Понятие и значение приватизации(Общая характеристика приватизации)

Содержание:

Введение

Россия стоит на пороге массовой распродажи госсобственности. Уже несколько лет подряд российские президенты - и Дмитрий Медведев, и Владимир Путин - объявляют приватизацию одним из приоритетов экономической политики. В своем программном выступлении на Санкт-Петербургском международном экономическом форуме в июне 2011 г. Дмитрий Медведев заявил, что считает нужным продажу контрольных (а в отдельных случаях - и блокирующих) пакетов акций в госкомпаниях - за исключением инфраструктурных монополий и оборонных отраслей. Годом позже с той же сцены его предшественник и преемник на посту президента Владимир Путин подтвердил свою приверженность приоритету частной собственности, еще раз повторил, что «госкапитализм - это не наша цель», и пообещал, что «государство будет последовательно выходить из целого ряда отраслей и активов». Во время президентской избирательной компании Владимир Путин опубликовал свою экономическую предвыборную программу в виде статьи в газете «Ведомости» («Нам нужна новая экономика», «Ведомости», 30 января 2012 г.), где объявил «снижение доли государства в экономике» одним из приоритетов экономической политики.

Эти обещания были формализованы в Указе Президента «О долгосрочной государственной экономической политике», который Владимир Путин подписал 7 мая 2012 г. - сразу после своей инаугурации. В этом Указе Путин пообещал «завершение до 2016 г. выхода государства из капитала компаний «несырьевого сектора», не относящихся к субъектам естественных монополий и организациям оборонного комплекса». Эти обещания менее амбициозны, чем те, которые следовали из предыдущих выступлений. В частности, Указ исключает приватизацию сырьевых компаний и естественных монополий (то есть «Газпрома» и «Роснефти», продажа которых, возможно, принесла бы в бюджет больше денег, чем приватизация всех остальных госактивов вместе взятых). Зато в Указе был закреплен четкий срок полной продажи - 2016 г.

Исходя из вышеизложенного, можно определить цель работы – проанализировать понятие и значение приватизации в России. Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:

- изучить историю приватизации в России;

- исследовать понятие приватизации;

- охарактеризовать приватизацию государственной собственности и приватизацию федерального имущества.

1. Общая характеристика приватизации

1.1. История приватизации в России

Продолжение экономических реформ в России, разрешение противоречий, вызванных некомплексностью модернизации, завершение процесса формирования современного и создания основ постиндустриального общества, а, следовательно, разрыв с собственной традиционной идентичностью, напрямую зависит от получения объективных представлений о факторах, формах и методах реализации избранной модели либерализации экономики. 

Ещё одним мотивом научной рефлексии относительно процесса приватизации, имевшей место в истории стран-республик бывшего СССР в конце ХХ - начале XXI века, может стать признание несостоятельности трактовки теорий модернизации исключительно как стремления постсоциалистических стран «вернуться», «войти» в современный западный мир. В этом ключе тривиальному обоснованию передела собственности как обеспечения гарантий невозможности возвращения советского режима (что, по всей видимости, и объясняет истинную цель главного 
приватизационного ведомства России - как можно быстрее провести распродажу госсобственности «любой ценой») следует противопоставить «глубинные изменения в технологическом базисе современного общества». 
Сложность социетальных процессов, формирующих бытие российской цивилизации в новейшее время, задает особый вектор «хаотизации исследовательской практики», зыбкость любых теоретических построений. Даже завершение очередного, теперь 20-летнего цикла модернизационных потуг в отечественной истории (1985-2005 гг.) не привело к выявлению всей совокупности причинно-следственных связей, анализа содержания и сущности происходивших изменений. Отсутствует единство мнений даже в определении хронологических рамок периода. Подобное состояние обществознания можно констатировать при наличие огромного количества работ, посвященных переходу России к рыночной экономике, стержневым процессом которого стало осуществление приватизации. Сегодня можно вести разговор, пожалуй, лишь о формировании общих концептуальных подходов к проблеме, о дефиниции объекта и предмета исследовательской практики. 

Важно отметить, что научный интерес зарубежных исследователей к проблемам общественных трансформаций в странах бывшего СССР возник раньше, чем появились публикации российских авторов аналогичного характера. В частности, экономика России в постсоветский период становится одной из центральных тем ежегодника «Прорыв в Восточной Европе: шансы для демократии и рыночной экономики после распада коммунизма», изданного в 1993 г. Федеральным институтом восточных и международных исследований (Кёльн, Германия). В статье Х.-Х. Хёмана представлен анализ факторов, способствующих и препятствующих оптимальному решению проблем перехода к рыночной экономике. По мнению автора, стартовые возможности институциональных реформ (в том числе, и быстрая приватизация мелких предприятий, затем частичная приватизация крупных государственных предприятий и земельная реформа) были существенно ограничены хроническими проблемами экономики «развитого социализма» (низкий экономический рост, малая эффективность процесса производства, низкое качество и пр.), к которым с 1988 г. добавился «шок Перестройки», парализовавший старую систему и не создавший нового экономического порядка. Ухудшение экономико-политической ситуации в России самым пагубным образом сказывалось на темпах приватизации, хотя по данным Х.-Х. Хёмана в конце 1992 - начале 1993 гг. в частные руки перешло 40 тысяч мелких предприятий и более 180 тысяч крестьянских хозяйств. Эффективность последующих экономических преобразований и стабилизации автор напрямую связывал с продолжением и углублением пр

По всей видимости, «шоком Перестройки» (в плане политико-идеологической трансформации и кризиса методологии гуманитарных дисциплин) можно объяснить и длительный период формирования отечественных походов к данной проблематике. Первые попытки анализа и обобщения итогов приватизации и изменения отношений собственности в России относятся уже к концу 1990-х гг., что можно мотивировать стремлением подвести научную базу под процессы, в общих чертах уже достигшие своего завершения. Инициатива исходила от непосредственных участников разработки стратегии приватизации и её осуществления, что вызывает определённые сомнения в беспристрастности оценок и суждений. 
Так, в работе, выполненной усилиями Института экономических проблем переходного периода, российская приватизация (как формирование институциональной базы экономических реформ) определяется посредством вычленения относительно длительного (сопоставимого по времени со всем периодом пост-социалистического перехода) системообразующего явления, включающего два процесса: деэтатизацию, устранение государства от реализации функции субъектных отношений собственности и становление новых экономических, правовых механизмов и институциональных структур.

