Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Понятие и значение приватизации (Общие сведения о разгосударствления – теоретические данные и нормативная база)

Содержание:

Введение

Актуальность темы. До настоящего времени разгосударствление государственного и муниципального имущества в России не закончена, хотя надлежит отметить, что уже осуществлено передача (продажа) значительной части государственного и муниципального имущества в собственность юридических и физических лиц. В то же время законодательные и иные нормативно-правовые акты, регулирующие механизм осуществления разгосударствления , требуют нового осмысления и научных рекомендаций с целью их дальнейшего совершенствования и стабилизации гражданско-правовых отношений, направленных на повышение жизненного уровня и благосостояния граждан России.

В научных кругах ранее подвергалось сомнению необходимость продолжения разгосударствления публичных и муниципальных учреждений как одной из необходимых предпосылок перехода от командного управления экономикой к рыночным отношениям в сфере экономики, в результате чего некоторые авторы, придерживающиеся этой позиции, приходят к выводу, что правовое регулирование процессов разгосударствления исчерпало свой потенциальный ресурс.

В курсовой работе рассматривается иная точка зрения на продолжение и совершенствование гражданско-правового регулирования приватизационного процесса. Определенные трудности процесса разгосударствления , с которыми сталкивается законодатель в настоящее время, накладывают отпечаток на реформирование экономики России и правового регулирования разгосударствления . Разгосударствление публичных и муниципальных учреждений остается одним из источников пополнения бюджетов всех уровней, но, что особенно важно, в этой связи встает задача переориентации целей разгосударствления и ее правового регулирования в направлении структурной перестройки экономики, что, несомненно, требует совершенствования правового регулирования гражданско-правового процесса разгосударствления в новых условиях. На это косвенно обращают внимание некоторые авторы.

Степень разработанности темы курсового исследования - наиболее активно исследованием проблем разгосударствления деятели разных отраслей науки (экономической, социально-политической и, естественно, гражданско-правовой) начали заниматься с середины 90-х годов прошлого столетия и продолжают научный анализ до настоящего времени.

Среди авторов, анализирующих процесс разгосударствления публичной и муниципальной собственности в России в современный период, можно условно выделить две группы: первые отрицают необходимость разгосударствления, вторые, критикуя процесс разгосударствления , предлагают усовершенствовать сам правовой механизм разгосударствления .

Объектом исследования стала механизм гражданско-правового регулирования разгосударствления в Российской Федерации.

Предметом исследования являются общественные отношения в рамках разгосударствления публичных и муниципальных учреждений в России.

Целью и направлением курсового исследования являются не все аспекты процесса разгосударствления публичных и муниципальных учреждений, а лишь гражданско-правовое регулирование разгосударствления .

Для достижения этой цели в рамках курсового исследования поставлены следующие задачи:

- проанализировать и сформулировать подход к гражданско-правовому определению понятия «разгосударствление»; - выделить этапы формирования гражданско-правового законодательства о разгосударствления учреждений в Российской Федерации; - подчеркнуть необходимость перспективного планирования законодательного процесса, регулирующего приватизацию; - уточнить содержание гражданско-правового механизма регулирования форм и способов разгосударствления учреждений на различных этапах ее проведения;

- выявить отличия разгосударствления и договора купли-продажи учреждений (ст. ст. 559 - 566 ГК РФ);

- подчеркнуть объективную необходимость совершенствования правовой базы разгосударствления.

Гипотеза – на основании подвергнутой анализу и сопоставлениям имеющихся в литературе научных концепций и с учетом объективных условий формирования общества, всегда надлежит один и тот же вывод, в избегании ошибок единственным выходом стала необходимость совершенствования цивильного законодательства при проведении разгосударствления публичных и муниципальных учреждений.

Значимость результатов курсового анализа - проведен анализ гражданско-правового механизма трансформации организационно-правовой формы государственного и муниципального имущества учреждений и перехода собственности на приватизируемое имущество в частную собственность.

Методы курсовой работы – сравнительно-правовой метод, исторический метод, метод анализа, метод гражданско-правового регулирования, диалектический метод.

Теоретическая база работы представлена современными аналитическими трудами, затрагивающими проблемные аспекты приватизационных процессов относительно государственного и муниципального имущества.

Нормативную базу составляют федеральные законы РФ, прежде всего Гражданский кодекс РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты министерств и ведомств РФ.

Структура работы – введение, тематические главы, заключение, глоссарий, список использованных источников, приложения.

1. Общие сведения о разгосударствления – теоретические данные и нормативная база

1.1. Процесс разгосударствления – общие данные

Разгосударствление стала отдельным типом договора купли-продажи учреждений, предусмотренным ст.ст. 559-571 ГК РФ.

В ст. 128 и ст. 129 ГК РФ А.М. Гатин предлагает вариант внести следующие трансформации: ввести в объекты цивильных прав материальные комплексы учреждений (что предусмотрено ст. 217 ГК РФ) как целый объект, а также их оборотоспособность как объекта цивильных прав. По данным А.М. Гатина в ст. 130 ГК РФ надлежит внести дополнение, что к недвижимым вещам имеют отношение предприятия как материальные комплексы, а не только здания, сооружения и объекты незавершенного строительства.

В самом процессе разгосударствления предлагается вариант выделить этапы формирования гражданско-правового законодательства в разгосударствления публичных и муниципальных учреждений в России:

- Дочековый этап (1990 – 1993 г.г.), в котором выделяются периоды:

а) период выработки нормативных актов вступления в процесс разгосударствления;^[1]

б) период формирования правовой базы разгосударствления ;

- Чековый этап разгосударствления (1993 – 1994 г.г.) (период принятия законодательных и иных нормативно-правовых актов разгосударствления по приватизационным чекам); - Этап разгосударствления за валютные средства (утверждение гражданско-правовых норм разгосударствления за валютные средства);

Конец 90-х годов по настоящее время-период принятия нормативных актов, регулирующих индивидуальный подход к разгосударствления.

