отнесенное федеральными законами к объектам гражданских прав, оборот которых не допускается (объектам, изъятым из оборота), а также имущество, которое в порядке, установленном федеральными законами, может находиться только в государственной или муниципальной собственности.

1.2 Сущность приватизация государственного и муниципального имущества

Согласно п. 1 ст. 212 Гражданского кодекса в Российской Федерации признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. По сравнению с тем, как это было ранее, когда государственная собственность имела огромный приоритет над остальными видами собственности, законодательство Российской Федерации не ставит ни одну из форм собственности в привилегированное положение. Учитывая, что на сегодняшний день все собственники имеют на свое имущество одни и те же правомочия (владение, пользование, распоряжение) и их права защищаются равным образом, цивилисты уделяют свое внимание не формам, а субъектам права собственности.

Субъектами права собственности являются граждане, юридические лица (кроме государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений), Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования. Статус собственников различается кругом объектов и устанавливаемыми только законом особенностями приобретения и прекращения права собственности, а также порядка осуществления правомочий владения, пользования и распоряжения имуществом.

В частной собственности граждан и юридических лиц может находиться любое имущество, кроме тех его видов, которые по закону не могут принадлежать гражданам или юридическим лицам, в том числе имущество, изъятое из оборота по ст. 213 Гражданского кодекса (например, национальные природные парки). Количество и стоимость имущества граждан и юридических лиц не ограничиваются. Ограничения могут быть установлены только законом и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (п. 2 ст. 213 Гражданского кодекса). Конституция провозгласила возможность иметь в частной собственности землю, а также другие природные ресурсы (ч. 2 ст. 9, ст. 36). Однако действующее законодательство пока не предусматривает возможности иметь в частной собственности участки недр и лесов. В соответствии с гл. 17 Гражданского кодекса «Право собственности и другие вещные права на землю» объектом права собственности являются не все земли вообще, а конкретный земельный участок. Наряду с правом собственности на земельные участки, важными объектами права частной собственности на недвижимое имущество также являются предприятия и жилые помещения. На их приобретение (или строительство) ориентируют, в частности, нормы ЖК.

Под жилым помещением в ГК подразумеваются и квартира, и комната, и жилой дом, приспособленные для постоянного проживания, зарегистрированные в этом качестве в государственных органах, осуществляющих учет такого рода недвижимости, в том числе служебные и ведомственные, а также специализированные дома и служащие аналогичным целям помещения – общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, специальные дома для одиноких престарелых граждан, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и др. Жилые помещения предназначены исключительно для проживания граждан, т. е. имеют строго целевое назначение. Граждане – наниматели жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда имеют право на приватизацию занимаемых ими жилых помещений. Приватизация оформляется путем заключения с органами местного самоуправления договора о передаче жилого помещения в собственность граждан. Каждый гражданин может приватизировать жилое помещение в домах государственного или муниципального жилищного фонда только один раз. Законодательством предусмотрены ограничения в приватизации жилых помещений. Прежде всего это касается служебных и аварийных жилых помещений, а также общежитий.

Приватизация является важным основанием производного приобретения права собственности гражданами и юридическими лицами, с одной стороны, и служит предпосылкой прекращения на соответствующее имущество права государственной или муниципальной собственности – с другой. Согласно ст. 217 и абз. 2 и 3 подп. 7 п. 2 ст. 235 Гражданского кодекса государственное или муниципальное имущество может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в соответствии с законодательством о приватизации, и в частности Федеральным законом от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее – Закон о приватизации). В соответствии с данным Законом под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц. Приватизации не подлежит имущество, отнесенное федеральными законами к объектам гражданских прав, оборот которых не допускается (объектам, изъятым из оборота), а также имущество, которое в порядке, установленном федеральными законами, может находиться только в государственной или муниципальной собственности.

Возможность использования своего имущества в предпринимательской деятельности – одно из важнейших правомочий собственника. Так, индивидуальные предприниматели юридически не обособляют имущество, используемое ими для предпринимательской деятельности, от другого своего имущества. Именно поэтому все принадлежащее им имущество (за исключением, перечисленного в законе) может являться объектом взыскания со стороны любых их кредиторов.

