Органы местного самоуправления (Понятие и сущность местного самоуправления )

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государственного устройства. Конституцией РФ установлено, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления [1].

В курсовой работе была рассмотрена тема «Органы местного самоуправления». Актуальность темы исследования определяется огромной ролью местного самоуправления в государственной, политико-правовой жизни российского общества, в становлении институтов демократического правового государства. Местное самоуправление в современной России поднято на уровень одной из основ конституционного строя. Местное самоуправление, охватывающее практически все аспекты демократической организации местной жизни вместе с ее институтами, позволяет децентрализовать многие функции государственной власти, передавая решения по всем вопросам местной жизни территориальным сообществам, стимулируя тем самым активность граждан и обеспечивая их реальное участие в таких решениях.

Оптимизация организации местного самоуправления является одним из важнейших направлений развития современного российского государства. Без преувеличения можно сказать, что повышение эффективности таких органов является важным условием обеспечения стабильности общества в целом. Широкое вовлечение граждан в решение проблем местной жизни, эффективное удовлетворение повседневных потребностей населения, строгое соблюдение законодательных положений, соблюдение и поддержание баланса государственных и местных интересов, то есть общих интересов жителей каждого муниципалитета. способен заложить прочную основу для гражданского согласия.

С развитием местного самоуправления в Российской Федерации в муниципальных образованиях формируется чувство общего интереса и ответственности местных жителей, которые привыкают не только самостоятельно решать свои дела, но и контролировать деятельность органов местного самоуправления и должностных лиц.

Актуальность исследования и разрешения проблем становления местного самоуправления в Российской Федерации обусловлена также факторами, связанными с федеративной природой нашего государства и переносом всей тяжести правового регулирования местного самоуправления на уровень субъектов Российской Федерации.

Эти и другие обстоятельства во многом определили выбор темы курсовой работы и круг анализируемых проблем.

Предметом исследования являются органы местного самоуправления в системе управления Российской Федерации.

Объектом исследования является местное самоуправление в Российской Федерации.

Цель исследования состоит в попытке более полного системного анализа правовых аспектов сущности местного самоуправления как одной из основ конституционного строя Российской Федерации.

Задачи курсовой работы:

- определить понятие органов местного самоуправления;

- дать характеристику органов местного самоуправления;

- рассмотреть структуру органов местного самоуправления;

- изучить полномочия органов местного самоуправления;

- исследовать основные проблемы органов местного самоуправления и разработать рекомендации и предложения по их решению.

Структура работы: курсовая работа состоит из введения, 3 глав, заключения и списка источников.

ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Понятие и сущность местного самоуправления

По действующему федеральному законодательству (Конституция РФ, ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»), наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным.

Обращаясь к понятию местного самоуправления, в первую очередь необходимо определить, что представляет собой местное самоуправление, какой характер оно носит в современном Российском государстве.

Согласно закону, прямо регулирующему местное самоуправление в Российской Федерации, местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Это признается, гарантируется и реализуется на всей территории Российской Федерации. [3].

Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществление народом своей власти, обеспечивающая в границах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под собственную ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и других местных традиций [6].

Профессор А.А. Подсумкова выделяет в словаре следующее толкование понятия органов местного самоуправления [17]:

Органы местного самоуправления – это выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.

Выделение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти означает их структурно-организационное обособление, но не функциональное. Органы местного самоуправления самостоятельны только лишь в пределах полномочий, определенных органами государственной власти.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» дает перечень органов местного самоуправления, которые закреплены в статье 34 главы 6 настоящего закона [3].

В структуру органов местного самоуправления входят:

представительный орган муниципального образования;

глава муниципального образования;

исполнительно-распорядительный орган муниципального образования;

контрольный орган муниципального образования;

избирательная комиссия муниципального образования.

В законе установлен перечень обязательных органов входящих в структуру местного самоуправления, которые в обязательном порядке должны быть в муниципальном образовании. Этими органами являются:

представительный орган муниципального образования;

глава муниципального образования;

исполнительно-распорядительный орган муниципального образования.

Данный закон хоть и устанавливает обязательный перечень органов, которые должно иметь каждое муниципальное образование, но и не ограничивает перечень органов и должностных лиц, которые могут иметь в своей структуре органы местного самоуправления.

Для малочисленных сельских поселений предусматривается возможность совмещения функций главы муниципального образования, главы исполнительно-распорядительного органа и председателя представительного органа муниципального образования, что позволяет сэкономить средства местного бюджета на содержание аппарата. Такая структура органов местного самоуправления, должна быть закреплена в уставе муниципального образования.

Уставом муниципального образования определяются такие организационные вопросы, как:

порядок формирования органов местного самоуправления;

компетенция органов местного самоуправления;

срок полномочий органов местного самоуправления;

формы подотчетности и подконтрольности органов местного самоуправления;

иные вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления.

Количество создаваемых органов местного самоуправления, их структура и сфера компетенции могут варьироваться в зависимости от следующих факторов:

типа муниципального образования;

численности жителей муниципального образования;

возможностей социально-экономического развития муниципального образования;

исторических и иных местных традиций;

национальных обычаев;

политических интересов;

других особенностей.

Закон устанавливает порядок определения структуры местных органов власти в случае создания новых муниципалитетов и в случае их преобразования.

