Содержание:

Введение

Актуальность темы курсовой работы определена тем, что в демократическом государстве организация и осуществление власти базируются на принципе разделения властей, который сочетается с принципом местного самоуправления. Этот принцип децентрализации системы управления в Российской Федерации, которая делает данную систему наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.

Однако местное самоуправление - не только один из важнейших демократических принципов организации и осуществления власти. Это и право граждан различных административно-территориальных единиц управлять в рамках закона самостоятельно, а также в собственных интересах значительной частью общественных дел.

Система местного самоуправления находится в стадии реформирования и становления в новом качестве в условиях современной России. Данная в сфере общественных отношений оказывается на сегодняшний день одной из наиболее динамичных.

Одним из важнейших направлений развития современной российской государственности остается оптимизация организации деятельности органов местного самоуправления. Можно без преувеличения сказать, что повышение эффективности деятельности таких органов является важным условием обеспечения стабильности в обществе в целом. Широкое вовлечение граждан в решение проблем местной жизни, результативное удовлетворение повседневных потребностей населения, строгое соблюдение Законодательных положений при соблюдении и поддержании баланса государственных и местных интересов, т. е. общих интересов жителей каждого муниципального образования, способны заложить прочный фундамент для гражданского согласия.

С развитием местного самоуправления в России связываются надежды на возрождение демократического гражданского общества, поскольку в муниципальных образованиях формируется чувство общего интереса и ответственности местных жителей, которые привыкают не только самостоятельно решать свои дела, но и контролировать деятельность избранных ими должностных лиц.

Указанными выше факторами определяется актуальность изучения органов местного самоуправления.

Объект исследования – общественные отношения, складывающиеся при осуществлении деятельности органами местного самоуправления.

Предмет - нормы российского законодательства, регламентирующие деятельность органов местного самоуправления.

В связи со всем вышесказанным цель данной работы – это комплексное изучение органов местного самоуправления.   

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- охарактеризовать эволюцию организационно-правовых основ формирования органов местного самоуправления в России;

- определить понятие и структуру органов местного самоуправления;

- выявить проблемы компетенции органов местного самоуправления;

- определить проблемы правотворческой деятельности органов местного самоуправления.

Теоретической основой исследования послужили работы отечественных авторов, а именно: И.В. Выдрин, Н.А. Игнатюк, Э.З. Иждавлетова, Д.В. Кирика, О.В. Курганская, Г.А. Минебаева, Е.В. Мозгина, Т.С. Мохова, Н.В. Павлов и др.

Методы исследования: системно-функциональный, формально-юридический, анализ нормативных правовых актов, обобщение.

Структура курсовой работы обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, заключения и библиографии.

Глава 1. Основы формирования, понятие и структура органов местного самоуправления в Российской Федерации

1.1. Эволюция организационно-правовых основ формирования органов местного самоуправления в России

В ходе муниципальной реформы в России активно использовался прежде всего опыт Германии и Соединённых Штатов Америки, в том числе при формировании системы органов местного самоуправления[12, с. 54].

В ходе муниципальной реформы, проведенной в 1993–1995 гг., в том или ином виде данные формы организации муниципальной власти стали использоваться в России.

В соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ, главными выборными органами стали представительный орган и глава муниципального образования. Впервые в истории России термин «глава муниципального образования» был введен в оборот Федеральным законом от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ[4]. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ более чётко и ясно определил правовые основы функционирования органов местного самоуправления: 1) обязательность наличия выборных органов; 2) наличие у органов местного самоуправления собственной компетенции в решении вопросов местного значения; 3) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; 4) структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ назвал два органа местного самоуправления: представительный орган и главу муниципального образования[4]. Но следует обратить внимание на то, что должность главы муниципального образования, согласно закону, могла быть предусмотрена уставом муниципального образования. Иными словами, законодатель не навязывал её учреждение в обязательном порядке.

Глава муниципального образования одновременно мог выступать в трёх лицах: собственно как глава муниципального образования – высшее должностное лицо, имеющий представительские полномочия; как председатель представительного органа; как глава местной администрации. В соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, избранный населением глава муниципального образования мог быть наделён правом входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях[13, с. 23].

По информации ЦИК РФ, к 1998 г. в России сложилась следующая практика при формировании системы органов местного самоуправления: 1) глава муниципального образования входит в состав представительного органа с правом решающего голоса, является его председателем, возглавляет местную администрацию. Такая форма власти была предусмотрена в 64,67 % муниципальных образований; 2) глава муниципального образования одновременно является главой местной администрации. Председатель представительного органа избирается депутатами из своего состава (в 9,25 % муниципальных образований); 3) глава муниципального образования не замещает больше никаких муниципальных должностей. Председатель представительного органа избирается депутатами из своего состава, а глава местной администрации назначается депутатами на конкурсной основе (в 4,47 % муниципальных образований); 4) в 140 муниципальных образованиях (1,1 %) функции главы местного самоуправления осуществляли собрания (сходы) граждан[27].

С принятием в 2003 году Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3] начался новый этап трансформации местного самоуправления как важнейшего института публичной власти. За прошедшее время в закон были внесены многочисленные изменения, которые касались в том числе и вопросов организации муниципальной власти. Регионам и муниципалитетам была дана возможность опробовать на практике различные модели и формы разделения компетенции между органами местного самоуправления, для того чтобы в конечном итоге выбрать наиболее оптимальную и эффективную. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации стало обязательным[19, с. 412].