Из юридических лиц правом собственности на имущество обладают коммерческие и некоммерческие организации, кроме государственных и муниципальных унитарных предприятий, а также учреждений, финансируемых собственником. В собственности юридических лиц, в частности, может находиться имущество, переданное ему учредителями в качестве вкладов (взносов) участников (членов), а также произведенное и приобретенное юридическим лицом по иным основаниям в процессе его деятельности (п. 3, 4 ст. 213 Гражданского кодекса). Юридические лица являются едиными и единственными собственниками своего имущества. Количество и стоимость имущества, находящегося в собственности юридических лиц, не ограничиваются, за исключением случаев, когда такие ограничения установлены законом (п. 2 ст. 213 Гражданского кодекса). Все имущество юридического лица в стоимостной оценке отражается на его бухгалтерском балансе.

Общественные и религиозные организации (объединения), благотворительные и иные фонды являются собственниками приобретенного ими имущества и могут использовать его лишь для достижения целей, предусмотренных их учредительными документами. Учредители (участники, члены) этих организаций утрачивают право на имущество, переданное ими в собственность соответствующей организации. В случае ликвидации такой организации ее имущество, оставшееся после удовлетворения требований кредиторов, используется в целях, указанных в ее учредительных документах.

Порядок формирования и режим отдельных видов имущества, принадлежащего на праве собственности конкретным юридическим лицам, устанавливается, помимо п. 3 и 4 ст. 213 Гражданского кодекса, другими статьями ГК о различных коммерческих и некоммерческих организациях. Например, в силу п. 1 ст. 66 Гражданского кодекса имущество, созданное за счет вкладов учредителей (участников), а также произведенное или приобретенное хозяйственным товариществом или обществом в процессе его деятельности, принадлежит ему на праве собственности. Нормы о праве собственности на имущество отдельных организационно-правовых форм юридических лиц содержат ГК (ст. 90, 99, 109, 116 и др.), законы об акционерных обществах, о производственных кооперативах, о некоммерческих организациях, об обществах с ограниченной ответственностью, о свободе совести, об общественных объединениях и др.

Следует иметь в виду что прекращению права собственности граждан и юридических лиц присущи некоторые особенности. Так, например, имущество граждан и юридических лиц может быть обращено в государственную собственность в порядке национализации на основании закона с возмещением стоимости этого имущества и других убытков (п. 2 ст. 235 Гражданского кодекса). При этом споры о возмещении убытков разрешаются судом (ст. 306 Гражданского кодекса).

1.3 Субъекты приватизации государственного и муниципального имущества

К субъектам приватизации государственного и муниципального имущества относятся перечисленные ниже лица.

1. Покупатели государственного и муниципального имущества – любые физические и юридические лица, за исключением:

• государственных и муниципальных унитарных предприятий;
• государственных и муниципальных учреждений;
• юридических лиц, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований превышает 25 %, кроме случаев, установленных законом (ст. 25 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества»).

2. Собственники государственного и муниципального имущества – Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования. От их имени функции собственника осуществляют:

а) Правительство РФ, которое:

• ежегодно утверждает прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на соответствующий год;
• издает нормативно-правовые акты по вопросам приватизации;
• руководит работой федеральных органов исполнительной власти по вопросам приватизации федерального имущества;
• принимает решения об условиях приватизации федерального имущества;
• осуществляет контроль за приватизацией федерального имущества и т. д.

б) Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, которое:

• подготавливает и представляет в Правительство РФ проект прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на соответствующий год, а также отчет о результатах приватизации;
• осуществляет мероприятия по подготовке объектов к приватизации и передает их для продажи Российскому фонду федерального имущества;
• обеспечивает публикацию решений об условиях приватизации федерального имущества и т. д.

в) Российский фонд федерального имущества, который действует на основе Постановления Правительства РФ от 25 декабря 2002 г. № 925 «О Российском фонде федерального имущества» и выполняет следующие функции:

• осуществляет от имени Российской Федерации продажу федерального имущества;
• обеспечивает оценку федерального имущества;
• заключает договоры купли-продажи федерального имущества
• ведет статистическую и бухгалтерскую отчетность в отношении средств, полученных фондом от продажи федерального имущества и др.

г) органы исполнительной власти субъектов РФ;

д) органы местного самоуправления

2 правовое регулирование приватизации государственного и муниципального имущества

2.1 Порядок приватизации государственного и муниципального имущества

Порядок приватизации – предусмотренный законодательством процесс принятия и реализации решения о приватизации государственного или муниципального имущества.

Выделяют четыре этапа приватизации федерального имущества.

