"Построение организационных структур".

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. Разграничение функций системы государственно-муниципального управления между общефедеральным (ОФУ - общефедеральный уровень), региональным (УСФ - уровень субъектов федерации) и муниципальным уровнями (МУ - муниципальный уровень), регламентируемое, прежде всего, Конституцией Российской Федерации и зависящими от нее федеральными законами по отдельным направлениям развития общества и экономики, определяет особенности построения организационных структур региональных и муниципальных органов власти.

Спектр функций системы государственно-муниципального управления и их закрепление за уровнями государственной власти и муниципального управления целесообразно представить в виде древовидной иерархической структуры: «функции-уровни».

Целью данной работы является анализ построения организационной структура управления органа исполнительной власти города Москва, для достижения поставленной цели, были выделены следующие задачи:

- рассмотреть теоретические аспекты построения организационных структур управления исполнительной власти;

- - провести анализ организационной структуры Департамента развития новых территорий города Москва.

Объект исследования - Департамент развития новых территорий города Москва.

Предмет исследования - построение организационной структура управления органа исполнительной власти города Москва.

Структура работы состоит из введения, основной части, заключения и списка литературы.

Теоретической и методологической базой данной работы послужили труды российских и зарубежных авторов в области экономики, материалы периодических изданий и сети Интернет.

ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПОСТРОЕНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ СТРУКТУР УПРАВЛЕНИЯ ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

1.1 Управление органами исполнительной власти

Глобальной функцией целостной многоуровневой системы государственно-муниципального управления, по сути раскрывающей стратегическую общественно- государственную (общенациональную) идею России, должно являться «создание совместными усилиями креативно-свободных граждан и органов власти всех уровней одного из высших на планете качеств жизни и экологической среды на основе формирования инновационно-эффективного государства и рыночно-демократических отношений в экономике и политике» [3].

Следовательно, деятельность органов государственно-муниципальной власти всех уровней, всех экономических и социальных структур, общественных организаций, каждого гражданина России должна быть направлена на реализацию представленной общественно- государственной идеи.

На втором уровне декомпозиции глобальной функции следует выделить внутренние функции (Ф1) и внешние функции (Ф2).

Третий уровень декомпозиции глобальной функции целостной многоуровневой системы государственно-муниципального управления может быть представлен следующим образом (таблица 1). Дальнейшая декомпозиция представленной древовидной структуры функций второго уровня позволяет сформировать систему взаимосвязанных функций третьего уровня, достаточно подробно раскрывающих все направления деятельности органов государственно-муниципального управления. Очевидно, что в зависимости от специфики той или иной функции, последняя должна реализоваться не обязательно одновременно на всех уровнях управления. Ряд функций может и должен выполняться только на федеральном уровне. Это, в частности, Ф2.1, Ф2.2, Ф2.6. Другая часть функций может и должна выпол няться на уровне региона (субъекта Федерации).

Третья часть функций может и должна реализоваться на муниципальном уровне. Четвертая часть функций может и должна выполняться одновременно на региональном и муниципальном уровнях. Наконец, пятая часть функций может и должна выполняться одновременно на всех уровнях:

1) общефедеральном;

2) региональном (субъектов Федерации);

3) муниципальном.

Кроме того, на муниципальном уровне следует выделить два подуровня:

1) районный (городской);

2) поселенческий (поселков и сел).

Закрепление той или иной макрофункции или конкретной функции за уровнем государственно-муниципальной власти в таблице 1 представлено значком «+».

Таблица 1.1 - Система функций государственно-муниципального управления по уровням

Содержание функции	Закрепление за уровнями
	ОФУ	УСФ	МУ
Ф. 1.1 Разработка и эффективная реализация единой социальной политики и социальных программ	+	+	+
Ф.1.2 Разработка и эффективная реализация единой экологической политики и экологических программ Ф.1.3 Разработка и эффективная реализация единой научно- технической политики и научно-технических программ	+ +	+ +	+ частично
Ф.1.4 Разработка и реализация эффективной экономической политики и экономических программ Ф.1.5 Разработка и реализация эффективной межнациональной, межэтнической политики и межнациональных программ	+ +	+ +	+ +
Ф.1.6 Разработка и реализация эффективной политики обеспечения безопасности граждан и программ борьбы с преступностью	+	+	+
Ф.1.7 Разработка и реализация эффективной региональной политики, программ регионально-муниципального развития и поддержки депрессивных территорий Ф.2.1 Разработка и реализация эффективной политики и оборонных программ защиты единства, целостности государства от внешних угроз Ф.2.2 Разработка и реализация эффективной внешней политики и программ обеспечения внешнеполитических интересов	+ + +	+	-
Ф.2.3 Разработка и реализация эффективной межгосударственной социально-культурной политики и программ внешнекультурных связей	+	+	частично
Ф.2.4 Разработка и реализация эффективной научно- образовательной политики и межгосударственных программ развития науки и образования	+	-	-
Ф.2.5 Разработка и реализация эффективной политики и программ освоения космоса	+	-	-
Ф.2.6 Разработка и реализация эффективной общепланетарной экологической политики и межгосударственных экологических программ	+	-	-

Системно-иерархическое представление функций органов государственно-муниципального управления позволяет, с одной стороны, «не потерять» те или иные необходимые спектры деятельности, а, с другой стороны, - предотвращать дублирование функций и полномочий структурных подразделений государственно-муниципальной системы управления.