Федеральный закон о местном самоуправлении определил следующие возможные формы организации местной власти в городских округах и муниципальных районах: 1) глава муниципального образования избирается населением, входит в состав представительного органа с правом решающего голоса и является его председателем; глава местной администрации назначается на контрактной основе; 2) глава муниципального образования избирается населением, возглавляет местную администрацию. Депутаты избирают председателя представительного органа из своего состава; 3) глава муниципального образования избирается депутатами представительного органа из своего состава и является его председателем; глава местной администрации избирается на контрактной основе[22, с. 56].

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ государственная власть субъекта Российской Федерации получила большие права, которые дают ей возможность напрямую воздействовать на местную власть с помощью правовых рычагов, минуя судебные органы. Так, в соответствии со ст. 6 ч. 1 указанного закона, к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ в области местного самоуправления отнесено: – правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ; – правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которым органы местного самоуправления наделены законам субъекта РФ[3].

Наиболее предпочтительной для региональной государственной власти являются формы организации местной власти, где предполагается должность главы местной администрации, назначаемого на контрактной основе. Это связано с тем, что: а) региональная администрация участвует в формировании конкурсной комиссии по выборам контрактного главы администрации; б) контракт с главой местной администрации может быть расторгнут на основании заявления руководителя региона в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными и региональными законами[22, с. 57].

Кроме этого, глава региона получил возможность издавать правовые акты об отрешении от должности глав муниципальных образований или глав местных администраций в случаях, определённых ст. 74 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ[4].

Таким образом, региональная власть кроме неформальных методов давления на глав исполнительной власти местного самоуправления (личных отношений, финансово-бюджетных связей и т. д.) получила и правовые рычаги воздействия на них.

В своём послании Федеральному Собранию РФ 12 декабря 2013 года президент России В. В. Путин фактически предложил подвести своеобразную черту под прошедшим периодом и окончательно определиться со многими спорными вопросами организации муниципальной власти. В своём выступлении он отметил такие проблемы местного самоуправления, как разбалансированность объёма ответственности и ресурсов муниципалитетов, размытость полномочий различных уровней местного самоуправления, коррупцию, неопределённость правового статуса муниципальных районов, которые остались без важных полномочий в сфере образования, здравоохранения и социальной защиты[23]. По мнению президента, необходимо «привести ситуацию в соответствии со здравым смыслом, с требованием времени», а важнейшей задачей должно стать «уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах» [23].

В целях реализации указанного поручения была создана Рабочая группа по совершенствованию системы организации местного самоуправления под руководством главы Всероссийского совета местного самоуправления, депутата Государственной Думы Вячеслава Тимченко и главы Конгресса муниципальных образований, председателя Комитета Совета Федерации РФ по федеративному устройству, региональной политике и местному самоуправлению Степана Киричука[22, с. 58].

Итогом деятельности Рабочей группы стали принятые 27 мая 2014 г. изменения в федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3], в муниципальной среде известные как федеральный закон № 136-ФЗ4:

1) субъекты Российской Федерации получили право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и региональными органами государственной власти путём принятия соответствующего закона;

2) введены два новых вида муниципальных образований – городской округ с внутригородским делением и внутригородской район;

3) часть вопросов местного значения, ранее закреплённых за сельскими поселениями, передана на уровень муниципальных районов;

4) предложены два варианта формирования представительного органа муниципального района: а) представительный орган муниципального района формируется из глав поселений и из депутатов представительных органов этих поселений; б) представительный орган муниципального района может избираться на муниципальных выборах;

5) уточнены варианты моделей муниципальной исполнительной власти;

6) внесены изменения в порядок формирования конкурсных комиссий по назначению на контрактной основе глав местных администраций[22, с. 59].

Таким образом, эволюция организационно-правовых основ формирования органов местного самоуправления прошла путь от децентрализации и общей регламентации к усилению контроля со стороны федеральных и региональных органов государственной власти и детальной регламентации этого процесса.

1.2. Понятие и структура органов местного самоуправления

Статья 12 Конституции Российского государства признается и гарантируется местное самоуправления, которое является самостоятельным в пределах своих полномочий[1]. Эта же статья содержит важное правило, согласно которому «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Данные положения являются весьма важными, так как они составляют основу государственного строя России. Конституция Российской Федерации содержит специальную главу, которая содержит положения лишь о местном самоуправлении, что лишний раз подчеркивает его значение.

Ст. 130 Конституции гласит: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» [1]. Важнейшая составная часть системы местного самоуправления – это его органы.

На сегодняшний день можно встретить множество различных определений понятия «органы местного самоуправления».

Так, О.В. Курганская органы местного самоуправления определила как выборные органы и другие органы, которые наделены полномочиями по решению вопросов местного значения и не входят в систему органов государственной власти[14].

Н.А. Игнатюк по-иному рассматривает органы местного самоуправления. По её мнению, органы местного самоуправления – это органы, которые избираются непосредственно населением либо образуются представительным органом муниципального образования, осуществляющие функции публичной власти на территории муниципального образования. Для выполнения своих функций они наделяются собственной компетенцией, а также могут выполнять некоторые иные государственные полномочия по поручению органов государственной власти[10].