1. Разработка прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества. При разработке плана учитываются предложения федеральных органов исполнительной власти о приватизации находящихся в их ведении федеральных государственных унитарных предприятий, а также находящихся в федеральной собственности акций открытых акционерных обществ, осуществляющих деятельность в определенной отрасли экономики, и иного федерального имущества. Прогнозный план разрабатывается Федеральным агентством по управления федеральным имуществом и утверждается Правительством РФ ежегодно на очередной финансовый год. Прогнозный план (программа) должен содержать перечень федеральных государственных унитарных предприятий, акций открытых акционерных обществ, находящихся в федеральной собственности, и иного федерального имущества, которое планируется приватизировать в соответствующем году. В прогнозном плане (программе) указываются характеристика федерального имущества, которое планируется приватизировать, и предполагаемые сроки приватизации.

2. Принятие решения о приватизации имущества. Такое решение принимается Правительством РФ в соответствии с прогнозным планом приватизации федерального имущества. В решении об условиях приватизации федерального имущества должны содержаться следующие сведения:

• наименование имущества и иные позволяющие его индивидуализировать данные (характеристика имущества);
• способ приватизации имущества;
• нормативная цена;
• срок рассрочки платежа (в случае ее предоставления);
• иные необходимые для приватизации имущества сведения (ст. 14 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества»).

3. Приватизация федерального имущества предусмотренным законом способом. Перечень способов приватизации исчерпывается способами, закрепленными в ст. 13 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества»:

1. преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество;
2. продажа государственного или муниципального имущества на аукционе;
3. продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;
4. продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе;
5. продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ;
6. продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг;
7. продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения;
8. продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены;
9. внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ;
10. продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.

4. Представление Правительством РФ отчета о выполнении плана приватизации федерального имущества за прошедший год в Государственную Думу РФ, которое осуществляется ежегодно, не позднее 1 мая.

Отчет о выполнении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества за прошедший год должен содержать перечень приватизированных в прошедшем году имущественных комплексов федеральных государственных унитарных предприятий, акций открытых акционерных обществ и иного федерального имущества с указанием способа, срока и цены сделки приватизации.

Вместе с отчетом в Государственную Думу РФ представляется информация о результатах приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, муниципального имущества за прошедший год.

Порядок планирования приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, и муниципального имущества определяется соответственно органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления самостоятельно.

Информация о результатах приватизации имущества субъектов РФ и муниципального имущества за прошедший год представляется субъектами РФ в Правительство РФ или уполномоченный федеральный орган исполнительной власти ежегодно не позднее 1 марта.

2.2 Способы приватизации государственного и муниципального имущества

В п. 2 ст. 2 Закона о приватизации государственного и муниципального имущества установлено, что она осуществляется исключительно на возмездной основе (за плату либо посредством передачи в государственную или муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится государственное или муниципальное имущество).

Решение о приватизации принимается Правительством РФ или Росимуществом согласно их компетенции в соответствии с прогнозным планом приватизации. Закон о приватизации государственного и муниципального имущества (пп. 3 и 4 ст. 7) устанавливает особый порядок включения в этот план акций наиболее важных АО и предприятий. Акции стратегических АО и стратегические предприятия могут включаться в прогнозный план только на основании соответствующих решений Президента РФ. Акции ОАО «Газпром», РАО «ЕЭС», а также федеральные государственные унитарные предприятия железнодорожного транспорта включаются в прогнозный план на основании федерального закона.

Решение о приватизации содержит сведения о составе и характеристике имущества, способе приватизации имущества, нормативной цене, сроке рассрочки платежа (при ее предоставлении), а также иные сведения, необходимые для приватизации имущества.

Конкретный состав подлежащего приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия определяется в передаточном акте, который составляется на основе данных акта инвентаризации унитарного предприятия, аудиторского заключения, а также документов о земельных участках, предоставленных унитарному предприятию, и о правах на них.

Государственное или муниципальное имущество может быть реализовано по цене не ниже нормативной, определяемой в порядке, установленном Правительством РФ.

Нормативная цена - минимальная цена, по которой возможно отчуждение приватизируемого имущества. Это не означает, что соответствующее имущество сразу же может быть продано по такой цене. Подобное допускается только при невозможности продажи имущества по более высокой цене, которую определяют в ходе проведения конкурсов и аукционов. Основным правилом является необходимость реализации имущества по цене не ниже начальной, которая устанавливается на основании отчета независимого оценщика о рыночной стоимости соответствующего имущества по законодательству об оценочной деятельности. В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 29 июля 1998 г. «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»*(248) оценка обязательна в случае вовлечения в сделку объектов оценки, полностью или частично принадлежащих Российской Федерации, субъектам РФ или муниципальным образованиям, в том числе при продаже или ином отчуждении таких объектов оценки.

Все данные об условиях приватизации должны содержаться в информационном сообщении, которое публикуется в определяемых Правительством РФ средствах массовой информации. При продаже объектов Российским фондом федерального имущества информационные сообщения должны публиковаться в бюллетене Российского фонда федерального имущества «Реформа».