Далее синтезированная в результате иерархической декомпозиции система функций должна быть «наложена» на организационную структуру управления с тем, чтобы определенные функции были закреплены за соответствующими органами управления.

Однако анализ многих организационных структур управления в различных субъектах Российской Федерации показывает, что необходимая научная системность при разработках организационных структур в регионах явно далека от идеала, определяемого формулировками соответствующих принципов. Краткий анализ сильных и слабых сторон организационных структур региональных систем управления показывает, что полного единства структур нет, хотя общих черт достаточно много. Одновременно организационные структуры управления во многих регионах имеют много недостатков.

Во-первых, нелогичное объединение некоторых функций, закрепленных за структурным подразделением. Во-вторых, имеет место хаотичность в наименованиях и статусах структурных подразделений (департамент, управление, комитет, отдел), а также выделение их составов. В-третьих, выявлена общая для всех проблема - отсутствие необходимой и эффективной координации взаимодействия структурных подразделений «по горизонтали» при решении сложных межведомственных, межотраслевых задач, при выработке сложных решений. В этой связи, с нашей точки зрения, в организационной структуре всех региональных (и муниципальных) систем управления должна быть введена должность первого заместителя Губернатора (Президента республики) программной (программно-целевой) координации с соответствующим координационным управлением. Именно это должностное лицо с соответствующим штатом (управлением) должны организовывать взаимодействие структурных подразделений и персонала при решении задач, требующих их одновременного задействования.

Предложим, в связи с вышеизложенным, модель эффективной организационной структуры региональной системы управления, минимизирующую выявленные недостатки.

При формировании системно-эффективной модели формирования организационной структуры региональных органов государственной власти (в частности исполнительной ветви) прежде всего, следует остановиться на проблеме статуса губернаторов (Президентов республик), их роли и месте в структуре государственно-региональной власти. Дело в том, что в соответствии с действующим федеральным законодательством Губернаторы (Президенты республик) являются высшими должностными лицами субъектов Федерации и возглавляют исполнительную власть в регионах, что фактически приводит к доминированию исполнительной ветви власти. Однако в целях обеспечения системно-эффективного управления регионами, обеспечения одновременно единства и разделения ветвей власти (представительно- законодательной, исполнительной и судебной) - Губернаторы (Президенты республик), с нашей точки зрения, должны стать системными координаторами представительно- законодательной и исполнительной ветвей власти. А исполнительную ветвь власти в субъектах Федерации должен возглавлять назначаемый губернатором (Президентом республики), по согласованию с Парламентом субъекта Федерации, Председатель Правительства региона.

Указанный концепт является основополагающим и ключевым. Однако введение его в действие требует модернизации общефедерального законодательства.

В качестве общего для всех региональных систем управления наименования структурного подразделения верхнего уровня следует рекомендовать не «Министерства», а «Департаменты», имея в виду, что обозначает это понятие в целом - структурное подразделение.

В качестве общего для всех систем управления наименования структурного подразделения второго уровня входящего в департаменты следует рекомендовать «Комитет», а для самостоятельных, не входящих в департаменты структурных подразделений, рекомендуется наименование «Управление». Для всех систем управления общим наименованием контрольно-ревизионных органов может стать наименование «Служба».

В качестве общего для всех систем управления наименования юридически самостоя тельных структурных подразделений, реализующих государственные или муниципальные функции, либо оказывающие государственные или муниципальные услуги, можно рекомендовать наименование «Агентство».

1.2 Особенности построения структур органов государственного управления

Законодательно-представительные органы государственной власти в идеале должны (имея спектр функций системы государственно-муниципального управления) инициировать подготовку и (при необходимости и возможности) разрабатывать сами необходимое и достаточное множество законопроектов, обеспечивающих реализацию функций и закрепляющих полномочия задействованных органов управления. Следует подчеркнуть, что системное обоснование структуры законодательно-представительной власти в рамках двухпалатного парламента является предметом отдельного обсуждения. В значительной степени эта проблема определяется необходимостью перехода к социально-структурному представительству в Государственной Думе Российской Федерации с тем, чтобы в ней были представлены все основные социально-экономические и профессиональные социумы (кластеры) российского общества [3].