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев отмечали, что они представляют собой органы местным самоуправляющихся территориальных сообществ, непосредственно которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за ненадлежащее осуществление собственных полномочий[15].

В самой Конституции Российской Федерации термин «органы местного самоуправления» встречается довольно часто: в статьях 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131, 132[1].

В ч. 13 ст. 2 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления» [4] органы местного самоуправления определены как «избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения». В приведенном определении следует обратить внимание на следующее.

Во-первых, в связи с тем, что органы местного самоуправления есть органы народовластия, а народ осуществляет свою власть непосредственно либо через избираемых им представителей, формирование невыборных органов должно быть хотя бы косвенным образом связано с волеизъявлением граждан.

В связи с этим представляется, что невыборными органами местного самоуправления могут считаться не любые структуры муниципальной власти, участвующие в решении вопросов местного значения, а лишь те из них, которые сформированы органами (должностными лицами), обретшими полномочия в ходе волеизъявления граждан (представительный орган, глава муниципального образования) [19, с. 414].

Во-вторых, если буквально применять данное определение к конкретным органам муниципальных образований, то возникает вопрос, являются ли такие органы органами местного самоуправления? Следует исходить из того, что органы местного самоуправления призваны решать вопросы местного значения. А деятельность, к примеру, избирательной комиссии муниципального образования ограничена более узкими пределами финансового контроля за исполнением местного бюджета. Она вовсе не наделена правом решать вопросы местного значения.

На наш взгляд, данное определение является лишь описательным, но не охватывает основных признаков органов местного самоуправления, таких как самостоятельность, взаимосвязь с населением.

В связи с этим считаем целесообразным ч. 13 ст. 2 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления» [3] изложить в следующей редакции: органы местного самоуправления – это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти, осуществляющие свою деятельность в интересах населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Говоря об органах местного самоуправления, мы всегда подразумеваем определенную их систему и структуру, то есть они представляют собой целую подсистему взаимосвязанных элементов, которая выполняет относительно самостоятельные функции, связанные с достижением цели.

В.С. Пронина отмечает следующее: «к сожалению, на сегодняшний день нет единого толкования терминов «система органов» и «структура органов» [24]. Понятие структуры является достаточно распространенным в социологии, который означает устройство, порядок, расположение. Понятие же «система» органов является более точным, нежели «структура», так как посредством его определяется внутренне строение органов, которые находятся в той либо иной взаимосвязи. Именно такой точки зрения придерживается И.В. Выдрин, считая, что используемое в Конституции России словосочетание «структура органов местного самоуправления» не является точным. На его взгляд, вопрос о структурном строении органов местного самоуправления вовсе не поднимается, а, следовательно, в Конституции должны быть употреблены слова «система органов местного самоуправления» [8]. Мы считаем нужным согласиться с И.В. Выдриным. Структура органов местного самоуправления является законодательно регламентированной.

А.С. Саломаткин считает, что структура органов местного самоуправления означает, что органы в таком случае не являются изолированными друг от друга. Они наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, однако все же при этом они находятся во взаимосвязи друг с другом. Структура органов местного самоуправления – это элемент системы таких органов[25].

В Комментарии к Конституции Российской Федерации термин «структура органов местного самоуправления» употреблен в двух значениях. Во-первых, это система самостоятельных органов, через которые на конкретной территории осуществляются функции и полномочия местного самоуправления. Во-вторых, это внутренние подразделения представительного органа, к примеру, комитеты, комиссии[9].

Структура органов местного самоуправления закреплена в ч.1 ст. 34 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления» [4]. В соответствии с ней структура органов местного самоуправления представлена следующими органами:

- представительный орган муниципального образования;

- глава муниципального образования;

- местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

- контрольно-счетный орган муниципального образования;

- иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения[4].

Обязательными в структуре органов местного самоуправления являются представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация.

Порядок формирования органов местного самоуправления согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяется уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Так, согласно Закону Орловской области от 10 ноября 2014 года № 1685-ОЗ «О порядке формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Орловской области» [5] и согласно Закону Орловской области от 22 августа 2005 года № 534-ОЗ «О местном самоуправлении в Орловской области» [6]  представительный орган муниципального района Орловской области представлен главами поселений Орловской области, входящих в состав муниципального района, и депутатами представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. А главы муниципальных образований Орловской области избираются представительными органами муниципальных образований Орловской области из своего состава и исполняют полномочия председателей представительных органов.

Проанализировав нормы действующего законодательства в рамках данной главы курсовой работы, можно констатировать тот факт, что решать возникающие при правоприменении вопросы необходимо с учетом сложившейся практики на местах, и именно в региональных и даже в местных правовых актах. Неурегулированные вопросы влекут за собой сложность уже при организации деятельности самих органов местного самоуправления.

Глава 2. Проблемные аспекты деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации

2.1. Проблемы компетенции в системе органов местного самоуправления

Один из ключевых вопросов конституционно-правового регулирования местного самоуправления – определение его компетенций и полномочий. Никакие меры по совершенствованию структур местного самоуправления не дадут результатов, если муниципальному образованию не будет предоставлен обширный перечень прав, реализация которых может существенно влиять на положение дел соответствующей территории.