На нынешнем уровне разгосударствления нужно выделить приватизационные принципы на базе общих основ цивильного права (ст. 1 ГК РФ). К специфическим приватизационным основам автор относит:

- одинаковые права покупателей на приобретение государственного и муниципального имущества в процессе разгосударствления;

- состязательность при проведении торгов в процессе разгосударствления;

- обязательная возмездность отчуждения государственного и муниципального имущества;

- прозрачность, открытость и максимальная информированность о разгосударствлении публичных и муниципальных учреждений.

По мнению Т.М. Рассоловой, разгосударствление как передача (продажа) имущества есть возмездная передача публичной либо муниципальной собственности в собственность физических или юридических лиц. Разгосударствление как переход права собственности значит процессуальную процедуру передачи права собственности из публичной, муниципальной собственности в частную собственность.^[2]

Разгосударствление как специфический правовой процесс есть совокупность действий административно-правового и гражданско-правового характера, в результате которых право собственности на приватизируемое имущество переходит от публичного к юридическому или физическому лицу. В результате исследования на этом этапе автор приходит к выводу, что, во-первых, с разгосударствлением изменился социально-экономический строй в России, появилась, а точнее, возродилась приватная собственность в России, создались экономические предпосылки для формирования среднего класса приватных владельцев . Изменилась экономическая направленность интересов граждан. Изучению этого аспекта уделяют значительное внимание ученые-экономисты.

Во-вторых, постепенно происходят трансформации в мышлении и идеологии населения. Как известно, сознание людей – наиболее инертный, наименее динамичный элемент. Но, тем не менее, став независимыми в гражданско-правовом плане и получив возможность без ограничения получать доходы от своей деятельности, граждане России активнее стали проявлять самостоятельность и в оценке явлений общественной жизни.

И, наконец, в-третьих, разгосударствление публичных и муниципальных учреждений объективно потребовала создания новой гражданско-правовой юридической базы, обеспечивающей этот процесс. Фактически открылось новое направление в юридической науке – правовое регулирование разгосударствления публичных и муниципальных учреждений в России, которое тесно связано с такими вновь появившимися правовыми направлениями и юридическими институтами, как правовое регулирование рынка ценных бумаг, правовое регулирование банкротства и др.

На сделки по разгосударствлению публичных и муниципальных учреждений распространяются все гражданско-правовые нормы, регулирующие и дифференцирующие приватизационные сделки:

- каузальные и абстрактные; - односторонние, двухсторонние и многосторонние (ст.154 ГК РФ); - сделки, совершаемые под условием (ст.157 ГК РФ); - форма сделки – устная или письменная (простая или нотариально удостоверенная) (ст.158 ГК РФ); для приватизационных сделок устная форма не предусмотрена (ст. 158 ГК РФ); - при заключении приватизационных сделок с недвижимостью необходима их государственная регистрация (ст.164 ГК РФ); надлежит отметить, что государственная регистрация сделки не стала какой-то дополнительной формой сделки или частью ее формы. Факт регистрации сделки значит, что государство признает эту сделку законной, так как факт волеизъявления сторонами на ее совершение уже выражен;

- приватизационные сделки могут быть признаны оспоримыми и ничтожными (ст.166 ГК РФ).^[3]

По данным А.Г. Балтиева способы разгосударствления и заключаемые при этом договоры купли-продажи отличаются по ряду характеристик и другим объективным элементам договора.

Во-первых, это касается определения соглашения, о цене приватизируемого и продаваемого объекта. Цена может определяться рыночной стоимостью объекта либо сложившейся при проведении открытого аукциона, специализированного аукциона, либо продажи путем публичного предложения, либо продажи без объявления цены, либо продажи акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.

Во-вторых, выполнение условий в договорных отношениях, что предусмотрено ст. 427 ГК РФ. Эти условия выдвигаются при продаже учреждений на конкурсе.^[4]

В-третьих, продажа на аукционе регулируется аналогичными нормами (ст.ст. 380, 447-449 ГК РФ). В отличие от конкурса на аукционе не должны выставляться какие-либо условия продажи публичных или муниципальных учреждений. Единственным критерием для победы стала самая высокая сумма, которую покупатель готов заплатить за выставленный лот.

В-четвертых, продажа государственного и муниципального имущества без объявления цены может регулироваться ч. 3 ст. 424 ГК РФ и ст. 23 Федерального Закона РФ «О разгосударствления государственного и муниципального имущества», определяющего, что продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены осуществляется, если не состоялась продажа этого имущества посредством публичного предложения.

В-пятых, элементы приватизационных договоров купли-продажи могут отличаться по месту совершения сделки, например, продажа находящихся в публичной собственности акций за пределами Российской Федерации. Кроме того, место заключения договора регулируется ст.444 ГК РФ.

В-шестых, приватизационные договоры купли-продажи могут отличаться по моменту возникновения права собственности. По нашему мнению подавляющее количество договоров – это договоры консенсуальные и на них распространяются положения, установленные ст.433 ГК РФ. Практика Высшего Арбитражного суда подтверждает нашу мысль.

В-седьмых, в зависимости от персонификации покупателя. Либо покупатель не определен, либо продажа акций осуществляется доверительному управляющему по итогам доверительного управления. К сожалению, в ГК РФ нет прямого указания на правовую норму, регулирующую данный вид договора купли-продажи. ГК РФ не содержит прямого указания на такой вид приватизационного договора купли-продажи. Эту новеллу желательно ввести в гл. 30 ГК РФ.