В Законе о приватизации государственного и муниципального имущества (п. 5 ст. 13) установлено, что приватизация может осуществляться только способами, предусмотренными в ст. 13 данного Закона. Такими способами являются:

1) преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество. В результате такого преобразования все 100% акций созданного АО принадлежат на праве собственности соответственно Российской Федерации, субъекту РФ или муниципальному образованию. В то же время имущественный комплекс бывшего унитарного предприятия после преобразования принадлежит на праве частной собственности созданному акционерному обществу.

В последующем акции такого предприятия могут быть проданы в качестве самостоятельных объектов приватизации в порядке, предусмотренном Законом о приватизации государственного и муниципального имущества;

2) внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ.

При этом способе речь идет о внесении в уставный капитал имущества, не закрепленного за предприятиями и учреждениями и составляющего государственную или муниципальную казну. Внесение имущества в уставный капитал возможно как при учреждении АО, так и при оплате дополнительных акций, размещаемых уже существующими акционерными обществами при увеличении их уставных капиталов.

Внесение в уставный капитал имущества, закрепленного за государственными и муниципальными предприятиями на праве хозяйственного ведения, осуществляется не по Закону о приватизации государственного и муниципального имущества, а по правилам ст. 295 ГК;

3) продажа государственного или муниципального имущества на аукционе. Данный способ используется в случаях, если покупатели не должны выполнить какие-либо условия в отношении продаваемого имущества. Имущество выставляется на торги, и их победителем признается лицо, которое предложит в ходе торгов наиболее высокую цену. Начальная цена аукциона публикуется в информационном сообщении о продаже имущества. Аукцион является открытым по составу участников. Для участия в аукционе все участники должны внести задаток, размер которого составляет 20% начальной цены, но не более 4,5 млн. МРОТ. Предложения о цене подаются участниками в открытой или закрытой форме (в запечатанных конвертах). В последнем случае при равенстве двух и более предложений о цене победителем признается тот участник, чья заявка была подана раньше.

В течение 5 дней с даты подведения итогов аукциона с победителем заключается договор купли-продажи. Задаток не возвращается, если победивший участник отказывается заключить договор. Если в аукционе принял участие только один участник, аукцион признается несостоявшимся;

4) продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе.

Особенностью специализированного аукциона является то, что продаваемые акции реализуются одновременно нескольким победителям по единой цене, рассчитываемой в специальном порядке по правилам проведения аукциона. При этом каждый из участников аукциона при подаче заявки должен внести денежные средства, которые он готов потратить на приобретение акций, в размере не меньше начальной цены реализации акций;

5) продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе.

При продаже имущества на конкурсе помимо соблюдения всех правил, которые действуют на аукционе, покупателю необходимо выполнить определенные условия в отношении продаваемого имущества. Речь идет о возложении на покупателя, предложившего наибольшую цену, определенных обязательств, перечень которых исчерпывающим образом определен в Законе о приватизации государственного и муниципального имущества:

• сохранение определенного числа рабочих мест;
• переподготовка и (или) повышение квалификации работников;
• ограничение изменения профиля деятельности унитарного предприятия или назначения отдельных объектов социально-культурного, коммунально-бытового или транспортного обслуживания населения либо, наоборот, прекращение их использования;
• проведение реставрационных, ремонтных и иных работ в отношении объектов культурного наследия, объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения.

По итогам конкурса с победителем заключается договор купли-продажи, который включает порядок выполнения условий конкурса, порядок подтверждения победителем конкурса выполнения принятых на себя обязательств, порядок осуществления контроля за выполнением условий конкурса, ответственность сторон за неисполнение обязательств. Срок выполнения условий конкурса не может превышать один год. Если эти условия не выполняются, договор купли-продажи расторгается по соглашению сторон или в судебном порядке с одновременным взысканием с покупателя неустойки, а также убытков в размере, не покрытом неустойкой. Соответствующее имущество остается в государственной или муниципальной собственности.

В настоящее время действует Положение о проведении конкурса по продаже государственного или муниципального имущества, утвержденное постановлением Правительства РФ от 12 августа 2002 г. N 584. Законом о приватизации государственного и муниципального имущества предусмотрены и иные способы приватизации: продажа путем публичного предложения; продажа без объявления цены; продажа акций через организатора торговли на рынке ценных бумаг и др.

Порядок и способы приватизации земельных участков, не расположенных под приватизируемыми имущественными комплексами приватизируемых предприятий, определяются земельным законодательством.