Свою позицию Е. Т. Гайдар отстаивал и в более поздних работах. 
Одной из попыток объединить старания отдельных ученых на непростом поприще методологических поисков стала многолетняя деятельность международного симпозиума под общим названием «куда идет Россия», который с 1994 г. проводился под эгидой и при участии МВШСЭН. В частности, в 2003 г., подводя итоги первого десятилетия посткоммунистических реформ, В. А. Мау обратил внимание на проблему «наложения», пересечения четырех масштабных исторических вызовов, предопределивших собой течение соответствующих процессов: кризис индустриального общества; собственно посткоммунистическая трансформация (абсолютно уникальная в своем роде); макроэкономический кризис, спровоцированный популистской экономической политикой второй половины 1980-х гг.; и, наконец, полномасштабная социальная революция, породившая экономико-политические, макроэкономические и структурные преобразования. 

Как можно заметить, после десятилетнего периода забвения и существования негласного «табу» на употребление термина в исследовательскую практику вновь вводится понятие «революции» и соответствующих изменений социетальных институтов. В работах последних лет революция определяется как радикальная (в смысле - системная) трансформация общества в условиях краха (фактического отсутствия) государственной власти. Характеризуя условия осуществления приватизации, обусловившие её сложный и противоречивый характер, один из наиболее авторитетных специалистов в этой сфере, В. А. Виноградов также использует понятие «системного кризиса», хронологически вписывая его в рамки 1990-х гг., и особенно в период 1992-1998 гг. непосредственными проявлениями деструкции системы автор называет резкое падение производства, разрыв хозяйственных связей между регионами и предприятиями, неустойчивость финансовой системы и денежного обращения, усиление национального и регионального сепаратизма, сращивание криминальных и властных структур. Нередко 
встречаются оценки ещё более категоричные и негативные. Так, в одной из своих статей О. Муштук пишет о приватизации как о криминально-бюрократической революции по разграблению и «экспроприации» национального достояния. Впрочем, тезис о том, что приватизация в России отмечена своего рода «криминальной революцией», отразившей интересы клептократуры или номенклатуры грабительской «теневой» экономики второй половины 1980-х гг., присутствует в литературе, по меньшей мере, уже с конца 1990-х гг. 

Нерешённость вопроса о разделении собственности и власти признается достаточно серьёзным пробелом в историографии проблемы, что находит свое отражение в современных научных дискуссиях о приватизации. Решение проблемы нерасчлёненности этих понятий в современной практике видится исследователями в том, что трансформация системы государственной собственности происходила в новых политических условиях, но руками наследников и приемников советской номенклатуры, что обеспечило утверждение корпоративного интереса и ускорило процесс приватизации, но не могло не придать ему корыстной окраски. 
Продолжаются острые споры относительно оценки результатов структурной перестройки российской экономики. Противники монетаризма характеризуют итоги реформ на постсоветском пространстве крайне негативно, фактически как деиндустриализацию. Их оппоненты пытаются отыскать ростки новой постиндустриальной структуры. Во многих отношениях острота оценок определяется незавершённостью изучаемого процесса. несмотря на более чем пятнадцатилетнюю историю, вопросы, связанные с распределением прав собственности, не сходят с повестки дня экономической политики государства. кроме того, в рамках политических дебатов проблема легитимности проведённой приватизации, особенно её чекового, денежного и залогового этапов сегодня уже не является камнем преткновения, а объединяет представителей как левого, так и правого партийного спектра. 

Вызывает интерес и проблема периодизации процесса реформ. Так, в одной из своих статей В. л. Иноземцев, пишет о четырех волнах приватизации в России, избрав в качестве критерия смену возможностей, 
а, следовательно, и форм передела собственности (отдельно выделяя ваучерную приватизацию и проведение так называемых залоговых аукционов). Главной причиной провала рассматриваемой политики, которая не привела к повышению эффективности и возникновению реальной конкуренции между частным и государственным секторами экономики, автор называет её обусловленность политическими причинами («стремлением разрушить старую систему и удержать власть в новой») и корыстными интересами. 

В целом же сегодня можно вести разговор о завершении начального этапа становления истории приватизации как проблемы научного исследования. Свидетельством тому может послужить появление первых диссертационных исследований по данной тематике, выполненных по экономическим специальностям. В начале 2000-х годов появились и первые монографические исследования по вопросам осуществления политики приватизации на территории стран бывшего СССР. Происходит усложнение предмета исследования: в общем контексте изменения методологической парадигмы возникает интерес к социально-психологическим аспектам проблемы приватизации в российской истории. Так, Г. Д. Долгова одну из своих статей посвятила изучению идеологических факторов или мотивов приватизации, в частности процесса насаждения неолиберальных идей, что вызывало отчуждение в массовом сознании, так как подавляющая часть населения имела антисобственнический идейный настрой. О. З. Муштук попытался реконструировать «лицо российского бизнеса» в массовых представлениях российского общества, сформированное, прежде всего, в ходе рефлексии по поводу «криминально-бюрократической» приватизации («экспроприации»). Оценивая возможности и перспективы исторических исследований процесса приватизации, следует подчеркнуть важность источниковедческого анализа, введения в научный оборот эмпирических данных, поиск источников, отложившихся в архивных фондах, анализ корпуса архивных материалов в целом. 