В-восьмых, продажа государственного и муниципального имущества посредством публичного предложения. Поскольку прямое указание на регулирование этого вида приватизационного договора купли-продажи в ГК РФ отсутствует, то по аналогии можно применять положения, установленные ст. 426 ГК РФ, а также ст. 23 Закона о разгосударствления государственного и муниципального имущества от 21.12.2001 г., которая устанавливает, что продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения осуществляется в случае, если аукцион по продаже указанного имущества был признан несостоявшимся.

И, наконец, в-девятых, продажа акций открытых акционерных обществ через организаторов торговли на рынке ценных бумаг.^[5]

В данном случае, прежде всего, необходимо заключить договор представительства (ст.182, 184 ГК РФ). Только после этого представитель вправе заключать договоры купли-продажи акций открытых акционерных обществ. Прекращение доверенности и последствия прекращения доверенности установлены ст. ст. 128, 129 ГК РФ.

1.2 Варианты реорганизации публичных (муниципальных) унитарных учреждений

В необходимости реорганизации института унитарных учреждений на данный момент, по мнению А.П. Сергеева сомнений нет ни у публичных органов власти, ни у экспертного сообщества. Все стороны и участники исследовательских проектов в этой области сходятся во мнении, что количество унитарных учреждений должно быть значительно сокращено. Значительно - это до 90 %, поскольку сохранение сектора унитарных учреждений в прежнем объеме нецелесообразно и не соответствует способности публичного эффективно управлять принадлежащим ему имуществом. Существует даже точка зрения, что сам институт унитарных учреждений должен быть реорганизован, однако не в ближайшем будущем, несмотря на недостатки правовой конструкции права хозяйственного ведения целесообразно сохранить сектор публичных и муниципальных унитарных учреждений на достаточно длительный переходный период, однако в существенно реструктурированном виде.^[6] Предполагаемая общая схема реструктуризации указанного сектора включает два основных направления:

сокращение числа унитарных учреждений;

совершенствование управления унитарными предприятиями, остающимися в прежней организационно-правовой форме, и регулирования их деятельности со стороны органов власти.

До этого этапа расхождения в подходах минимальны, и согласно аналитическим выкладкам при последовательном проведении реструктуризации по этим направлениям итогом может стать:

значительное сокращение сектора унитарных учреждений (70-90% их сегодняшнего количества) путем ликвидации, разгосударствления и корпоративизации;

уточнение границ и задач сектора региональных и муниципальных унитарных учреждений при постепенном расширении роли частного сектора в ряде отраслей локальной экономики;

улучшение управляемости унитарными предприятиями, сохраняющими свою прежнюю организационно-правовую форму, которое выразится в повышении эффективности и прозрачности их деятельности, лучшей сохранности принадлежащих регионам и муниципалитетам активов, большем контроле со стороны органов власти;

усиление стратегической направленности деятельности унитарных учреждений, обретение ими видения своего места и роли в локальной экономике на среднесрочную перспективу;

увеличение доходов соответствующих уровней бюджетов за счет увеличения налоговых поступлений, средств от разгосударствления государственного и муниципального имущества и перечислений из имущественных источников возобновляемого характера (арендная плата за использование недвижимости и земли, дивиденды, отчисления части чистой прибыли унитарных учреждений).^[7]

Далее, при общей схожести целей, подходы и практические шаги начинают в значительной степени различаться. В частности, по критериям принятия решений о сохранении, преобразовании или разгосударствления унитарных учреждений. Разница в критериях отбора обусловлена различиями во взглядах на задачи, возлагаемые на сектор унитарных учреждений, объективные ограничения и последствия сокращения масштабов данного сектора, а также подходами к оптимизации данного процесса во времени для получения наибольшего организационного и финансового эффекта.

В соответствии со статьей 8 Федерального закона Российской Федерации № 161-ФЗ от 14 ноября 2002 г. «О публичных и муниципальных унитарных предприятиях» государственное или муниципальное предприятие может быть создано только в случае, если деятельность будущего унитарного предприятия связана с обеспечением безопасности публичного , с решением социальных задач, с производством продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной. В настоящее время деятельность большей части существующих унитарных учреждений не связана или косвенно связана с работой по указанным направлениям.

В рамках первого подхода предприятия, не отвечающие критериям закона «О публичных и муниципальных унитарных предприятиях», необходимо ввести в план разгосударствления и в конечном итоге ликвидировать или преобразовать в независимые от публичного акционерные общества. Преобразование, исходящее из этих предпосылок, основными целями реструктуризации провозглашает:

Первой и основной целью, направленной на повышение эффективности управления государственными и муниципальными унитарными предприятиями, стала уменьшение количества унитарных учреждений и учреждений с государственным участием, деятельность которых не соответствует функциям соответствующего органа власти, а также поставленным целям и задачам.^[8]

Второй целью стала уменьшение количества унитарных учреждений и учреждений с государственным участием, деятельность которых не приносит прибыль, либо не приводит к требуемым результатам.

Подобные предприятия, содержание которых не приносит какого-либо ощутимого результата для публичного , как в плане получения прибыли, так и в плане достижения цели, ради которой создавалось унитарное предприятие, определить довольно легко. Так, в случае если единственным клиентом ряда учреждений в одной отрасли стала государство (подобная ситуация складывается, например, в секторе производства военной техники), а общий объем производимой продукции превышает потребности, то часть данных учреждений надлежит ликвидировать или «законсервировать» как убыточные.