Таким образом, предметом данного обсуждения является системное обоснование формирования эффективных организационных структур и методов обеспечения согласованной, скоординированной деятельности органов исполнительной власти всех уровней: федерального, регионального и местного.

Теорией проектирования организационных структур управления выделяются следующие их виды и комбинации:

• линейная организационная структура управления;
• функциональная организационная структура управления;
• программно-целевая (программная) структура управления;
• линейно-функциональная организационная структура управления;
• матричная организационная структура управления как перекрестное взаимодействие программной структуры с линейной, программной или с функциональной структурами.

Отметим, что применение указанных видов и комбинаций организационных структур в корпоративном менеджменте многократно обсуждалось. Достоинства и недостатки каждой из структур известны. В то же время прямое перенесение подходов из корпоративного менеджмента к построению эффективных организационных структур в системах государственного и муниципального управления без их конструктивной адаптации не только нецелесообразно, но и непродуктивно. Сложившаяся в настоящее время практика построения организационных структур в системах регионального управления подтверждает указанный вывод. Авторами проведен анализ сильных и слабых сторон организационных структур более чем в 50 регионах России. Рассмотрим несколько примеров, причем для регионов, которые в целом считаются достаточно развитыми как в части результатов социально-экономического развития, так и в части регионального менеджмента (см. Таблицу 2).

Анализ показывает, что системного единства в построении организационных структур управления на уровне регионов пока нет. Рассмотрим теперь возможные подходы к решению этой крайне актуальной проблемы.

Очевидно, что линейная организационная структура государственно-муниципального управления должна обеспечивать вертикальную координацию:

• 1. президент + правительство - органы власти субъектов Федерации;
  2. глава субъекта Федерации (президент республики в составе России, губернатор) - органы власти муниципальных образований.

Если рассматривать корпоративные организационные структуры, то аналогом линейных организационных структур в государственном и муниципальном управлении являются дивизиональные организационные структуры, обеспечивающие максимальную самостоятельность подразделений крупных терри- ториально-распределенных корпораций.

Таблица 1.2 - Оценка организационных структур исполнительной власти в субъектах Российской Федерации

Субъект РФ	Сильные стороны	Слабые стороны
Белгородская область	Штат заместителей губернатора, руководителей департаментов и управлений обладает высоким творческим и управленческим потенциалом. Непосредственно губернатор имеет огромный опыт, пользуется доверием населения, креативен. Состав департаментов и управлений в целом «закрывает» спектр функций системы регионального управления	Управление экономическим потенциалом (земельный, имущественный потенциал) и экономикой вообще разведены по различным департаментам, что снижает эффективность управления регионом и его развитием. Функции природопользования и охраны окружающей среды сконцентрированы в одном департаменте, не позволяя обеспечить эффективной охраны и воспроизводства природной среды. Функции лицензирования и проведения государственного заказа сведены в одном управлении. Управление социальной сферой разнесено по нескольким департаментам и управлениям, что не позволяет обеспечивать эффективной координации. Департамент внутренней и кадровой политики выведен из администрации (аппарата) губернатора. Координация начального и среднего профессионального образования выведена из департамента образования и управления по труду и занятости
Ленинградская область	Интеграция в одном структурном подразделении функций общего экономического развития и инвестиционной деятельности. Интеграция функций по развитию потребительского рынка и поддержке малого бизнеса в одном структурном подразделении	Функции управления имуществом и функции управления экономическим развитием курируют разные заместители и, соответственно, они замыкаются на разные объединенные структурные подразделения. Отсутствие структурного подразделения и должности второго уровня по управлению производственной и рыночной инфраструктурой и ее развитием. Отсутствие интегрирующего структурного подразделения по управлению социальной сферой и соответствующей должности второго уровня. Отсутствие интегрирующего структурного подразделения по инновационно-промышленному развитию
Республика Татарстан	Состав министерств в существенной степени соответствует составу федеральных министерств и в основном закрывает спектр функций региональной системы управления на региональном уровне	Наблюдается дублирование функций рядом стоящих структурных подразделений, что отмечено в Министерстве экономики РТ и Агентстве инвестиционного развития. Отсутствует интегрирующее подразделение в области управления социальной сферой. Функции по молодежной политике выведены из функций Министерства образования и науки РТ. В Агентстве по государственному заказу, инвестиционной деятельности и межрегиональным связям несистемно объединены три слабо связанных функции. Так, функцию межрегиональных связей логичнее включить в функции Министерства экономики РТ
Томская область	Включение в структуру управления заместителя губернатора по научно-образовательному комплексу и инновационной политике. В результате координация научно-технической и инновационной деятельности обеспечивается весьма успешно. Выделение при департаментах экспертных советов по направлениям деятельности. Департамент государственного заказа подчинен заместителю губернатора по финансам	Имущественные отношения выведены из экономического блока и включены в функции другого заместителя губернатора. Функции по управлению инвестициями выведены из экономического блока и включены в функции другого заместителя губернатора. Из функций и полномочий заместителя губернатора по научно-образовательному комплексу и инновационной политике выведено управление общим, начальным профессиональным и средним специальным образованием, что разрывает целостность управления образованием. Особенно будет заметно при слабой горизонтальной координации деятельности департаментов, комитетов и управления. Наличие при департаментах отдельных экспертных советов наряду с позитивным эффектом приводит и к несогласованности экспертной деятельности, поскольку ряд департаментов имеет множество взаимно пересекающихся задач. Департамент по культуре и туризму находится в ведении заместителя губернатора по агропромышленной политике и природопользованию, что совершенно нелогично.
Субъект РФ	Сильные стороны	Слабые стороны
		Включение комитета по лицензированию в ведение заместителя губернатора по агропромышленной политике и природопользованию совершенно нелогично. Объединение функций управления природопользованием и охраной окружающей среды, очевидно, приводит к конфликту интересов (как и в ряде других регионов). В ведении заместителя губернатора по строительству и инфраструктуре отсутствует функция управления производственной инфраструктурой. Соответствующие департаменты (департамент энергетики, департамент транспорта, дорожной деятельности и связи) подчинены другому заместителю губернатора
Иркутская область	Контрольно-надзорные функции реализуются службами, выведенными из-под подчиненности министерствам, что является верным решением	В структуре исполнительных органов власти отсутствует структурное подразделение по реализации функции управления научно-технической и инновационной деятельностью, у министерства образования отсутствует функция управления научно-технической деятельностью. Из функций министерства природных ресурсов и экологии выведена функция управления лесным комплексом и включена в функции министерства промышленной политики и лесного комплекса. Отсутствует министерство по управлению производственной инфраструктурой. Функции управления социальным развитием, трудом и занятостью разведены между разными министерствами. Не выделены функция и структурное подразделение по управлению инвестиционными процессами. Функции по реализации жилищной политики и управлению энергетикой объединены в министерстве жилищной политики и энергетики, что является нелогичным и несистемным решением