1.2. Понятие приватизации

Понятие юридического термина «приватизация» появилось в Законе Российской Федерации от 03.07.1991 г. № 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий Российской Федерации», в статье 1 которого под приватизацией понималось приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства и местных Советов народных депутатов в частную собственность предприятий, цехов, производств, участков, иных подразделений этих предприятий, выделяемых в самостоятельные предприятия; оборудования, зданий, сооружений, лицензий, патентов и других материальных и нематериальных активов предприятий (действующих и ликвидированных по решению органов, правомочных принимать такие решения от имени собственника); долей (паев, акций) государства и местных Советов народных депутатов в капитале акционерных обществ (товариществ); принадлежащих приватизируемым предприятиям долей (паев, акций) в капитале иных акционерных обществ (товариществ), а также совместных предприятий, коммерческих банков, ассоциаций, концернов, союзов и других объединений предприятий. По смыслу данного определения предполагалось, что приватизация может быть как возмездной, так и безвозмездной. 

С позиции современного правопонимания такое определение приватизации обнаруживает ряд недостатков, которые не могли не отразиться на практике применения Закона Так, на момент принятия Закона о приватизации 1991 года отсутствовал реальный правовой механизм разделения государственной собственности на федеральную собственность, собственность субъектов федерации и муниципальную собственность Он появился лишь с принятием Постановления Верховного Совета от 27 12 1991 г № 3020-1 «О разграничении государственной собственности Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Хотя подобные понятия и были уже дифференцированы в Законе РСФСР от 24 12 1990 г. «О собственности в РСФСР»), правом на приватизацию, как следует из статьи 1 Закона о приватизации 1991 года, обладали лишь граждане, акционерные общества (товарищества); не было четкого указания на имущество как объект государственной собственности (приватизации); допущено смешение экономического и юридического понимания собственности Конституционным Судом Российской Федерации в Федеральном законе «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» выявлено ряд неточностей нормативно-правового характера, в том числе использование юридической терминологии, неадекватно отражающей природу и сущность определяемых правовых явлений, а также противоречивость и непоследовательность формулировок.

Это касается, в частности, положения статьи 21 о «безвозмездном отчуждении объекта приватизации» (хотя фактически имеет место лишь возвращение имущества собственнику), а также ее положений, которыми неточно определяются субъекты, обязанные предъявлять иски в суде и согласовывать социальные условия конкурса. Приватизация государственного и муниципального имущества является не только способом прекращения права собственности по воле государства или муниципальных образований, но и рассматривается как форма масштабных преобразований отношений собственности в стране. Это в свою очередь требует скоординированной деятельности органов государственной и муниципальной власти, принятия актов административно-правового характера. В этом смысле приватизация выходит за рамки гражданских правоотношений, поскольку приватизация государственного и муниципального имущества осуществляется в соответствии со специальным законодательством о приватизации, что нашло отражение в статьях 217, 235 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). 

В соответствии со статьей 217 ГК РФ имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. При приватизации государственного и муниципального имущества предусмотренные настоящим Кодексом положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное. Названной статьей также предусмотрено, что положения ГК РФ о порядке приобретения и прекращения права собственности применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное. Статья 235 ГК РФ, определяя общие основания прекращения права собственности у физических и юридических лиц (некоторые из них имеют отношение и к государственной собственности), подчеркивает, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, отчуждается в собственность граждан и юридических лиц по решению собственника в порядке, предусмотренном законами о приватизации. 

Кроме того, при определении понятия «приватизации» в статье 217 ГК РФ используется термин «передано» (в отношении имущества), который включает как возмездное, так и безвозмездное отчуждение публичной собственности Однако отчуждение имущества в собственность физических и юридических лиц осуществляется только по решению собственника в порядке, предусмотренном законом о приватизации Исходя из этого термина, в ГК РФ, таким образом, подразумевается возможность осуществления приватизации, в том числе, на безвозмездной основе. 

Федеральный закон от 21 07 1997 г № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» (далее по тексту - Закон о приватизации 1997 года) наделил понятие приватизации необходимым признаком возмездности, определив приватизацию как возмездное отчуждение находящегося в собственности РФ, субъектов РФ или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц.

Это не совсем согласовывалось со способами приватизации государственного и муниципального имущества, перечисленными в статье 16 того же Закона Нельзя рассматривать возмездным отчуждением (продажей) публичного имущества преобразование государственных и муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, 100 % акций которых находятся в государственной и муниципальной собственности (статья 20 Федерального закона о приватизации 1997 года) Термин «приобретение», использованное в статье 1 Закона о приватизации 1991 года, точнее отражало характер правовой формы преобразования отношений собственности. Период между двумя этими законами можно охарактеризовать как период от раздачи государственной собственности к торговле ею. 

Федеральный закон от 21 12 2001 г № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее - Закон о приватизации 2001 года) не внес существенных изменений в данное Законом о приватизации 1997 года определение. Согласно статье 1 Закона о приватизации 2001 года под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации (далее - федеральное имущество), субъектов РФ, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц.

Хотя данное определение нельзя считать полным, поскольку оно не охватывает преобразования государственных и муниципальных предприятий в акционерные общества. В это понятие не укладывается отчуждение принадлежащих государству исключительных прав. Ведь ГК РФ не считает исключительные права имущественными (статья 128 ГК) Кроме того, сам термин «отчуждение» нуждается в дополнительном определении. ГК РФ не дает понятия отчуждения имущества, хотя широко оперирует им (статьи 209, 235, 239, 267, 273 ГК РФ). По смыслу указанных норм ГК РФ под отчуждением понимается передача - как возмездная, так и безвозмездная, -собственником имущества в собственность другого лица В результате имущество для бывшего собственника становится чужим (отсюда - отчуждение).