Под компетенцией местного самоуправления понимается круг его предметов ведения, выделенных и удостоверенных федеральными законами, правовыми актами субъектов РФ и местного самоуправления, а также права и обязанности органов местного самоуправления[11, с. 58].

Под предметом ведения следует понимать те сферы (области) жизнедеятельности населения муниципального образования, на которые распространяется его юрисдикция. Причем в данном случае речь идет именно о различных областях местной жизни, вопросах местного значения. Если определение предметов ведения органа дает ответ на вопрос, в каких областях местной жизни он в принципе компетентен, то права и обязанности характеризуют пределы возможностей органа в той или иной сфере муниципальных отношений[7].

Полномочия местного самоуправления – это строго очерченный и закрепленный нормами муниципального права (Конституцией РФ, федеральным законодательством, правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления) за населением, выборными и иными органами местного самоуправления перечень конкретных прав и обязанностей, необходимых для реализации задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований[8].

Компетенция местного самоуправления. Как известно, в Российской Федерации существуют и функционируют три уровня власти, имеющие свою компетенцию:

- власть федеральная, обеспечивающая единство конституционного строя, суверенитет и территориальную целостность России, гарантии прав человека и гражданина;

- государственная власть субъектов РФ, обладающих вне пределов ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения всей полнотой государственной власти;

- власть местного самоуправления, задачей которой является реализация совместных интересов жителей в различных муниципальных образованиях[21, с. 227].

Компетенции органов местного самоуправления, которые устанавливаются законодательными актами, в частности Конституцией РФ, федеральным законом о самоуправлении, должны обеспечивать возможность самостоятельно решать все вопросы местного значения, затрагивающие интересы жителей муниципального образования и влияющие на повседневную жизнь, а также отдельные государственные вопросы, которые могут возлагаться на органы местного самоуправления. Из компетенции органов местного самоуправления выпадают лишь те сферы деятельности, которые государство в соответствии с Конституцией РФ специально оставило за собой (например, вопросы войны и мира, обороны и безопасности; внешняя политика и международные отношения; судоустройство, прокуратура; финансовое, валютное, кредитное и таможенное регулирование и др.).

Для реализации вопросов местного значения необходимы три условия:

- органы местного самоуправления должны обладать в рамках законов полной свободой действий при осуществлении своей деятельности по любым вопросам, которые не исключены из их компетенции или добровольно ими не переданы какому-либо другому органу власти;

- органы местного самоуправления должны иметь финансовые и материальные средства для решения вопросов, входящих в их компетенцию;

- контроль за деятельностью, органов местного самоуправления со стороны государственных структур, государственных административных органов должен быть строго ограничен[26].

В России весь комплекс управленческих отношений, какие регулируются органами общественной власти (органами муниципального управления и местного самоуправления) принято разделять с точки зрения теории административного управленческого права на 4 сферы:

- правопорядка и безопасности;

- социальнокультурную;

- экономическую;

- межотраслевую[20, с. 157].

Повышение роли органов местного самоуправления в социальной сфере обусловлено функциями местного самоуправления, которые свойственны для современных социальных стран. В теориях общественного администрирования и в теории городского права посреди функций местного самоуправления принято именовать такие функции, как предоставление социальных услуг, снабжение комплексного социально-экономического развития административно-территориальных единиц, снабжение конкретного участия населения в решении вопросов местного (самоуправленческого) смысла и др.[21, 228].

Анализируя составляющие правового статуса органов публичной власти, следует концентрировать интерес исследователей проблем общественной сферы, что функции постоянно первичны по отношению к компетенции и единичным предметам ведения или отдельным полномочиям органов и должностных лиц местного самоуправления.

Данное примечание следует учесть и при концептуальных разработках вариантов оптимизации системы органов муниципального управления и самоуправления, в частности, поначалу нужно найти лишние, дублирующие, избыточные или совокупные функции, а потом корректировать компетенцию и формы ее реализации.

Необходимо наиболее подробно прописать в законодательстве реализацию функции комплексного социально-экономического развития административно-территориальных единиц, учитывая, что предоставленная функция реализуется прежде всего средством планирования. В современных критериях обязаны поменяться и подходы к органам самоуправления как к субъектам планирования общественного развития территорий.

Полагаем, важная роль органов местного самоуправления в общественной сфере предназначена сущностью местного самоуправления, которая содержится в том, что местное самоуправление следует рассматривать как вид общественного управления и форму общественной самоорганизации людей.

К исследуемой нами в данной части работы группе проблем следует отнести:

- отсутствие чёткого правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления;

- недостаточную разработку понятийного аппарата[11, с. 60].

Что касается первой проблемы: мы считаем, что она является одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления. В Российской Федерации не построено эффективного взаимодействия между разными уровнями власти. Это может быть обусловлено так называемыми «проблемами роста» местного самоуправления, или же причина кроется в недостаточной разработанности теории местного самоуправления.