Третьей целью стала снижение государственного влияния на ряд отраслей в виде уменьшения количества действующих учреждений с государственным участием.

Основными критериями, на которые согласно этому подходу надлежит обратить внимание при принятии решения о дальнейшей судьбе предприятия, становятся четыре пункта:

1. Соответствие деятельности унитарного предприятия и/или иного имущества, находящегося в публичной собственности, функциям публичного, а также поставленным целям и задачам.

2. Эффективность работы предприятия, а именно отношение объема производимой данным предприятием продукции (услуг) к общему объему продукции (услуг), необходимому для осуществления публичных функций, для достижения поставленных целей и задач.

3. Эффективность работы предприятия в плане превышения доходов над расходами или в плане значения нормы прибыли при осуществлении своей деятельности в виде унитарного предприятия или предприятия с государственным участием.

4. Экономическое значение отрасли, в рамках которой осуществляет свою деятельность унитарное предприятие или предприятие с государственным участием.

Подходы к оценке по каждому из критериев изложены ниже.^[9]

Второй подход может быть признан производным от первого, в нем критерием отбора становится утверждение, что первоочередными объектами разгосударствления и ликвидации являются те государственные и муниципальные предприятия, чей профиль деятельности не соответствует кругу полномочий соответствующего уровня власти.

При этом, как показывает анализ, для подавляющей доли данных учреждений не существует серьезных экономических оснований, препятствующих выведению их из сектора унитарных. В то же время на некоторых рынках общественных услуг с ограниченной возможностью конкуренции в небольших городах и особенно в сельской местности разгосударствление муниципальных унитарных учреждений может иметь нежелательные экономические последствия. Например, в населенных пунктах с низким уровнем благоустройства жилищного фонда достаточно остро стоит вопрос сохранения муниципальных бань, наличие которых прямо влияет на поддержание гигиенических норм и санитарно-эпидемиологическую обстановку.

А.А. Гончаров указывает, что последовательность действий по реструктуризации унитарных учреждений, чей профиль деятельности соответствует полномочиям соответствующих органов власти, и дальнейшие перспективы использования организационно-правовой формы унитарного предприятия в рамках этого подхода в значительной степени зависят от эффективности управления ими на уровне региона и муниципалитета, в том числе от степени освоения и прикладного использования того инструментария, который был заложен в Концепции управления государственным имуществом в Российской Федерации (1999 г.) и Федеральным законе об унитарных предприятиях (2002 г.).^[10]

Поскольку такие инструменты регулирования, как наличие обновленных и согласованных с органами по управлению имуществом уставов учреждений и трудовых договоров с их руководителями, должны быть само собой разумеющимися для унитарных учреждений, то критериями сохранения того или иного предприятия в составе сектора унитарных являются своевременное и полное представление отчетности, успешное прохождение аттестаций его руководителем, а самим предприятием - аудиторских проверок, а самое главное - наличие согласованной с органами управления программы деятельности предприятия.

Третий подход более глобален, согласно ему процесс сокращения числа унитарных учреждений потребует четких критериев для принятия решения о сохранении, реорганизации, акционировании или ликвидации учреждений. Законодательство Российской Федерации содержит такие критерии, но они слишком размыты и не могут привести к значительному сокращению числа учреждений. Поэтому базисом для работы надлежит выбрать предложение, что организационно-правовая форма унитарного предприятия будет предусматривать исключительно некоммерческий характер деятельности. В качестве основного критерия отнесения предприятия к унитарному станет производство общественных благ. Под этим понимаются социально значимые товары и услуги, производством которых не готовы заниматься частные предприниматели в силу особенностей и специфики отрасли в средне- и долгосрочной перспективе.

В целом к производству общественных благ в чистом виде можно отнести деятельность унитарных учреждений, работающих в секторах транспорта и ЖКХ. Существуют и особые случаи — например, магазины в отдаленных районах, представляющие собой локальную монополию, или предприятия, связанные с обеспечением общественной безопасности и оборонного комплекса.^[11]

Таким образом, при развитии ситуации в соответствии с предлагаемой программой, в результате должно остаться не более 10-15 % унитарных учреждений. Все остальные государственные и муниципальные предприятия будут функционировать в форме акционерных обществ.

Для возможности обоснованного выбора подхода к реструктуризации унитарных учреждений ниже приведен анализ международного опыта в этой сфере.

2. Правовое регулирование разгосударствления публичных и муниципальных учреждений

2.1. Разгосударствление муниципального имущества

Устанавливая собственные процедуры принятия решений по распоряжению муниципальным имуществом, муниципальные образования должны в максимально возможной мере использовать конкурсные процедуры. Однако, отмечает В.В. Гущин если при разгосударствления муниципального имущества требования преимущественно конкурсного распоряжения имуществом были изначально заложены в императивных требованиях федерального законодательства, то при предоставлении муниципального недвижимого имущества третьим лицам во временное владение и пользование до 2 августа 1997 года (даты вступления в силу Федерального закона «О разгосударствления государственного имущества и об основах разгосударствления муниципального имущества в Российской Федерации» №123-ФЗ) федеральное законодательство практически блокировало конкурсное предоставление имущества. Дело в том, что в соответствии с п.2.6 Публичной программы разгосударствления, утвержденной Указом Президента РФ от 28.12.93г. №2284 и п. 4.5. Основных положений Публичной программы разгосударствления публичных и муниципальных учреждений в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, утвержденных указом президента РФ от 22.07.94г. №1535, арендуемые объекты нежилого фонда, полученные в аренду по конкурсу или аукциону, могли быть выкуплены арендатором за довольно умеренную плату (стоимость выкупа не превышала трех годовых арендных плат).^[12] Понятно, что перспектива выкупа объектов нежилого фонда заставляла органы местного самоуправления использовать преимущественно процедуры неконкурсного предоставления их в аренду (так называемое целевое предоставление).