Законом дано скорее экономическое, нежели юридическое понятие приватизации В этом понятии отражена общая цель приватизации, то есть безотносительно к конкретным объектам приватизации Итак, данное в Законе понятие приватизации - это ее цель. В целом, приватизация в юридическом значении этого термина - это результат исполнения решений органов власти и совершенных на их основе сделок, направленных на передачу государственного и муниципального имущества в частную собственность юридических и физических лиц. Правовой результат приватизации - переход права собственности на объекты государственной собственности в собственность физических и юридических лиц на основе сложного юридического состава, включающего акт органа власти (акт органа власти ненормативного характера как юридический факт), сделку по отчуждению имущества в частную собственность и исполнение этой сделки 
Институт приватизации как совокупность гражданско-правовых норм, регулирующих поведение участников отношения по поводу прекращения права публичной собственности на имущество и приобретения его на праве частной собственности, включает в себя нормы, которые прямо или косвенно регулируют проблему эффективности. Пробелы в этом аспекте приватизационного законодательства приводят, особенно в условиях трансформационной приватизации, к серьезным экономическим и социальным потерям Приватизация отражает, инициирует и закрепляет становление как нового права частной собственности, так и обновленного права публичной собственности Договор в приватизационном обязательстве появляется лишь на завершающем этапе приватизационной сделки Гражданские права и обязанности возникают в приватизационном обязательстве не из договора, а по другому основанию.

Таким образом, следует обратить внимание на то, что заключению договора предшествует властно-распорядительный акт о приватизации имущества. Осуществление приватизации в порядке, предусмотренном федеральными законами о приватизации государственного и муниципального имущества, предполагает переход от государства в частную собственность не только вещей, но и не только вещей или даже совокупности вещей, но и всего объема прав титулодержателя имущественного комплекса Под приватизацией государственных и муниципальных предприятий с этой точки зрения должно пониматься «не просто приобретение у государства в частную собственность средств производства, неких объектов собственности (набора движимого и недвижимого имущества), а приобретение титула обладателя целостного имущественного комплекса, в состав которого могут входить все виды имущества, предназначенные для его деятельности, а также исключительные права на объекты интеллектуальной собственности - изобретения, промышленные образцы, полезные модели, товарные знаки, объекты охраны авторского права и смежных прав и другие объекты, для которых предусмотрена охрана согласно законодательству Российской Федерации, законодательству других государств, на территории которых таким объектам предоставлена правовая охрана».

Таким образом, понимание приватизации как юридической категории значительно уже его экономического содержания. Неслучайно, широкая трактовка термина «приватизация» характерна для экономической литературы. Между тем, узость юридического понятия приватизации, в отрыве от экономической составляющей, не может полностью раскрывать весь объем критериев, отражающих явление приватизации. Необходимость новой трактовки понятия приватизации с точки зрения самого явления заключается во взаимосвязи экономической и юридической стороны термина «приватизация», в связи с чем следует дать расширенное толкование термина приватизации как юридической категории, но с учетом экономического обоснования: «приватизация представляет собой взаимосвязанное юридически и экономически обоснованное явление, заключающееся в возмездном отчуждении имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц с целью повышения эффективности экономики», что представляется наиболее правильным, поскольку учитывает все факторы развития процесса приватизации в настоящее время с точки зрения экономических и юридических реформ в стране.

2. Приватизация государственной собственности

В российских реформах началом экономических преобразований была политика разгосударствления, где главным инструментом является приватизация государственной собственности. Вопрос о необходимости сохранения государственной собственности в рыночных отношениях не обсуждается, т. к. государственная и частная хозяйственная деятельность, сосуществуя на одном экономическом пространстве, практически всегда могут решить экономические, правовые вопросы и проблемы полноценного, конкурентного рынка. Государственная собственность интегрируется в рыночную систему и должна сохранить свойство главного звена всей хозяйственной цепи. В каждом государстве доля собственности разная и играет неодинаковую роль в экономике. 

Приватизация - это процесс, связанный с передачей или продажей государственной собственности физическим или юридическим лицам и созданием конкурентного рынка для производимой продукции приватизированными предприятиями. И. Комарицкий считает, что под приватизацией обычно понимается правовой институт сферы регулирования права собственности, означающий прекращение права собственности на определенное имущество и возникновение права частной собственности. Поскольку при приватизации всегда идет речь о прекращении права государственной собственности, то подобного рода отношениям присущ публичный элемент. Это вызывает необходимость разработки некоторых общих, установленных публично правил такого перехода права собственности.

Как показали результаты 20-летней приватизационной кампании, приватизация была неподготовленной ни в экономическом, ни в правовом плане, и она имела свои особенности: приватизация проходила в кратчайшие сроки, что отразилось на качестве приватизационного процесса; смена собственника на средства производства не привела к притоку внешних и внутренних инвестиций, как ожидалось; приватизация не сопровождалась функциональной реорганизацией, отсутствовала правовая база; "нечестная приватизация", которая привела к криминализации экономики и расслоению общества; отсутствие соответствующего контроля за приватизированными предприятиями со стороны контролирующих органов, государства, общества. 

В мировой практике различают два типа приватизации: первый тип - это страны, где совершенствовались рыночные отношения: Германия, Франция, Англия и другие страны; второй тип - это страны, где формировалась рыночная экономика: Польша, Болгария, Россия и другие страны Восточной Европы. Россия относится ко второму типу приватизации, проводимой в сжатые сроки, где главной задачей было формирование основ рыночной экономики, т. е. частной собственности, как экономического базиса общества. 

При проведении приватизации государственной собственности во всех отраслях экономики одновременно наблюдался процесс социального неравенства и несправедливое распределение экономических благ по сравнению со странами Центральной и Восточной Европы. 
Экономически оправданной стала приватизация убыточных, нерентабельных предприятий, а реструктуризация средних и крупных компаний шла медленно или была просто невозможна без финансовых вливаний. В итоге приватизированные предприятия оказались малоэффективными и не конкурентоспособными, так как для каждой компании как участника рынка конкурентная среда важнее, чем форма собственности. Следует отметить, что при проведении эффективной экономической политики и государственные предприятия могут функционировать не хуже, чем частные. Например, как показывает опыт Китая, предприятия, не меняя форму собственности, участвуют в рыночных процессах за счет стимулирования конкуренции и укрепления финансовой дисциплины. 