Эту проблему может решить закрепление в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года отдельного раздела о компетенции, содержащего подробный перечень полномочий органов местного самоуправления[4]. Однако, как справедливо отмечает Т.М. Бялкина в своей работе «Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования» данный шаг приведёт к тому, что содержание данного закона выйдет за рамки его названия, ведь подробный перечень полномочий органов местного самоуправления нельзя отнести к числу принципиальных положений законодательства. Кроме того постоянные изменения и дополнения, а они неизбежны, если дело касается компетенции, недопустимы для закона регулирующего общие положения[7].

В связи с этим целесообразным мы считаем принятие специального федерального закона, регулирующего все аспекты компетенции, и предоставившего субъектам РФ возможность уточнения полномочий органов местного самоуправления применительно к отдельным видам муниципальных образований, с учётом всех особенностей, вытекающих из специфики местных условий.

Разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления - это результат довольно длительного исторического развития. Большинство стран пришли к этому на основе делегирования полномочий на тот уровень, на котором решение той или иной задачи будет наиболее эффективным[11, с. 61].

Что касается разработки понятийного аппарата. Бялкина в своей работе справедливо отметила, что, несмотря на то, что наблюдается значительное продвижение в решении данного вопроса, всё же сохраняются проблемы в трактовке даже наиболее основополагающих положений, таких как:

- компетенция собственная и переданная;

- соотношение собственных и переданных полномочий в компетенции органов местного самоуправления;

- договорное регулирование разграничения полномочий[7].

Мы считаем, что при дальнейшей разработки понятийного аппарата необходимо уточнить содержание таких понятий как «наделение полномочиями» и «делегирование полномочий». О.А. Стукалова в своей работе «Понятие и сущность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» говорит о том, что в законодательстве и правоприменительной практике данные понятия часто понимаются как идентичные[26]. Однако это не совсем верно. Например, Б.М. Лазарева предлагает отличать делегирование от наделения полномочиями. При делегировании сторона, принявшая полномочия, будет действовать от своего имени, а при наделении полномочиями от имени органа передавшего ей полномочия[21, с. 231]. Такого же мнения придерживался Ю.А. Тихомиров, который в своей теории компетенции разграничивает установление и перераспределение компетенции[21, с. 231]. В соответствии с данной теорией наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является способом перераспределения полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления. Компетенция государственных органов при этом временно сокращается на объём переданных полномочий. Стукалова же говорит о том, что эти полномочия, оставаясь государственными, не исключаются из компетенции государственных органов. В своём высказывании она опирается на то, что финансовое обеспечение переданных полномочий осуществляется за счёт субвенций со стороны государства[26]. А также основание для такого высказывания могло послужить и то, что государство осуществляет контроль законности их исполнения, даёт письменные предписания, которые являются обязательными для органов местного самоуправления.

В связи с этим мы можем говорить о том, что теория компетенция в этой части требует дальнейшего изучения. А также необходимо соответствующее законодательное закрепление соответствующих правовых понятий[18, с. 63].

В заключение данного параграфа следует отметить, что в РФ, как уже было сказано, нет чёткого разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Большинство исследователей для решения данной проблемы в качестве доминирующего предлагают выбрать механизм делегирования полномочий, что, по мнению отдельных специалистов, позволит уйти от примитивных бинарных и троичных схем в законодательстве[20, с. 163]. Мы считаем такой подход наиболее оптимальным и верным. А также для решения данной проблемы необходимым мы считаем учёт зарубежного опыта разграничения полномочий. В таких странах как Испания, Франция, ФРГ и других делегирование полномочий в пользу муниципальных органов получило широкое распространение, и это позволило решить ряд проблем актуальных не только для муниципального образования, но и для государства в целом. Такой шаг позволит повысить эффективность реагирования на различные вопросы местных сообществ и отдельных граждан, иными словами создать рычаги более плодотворного реагирования на запросы общества.

2.2. Проблемы правотворческой деятельности органов местного самоуправления

Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя России, а также формой исполнения народовластия. Но осуществление любой формы власти возможно лишь с помощью принятия уполномоченными органами и исполнения всем обществом в целом нормативных и правовых актов, регулирующих общественные отношения[28, с. 104].

Главная цель любого правотворческого органа состоит в обязанности издавать качественные, своевременные, и самое основное – эффективные нормативно-правовые акты (законы).

Муниципальное правотворчество выступает в качестве главного инструмента как исполнения местного самоуправления населением непосредственно, так и осуществления управленческих решений, которые принимаются органами местного самоуправления[16, с. 188].

Значимость данной темы обусловлена важностью обеспечения высокоэффективного осуществления правотворческого процесса на муниципальном уровне в условиях закрепления новых взглядов на задачи и организацию местного самоуправления.

При этом особую актуальность получает оценка эффективности правотворчества муниципальных органов, их правовых актов как итогов такого рода правотворчества, разработка характеристик оценки их эффективности[16, с. 189].

Сегодня Российская Федерация ведет активные поиски форм организации местного самоуправления, а также средств взаимодействия интересов местных сообществ и государства. В результате этого, основную роль в данный период времени получают вопросы, связанные с совершенствованием взаимоотношений местных органов с государственными, осознание практических, а также теоретических областей взаимоотношения местного самоуправления и государства, и их осуществления в практике законодательства[28, с. 105].