Законодательно-представительные и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации должны нести ответственность за функционирование и развитие регионов как единого целого деятельности как автономной единицы К так и критерии оценки деятельности всех последующих структурных подразделений (регионов и городов)

с кем взаимодействует, для кого работает данная административно-территориальная единица.

Рис. 1.1. Модифицированная линейно-координирующая организационная структура: ГАТЕ - главы административно-территориальных единиц; К_р К₂,... К_п - критерии оценки деятельности административно-территориальных единиц

Таким образом, обеспечивается как бы «предвидение» потребностей всех последующих в сети взаимодействия объектов управления для синхронизации функционирования и развития всей многоуровневой системы. Это означает, что предлагаемый метод обеспечивает системную целостность многоуровневой системы государственно-муниципального управления как по вертикали, так и по горизонтали. Предлагаемый метод «инвариантен» и может быть использован для любых многоуровневых систем управления независимо от их специфики.

При этом для обеспечения целенаправленного и эффективного управления региональными системами с федерального уровня и управления муниципальными системами с регионального уровня использование только линейной схемы управления представляется недостаточным в связи со сложностью, многофункциональностью регионов и муниципалитетов как объектов управления (тем более Российской Федерации в целом). Многофункциональность объектов управления на всех уровнях (Российская Федерация в целом, регионы, муниципалитеты) требует задействования одновременно с линейной схемой и функциональной схемы. При этом выделение должностей заместителей первого руководителя следует производить в соответствии с декомпозицией и группированием спектра функций целостной системы управления. В соответствии с рекомендациями системного менеджмента количество блоков сгруппированных функций не должно превышать 7-10, что определяет и соответствующее количество заместителей первого руководителя по направлениям.

Однако крайне существенным обстоятельством представляется то, что и в случае функциональной схемы управления необходимо обеспечение не только вертикальной управляемости, но и горизонтальной координации. Последнее обусловлено известными из практики проблемами, когда на общефедеральном уровне очень часто имеет место несогласованность взаимодействия отдельных министерств и ведомств между собой. Внутри министерств (ведомств) очень часто не обеспечивается согласованность деятельности департаментов, управлений и комитетов между собой.

Аналогичные проблемы имеют место и на уровнях регионов и муниципалитетов. При этом руководители департаментов, управлений, комитетов, как правило, прежде всего выполняют распоряжения и поручения вышестоящего руководителя (например, заместителя министра, заместителя губернатора по направлению), часто не принимая во внимание, что эффективное решение проблемы требует обязательного взаимодействия со смежными подразделениями «по горизонтали». Выходит, что полученные поручения отрабатываются, а проблемы должным образом так и не решаются. При этом подобная практика существует в иерархических системах годами.