Несмотря на отрицательные стороны первого этапа приватизации, как было отмечено выше, как и планировали в начале экономических реформ в короткие сроки сформировался негосударственный сектор (рынок ценных бумаг, закрепились акционерные общества, коммерческие банки, страховые компании, инвестиционные фонды, консалтинговые фирмы и т. д.). 
Методы проведения приватизации собственности зависели от конкретных принципов, на которых передавали государственную собственность в частные руки. Можно рассмотреть классификацию АО с той или иной степенью государственного участия с соответствующими ограничениями в приватизации, представленную Мингосимуществом России, чтобы упоря- 
дочить проведение приватизационных сделок: 

- региональные и национальные естественные монополии, в которых управление государственным пакетом осуществляет коллегия представителей государства (РАО "Газпром", РАО "ЕЭС России" и др.); 

- акционерные общества, подлежащие реструктуризации в интересах формирования конкурентной среды (АО контролируются путем закрепления в собственности государства контрольного пакета акций или "золотой акции"); 

- АО, акции которых могут быть переданы в холдинги с сохранением у государства "золотой акции"; 

- АО, пакеты акций которых могут быть переданы в управление субъектом Федерации; 

- все остальные АО, акции которых могут быть проданы или выставлены на конкурсы по доверительному управлению. 

При определении эффективности частной формы собственности в рыночных отношениях мы исходим из того, что необходимо снижение полномочий властных структур в бизнесе, как показывает российский опыт, ибо бизнес на базе государственного имущества - это, прежде всего, коррупция, теневая экономика, давление на малый и средний бизнес, личные интересы управленцев представителей власти. Для совершенствования российского рынка и повышения конкурентоспособности производимых товаров на частных предприятиях, расширения рыночной инфраструктуры, способной конкурировать с иностранными производителями, необходимо было избавиться от коррупционной составляющей в экономической политике. 

В середине 1990-х дефицит бюджета приобрел особенно острый характер. Правительством была принята попытка увеличить доходы бюджета за счет оптимизации количества закрепленных пакетов акций. К этому времени многие закрепленные пакеты потеряли статус «закрепленных» в связи с истечением сроков закрепления и отсутствием решения правительства о продлении и перешли в разряд остаточных, но остались в распоряжении Госкомимущества. Дальнейшую судьбу закрепленных пакетов акций решил второй закон о приватизации, вступивший в силу 1997 г., который не устанавливал точных сроков закрепления в государственной собственности пакетов акций стратегических компаний. Все государственные пакеты, имевшие к моменту вступления в силу второго закона о приватизации статус «закрепленных» на определенный срок, были преобразованы в бессрочно закрепленные. Вступление в силу вышеприведенного закона о приватизации способствовало также улучшению ситуации с золотой акцией. Золотая акция, представляющая собой одну обыкновенную акцию, была заменена «специальным правом». В отличие от золотой акции "специальное право", введенное новым законом о приватизации не было привязано к выпускаемым компаниями акциям, т. е. не предоставляла ее владельцу никаких имущественных прав. В соответствии с этим же законом золотые акции приватизированных компаний до вступления в силу данного закона, приобрели статус бессрочных. 
После массовой (ваучерной, бесплатной 1992-1994 гг.), денежной (платной 19941997 гг.), залоговой (залоговые аукционы 1995-1996 гг.) приватизации в конце 1900-х государство стало продавать часть закрепленного государственного имущества в целях достижения экономической эффективности при использовании основных фондов. После бесплатной так называемой «ваучерной» приватизации платная была тоже проведена по заниженной стоимости и с грубыми нарушениями действовавшего на тот период законодательства. 

Финансовый кризис в 1998 г. предрешил дальнейший ход приватизации, все приватизационные сделки были направлены на максимально возможные денежные поступления в бюджет страны для решения государственных задач. 

Следует отметить, что государство не ставило перед собой задачу продажи стратегических объектов, которые играли важную роль для страны: поступление доходов налоговых и неналоговых доходов в государственный бюджет, обеспечение экономической безопасности страны, защита национальных интересов (оборонная промышленность). Здесь важно, чтобы учитывалась социальная значимость стратегических объектов и региональные особенности рынков, так как на предприятиях такого рода до сих пор висит социальная структура. Многие субъекты РФ, как и прежде, владеют частью акций крупнейших оборонных предприятий, например бюджет Хабаровского края на 60-70 % формируется за счет оборонного завода в Комсомольск-на-Амуре. 

После принятия третьего Закона о приватизации от 21 декабря 2001 г. № 178 -ФЗ начался этап "точечной приватизации". Все предприятия, принадлежащие приватизации состояли их двух групп. 
Первая группа - это крупные предприятия, акции которых будут реализовываться на аукционах или путем выпуска производимых ценных бумаг для продажи на зарубежных рынках. 

Вторая группа - это менее крупные и менее ликвидные объекты, где доля государства невелика, а покупка акций представляет интерес частных инвесторов, увеличивающих свой пакет акций. Согласно данным Министерства имущественных отношений России, по состоянию на 1 января 2002 года Российская Федерация являлась собственником 4407 акционерных обществ. В зависимости от размера государственного участия в капитале эти общества распределялись: 90 АО -100 %, 646 АО - более 50 %, 1401 АО - 2025 %, 2270 АО - менее 25 % (из них "золотая акция " - 750 открытых акционерных обществах. 

После проведения точечной приватизации, как отмечают эксперты, началась особая приватизация - "в рамках решений создания интегрированных структур". Согласно принятому тогда Прогнозному плану приватизации федерального имущества от 25 августа 2006 г. № 1184-р были определены основные направления на 2007-2009 гг. 

Следует отметить после финансового кризиса в 2008 г. процессы приватизации активизировались, так как для решения финансовых задач, стоящих перед правительством были необходимы денежные средства, которые должны были поступить в бюджет за счет продажи государственного имущества. В 2008 г. денежные поступления от реализации государственного имущества не превысили 10 миллиардов рублей, все же правительство приняло решение расширить объемы приватизации, чтобы решить не менее важную задачу - ” это изменение региональной экономической политики, формирование интегрированных направлений в основных отраслях, улучшение инвестиционного климата для развития АО". 
В 2007-2009 гг. решались задачи формирования неналоговых платежей в государственный бюджет, обеспечения эффективного управления государственным имуществом и собственностью и др. Как и было запланировано, плановое задание по доходам бюджета было выполнено в 2009 г. на 99,96 % годового бюджетного задания. 