Особенностью разрешения вопросов, связанных с государственным устройством в большинстве современных государств, является разделение публичной власти на государственную и местную (муниципальную). Наряду с этим, работа местной власти является одним из компонентов, который характеризует государство как демократическое и правовое.

Сегодня число прав, которые отнесены к органам местного самоуправления, растет, а их осуществление происходит согласно с действующим законодательством. В результате этого актуальной становится проблема осуществления правотворческой деятельности органов местного самоуправления, которая является основным компонентом реализации местного самоуправления[17, с. 90].

В законодательстве Российской Федерации закреплена самостоятельность местного самоуправления в определенных рамках, а также регламентировано то, что органы местного самоуправления не включены в систему органов государственной власти; наряду с этим, при помощи органов местного самоуправления народ, который является носителем суверенитета, реализует имеющуюся у него власть. За невыполнение муниципальных правовых актов подразумевается ответственность согласно с федеральными законами и законами субъектов РФ. В итоге, создаваемые нормы являются общеобязательными и гарантированными государством[17, с. 91].

Следуя из этого, увеличивается уровень внимания к вопросу относительно того, когда нормотворчество становится правотворчеством. Как уже было отмечено ранее, органы местного самоуправления не входят в государственные, в результате чего не могут по своей инициативе присвоить функцию правотворчества, поскольку она является главной государственной функцией. Существующий порядок санкционирования муниципального правотворчества обуславливает критерий определения нормативности некоторых актов. Так, принято выделять следующие средства данного санкционирования: органы местного самоуправления самостоятельно занимаются разработкой норм, которые приобретают юридический характер по предварительной санкции государства; органы местного самоуправления занимаются разработкой нормативных актов, которые утверждают органы государства; государство занимается разработкой типовых норм, в основном при помощи рекомендаций, а органы местного самоуправления конкретизируют их относительно к местным условиям и в дальнейшем передают на регистрацию в орган государственной власти[16, с. 189].

К показателям, которые не позволяют необходимым образом исполнять правотворческую деятельность органами местного самоуправления, принято относить законодательно нечеткое определение их полномочий в данной области. Данные вопросы местного значения являются весьма обширными и в законе закреплены в областях общественных отношений, которые имеют одновременно межотраслевое значение[28, с. 106].

Специфичный предмет регулирования выражается в его неоднородном отраслевом предназначении. Наряду с этим, формирование местного самоуправления напрямую связано с осуществлением отдельных государственных полномочий, которые передаются согласно с законом органам местного самоуправления.

В ст. 1 ФЗ № 273 «О противодействии коррупции» [3] органы местного самоуправления выступают в качестве субъектов противодействия коррупции, также в данном законе при характеристике организационных основ противодействия коррупции указывается на то, что «органы местного самоуправления исполняют противодействие коррупции в границах имеющихся полномочий».

В Федеральном законе № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4] к вопросам местного значения каждой формы муниципальных образований относится «исполнение мер относительно противодействию коррупции» в пределах определенного муниципалитета. Законодателем не внесена четкость относительно значения антикоррупционной деятельности местного самоуправления в вопросах местного значения, ее целей, задач, форм, средств и способов ее исполнения.

К примеру, в ст. 1 ФЗ № 273 «О противодействии коррупции» [3] формами антикоррупционной деятельности называют профилактику коррупции, борьбу с ней и ликвидацию последствий коррупционных правонарушений. В результате этого возникает следующий вопрос: в каких именно формах должна осуществляться антикоррупционная деятельность субъектов местного самоуправления? Помимо этого, не разделяются антикоррупционные полномочия муниципалитетов различного типа (поселений, муниципальных районов и городских округов).

Все это создает непонимание требований к муниципальным органам, в частности какие правовые акты на своем уровне они могут принять по регламентации полномочий в данной области[17, с. 92]. Сформировавшееся положение выявляется тем, что действующие сегодня нормативно-правовые акты не выявляют список полномочий органов местного самоуправления, которые связаны с исполнением названного выше вопроса местного значения. Данные права «разбросаны» по довольно большому количеству разнородных документов, что в свою очередь формирует трудности с определением их списка.

Не последнее значение имеет и качество муниципальных актов, включая следование правилам и принципам юридической техники при их подготовке. Главной причиной здесь является субъективный фактор, а именно кадровый. Высшее образование есть менее чем у 70% муниципальных служащих[17, с. 93]. Наиболее практичным и быстрым подходом является предоставление помощи муниципальным образованиям путем издания модельных актов, которые будут являться типичными, краткими, а также максимально понятных рекомендаций и инструкций, с акцентом на правила оформления и важные минимальные требования.

Безусловно, разрешение проблемы также обусловлено и достаточным материальным обеспечением муниципальных органов. От этого напрямую зависит уровень квалификации кадровых специалистов, реализация программ увеличения квалификации и степени профессиональной подготовки.

Помимо всего вышесказанного необходимо отметить, что законы не всегда принимаются с отсроченным моментом вступления в силу, а проверки компетентных органов (чаще всего прокуратуры) начинаются сразу же после введения в действие очередного закона.

Так, к примеру, при проверке соответствия уставов муниципальных образований изменениям, внесенным в Федеральный закон № 131-ФЗ[3], как правило, проводятся не позднее одного месяца с момента внесения изменений.