Таким образом, и в случае функциональной схемы управления необходима ее модификация в виде «функционально-координирующей» структуры управления. Мотивация каждого из структурных подразделений одного уровня к согласованию деятельности и взаимодействию «по горизонтали» должна обеспечиваться конструированием «полных критериев оценки деятельности» функционально- структурных подразделений для ориентации их повседневной и стратегической деятельности на конечные результаты всей системы государственного или муниципального управления.

Модифицированная функционально-координирующая организационная структура управления представлена на рис. 1.2.

Рис. 1.2. Модифицированная функционально-координирующая организационная структура управления:

РН_р РН₂, ...РН_я - руководитель направления деятельности «1, 2, ...«»; СФ₁, СФ₂, ...СФ_я- спектр функций «1, 2, ...n»; К_р К₂,... К_п- критерии оценки деятельности

Таким образом, при конструировании эффективных организационных структур систем государственно-муниципального управления следует в императивном порядке ориентироваться на использование не просто линейных организационных структур, а именно на создание «линейно-координирующих» организационных структур, и не просто на функциональных организационных структурах, а на «функционально-координирующих» организационных структурах государственно-муниципального управления.

В то же время обеспечение именно целенаправленного, эффективного и динамично-устойчивого развития на уровне страны в целом, регионов и муниципалитетов на основе концентрации сил и ресурсов на проблемно-приоритетных направлениях общественно-экономического развития требует задействования программно-целевой (программной) схемы управления также одновременно с линейно-координирующей и функционально-координирующей схемами построения организационных структур управления.

Известно, что ключевым преимуществом программно-целевого метода является направленность программ на решение наиболее острых, актуальных проблем и на достижение конечных целей, но при этом с указанием последовательности достижения целей с учетом технологических взаимосвязей этапов, заданий, мероприятий при закреплении заданий за исполнителями и концентрации ресурсов для реализации программ. Целевые программы по своей масштабности могут быть общефедеральными, ведомственными, региональными, муниципальными. Высшими по статусу государственными целевыми программами являются в России президентские программы. Весьма важным является обоснование спектров целевых показателей (это обязательные ориентиры), для достижения которых формируются программа и индикаторы (желательные ориентиры).

Руководители (директора) целевых программ в обязательном порядке должны иметь в своем распоряжении закрепленные за программами объемы (квоты) бюджетных ресурсов и располагать соответствующими полномочиями по управлению программой по координации действий предприятий- подрядчиков (исполнителей).

На руководителя (директора) целевой программы, таким образом, возлагаются полная ответственность за конструктивное решение соответствующей актуальной проблемы и обеспечение достижения целей программы путем концентрации всех необходимых сил и средств для координации деятельности многочисленных участников программы. В условиях рыночных отношений мобилизация финансово-кредитных ресурсов для реализации целевой программы может осуществляться различными способами. В связи с тем, что при формировании и осуществлении целевой программы в общем случае могут быть задействованы не только государственные и муниципальные участники, речь должна идти о государственно-частном партнерстве. Кроме того, в состав участников реализации программы могут входить как производственные, так и финансово-кредитные структуры, в связи с чем целесообразно формирование в качестве межведомственных программно-целевых структур финансово-промышленных групп (ФПГ).

Наконец, в связи с тем, что при формировании финансово-промышленных групп следует учреждать головную компанию ФПГ, последняя может стать головной компанией холдинга при условии, что головная компания (дирекция целевой программы) будет иметь контрольный пакет акций дочерних предприятий, реализующих целевую программу. Следовательно, в качестве источников финансовых ресурсов в данном случае могут быть бюджетные ресурсы, собственные средства частных участников программы, средства, привлекаемые за счет рынка ценных бумаг.

Особо следует отметить, что программно-целевой метод и соответствующие программно-целевые структуры управления должны задействоваться не для всех процессов, а для решения наиболее острых проблем, требующих изменения сложившихся тенденций развития управляемых процессов. При этом необходимо учитывать, что программой не является простой свод мероприятий, которые не взаимосвязаны и не сбалансированы по ресурсам.

Подводя предварительные итоги, можно отметить, что целенаправленное, эффективное и динамично-устойчивое развитие страны в целом, регионов и муниципалитетов должно быть основано на конструировании трехмерной схемы организационной структуры государственно-муниципального управления, неформально, в единстве сочетающей «линейно-координирующий», «функционально- координирующий» и «программно-целевой» (программный) срезы целостной системы управления. Именно такая модель организационной структуры государственно-муниципального управления может обеспечить целенаправленное, эффективное и динамично-устойчивое развитие рассматриваемой многоуровневой системы государственно-муниципального управления.