В ст. 16 Федерального закона «О разгосударствления государственного имущества и об основах разгосударствления муниципального имущества в Российской Федерации» не указало такого способа разгосударствления , как выкуп арендованного имущества, полученного в аренду по конкурсу или аукциону. В ст. 26 указанного закона предусмотрен внеконкурсный выкуп лишь арендованных имущественных комплексов (учреждений). При этом ставится условие, чтобы договор аренды выкупаемого имущественного комплекса был заключен до вступления в силу Закона РФ «О разгосударствления публичных и муниципальных учреждений в Российской Федерации» (т.е. до 17 июля 1991 года), а в самом договоре был определен размер выкупа, сроки и порядок его внесения.

Таким образом, после 2 августа 1997 года муниципальные образования могут в полной мере использовать потенциал, заложенный в конкурсном порядке предоставления в аренду муниципальной собственности.^[13]

Особые правовые предпосылки существуют в отношении условий и порядка предоставления объектов недвижимости, находящихся в муниципальной собственности, третьим лицам (инвестору) для целей инвестиционной деятельности, например, для завершения строительства, реконструкции или капитального ремонта. Правовую основу такого предоставления составляют Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25.02.99 №39-ФЗ, Закон РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» от 26.06.91 №1488-1 (действует в части, не противоречащей Федеральному закону № 39-ФЗ), Федеральный закон «Об оценочной деятельности в российской Федерации» от 29.07.98 №135-ФЗ, Федеральный закон «О разгосударствления государственного имущества и об основах разгосударствления муниципального имущества в Российской Федерации» от 21.07.97 №123-ФЗ.

Взаимоотношения между муниципальным образованием и инвестором строятся по следующей схеме. Муниципальное образование передает инвестору объект недвижимости для реализации инвестиционного проекта в соответствии с условиями инвестиционного договора. При этом производится рыночная оценка стоимости передаваемого объекта. После завершения инвестиционного проекта возникает долевая собственность инвестора и муниципального образования на реконструированный (завершенный строительством, капитально отремонтированный) объект. Доли сторон в этом объекте будут определяться исходя из величины рыночной стоимости объекта, определенной на этапе его передачи инвестору и рыночной стоимости неотделимых улучшений в объекте, произведенных инвестором. Отношения сторон инвестиционного договора, касающиеся объекта, находящегося в долевой собственности, будут строиться на основе уже других соглашений между ними.

Не противоречит ли предложенная схема действующему законодательству о разгосударствления в Российской Федерации? Насколько она укладывается в рамки дозволенных способов разгосударствления, упомянутых в ст. 16 Федерального закона № 123-ФЗ?

Здесь возникает, по мнению В.В. Долинской два принципиальных вопроса:

1) возможна ли передача муниципального имущества в долевую собственность с физическими или юридическими лицами? и

2) стала ли такая передача актом разгосударствления имущества? Ответ на первый вопрос однозначен - да, возможна. Ответ на второй вопрос - не всегда.^[14]

Передача муниципального имущества в долевую собственность стала актом разгосударствления только в том случае, когда в частную собственность передается доля в праве муниципальной собственности на объект разгосударствления (в качестве такового мы рассматриваем здесь объект недвижимости), а не весь объект как таковой. При передаче объекта недвижимости инвестору передается именно весь объект, но не в собственность, а для цели реализации оговоренного сторонами инвестиционного проекта.^[15]

Передача муниципального имущества инвестору для реализации инвестиционного проекта (за счет инвестора) актом разгосударствления не стала. Долевая собственность участников инвестиционной деятельности в этом случае возникает не в силу акта разгосударствления, а в силу закона. Объект инвестиционной деятельности находится у ее участников в долевой собственности - см. п.3 ст.7 Закона РФ «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» (указанная норма ни в коей мере не противоречит Федеральному закону № 39-ФЗ). После завершения инвестиционной деятельности дольщиками останутся только два участника - муниципальное образование и инвестор. Сособственники теперь вправе выбрать следующие юридически возможные варианты поведения в отношении объекта инвестиционной деятельности:

муниципальное образование продает свою долю в соответствии с законодательством о разгосударствления (покупателем в этом случае может стать и третье лицо);

инвестор продает свою долю муниципальному образованию (системе местного самоуправления) или третьему лицу по правилам, установленным в гл. 16 ГК РФ;

инвестор отчуждает свою долю муниципальному образованию, с обязательством последнего передать объект инвестиционной деятельности в аренду или доверительное управление инвестору с освобождением инвестора на определенный промежуток времени от арендной платы или от обязательства перечислять часть дохода выгодоприобретателю;

долевая собственность сохраняется, а сособственники строят свои отношения, касающиеся объекта инвестиционной деятельности, на договорных началах;

сособственники в соответствии с действующим российским законодательством о разгосударствлении создают хозяйственное общество путем внесения своих долей в его уставный капитал (аналогичное решение и для субъектов предпринимательского регулирования).

2.2. Варианты разгосударствления государственного имущества

Первый вариант. Преобразование предприятия в другую форму бюджетной организации, в случае появления необходимости в его работе в новом статусе. По мнению Д.А. Шевчук необходимость в этом может возникнуть для унитарных учреждений, которые выполняют управленческие функции. В этом случае создание унитарных учреждений обусловлено не объективной необходимостью соответствующей организационно-правовой формы, а стремлением вывести ряд квалифицированных управленческих работников из-под ограничений по оплате труда. К подобным предприятиям могут быть отнесены, в частности, структуры, осуществляющие заказ работ и услуг за счет средств соответствующего бюджета, некоторые аналитические подразделения и т. п. Для подобных учреждений дальнейшая трансформация может предусматривать создание на базе их имущества казенных учреждений на праве оперативного управления или бюджетных учреждений.