1.3 Принципы приватизации: обзор судебной практики

Понятие «принцип» (от лат. principium - основа, начало) - это основное, исходное изложение какой-нибудь теории, учения, мировоззрения, теоретической программы, иными словами, это то, что является первоосновой какого-либо явления, процесса, института, научного подхода и т.д.

В свою очередь, важно отметить, что правовые принципы имеют свои отличия от общих принципов, заключающиеся в том, что они не должны базироваться только на научной основе, а первостепенное значение имеет именно правовое закрепление этих принципов. Как указывает С.С. Алексеев, правовые принципы выражаются в конкретных правовых предписаниях и имеют продолжение, развитие в правовых нормах. Таким образом, принцип права - это основополагающее положение, закрепленное в нормативном правовом акте, либо формально выраженная идея, пронизывающая весь нормативный массив (в теории права выделяется даже специальный вид норм, закрепляющих правовые принципы, - нормы-принципы).

Следует отметить, что принципам приватизации государственного и муниципального имущества присущ нормативный характер, поскольку они закреплены в ст. 2 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее по тексту - Закон о приватизации), исходя из положений которой можно выделить четыре основных принципа приватизации государственного и муниципального имущества:

- принцип равенства покупателей государственного и муниципального имущества;

- принцип открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

- принцип возмездности отчуждения государственного и муниципального имущества в собственность физических и (или) юридических лиц;

- принцип самостоятельности осуществления органами местного самоуправления приватизации муниципального имущества в сочетании с соблюдением порядка, предусмотренного Законом о приватизации.

Важно отметить, что принципы имеют не только теоретический, но и несомненный практический интерес, поскольку обладают значительным прикладным потенциалом. Так, О.А. Кузнецова обращает внимание, что суды применяют нормы-принципы для «усиления» аргументации по судебному делу в процессе юридического толкования, т.е. принципы права «могут быть положены в основу судебного решения в качестве самостоятельного аргумента».

Принцип равенства покупателей государственного и муниципального имущества дает равные возможности всем гражданам и юридическим лицам для приобретения государственного и муниципального имущества в собственность. Так, Законом о приватизации предусмотрен единый для всех порядок предоставления государственного и муниципального имущества в собственность, в соответствии с которым любое физическое или юридическое лицо может участвовать в приватизации, если представит необходимые для такого участия документы и будет отвечать требованиям, предусмотренным Законом о приватизации.

Так, по одному из дел суд следующим образом применил указанный принцип, в частности, отметив, что «отсутствуют основания для удовлетворения требования о признании ничтожным условия договора о задатке при отсутствии факта оспаривания порядка проведения и результатов этого аукциона, так как удовлетворение требования приведет к уменьшению стоимости затрат истца на покупку помещений и ущемлению прав других участников аукциона, которые на тех же условиях заключили договоры о задатке и торговались на аукционе, как и истец, с учетом этого положения договора».

Равенство покупателей государственного и муниципального имущества также обеспечивается установлением способов приватизации, исключающих возможность предоставления государственного и муниципального имущества заранее определенным лицам.

Так, по одному из дел продажа государственного или муниципального имущества производилась посредством публичного предложения. В данном случае право приобретения государственного или муниципального имущества принадлежит заявителю, который первым подал в установленный срок заявку на приобретение указанного имущества по цене первоначального предложения по месту, указанному в информационном сообщении о продаже государственного или муниципального имущества. Прием заявок завершается регистрацией первой заявки в журнале приема заявок с указанием времени ее поступления (число, месяц, часы и минуты). В свою очередь, зарегистрированная заявка является принятием предложения (акцептом) о заключении договора купли-продажи государственного или муниципального имущества по цене предложения. Таким образом, принявшим предложение о покупке имущества посредством публичного предложения является лицо, ранее других подавшее заявку на приобретение имущества.

Применительно к данному делу судом было установлено нарушение принципа равенства покупателей государственного и муниципального имущества, поскольку «в сложившейся ситуации решение вопроса о том, кто имеет право на подачу первой заявки, фактически осталось на усмотрение лиц, уполномоченных на организацию продажи муниципального имущества, и по факту единственная заявка на приобретение спорного имущества была принята представителем Комитета по Управлению муниципальным имуществом для последующей регистрации и оформления именно от Б. Однако не указано, на основании каких предусмотренных законодательством критериев Комитетом определялся претендент, от которого из общего числа явившихся претендентов подлежала принятию и регистрации первая заявка. Между тем, по смыслу положений Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», использование того или иного способа приватизации должно преследовать цель продажи государственного и муниципального имущества по максимально выгодной для продавца и адекватной состоянию рынка цене. Наличие же нескольких претендентов на приобретение подлежащего продаже муниципального имущества является предпосылкой для такого способа приватизации, как аукцион (торги)».