Система государственно-муниципального управления как многоуровневая система (Российская Федерация в целом, субъекты Федерации, муниципалитеты, причем муниципалитеты как минимум двух типов) должна проектироваться, базируясь на теории управления многоуровневыми (иерархическими) структурами. Кроме того, система государственно- муниципального управления в связи со сложностью «объекта управления», который в общем случае может быть представлен как многомерная структура в многомерном (как минимум в трехмерном) пространстве, должна задействовать все из указанных 5 видов организационных структур, используя достоинства и минимизируя недостатки каждой из них.

Линейная организационная структура управления включает вертикаль: президент + правительство - субъект Федерации - муниципалитеты.

Функциональная структура управления включает вертикаль: президент + правительство - - министерства (ведомства) при условии системного обоснования их необходимого и достаточного состава - профильные департаменты (управления) органов государственной власти субъектов Федерации - профильные управления, комитеты, отделы органов местного самоуправления.

В настоящее время реально используются как указанные два вида организационных структур, так и линейно-функциональная организационная структура. Другие комбинированные модели организационных структур либо не используются совсем, либо используются лишь формально. Особенно острой является проблема неэффективности матричной структуры управления в форме синтеза функциональной и программной структур, либо синтеза линейной и программной структур. Формально структуры используются, но реально они не работают.

Состав целевых программ выделяется без должного обоснования, без необходимого и достаточного ресурсного (прежде всего финансового) обеспечения. Отсутствует надлежащая (необходимая и достаточная) ответственность (ведомственная и персональная) за невыполнение программ.

Ресурсное обеспечение функций системы государственно-муниципального управления включает собственность на природные ресурсы, накопленный материальный капитал, накопленный нематериальный капитал, финансовые ресурсы (прежде всего государственный и муниципальные бюджеты). Здесь необходимо отметить следующее. Государственный бюджет России в целом, регионов, муниципалитетов представляется в многомерном виде как сочетание функциональной классификации расходов, ведомственной классификации, классификации по целевым статьям. Однако строгого соответствия системы функций органов государственной и муниципальной власти и разделов функциональной классификации расходов государственного, регионального и местных бюджетов пока не наблюдается. Несколько лучше обстоит дело с ведомственной классификацией расходов, однако сам состав министерств (ведомств), выделенных в настоящее время в структуре федеральных органов государственной власти, вызывает ряд существенных вопросов, что должно являться предметом отдельного обсуждения.

Системное проектирование эффективных организационных структур управления и обеспечение согласованного, скоординированного функционирования министерств (ведомств), департаментов, управлений, комитетов должны формировать, создавать эффект синергии, возникновения новых качеств за счет умножения, скоординированности деятельности подсистем.

Схема типовой инвариантной организационной структуры системы регионального управления может быть предложена в следующем виде (рис. 1.3).

Рис. 1.3. Модель организационной структуры системы управления на уровне субъекта Российской Федерации

В заключение следует отметить, что авторами предложена типовая, инвариантная схема организационной структуры систем регионального управления, которая устраняет многие из выявленных в ходе исследования недостатков.

ГЛАВА 2 АНАЛИЗ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ ДЕПАРТАМЕНТА РАЗВИТИЯ НОВЫХ ТЕРРИТОРИЙ ГОРОДА МОСКВЫ

2.1 Общая характеристика Департамента развития новых территорий города Москвы

В целях реализации решения об изменении границ между субъектами Российской Федерации городом Москвой и Московской областью, а также обеспечения координации деятельности органов исполнительной власти города Москвы при подготовке и реализации программ развития территорий города Москвы (включая присоединяемые территории) Правительство Москвы создало Департамент развития новых территорий города Москвы, возложило на Департамент развития новых территорий города Москвы следующие основные функции по реализации задач градостроительного развития на присоединяемых территориях города Москвы:

1. Координация и обеспечение реализации Адресной инвестиционной программы города Москвы.

2. Обеспечение подготовки и реализации документов территориального планирования, градостроительного зонирования, документации по планировке территории.

3. Обеспечение взаимодействия в части возложенных задач с федеральными органами государственной власти, управляющей компанией инновационного центра "Сколково", а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

3. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить на заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы по вопросам градостроительной политики и строительства Хуснуллина М.Ш. и заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы - руководителя Аппарата Мэра и Правительства Москвы Ракову А.В.

Основные направления деятельности

1. Разрабатывает и вносит в установленном порядке на рассмотрение Мэра Москвы и Правительства Москвы проекты правовых актов Мэра Москвы и Правительства Москвы по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности.