1. Создание казенных учреждений (унитарных учреждений на праве оперативного управления). Федеральный закон «О публичных и муниципальных предприятиях» 2002 г. предусматривает возможность создания регионами и муниципалитетами унитарных учреждений на праве оперативного управления, чего не допускал ранее Гражданский кодекс Российской Федерации.^[16]

Достоинством правовой конструкции казенного предприятия стала ее наибольшее (среди коммерческих учреждений) соответствие интересам публичного, поскольку ее рамки не дают возможности распоряжаться без согласия собственника имуществом, готовой продукцией и доходами. В отношении казенных учреждений собственник, помимо общего набора прав, установленных частью 1 статьи 20 указанного выше Федерального закона для любых унитарных учреждений, обладает дополнительными правами:

изымать у казенного предприятия излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество;

доводить до казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для публичных и муниципальных нужд;

утверждать смету доходов и расходов казенного предприятия.

Еще одно дополнительное преимущество казенного предприятия состоит в том, что согласно статье 65 Цивильного кодекса Российской Федерации оно не может быть признано несостоятельным (единственный тип среди коммерческих учреждений).

Однако при этом казенные предприятия несут все хозяйственные риски, закрепленное за ними на праве оперативного управления имущество де-юре и де-факто вовлечено в гражданский оборот. Соответственно, недостатками правовой конструкции казенного предприятия являются:

ответственность перед кредиторами закрепленным за ним имуществом, собственником которого казенные предприятия не являются (по аналогии с унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения);

дополнение имущественного риска региона (муниципалитета) обязанностью собственника нести субсидиарную ответственность по обязательствам этих учреждений при недостаточности их имущества, т.е. возникновение потенциальной возможности увеличения расходов региона (муниципалитета) и нагрузки на бюджетную систему этих публично-правовых образований.^[17]

По всей вероятности, именно по этой причине казенные предприятия не получили широкого распространения в госсекторе российской экономики на федеральном уровне [9, с. 55].

Таким образом, относительно массовая трансформация унитарных учреждений на праве хозяйственного ведения в казенные маловероятна и возможна только после радикального количественного сокращения сектора в целом.

2. Создание бюджетных учреждений. Достоинства и недостатки организационно-правовой формы учреждения, относящегося к некоммерческим организациям, в основном схожи с теми, что были указаны для казенного предприятия.

Важным дополнительным преимуществом учреждения стала ограничение его ответственности находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности или отказе основного должника субсидиарную ответственность несет собственник соответствующего имущества (статья 120 Цивильного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, в случае недостаточности указанных денежных средств взыскание не может быть обращено на иное имущество, закрепленное за учреждением на праве оперативного управления собственником, а также на имущество, приобретенное учреждением за счет средств, выделенных по смете. Как и казенное предприятие, учреждение не может быть признано банкротом.^[18]

Вторым вариантом стала ликвидация учреждений. Этот вариант должен касаться убыточных учреждений в тех отраслях, которые не являются первостепенными для публичного , а также для «избыточных» учреждений (т. е. уменьшение количества однотипных учреждений при их неполной загрузке и использовании).

Третий вариант - разгосударствление унитарных учреждений и перевод в акционерное общество со 100 %-ым участием публичного . Так как институт хозяйственного ведения был создан как переходный, то необходим отход от данной формы собственности. Часть существующих унитарных учреждений, деятельность которых зависит от публичного , необходимо оставить, но при этом изменить форму собственности. С точки зрения акционеров, это поможет контролировать работу предприятия, легче оценивать эффективность его деятельности. Вновь образованное предприятие будет являться самостоятельной единицей с собственными ресурсами, активами и обязательствами, поэтому появится возможность оценки прибыльности предприятия, анализа его деятельности (так как можно будет оценить его согласно существующим общепринятым критериям). С точки зрения руководителя предприятия, у него появится стимул для более эффективной работы, ответственность, нацеленность на результат (так как у собственника появится возможность стимулировать руководителя в зависимости от полученных результатов).^[19]

2.3. Проблемы правового регулирования приватизации

Актуальность вопросов, связанных с проблемами правового регулирования приватизации государственного и муниципального имущества путем продажи без объявления цены подчеркивается тем, что доля продаж федерального имущества без объявления цены в 2014 году составила 10,18 % от общего числа состоявшихся процедур. В нормах Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» предусмотрен довольно широкий перечень способов реализации государственного и муниципального имущества. Приватизация может осуществляться поэтапно с использованием установленных законом процедур: аукцион — продажа имущества посредством публичного предложения — продажа имущества без объявления цены. Каждая последующая процедура применяется в случае, если не увенчалась успехом предыдущая, т. е. имущество не было продано (приватизировано). В частности, неправомерно вслед за несостоявшимся аукционом продавать государственное или муниципальное имущество без объявления цены, пропуская при этом процедуру продажи посредством публичного предложения. Э.Э. Коган указывает на то факт, что продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены осуществляется, если продажа этого имущества посредством публичного предложения не состоялась.