При этом внести изменения в устав муниципального образования в течение одного месяца не всегда представляется возможным, даже если корректировка устава не требует проведения публичных слушаний. Особенно остро стоит этот вопрос в период традиционных перерывов в работе (так называемых каникул) представительного органа муниципального образования (январь, июль, август). С данной проблемой сталкиваются и местные администрации[16, с. 190].

При этом для решения этой проблемы при введении в действие федеральных законов следует учитывать разумные сроки необходимые для подготовки и принятия соответствующих муниципальных правовых актов.

Таким образом, отражение в науке муниципального права находят противоречия в формировании и жизнедеятельности системы местного самоуправления. Многие ученые считают, что правовые нормы муниципального права созданы в большинстве своем на местном уровне[28, с. 107]. Но данное положение, на наш взгляд, следует считать ошибочным в связи с тем, что правотворчество в деятельности местного самоуправления допускается только по узкому кругу вопросов, которые не нашли решения в общефедеральном и региональном законодательстве. Разумеется, муниципальное правотворчество, а также уставы муниципальных образований, помогают обнаруживать пробелы муниципального законодательства, а также способы и пути их разрешения, систематизации самого законодательства, производству инкорпорации законов, принятию системных законодательных актов по муниципальным вопросам.

Также органам местного самоуправления и органам государственной власти необходимо заботиться о четкости закрепляемых на соответствующем уровне правотворческих процедур, разработке стандартных (модельных) правовых актов, повышении профессионального уровня кадров, отвечающих за правотворческий процесс муниципального образования.

При этом нормы, регулирующие вопросы муниципального правотворчества, закрепленные в федеральном и региональном законодательстве, с одной стороны, не должны вводить органы местного самоуправления в заблуждение относительно их правотворческих возможностей, а с другой стороны – не должны создавать условий для злоупотреблений при осуществлении муниципальной правотворческой деятельности.

При осуществлении вышеназванных способов модернизации правотворчества, данная работа будет формироваться в положительном направлении, что окажет влияние на уровень жизни населения в целом.

Заключение

В работе мы подробно остановились на характеристике эволюции организационно-правовых основ формирования органов местного самоуправления в России, и пришли к выводу о том, что эволюция организационно-правовых основ формирования органов местного самоуправления прошла путь от децентрализации и общей регламентации к усилению контроля со стороны федеральных и региональных органов государственной власти и детальной регламентации этого процесса.

Мы пришли к выводу о том, что современное определение органов местного самоуправления является лишь описательным, но не охватывает основных признаков органов местного самоуправления, таких как самостоятельность, взаимосвязь с населением. В связи с этим считаем целесообразным определение органов местного самоуправления в ст. 2 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления» изложить в следующей редакции: органы местного самоуправления – это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти, осуществляющие свою деятельность в интересах населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Структура органов местного самоуправления закреплена в ч.1 ст. 34 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления». В соответствии с ней структура органов местного самоуправления представлена следующими органами: представительный орган муниципального образования; глава муниципального образования; местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования); контрольно-счетный орган муниципального образования; иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В Российской Федерации нет чёткого разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Большинство исследователей для решения данной проблемы в качестве доминирующего предлагают выбрать механизм делегирования полномочий, что, по мнению отдельных специалистов, позволит уйти от примитивных бинарных и троичных схем в законодательстве. Мы считаем такой подход наиболее оптимальным и верным. А также для решения данной проблемы необходимым мы считаем учёт зарубежного опыта разграничения полномочий. В таких странах как Испания, Франция, ФРГ и других делегирование полномочий в пользу муниципальных органов получило широкое распространение, и это позволило решить ряд проблем актуальных не только для муниципального образования, но и для государства в целом. Такой шаг позволит повысить эффективность реагирования на различные вопросы местных сообществ и отдельных граждан, иными словами создать рычаги более плодотворного реагирования на запросы общества.

В науке муниципального права отражаются противоречия в формировании и жизнедеятельности системы местного самоуправления. Многие ученые считают, что правовые нормы муниципального права созданы в большинстве своем на местном уровне. Но данное положение, на наш взгляд, следует считать ошибочным в связи с тем, что правотворчество в деятельности местного самоуправления допускается только по узкому кругу вопросов, которые не нашли решения в общефедеральном и региональном законодательстве. Разумеется, муниципальное правотворчество, а также уставы муниципальных образований, помогают обнаруживать пробелы муниципального законодательства, а также способы и пути их разрешения, систематизации самого законодательства, производству инкорпорации законов, принятию системных законодательных актов по муниципальным вопросам.