2. На основании и во исполнение федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава города Москвы, законов города Москвы, иных правовых актов города Москвы принимает решения:

О согласовании технических заданий на подготовку и (или) изменение документов территориального планирования, документов градостроительного зонирования, документации по планировке территорий, территориальных и отраслевых схем на территории, присоединенной к городу Москве.

О способах размещения государственного заказа на проектирование, строительство, реконструкцию за счет средств бюджета города Москвы объектов капитального строительства на территории, присоединенной к городу Москве, за исключением объектов транспортной системы (метрополитен и автомобильные дороги первой категории).

Об утверждении заданий на разработку проектной документации для строительства, реконструкции за счет средств бюджета города Москвы объектов капитального строительства на территории, присоединенной к городу Москве, за исключением объектов транспортной системы (метрополитен и автомобильные дороги первой категории).

О приемке завершенных строительством объектов капитального строительства, проектирование, строительство, реконструкция которых осуществляется на территории, присоединенной к городу Москве, за счет средств бюджета города Москвы, для получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию в установленном порядке, за исключением объектов транспортной системы (метрополитен и автомобильные дороги первой категории).

О предоставлении субсидий за счет средств бюджета города Москвы юридическим лицам в случаях, установленных правовыми актами города Москвы.

По иным вопросам, связанным с реализацией полномочий субъекта Российской Федерации в установленной сфере деятельности и организацией деятельности Департамента, в случаях, установленных Уставом города Москвы, законами города Москвы, иными правовыми актами города Москвы^[1].

2.2 Анализ структуры управления

Рассмотрим структуру управления департамента развития новых территорий рис. 2.1

Департамент развития новых территорий

Пресс центр

Отдел разработки документации

Отдел закупок

Отдел планирования

Проектный отдел

Отдел контроля

Отдел приемки

Служба внутреннего контроля

Служба внутреннего контроля в управлении капитального строительства

Рис. 2.1 Структура управления департамента развития новых территорий

Департамент возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Мэром Москвы в установленном порядке.

Руководитель Департамента имеет четырех заместителей, в том числе одного первого заместителя, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Мэром Москвы.

Руководитель Департамента:

1. Руководит деятельностью Департамента, несет персональную ответственность перед Правительством Москвы за реализацию Департаментом установленных полномочий.

2. Распределяет обязанности между заместителями руководителя.

3. Утверждает структуру и штатное расписание Департамента в пределах утвержденной предельной численности и фонда оплаты труда, а также положения о структурных подразделениях Департамента.

4. Организует проведение мероприятий по совершенствованию системы управления в установленной сфере деятельности Департамента, в том числе по оптимизации подведомственной бюджетной сети.

5. Осуществляет в установленном порядке расходование денежных средств в пределах выделенных ассигнований, обеспечивает соблюдение финансовой дисциплины и повышение эффективности использования средств бюджета города Москвы, предусмотренных на содержание Департамента, и реализацию возложенных на него полномочий, несет персональную ответственность за достижение показателей эффективности в установленной сфере деятельности.

6. Подписывает в пределах своей компетенции правовые акты (приказы, распоряжения) Департамента, осуществляет контроль за их выполнением.

7. Обеспечивает эффективное использование и сохранность имущества города Москвы, закрепленного за Департаментом.

8. Организует прохождение государственной гражданской службы в Департаменте.

9. Исполняет полномочия представителя нанимателя для государственных гражданских служащих Департамента и работодателя для работников Департамента, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы, в соответствии с законодательством о государственной гражданской службе и трудовым законодательством.

10. Обеспечивает соблюдение государственными гражданскими служащими законодательства о государственной гражданской службе, служебной дисциплины, коллективных договоров, служебного распорядка, должностных регламентов.

11. Действует без доверенности от имени Департамента, заключает от имени Департамента договоры и соглашения, совершает иные юридические действия.

12. Представляет Департамент в федеральных органах государственной власти, иных государственных органах, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления, организациях, общественных объединениях граждан.

13. Несет ответственность за соблюдение установленного федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, Уставом города Москвы, законами города Москвы, иными правовыми актами города Москвы режима защиты информации, отнесенной к государственной, коммерческой, служебной, иной тайне.

14. В пределах своей компетенции организует и обеспечивает мобилизационную подготовку в Департаменте и подведомственных ему государственных учреждениях.

15. Подписывает бухгалтерскую и статистическую отчетность Департамента, несет ответственность за нарушение законодательства о бухгалтерском учете, порядке представления статистической отчетности.

2.3 Разработка мероприятий по модернизации структуры управления

В целях повышения результативности контроля как системы взаимосвязанных элементов, нами предложена схема взаимодействия службы внутреннего контроля с организациями, участвующими в инвестиционно-строительном цикле в т.ч. проектировщиков, заказчика-застройщика, генподрядчиков, субподрядчиков, участков строительного производства (рис.2).