При продаже государственного или муниципального имущества без объявления цены его начальная цена не определяется. Предложения о приобретении государственного или муниципального имущества подаются претендентами в запечатанном конверте и регистрируются в журнале приема предложений с присвоением каждому обращению номера и указанием времени подачи документов (число, месяц, часы и минуты). В случае поступления предложений от нескольких претендентов покупателем признается лицо, предложившее за государственное или муниципальное имущество наибольшую цену. В случае поступления нескольких одинаковых предложений о цене государственного или муниципального имущества покупателем признается лицо, подавшее заявку ранее других лиц.^[20]

Фактически, единственным механизмом, ограничивающим возможную продажу неликвидного имущества за бесценок, являются действия членов конкурсной комиссии. Для признания торгов состоявшимися комиссией не только должна быть принята к рассмотрению сама заявка, но и предложение о цене приобретения имущества, указанное в заявке. У конкурсной комиссии отсутствует обязанность принятия к рассмотрению любое предложение о цене приобретения имущества. Законодательство, регулирующее отношения, возникающие при приватизации государственного имущества путем продажи без объявления цены, не предусматривает обязательность заключения договора купли-продажи в случае непринятия собственником имущества условия о цене приобретения и право претендента на обращение в суд с иском о понуждении продавца к заключению договора. Однако, отсутствие формального запрета на принятие комиссией к рассмотрению любого предложения о цене приобретения имущества можно назвать коррупциогенным фактором, в результате которого могут пострадать публичные интересы, в частности, не поступить в том объеме, в котором могли бы, средства в соответствующий бюджет. В случае наличия у членов комиссии корыстной заинтересованности в том, чтобы предмет конкретной приватизационной процедуры был получен конкретным лицом, комиссия может принять к рассмотрению минимальное предложение о цене от данного участника приватизации. На наш взгляд, необходимо скорейшее правовое урегулирование данной проблемы. В частности, возможным решением видится установление обязанности непринятия комиссией предложения о цене в случае, если данное ценовое предложение несоизмеримо с рыночной стоимостью приватизируемого имущества. Закрепление в законодательстве такой нормы, безусловно, может негативно сказаться на количестве вводимых в хозяйственный оборот объектов из государственной и муниципальной имущественной казны публично-правовых образований, но публичные интересы будут защищены от возможных недобросовестных действий членов конкурсных комиссий.^[21]

Заключение

До настоящего времени разгосударствление государственного и муниципального имущества в России не закончена, хотя надлежит отметить, что уже осуществлено передача (продажа) значительной части государственного и муниципального имущества в собственность юридических и физических лиц. В то же время законодательные и иные нормативно-правовые акты, регулирующие механизм осуществления разгосударствления , требуют нового осмысления и научных рекомендаций с целью их дальнейшего совершенствования и стабилизации гражданско-правовых отношений, направленных на повышение жизненного уровня и благосостояния граждан России.

В курсовой работе рассматривается иная точка зрения на продолжение и совершенствование гражданско-правового регулирования приватизационного процесса. Определенные трудности процесса разгосударствления, с которыми сталкивается законодатель в настоящее время, накладывают отпечаток на реформирование экономики России и правового регулирования разгосударствления. Разгосударствление публичных и муниципальных учреждений остается одним из источников пополнения бюджетов всех уровней, но, что особенно важно, в этой связи встает задача переориентации целей разгосударствления и ее правового регулирования в направлении структурной перестройки экономики, что, несомненно, требует совершенствования правового регулирования гражданско-правового процесса разгосударствления в новых условиях. На это косвенно обращают внимание некоторые авторы.

Таким образом, внесение государственным (муниципальным) предприятием принадлежащего ему на праве хозяйственного ведения имущества в уставный капитал хозяйственных обществ и товариществ стала передача (продажа)м государственного (муниципального) имущества в частную собственность юридических лиц.

Однако согласно ст. 1 Закона РФ «О разгосударствления публичных и муниципальных учреждений в Российской Федерации» приобретение акционерными обществами (товариществами) в частную собственность учреждений, материальных и нематериальных активов учреждений, в том числе принадлежащих приватизируемым предприятиям долей (паев, акций) в капитале иных акционерных обществ (товариществ), признается разгосударствлением.

Порядок и способы разгосударствления публичных (муниципальных) учреждений определяются законодательством о разгосударствления и Публичной программой разгосударствления .

Ни Закон «О разгосударствления публичных и муниципальных учреждений», ни Государственная программа разгосударствления не предусматривают такого способа разгосударствления , как внесение предприятиями вкладов (взносов) в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ.

Кроме того, в соответствии с п. 5.12.2 Публичной программы продажи имущества (активов) действующих публичных (муниципальных) учреждений осуществляется исключительно за деньги с разрешения соответствующего комитета по управлению имуществом на аукционе, организованном фондом имущества.

На мой взгляд, при решении указанных вопросов надлежит руководствоваться ст. 295 ГК РФ.

Список использованных источников

Нормативно-правовые акты:

Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. с изм. 30.12.2008 г. / Российская газета, № 237, 25.12.1993.
Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: Федеральный закон Российской Федерации от 30.11.1994 г. N 51-ФЗ с изм. от 06.12.2007 N 333-ФЗ / Российская газета, № 4824, от 08.12.2007 г.
О государственных и муниципальных унитарных предприятиях: Федеральный закон от 14.11.2002 года N 161-ФЗ / Российская газета, № 3097, от 03.12.2002 г.
О внесении изменений в Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества": Федеральный закон Российской Федерации от 31.05.2010 г. N 106-ФЗ / Российская газета, № 5200 от 04.06.2010 г.