Одним из условий рыночной экономики является отсутствие активной роли государства в тех сферах экономической деятельности, где уже существуют рыночные отношения, это должно подразумевать не сокращение государственного контроля, а изменение его форм и улучшение качества управления. Государство должно выступать как крупный хозяйствующий субъект, участвующий в рыночной экономике и пополняющий свою казну за счет коммерческих операций с ценными бумагами, и при этом государственное предпринимательство эффективно использует государственное имущество через долевое участие в управлении акционерными обществами.

Во всех странах для преодоления острой фазы экономического кризиса ускоряются приватизационные процессы в экономике, так и в российской экономике в 2010 г. начался новый этап приватизации, когда на рынок для реализации были выставлены крупные пакеты акций государственной собственности. Указ президента В. Путина о долгосрочной государственной экономической политике от 7 мая 2012 г. содержит ряд концептуальных положений и конкретные даты приватизации госимущества. Было дано указание о планировании приватизации государственного имущества до 2016 г. и выхода из "несырьевого сектора" организаций оборонного 
сектора, повысить качество приватизированных компаний с государственной долей собственности, уровень конкуренции в экономике. 

Продолжение нового этапа приватизации проходит в сложных экономических и политических условиях, связанных с санкциями европейских стран по отношению к Российской экономике. На сегодняшний день правительство готово выставить на продажу доли акций таких гигантов, как "Роснефть", "Русгидро", "Сбербанк", "ВТБ", "РЖД", "Совкомфлот", "Аэрофлот", аэропорт "Шереметьево" и др. В рамках малой приватизации государство планирует до конца 2016 г. выйти из капитала более 1200 АО и 600 ФГУП (53 % АО и 40 % ФГУПов), что даст бюджету еще около 9 миллиардов рублей. 

В России уже пройдены крупные этапы приватизации, но все еще продолжается концентрация полномочий предприятий и населения, обеспечивающих эффективные формы собственности.

2.1. Приватизация федерального имущества

В итоге по состоянию на 9 июня 2012 года учтено 138 федеральных государственных предприятий и 56 акционерных обществ (включая 10 концернов, 10 корпораций и ряд других интегрированных структур). Выступая с Посланием Федеральному Собранию Российской Федерации 30 ноября 2010 года, Президент Российской Федерации Д.А. Медведев сообщил: «В этом году я подписал Указ о сокращении в пять раз перечня стратегических предприятий7. По моему поручению Правительство приняло масштабный план приватизации крупных компаний». Прогнозным планом (программой) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2011-2013 годы, о котором упомянул Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, утверждается: «В 2011-2013 годах будет продолжена работа по отмене утративших актуальность ограничений на приватизацию определенных видов федерального имущества и дальнейшей оптимизации количества стратегических предприятий и акционерных обществ в соответствии с решениями Президента Российской Федерации». Однако приватизация государственной собственности - не та сфера, где «смелость города берет». Последствия необоснованного принятия государственных решений в области приватизации могут стать катастрофичными для государства, с точки зрения его существования. Так, Председатель общественного совета при Министерстве обороны Российской Федерации И. Коротченко, выступая 22 февраля 2012 года на заседании круглого стола «Российская армия: сегодняшний день и перспективы», обратил особое внимание на судьбу комплекса научно-производственного объединения (НПО) «Алмаз» (ныне головное системное конструкторское бюро (ГКСБ) «Алмаз- 
которое полностью лишилось своего имущества, создаваемого страной в течение полувека. Оно перешло в частные руки, в результате чего система ПВО - ПРО пятого поколения С-500 испытывается не на собственных, а на арендуемых площадях. «В собственности ГСКБ фактически остался только центральный подъезд главного здания с мемориальной доской академику Расплетину. Все остальное - левое и правое крыло центрального здания, расположенного на Ленинградском проспекте в Москве, а также производственные и технологические корпуса - находится в частном владении и сдается в аренду, в том числе иностранным фирмам», - рассказал Коротченко. 

Это закономерный результат того, что в начале 90-х годов прошлого века в России победили сторонники быстрой приватизации. Несмотря на готовность законодательной власти к широкомасштабной приватизации государственной собственности и принятие целого ряда нормативных актов, создающих условия для ее проведения, приватизация, какой ее видел Верховный Совет Российской Федерации, во многом сохранявший социалистические представления о справедливости раздела государственной собственности между гражданами, не укладывалась в планы мгновенного ее перекраивания в пользу узкой группы лиц, разработчики и носители которых находились в рядах органов исполнительной власти, прежде всего аппарата Президента Российской Федерации, а также Госкомимущества. 
Победа была выхвачена силой. Началась новая история России. Историческая правда состоит в том, что началась она не 12 июня 1991 года, а 3 октября 1993 года. Если не признать факта свершившейся революции 1993 года, то нельзя признать легитимность всех последующих органов власти России. Но если вопрос легитимности власти в Российской Федерации после 1993 года давно не обсуждается, то вопрос легитимности приватизации государственной собственности начала 1990-х годов, ставшей возможной в результате смены законодательных органов власти, снова возник спустя 20 лет после ее проведения. 

Выступая в ходе предвыборной кампании 9 февраля 2012 года на XIX съезде Российского союза промышленников и предпринимателей, премьер-министр и кандидат в Президенты Российской Федерации В.В. Путин инициировал обсуждение этого самого болезненного вопроса истории новой России. В.В. Путин отметил, что тема приватизации до сих пор остается одной из самых острых в Российской Федерации и значительная часть общества выступает за пересмотр ее итогов; тема легитимности приватизации 1990-х годов должна быть закрыта, для этого нужно придумать соответствующий механизм. «Это должен быть либо разовый взнос, либо еще что-то. Нам вместе с вами надо над этим подумать. Я думаю, что и общество в целом, и предпринимательский класс в этом заинтересованы в первую очередь. Мы должны прямо сказать, что существующее в обществе отношение к предпринимателям, к институту частной собственности коренится не только в советском прошлом, хотя это, безусловно, так, это оттуда к нам еще пришло, но и в том, что происходило в 90-е годы. Мы с вами много говорили на этот счет, когда бизнес нередко сводился к простому дележу государственного пирога». 