Рис. 2. Схема взаимодействия службы внутреннего контроля с организациями, участвующими в инвестиционно-строительном цикле

В отличие от имеющихся разработок, автором в ходе исследования предложена система комплексного контроля инвестиционно-строительных проектов (рис. 3), с подразделением на стадии жизненного цикла инвестиций: прединвестиционную, инвестиционную и эксплуатационную, с наличием точек возврата и внутренних взаимосвязей.

Рис. 3. Комплексный контроль инвестиционно-строительного проекта на стадиях его жизненного цикла

В частности, комплексный контроль включает: контроль инвестиционных и финансовых денежных потоков проекта; контроль и анализ выполнения плана строительства; контроль оптимизации затрат по техническим условиям; контроль за формированием общей стоимости объекта строительства; контроль выполнения стратегической задачи, контроль эффективности расходов по передаче в эксплуатацию.

Для реализации целевой установки комплексной структуры управления капитального строительства, нами разработано Положение об отделе внутреннего контроля с указанием административной, функциональной, методической подчиненности, направлений деятельности, выполняемых функций, установлением регламента взаимоотношений, прав и ответственности работников подразделений внутреннего контроля, уточнением плана документации и документооборота, должностных инструкций с указанием прав, обязанностей и ответственности каждой структурной единицы, осуществляющих четкую координацию функционирования всех звеньев системы внутреннего контроля УКС.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Формирование эффективных организационных структур государственного управления и местного самоуправления является важнейшим направлением модернизации системы государственно- муниципального управления в России. Вопросам формирования таких структур посвящены многие исследования, но в большинстве своем они затрагивают формирование структур отдельных органов власти и управления. Так, в работе И.С. Цыпина и А.В. Ртищева рассмотрены направления совершенствования структуры налоговых органов Российской Федерации [4], О.Л. Гойхер исследовал вопросы повышения эффективности управления инвестиционными региональными институтами [1]. Весьма обстоятельное исследование проведено Р.Г. Маннаповым и Л.Г. Ахтариевой, которые рассматривают особенности организационных структур управления и форм координации регионального развития [2]. Вопрос общих подходов к формированию эффективных организационных структур государственного управления до настоящего времени остается недостаточно проработанным.

Следует подчеркнуть, что в перспективе должна формироваться именно целостная многоуровневая система государственно-муниципального управления, несмотря на то, что в настоящее время местное самоуправление является в соответствии с Конституцией РФ самостоятельной системой, деятельность которой регламентируется особым и федеральными законами.

В то же время общность ресурсной базы государственного управления и местного самоуправления, общность функций и задач региональных властей и органов местного самоуправления, общность ключевого потребителя управленческой деятельности в лице граждан России, в интересах которых должны синхронно действовать все органы государственного управления, общность атрибутов окружающей среды, использование и воспроизводство которых возможно только совместными действиями всех уровней государственного (федерального и регионального), - все это императивно требует создания именно целостной многоуровневой системы государственно-муниципального управления.

В этой связи спектр функций системы государственно-муниципального управления должен обеспечиваться соответствующими федеральными, региональными и муниципальными органами государственной власти.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Власенкова Е.А. К вопросу о подходах к разграничению управленческих функций по уровням государственного и муниципального управления // Экономика и предпринимательство. - 2013 - №11(40). - С. 168-173.
2. Власенкова Е.А., Садков В.Г. Проблемы и ключевые направления повышения эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации / Е.А. Власенкова, В.Г. Садков // Экономика и предпринимательство. - 2014. - №1. - Часть 1. - С. 86-93.
3. Гойхер О.Л. Повышение эффективности управления институтами в структуре инвестиционной политики региона // Региональная экономика: теория и практика. 2012. № 1.
4. Маннапов Р.Г., Ахтариева Л.Г. Особенности организационных структур управления и форм координации регионального развития // Региональная экономика: теория и практика. 2008. № 27.
5. Садков В.Г. Системные основы формирования общества XXI века и модель Основного закона России. - М.: Изд. группа ПРОГРЕСС, 2008. - 168 с.
6. Садков В.Г. Системные основы формирования общества XXI века и модель Основного закона России. М.: Изд. группа «Прогресс», 2008. 168 с.
7. Секерин В.Д., Бурлаков В.В., Дзюрдзя О.А. Факторы, обеспечивающие конкурентоспособность инноваций. Их древовидная структура. - Известия МГТУ «МАМИ», 2013, № 1(15), т. 5.
8. Цыпин И.С., Ртищев А.В. Совершенствование структуры налоговых органов Российской Федерации // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2010. № 6.

1. http://drnt.mos.ru/activities/index.php ↑