Научная литература

Бадтиев, А.Г. Правовое регулирование приватизации в субъекте Российской Федерации // Российская юстиция. – 2012. - - № 8, с. 29-34
Васильченко, Е.В. Государство прощается с собственностью // Юрист. – 2012. - № 7, с. 22-24
Гатин, А.М. Гражданское право / А.М. Гатин. – М.: «Дашков и К», 2010. – 684с.
Гончаров, А. А. Гражданское право (части общая и особенная) / А.А. Гончаров. – М.: «Волтерс Клувер», 2010. – 512 с.
Гущин, В.В. Российское предпринимательское право / В.В. Гущин. – М.: Эксмо, 2014 . – 736 с.
Долинская, В.В. Предпринимательское право / В.В. Долинская. – М.: Брадес, 2012. – 252 с.
Доронин, А.О. Государственно-правовое регулирование приватизации государственной собственности // Человек и закон. - 2007. - - № 9, с. 54-58
Ершова, И.В. Современное предпринимательское право. Монографии / И.В. Ершова. – М.: Проспект, 2014. – 352 с.
Жилинский С.Э. Предпринимательское право / С.Э. Жилинский. – М.: Норма, 2010. – 944 с.
Коган, Э.Э. Право собственности предприятий и организаций // Человек и закон. - 2007. - № 4, с. 19-22
Козлова, М.Н. Гражданское право России. Часть общая / М.Н. Козлова. – М.: «Эксмо», 2010. – 536 с.
Рассолова, Т.М. Гражданское право / Т.М. Рассолов. – М.: «Юнити», 2010. – 847с.
Седова, Н.П. Правовое регулирование приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации // Юрист. - 2012. - № 1. - с. 11-15
Сергеев, А.П. Гражданское право. В 3 тт. Т. 1. / А.П. Сергеев. – М.: «Велби», 2009. – 1008с.
Шевчук Д.А. Предпринимательское право / Д.А. Шевчук. – М.: Норма-М, 2013. – 336 с.

Приложение 1

Для реализации единой государственной политики в сфере приватизации Правительство Российской Федерации:

представляет Президенту Российской Федерации для утверждения предложения о формировании перечня стратегических предприятий и акционерных обществ, включающего в себя

представляет Президенту Российской Федерации предложения о внесении в перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ изменений, касающихся

ежегодно утверждает прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на соответствующий год

представляет в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации отчет о результатах приватизации федерального имущества за прошедший год

руководит работой федеральных органов исполнительной власти по вопросам приватизации федерального имущества

принимает решения об условиях приватизации федерального имущества

Рис. 1 - Для реализации единой государственной политики в сфере приватизации Правительство Российской Федерации:

Приложение 2

Закон о приватизации 2001 г. специально указывает, что его действие не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении

земли, за исключением отчуждения земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы

государственного и муниципального имущества в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации

государственного и муниципального имущества на основании судебного решения

Рис. 2 - Закон о приватизации 2001 г. специально указывает, что его действие не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении

Гатин, А.М. Гражданское право / А.М. Гатин. – М.: «Дашков и К», 2010. – с. 468 ↑
Рассолова, Т.М. Гражданское право / Т.М. Рассолов. – М.: «Юнити», 2010. – с. 374 ↑
Рассолова, Т.М. Гражданское право / Т.М. Рассолов. – М.: «Юнити», 2010. – с. 375 ↑
Бадтиев, А.Г. Правовое регулирование приватизации в субъекте Российской Федерации // Российская юстиция. – 2012. - № 8, с. 29 ↑
Бадтиев, А.Г. Правовое регулирование приватизации в субъекте Российской Федерации // Российская юстиция. – 2012. - № 8, с. 30 ↑
Сергеев, А.П. Гражданское право. В 3 тт. Т. 1. / А.П. Сергеев. – М.: «Велби», 2009. – с. 384 ↑
Сергеев, А.П. Гражданское право. В 3 тт. Т. 1. / А.П. Сергеев. – М.: «Велби», 2009. – с. 385 ↑
Васильченко, Е.В. Государство прощается с собственностью // Юрист. – 2012. - № 7, с. 23 ↑
Васильченко, Е.В. Государство прощается с собственностью // Юрист. – 2012. - № 7, с. 23 ↑
Гончаров, А.А. Гражданское право (части общая) / А.А. Гончаров. – М.: «Волтерс Клувер», 2010. – с. 326 ↑
Гончаров, А.А. Гражданское право (части общая) / А.А. Гончаров. – М.: «Волтерс Клувер», 2010. – с. 327 ↑
Гущин, В.В. Российское предпринимательское право / В.В. Гущин. – М.: Эксмо, 2014 . – с. 415 ↑
Гущин, В.В. Российское предпринимательское право / В.В. Гущин. – М.: Эксмо, 2014 . – с. 415 ↑
Долинская, В.В. Предпринимательское право / В.В. Долинская. – М.: Брадес, 2012. – с. 122 ↑
Долинская, В.В. Предпринимательское право / В.В. Долинская. – М.: Брадес, 2012. – с. 123 ↑
Шевчук Д.А. Предпринимательское право / Д.А. Шевчук. – М.: Норма-М, 2013. – с. 208 ↑
Шевчук Д.А. Предпринимательское право / Д.А. Шевчук. – М.: Норма-М, 2013. – с. 209 ↑
Доронин, А.О. Государственно-правовое регулирование приватизации государственной собственности // Человек и закон. - 2007. - № 9, с. 54 ↑
Доронин, А.О. Государственно-правовое регулирование приватизации государственной собственности // Человек и закон. - 2007. - № 9, с. 55 ↑
Коган, Э.Э. Право собственности предприятий и организаций // Человек и закон. - 2007. - № 4, с. 20 ↑
Седова, Н.П. Правовое регулирование приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации // Юрист. - 2012. - № 1. - с. 13 ↑