Подхватив обсуждаемую тему, председатель Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашин напомнил об экспертно-аналитическом докладе Счетной палаты «Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993-2003 годы». Доклад имел достаточно общий характер, в ряде случаев не содержал конкретных выводов, однако и в таком сглаженном виде оказался нежелательным, поскольку давал повод для потенциально опасных дискуссий. Кроме того, сроки давности многих приватизационных сделок не прошли, совершение ряда крупных сделок по приватизации федерального имущества было еще впереди. Доклад Счетной палаты Российской Федерации мог стать прецедентом для создания нежелательных препятствий в реализации приватизационных планов. Итоги 10 лет приватизации планировалось обсудить на заседании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, однако это заседание было отменено. Доклад вышел отдельной книжкой ограниченным тиражом и с тех пор пылится на полках узкого числа специалистов.

В первый год массовой приватизации, в 1992 году, было приватизировано с оплатой в денежной форме 46 815 предприятий. Казна с этого получила 0,04 миллиарда рублей (в масштабе цен, действовавших с января 1998 года). Для сравнения в Чехии, распродав 25 тысяч предприятий, включая самые мелкие лавочки, государство получило 3,2 миллиарда долларов. Давая интервью Российской газете 16 февраля 2012 года, председатель Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашин отметил, что «еще в 2003 году Счетная палата закончила исследование итогов той приватизации. И сделали два очень важных вывода. Первый - приватизация в то время была проведена по наихудшему из всех возможных сценариев... Прямо говоря, полумошеннически была проведена приватизация. Безусловно, та цель, которая ставилась перед ее началом, - создание среднего класса, переход на рыночную экономику, создание более эффективных предприятий, способных составить конкуренцию западным компаниям, - достигнута не была. В итоге более 60 процентов производств были обанкрочены, вторая по размерам экономика мира упала почти на 100 позиций. Ни одна страна мира, включая государства Восточной Европы, такой приватизации не проводили. Второй вывод: приватизация в основном проходила по законам, действовавшим в стране на тот момент. Поэтому ставить вопрос о пересмотре ее итогов было бы некорректно. Более того, у многих предприятий поменялись собственники, производства стали эффективными».

Касаясь вопроса компенсации, С.В. Степашин сказал: «В принципе, можно посчитать разницу в цене тех активов, за которую они приобретались в 90-х годах и что они стоили на самом деле. Но сделать это, сразу предупреждаю, будет непросто. Если в этом есть необходимость, можно решать вопрос через судебные процедуры, подключить независимые органы финансового контроля, в том числе Счетную палату. Мы готовы вместе все посчитать».

Наибольшее количество вопросов при обсуждении проблемы легитимности приватизации 1990-х годов касалось залоговых аукционов. В уже упоминавшемся аналитическом докладе Счетной палаты Российской Федерации проблема залоговых аукционов отдельно не рассматривалась. Однако упоминание о незаконном их проведении в тексте доклада есть: «Вопреки статье 12 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1995 год», устанавливающей, что в текущем году при приватизации досрочная продажа закрепленных в федеральной собственности пакетов акций нефтяных компаний, созданных и создаваемых в соответствии с указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, не осуществляется, Госкомимущество России выставило в 1995 году на инвестиционные конкурсы (торги) и залоговые аукционы пакеты акций нефтяных компаний «Юкос», «Лукойл», «Сиданко», «Сургутнефтегаз» и других».

Следует отметить, что залоговые аукционы 1995 года применялись в качестве механизма приватизации не только названных завидных промышленных гигантов, но еще и таких, как «Норильский никель», «Сибнефть». В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 31 августа 1995 года № 889 «О порядке передачи в 1995 году в залог акций, находящихся в федеральной собственности» в целях обеспечения источников покрытия дефицита федерального бюджета и эффективного использования федеральных пакетов акций было принято решение о проведении в IV квартале 1995 года аукционов на право заключения договоров кредита, залога находящихся в федеральной собственности акций и комиссии в целях обеспечения поступления в федеральный бюджет на 1995 год средств от использования принадлежащего государству имущества. Проведенное ранее массовое акционирование предприятий создало широкий рынок акций крупнейших хозяйственных обществ. 

При проведении залоговых аукционов правительство получало кредит у нескольких коммерческих банков, передавая им взамен во временную собственность пакеты акций. На основании Указа Президента Российской Федерации № 889 Госкомимуществом России был определен перечень предприятий (первоначально их было 29, потом до конца 1995 года из них было исключено 8 предприятий), пакеты акций которых были выставлены на аукционы на право закрепления договоров кредита, залога этих акций и комиссии. С 4 ноября по 28 декабря 1995 года Министерство финансов Российской Федерации заключило 12 договоров кредита под залог акций с победителями аукционов на право заключения договоров. 

Из 11 распоряжений Госкомимущества России по вопросам, связанным с организацией и проведением залоговых аукционов в целом, в открытом доступе в электронных нормативных базах («Консультант», «Гарант») находятся лишь 6 распоряжений (все подписаны временным исполняющим обязанности председателя Госкомимущества России А.Р. Кохом). При этом единственным доступным распоряжением, касающимся условий проведения конкретного аукциона, является распоряжение от 20 октября 1995 года № 1518-р о проведении в четвертом квартале 1995 года аукциона на право заключения договоров кредита, залога находящихся в федеральной собственности 45 процентов акций АООТ «Нефтяная компания «ЮКОС» и комиссии одновременно с инвестиционным конкурсом по продаже 33 процентов акций АООТ «Нефтяная компания «ЮКОС». Способом обеспечения обязательств заявителя для участия в аукционе и инвестиционном конкурсе определено депонирование 350 миллионов долларов США на счетах Министерства финансов Российской Федерации в Центральном банке Российской Федерации. (В скобках уместно отметить, что 19 декабря 2004 года 76,79 процента акций «Юганскнефтегаза» - дочерней компании НК «ЮКОС» были проданы Федеральной службой судебных приставов на аукционе за 9,3 миллиарда долларов малоизвестной компании ООО «Байкалфинансгрупп», которая через несколько дней была куплена государственным ОАО «Роснефть».) 