Следует отметить, что в соответствии с Законом о приватизации при использовании такого способа приватизации, как внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ, принцип равенства сужается, поскольку этот способ специально предусмотрен для отдельных субъектов. Так, в одном из Постановлений Десятого арбитражного апелляционного суда отмечено, что, «анализируя довод общества о том, что законодатель в данном случае предусмотрел возможность равного доступа покупателей к приобретению приватизируемого имущества, суд правильно отметил, что ст. 5 Закона о приватизации ограничивает как круг покупателей, так и их права. Согласно пункту 1 данной статьи покупателями государственного и муниципального имущества могут быть любые физические и юридические лица, за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений, а также юридических лиц, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований превышает 25 процентов, кроме случаев, предусмотренных статьей 25 Федерального закона. В связи с этим суд пришел к правомерному выводу о том, что единственным возможным способом участия в приватизации в качестве покупателя со стороны юридических лиц, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований превышает 25 процентов, в соответствии с пунктом 1 статьи 5 и статьей 25 Закона о приватизации является внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в их уставные капиталы. При этом суд обратил внимание и на то, что поскольку доля города Москвы в уставном капитале ОАО «Россия» составляет 100%, то оно не имеет возможности участвовать в качестве покупателя в аукционе или конкурсе по продаже муниципального имущества. Вместе с тем, как правильно посчитал суд, данное ограничение прав компенсируется возможностью внесения муниципального имущества в качестве вклада в его уставный капитал».

Принцип открытости деятельности органов государственной власти и местного самоуправления заключается в выполнении указанными органами положений ст. 15 Закона о приватизации, предусматривающей информационное обеспечение приватизации государственного и муниципального имущества. Данный принцип также способствует реализации рассмотренного выше принципа равенства покупателей государственного и муниципального имущества, поскольку дает каждому возможность ознакомления со сведениями о приватизации.

Согласно ст. 15 Закона о приватизации под информационным обеспечением приватизации государственного или муниципального имущества понимаются мероприятия, направленные на создание возможности свободного доступа неограниченного круга лиц к информации о приватизации и включающие в себя опубликование в средствах массовой информации, размещение в информационных системах общего пользования, в том числе информационно-телекоммуникационных сетях:

- прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества;

- ежегодных отчетов о результатах приватизации федерального имущества, актов планирования приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, муниципального имущества;

- решений об условиях приватизации соответственно государственного и муниципального имущества, информационных сообщений о продаже указанного имущества и об итогах его продажи.

Информация о приватизации государственного или муниципального имущества подлежит опубликованию в официальных печатных изданиях и размещению на официальных сайтах в сети Интернет, определенных уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией, а также на официальном сайте Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о проведении торгов, определенном Правительством Российской Федерации.

Следует отметить, что в ст. 15 Закона о приватизации также закреплены сроки опубликования указанной информации и перечень сведений, подлежащих включению в указанную информацию.

Так, рассматривая конкретное дело, суд установил, что отсутствие надлежащего информирования населения о продаже муниципального имущества лишает предполагаемых покупателей права реализовать свои возможности на приобретение приватизируемого недвижимого имущества.

В одном из Постановлений Десятого арбитражного апелляционного суда отмечено, что «размещение информационного сообщения о торгах в специальном выпуске «Вестника администрации Павлово-Посадского района», отпечатанном меньшим тиражом, чем сама газета «Павлово-Посадские известия», в которой по решению органа местного самоуправления муниципального образования «Павлово-Посадский район» подлежат опубликованию план приватизации объектов имущества, решение об условиях его приватизации, повлияло на состав участников аукциона и величину стоимости отчуждаемого недвижимого имущества, тем самым ограничило доступность информации о приватизации муниципального имущества, сузило круг участников аукциона, послужило препятствием для реализации цели выставления имущества на публичную продажу... установление такого рода обстоятельств, а именно нарушение требований публичности сведений о приватизации государственного и муниципального имущества, определенных в статье 15 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», предопределило неоправданное сужение круга участников проводимых торгов и, соответственно, ограничение предложений по цене приватизируемого объекта. Данные обстоятельства являются основанием для вывода о нарушении основных принципов приватизации государственного и муниципального имущества, установленных в статье 2 вышеуказанного Закона, и как следствие, рассматриваются судом в качестве основания для признания сделки приватизации недействительной.