Библиография

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. - 2014. - № 31. - С. 4398.
2. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 52 (ч.1). - С. 6228.
3. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 40. - С. 3822.
4. Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ (ред. от 21.07.2005) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 35. - С. 3506. (Документ утратил силу)
5. Закон Орловской области от 10.11.2014 № 1685-ОЗ «О порядке формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Орловской области» // Орловская правда. - 2014. - № 148.
6. Закон Орловской области от 22.08.2005 № 534-ОЗ «О местном самоуправлении в Орловской области» // Орловская правда. – 2005. – № 153.
7. Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления // Электронный документ. Режим доступа: http://www.dslib.net/konstitucion-pravo/bjalkina-kompetencija-mestnogo-samoupravlenija.html (Дата обращения 10.09.2019)
8. Выдрин И.В. Местное самоуправление в РФ: от идеи к практике // Электронный документ. Режим доступа: http://xn----7sbbaj7auwnffhk.xn--p1ai/article/17943 (Дата обращения 10.09.2019)
9. Доктринальный комментарий Конституции Российской Федерации (постатейный) / Рук. авт. кол. Ю.А. Дмитриев; Науч. ред. Ю.И. Скуратов. - М.: Статут, - 2013. - 516.
10. Игнатюк Н.А. Муниципальное право // Электронный документ. Режим доступа: http://be5.biz/pravo/m010/index.html (Дата обращения 10.09.2019)
11. Иждавлетова Э.З. Органы и должностные лица местного самоуправления и их компетенции // Интеграция наук. - 2019. - № 2. - С. 58 – 61.
12. Кирика Д.В. История становления органов местного самоуправления как субъектов административно-правовых отношений // Актуальные научные исследования в современном мире. - 2018. - № 3. - С. 54 – 63.
13. Кириллова А.М. История становления полномочий органов местного самоуправления в России // Новое слово в науке: стратегии развития. Сборник материалов IV Всероссийской научно-практической конференции с международным участием. - 2018. - С. 23 – 24.
14. Курганская О.В. Понятие, виды органов местного самоуправления и их предназначение // Электронный документ. Режим доступа: http://credonew.ru/content/view/414/62 (Дата обращения 10.09.2019)
15. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации // Электронный документ. Режим доступа: http://topuch.ru/kutafin-o-e-fadeev-v-i-municipalenoe-pravo-rossijskoj-federaci/index.html (Дата обращения 10.09.2019)
16. Макаева К.И. Проблемы деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации // Модернизация российского общества: стратегии управления, вопросы правоприменения и подготовки кадров. Материалы ХX Всероссийской научной конференции (национальной с международным участием). ЧОУ ВО «Таганрогский институт управления и экономики». - 2019. - С. 187 – 190.
17. Минебаева Г.А. Проблемы правотворческой деятельности органов местного самоуправления // Научный форум: юриспруденция, история, социология, политология и философия. Сборник статей по материалам XIV международной научно-практической конференции. - 2018. - С. 89 – 93.
18. Мозгина Е.В. Компетенция органов местного самоуправления: вопрос разграничения предметов ведения // Традиции и новации в системе современного российского права. Сборник статей Международной научно-практической конференции. - 2017. - С. 63 – 65.
19. Мохова Т.С. Проблемы становления института местного самоуправления в Российской Федерации // Юридическая наука и практика: вестник Нижегородской академии МВД России. - 2018. - № 4. - С. 412 – 414.
20. Павлов Н.В. Система правового регулирования компетенции органов местного самоуправления // Социально-экономические исследования, гуманитарные науки и юриспруденция: теория и практика. Сборник материалов XIII Международной научно-практической конференции. - 2017. - С. 157 – 163.
21. Панеева Т.В. Компетенция органа местного самоуправления // Публичная власть: реальность и перспективы. Сборник научных трудов по материалам III Ежегодных Саратовских административно-правовых чтений (международной научно-практической конференции) памяти доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля наук РСФСР В.М. Манохина. Под редакцией А.Ю. Соколова. - 2017. - С. 227 – 234.
22. Пискунов Р.С. Эволюция организационно-правовых основ формирования органов местного самоуправления в России // Юридическая наука и практика на рубеже эпох: уроки прошлого, взгляд в будущее (к 135-летию со дня рождения профессора Юрия Петровича Новицкого). Сборник трудов XIV Всероссийских декабрьских юридических чтений в Костроме: Всероссийская научно-практическая конференция. - 2018. - С. 54 – 59.
23. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2013 // Электронный документ. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_155646/ (Дата обращения 10.09.2019)
24. Пронина В.С. Правовое регулирование органов исполнительной власти // Журнал российского права. - 1999. - № 2. - С. 20 - 26.
25. Саломаткин А.С. Муниципальное право России // Электронный документ. Режим доступа: https://studfiles.net/preview/4434461/ (Дата обращения 10.09.2019)
26. Стукалова О.А. Понятие и сущность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Электронный документ. Режим доступа: https://refdb.ru/look/2871598.html (Дата обращения 10.09.2019)
27. Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации. 1995–1998. Электоральная статистика // Электронный документ. Режим доступа: https://elib.kantiana.ru/Record/RU$2F%D0%91%D0%A4%D0%A3$20%D0%B8%D0%BC$2E%D0%98$2E%D0%9A%D0%B0%D0%BD%D1%82%D0%B0$2FBOOK$2F346$2F%D0%A4$20796$2D970769 (Дата обращения 10.09.2019)
28. Хуснутдинова Л.М. Проблемы правотворческой деятельности органов местного самоуправления // Вестник современных исследований. - 2019. - № 1. - С. 104 – 107.
29. Шаяхметова А.Ф. Некоторые проблемы нормативной регламентации деятельности органов местного самоуправления // Современные методы в государственном и корпоративном управлении. Материалы Международной научно-практической конференции. Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (РАНХиГС) Читинский филиал РАНХиГС. - 2018. - С. 16 – 20.