Через установленное время правительство должно было возвратить кредиты, в случае невозврата государственные пакеты акций переходили в собственность банков. Правительство не возвратило кредиты, таким образом пакеты акций перешли в собственность банков, участвовавших в аукционах. Реализация предмета залога (пакетов акций) осуществлялась в соответствии с договорами комиссии, заключавшимися Российским фондом федерального имущества с победителями аукционов. При этом продажа комиссионером находящихся в федеральной собственности акций, переданных в залог, должна была осуществляться любым из способов, установленных законодательством Российской Федерации о приватизации, по выбору комиссионера, кроме инвестиционных торгов. 

Вместе с тем некоторые исследователи отмечают, что, с юридической точки зрения, невозврат государством кредита не означал автоматического перехода права собственности на пакеты акций от государства к банкам. Только один юридический момент связан с вступлением в действие с 1 января 1995 года части 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой требования залогодержателя (кредитора) удовлетворяются из стоимости заложенного недвижимого имущества по решению суда (статья 249), а реализация (продажа) заложенного имущества, на которое обращено взыскание, производится путем продажи с публичных торгов. И только при объявлении торгов несостоявшимися залогодержатель вправе по соглашению с залогодателем приобрести заложенное имущество и зачесть в счет покупной цены свои требования, обеспеченные залогом. 

Непроведение требуемых законом процедур по реализации заложенного имущества объективно свидетельствует об отсутствии заинтересованности государства в возвращении заложенных активов. Внимательное юридическое рассмотрение обстоятельств, связанных с осуществлением залоговых аукционов, могло бы позволить при наличии политической воли поставить вопрос о признании таких сделок недействительными по основаниям статьи 170 Гражданского кодекса Российской Федерации (недействительность мнимой и притворной сделок). 

Заключение

Есть четыре очевидных аргумента в пользу приватизации.

Во-первых, приватизация повысит качество управления и эффективность приватизируемых компаний. Во всем мире приватизация повышает эффективность и рыночную капитализацию приватизируемых компаний.

Во-вторых, приватизация резко улучшит конкурентную среду в российской экономике. Сегодня контрольные высоты в ключевых отраслях российской экономики заняты госкомпаниями. Эти компании, если и конкурируют друг с другом, то не по рыночным правилам. Это не только вредит их потребителям, но и подрывает стимулы к развитию у их поставщиков.

В-третьих, приватизация не только оздоровит конкурентную среду сегодня - она создаст спрос на институциональные реформы завтра. Аргумент реформаторов 1990-х гг. о том, что без частной собственности нет спроса на рыночные институты, сегодня кажется очевидным. Действительно, ведь госкомпании и госкорпорации гораздо менее чувствительны к низкому качеству судебной системы, отсутствию конкуренции и защиты прав собственности. А без этих институтов трудно рассчитывать на модернизацию и диверсификацию экономики, на улучшение инвестиционного климата, на возврат покинувшего страну капитала и на повышение темпов экономического роста.

В-четвертых, приватизация принесет существенные средства в бюджет. Сегодня, когда бюджет сводится без дефицита, кажется, что лишние деньги бюджету не нужны. Но это не так - дополнительные средства дадут возможность для пенсионной реформы. Хотя настоящие проблемы с дефицитом пенсионной системы начнутся только через несколько лет, существенные средства помогут увеличить (а не сократить) накопительный элемент пенсионной системы уже сейчас - и тем самым через несколько лет располагать гораздо более сбалансированной пенсионной системой.

Сегодня российская экономика находится на распутье. Президент Путин и премьер-министр Медведев заявили о предстоящей в ближайшие три года масштабной приватизации. Приватизация сделает российскую экономику гораздо более конкурентной и эффективной, создаст спрос на дальнейшие институциональные преобразования. Но пока неочевидно, будут ли реализованы эти намерения. Правительство уже несколько раз составляло амбициозные планы приватизации, а доля государства в экономике только росла.

Список использованных источников

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ // Российская газета. - 1993. - № 237; СЗ РФ. - 2009. - №4. - Ст. 445. 

2. О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации: Закон РФ от 04.07.1991 № 1541-1 в ред. от 11.06.2008 №84-ФЗ // Бюллетень нормативных актов. -1992. - №1; СЗ РФ. - 2008. - №24. - Ст. 2797. 

3. О приватизации государственного и муниципального имущества : Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ. 

4. Андреев Ю. Н. О цивилистическом понимании собственности и права собственности // Власть закона. - 2012. - № 1. - С. 43-54. 

5. Белых В.С. Приватизация государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации: экономикоправовые вопросы / В . С . Белых // Государство и право - 1996 - № 10 - С 25-32 

6. Виноградов В. А. Трансформация государственной собственности в России на грани столетий // Экономическая история. 2006. № 4.

7. Добронос П. А. Процесс приватизации в России в конце ХХ века (на материалах Самарской области). Дисс. ... канд. экон. наук. Самара, 2003. 

8. Долгова Г. Н. Идеологические факторы приватизации // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия: Социология. Политология. 2005. Т. 5. № 1-2. 

9. Игнатов В.М. Приватизация государственной собственности в РФ: проблемы правового регулирования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук / В. М . Игнатов . - М . , 2002. - 
19 с 

10. Коршунов П. Н. Некоторые особенности организации жилищного накопительного кооператива // Власть закона. - 2011. - № 2. - С. 32-37. 

11. Погольша Н. И. Приватизация в России. История и современность. Дисс. ... канд. экон. наук. СПб., 1995. 

12. Тяпкина Е.А. Правовые проблемы приватизации государственных предприятий Дис...канд. юрид. наук / Е.А. Тяпкина. - М., 2003.- 201 с. 

Приложение 1

Субъекты отношений собственности в процессе приватизации государственной собственности