По одному из дел суд установил, что торги были проведены с нарушением закона, поскольку информационное сообщение о предстоящих торгах не было опубликовано в установленном законом порядке, равно как не был соблюден и тридцатидневный срок при размещении в средствах массовой информации сообщения об аукционе, установленный пунктом 3 статьи 15 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».

Возмездность приватизации государственного и муниципального имущества заключается в отчуждении государственного и муниципального имущества в собственность физических и (или) юридических лиц за плату либо в передаче в государственную или муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится государственное или муниципальное имущество. Указание на возмездность отчуждения государственного и муниципального имущества в собственность физических и (или) юридических лиц содержится непосредственно в определении понятия приватизации государственного и муниципального имущества, закрепленного в ст. 1 Закона о приватизации. Следует отметить, что по своей сути приватизация является договором, в котором одна сторона - орган исполнительной власти или местного самоуправления - отчуждает государственное (муниципальное) имущество, а другая сторона - покупатель - это имущество приобретает.

Исходя из рассматриваемого принципа, Определением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года правомерно отказано в передаче дела по иску о признании недействительной сделки по безвозмездной передаче истцу в собственность областного государственного имущества для пересмотра в порядке надзора судебных решений, так как судебные инстанции правомерно исходили из того, что такой способ приватизации государственного имущества, как его безвозмездная передача в собственность юридических лиц, не предусмотрен федеральным законодательством.

Следует отметить, что если при приватизации через аукцион или по конкурсу возмездность выражается в получении собственником имущества его стоимости, то при внесении имущества в качестве вклада в уставный капитал акционерного общества необходимо определить не только рыночную стоимость вносимого муниципалитетом имущества, но и доли (количества) приобретаемых им акций. Согласно п. 1 ст. 25 Закона о приватизации при внесении государственного или муниципального имущества в уставный капитал открытого акционерного общества действует условие, согласно которому государство или муниципалитет должны приобрести не менее 25% плюс одна акция.

Так, по одному из дел суд признал недействительным договор мены, по которому было передано муниципальное имущество, и муниципальное образование получило 0,452% акций акционерного общества, получившего имущество.

Принцип самостоятельности осуществления органами местного самоуправления приватизации муниципального имущества заключается в том, что указанные органы самостоятельно проходят все этапы приватизации в отношении муниципального имущества, в пределах своих полномочий могут принимать нормативные правовые акты, касающиеся приватизации на территории соответствующего муниципального образования. Следует отметить, что указанный принцип базируется прежде всего на ст. 130 Конституции РФ, согласно которой местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Например, органы местного самоуправления вправе вносить изменения и дополнения в прогнозные планы приватизации, в том числе об исключении (включении) имущества из числа планируемых приватизировать. Так, судом отказано индивидуальному предпринимателю в признании недействительным решения Собрания депутатов о внесении изменений в прогнозный план (программу) приватизации муниципального имущества в части выведения из перечня объектов недвижимости, которые планируется приватизировать в 2008 году, нежилого помещения. По другому делу судом была изложена аналогичная позиция о том, что Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» не содержит запрета на внесение изменений и дополнений в прогнозные планы приватизации. В удовлетворении требований муниципального унитарного предприятия, которое считало, что его права нарушены включением имущественного комплекса предприятия в Прогнозный план приватизации муниципального имущества города на 2007 год, и оспорило решение Совета об его утверждении, судом по Вышеуказанным основаниям также отказано.

Таким образом, принципы приватизации государственного и муниципального имущества выполняют роль не только сугубо теоретических конструкций, не имеющих какого-либо серьезного правоприменительного значения, но также могут выступать в качестве нормативной основы для разрешения конкретных споров, связанных с приватизацией государственного и муниципального имущества.

Заключение

В заключение отметим факторы, которые, на наш взгляд, влияют на эффективность правового регулирования приватизации и определяют основные направления развития соответствующей отрасли законодательства.

Во-первых, следует указать на высокую степень зависимости законодательства о приватизации от политического фактора: общеэкономической политики (например, присоединение России к ВТО, формирование Единого экономического пространства ЕврАзЭС) и приватизационной программы правительства. Это обстоятельство делает нормативно-правовую базу приватизации крайне нестабильной, что, в свою очередь, негативно отражается на инвестиционной привлекательности российской экономики, а также имеет другие неблагоприятные последствия.

Во-вторых, нормативная база приватизации остается несистематизированной, что проявляется не только в количественном аспекте (численность только федеральных законов, содержащих отдельные нормы, которые регулируют приватизационные отношения, исчисляется в настоящее время десятками), но и в существовании нескольких автономных моделей приватизации (для государственного и муниципального имущества, для земли и иных природных ресурсов, для жилищного фонда и т.д.).

В-третьих, действующее законодательство о приватизации отличается очевидным смещением акцента в сторону регулирования приватизационных отношений на федеральном уровне. Принципы правового регулирования приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, остались не установленными федеральным законодателем.

В-четвертых, практически полное игнорирование проблематики контроля за приватизацией действующим законодательством также приводит к снижению эффективности сформировавшегося на сегодняшний день механизма нормативно-правового регулирования приватизационных отношений.

Важно, чтобы упомянутые факторы были учтены при дальнейших законопроектных работах в области приватизации.

Для любого цивилизованного государства законодательство, регулирующее вопросы приватизации является одним из основных законов экономического оборота. Очевидно, что оно имеет важное значение как для рядового гражданина, мелкого индивидуального предпринимателя, так и для крупнейшего хозяйствующего субъекта и, следовательно, для всего государства в целом.

Подавляющее большинство экспертов справедливо полагают, что столь поспешной приватизации, как та, что состоялась в России, уже не будет ни где, как, по-видимому, уже не повторится социально-политической ситуации России начала 1990-х гг. Россия пошла по пути разгосударствления своим путем.

Изменение приоритетов государственной политики в области приватизации и необходимость наведения порядка в приватизационных процедурах привели к принятию в 2001-2003 гг. нового федерального закона о приватизации и целого ряда нормативных правовых актов, развивающих и детализирующих его положения.

Фактически с 2003 г. начинается отсчет нового, современного этапа приватизации в Российской Федерации, основная цель которого - устранение негативных тенденций, сложившихся на предыдущих этапах реформ в этой сфере, и кардинальное повышение эффективности управления государственным имуществом в целом.

Список использованной литературы

«Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ)

«Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 02.10.2016)

Федеральный закон от 21.12.2001 N 178-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О приватизации государственного и муниципального имущества» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2016)

Белых B.C. Приватизация государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации: экономико-правовые вопросы / B.C.Белых // Государство и право. - 2016. - № 10

Завьялов А., Коновалов В. Государственная регистрация прав на недвижимость // Российская юстиция, 2014, №6. С. 50-58

Исрафилов И. Возникновение права общей собственности при приватизации квартиры // Российская юстиция, 2014, №8. С. 43-52

Калинина Л.Е. Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (постатейный). М.: Юстицинформ, 2012. 376 с.

Козырин А.Н. Приватизация в России: правовое измерение // Реформы и право. 2012. N 2. С. 3 - 14

Кокарева Л.Г. Современные проблемы приватизации федерального имущества // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. N 1. С. 24 - 41

Коршунов Н.М. Процесс приватизации в России. Методология правового регулирования / Н.М. Коршунов. – М.: Юстицинформ, 2012. – 309 с.

Крылов С. Регистрация прав на недвижимость: понятие и проблемы // Российская юстиция, 2012, №10. С. 26-37

Макаров Г. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество в жилищной сфере // Хозяйство и право, 2015, №3. С. 11-19

Медведева Э.А. Ответственность за незаконную приватизацию государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации: пробелы законодательного регулирования // Общество и право. 2016. N 3. С. 135 - 139

Приватизация и право: Учебное пособие / А.А. Бельтюкова, Ю.В. Гинзбург, В.О. Денисов и др.; под ред. А.Н. Козырина. М.: НИУ ВШЭ, 2012. 210 с.

Рябухин С.Н. Региональный аспект приватизации государственной собственности // Эко. Всероссийский экономический журнал. 2011. N 7. С. 4-11

Седугин П.И. Жилищное право. Учебное пособие. – М.: Юристъ, 2012. – 254 с.

Сергиенко А.А., Емелькина Н.А. Несовершенство правового регулирования приватизации муниципального имущества // Российская юстиция. 2016. N 8. С. 55 - 56

Скворцов О.Ю. Приватизационное право: Учебное пособие / О.Ю. Скворцов. - М.: Дашков и Ко, 2015. – 245 с.

Трубников П.Я. Право собственности граждан на жилье. – М.: Инфра-м, 2011. – 426 с.

Шанхаев С.В. Новый порядок расприватизации жилых помещений.// Юрист, 2012. – 352 с.

Шупыро В. Приватизационный процесс и управление государственной собственностью / В. Шупыро // Российский экономический журнал. - 2010. -№ 11. С. 43-56

Эрделевский А.М. О некоторых вопросах нового жилищного кодекса.// Законность, 2016. – 267 с.