Способы определения структуры органов местного самоуправления:

населением на местном референдуме;

представительным органом муниципального образования.

Установленная структура должна быть закреплена в уставе муниципального образования, также непосредственно в нем должны отражаться и любые изменения в структуре органов местного самоуправления.

Согласно закону (ст. 34) местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится при наличии инициативы жителей этого образования. Такая инициатива должна поступить в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об установлении границ вновь образуемого муниципального образования, и с ней должна выступить группа жителей, обладающих избирательным правом численностью не менее 3 процентов от общего числа жителей образуемого муниципального образования, обладающих таким правом [8].

Органы местного самоуправления взаимосвязаны между собой и представляют единую систему, в которой реализован принцип разделения властей [3].

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что «органы местного самоуправления – это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения» [14].

Местное самоуправление - один из важнейших институтов, необходимый элемент демократической организации государственной и общественной жизни любого государства, считающего себя правовым. Разграничивая в теории сферу государственной власти и сферу местного самоуправления, надо иметь в виду не иную природу органов местного самоуправления, а специфику их функций.

Местное самоуправление гарантирует не только независимость населения в решении всех вопросов местного значения, но и организованное разделение местных дел в системе управления обществом и государством.

ГЛАВА 2. СТРУКТУРА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1. Представительный орган муниципального образования

Структура органов местного самоуправления состоит из следующих органов (Приложение 1):

представительный орган муниципального образования;

глава муниципального образования;

исполнительно – распорядительный орган муниципального образования;

контрольно – счетный орган муниципального образования;

избирательная комиссия муниципального образования.

Центральное место в системе органов местного самоуправления занимает представительный орган – выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени общеобязательные решения, действующие на территории всего муниципального образования.

Ведущая роль представительного органа в системе муниципальных органов власти определяется тем, что именно ему предоставлено право выражать волю населения муниципального образования, придавать ей общеобязательный характер, осуществлять от имени этого населения власть.

Расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации. Управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов.

Представительный орган обладает правами юридического лица. Представительный орган муниципального образования имеет обособленное имущество, от своего имени приобретает и осуществляет имущественные и
неимущественные права и обязанности, может быть истцом, ответчиком в судах, иметь печать, штамп, бланк с соответствующей символикой, счета в банковских и кредитных учреждениях.

Существует два варианта формирования представительного органа муниципального образования.

Основным для большинства муниципальных образований является вариант, согласно которому представительный орган избирается на муниципальных выборах при тайном голосовании.

Согласно второму варианту, представительный орган муниципального образования состоит из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства [3].

К компетенциям и полномочиям представительного органа муниципального образования можно отнести:

принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

принятие планов и программ развития муниципального образования,
утверждение отчетов об их исполнении;

определение порядка управления и распоряжения имуществом,
находящимся в муниципальной собственности;

определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;

определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;

принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку;

утверждение правил благоустройства территории муниципального образования.

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Таким образом, представительные органы являются ведущими в системе всех органов местного самоуправления.

Структура представительного органа местного самоуправления — внутреннее строение органа, которое по законодательству определяется населением муниципального образования самостоятельно. К структурным элементам представительного органа местного самоуправления, можно отнести [3]:

руководящее звено (председатель);

функционально-отраслевые подразделения (комиссии);

территориальные структуры или политические фракции;

рабочий аппарат.

Председатель организует работу представительного органа:

созывает и ведет заседания;

контролирует и обеспечивает выполнение регламента;

подписывает решения, протоколы заседаний;

организует выполнение решений представительного органа;

координирует деятельность постоянных и иных комиссий;

решает иные вопросы, которые ему могут быть поручены представительным органом или возложены на него действующим законодательством.

Постоянные комиссии как функционально-отраслевое структурное подразделение представительного органа местного самоуправления муниципального образования занимают особое место в структуре органа. К задачам постоянных комиссий представительного органа местного самоуправления можно отнести ряд следующих вопросов:

разработка предложений для рассмотрения на заседаниях представительного органа;

подготовка заключений и проектов решений по вопросам ведения представительного органа;

содействие органам местного самоуправления и депутатам в их работе по осуществлению решений представительного органа;

контроль в пределах полномочий представительного органа за деятельностью администрации, ее структурных подразделений, а также за работой предприятий, учреждений и организаций по выполнению решений представительного органа.

Рабочий аппарат состоит из отделов и лиц, оказывающих содействие в работе представительного органа. Как правило, в него могут входить общий отдел, организационный отдел, юридическая служба, аналитическая служба, отдел по работе с избирателями и т. д.

Согласно закону расходы по обеспечению деятельности муниципального представительного органа включаются в местный бюджет отдельной строкой. (ст. 35) [3].

Законодатель предусмотрел запрет на управление и распоряжение представительным органом или отдельными депутатами, средствами местного бюджета в процессе его исполнения. Исполнение местного бюджета является обязанностью местной администрации, и вмешательство в процесс представительных органов муниципалитета не допускается. Делегатам представительного органа могут быть доступны только средства для поддержки деятельности представительного органа.

Полномочия представительного органа муниципального образования, как правило, прекращаются с истечением срока полномочий. Закон содержит перечень случаев, в которых полномочия представительного органа муниципального образования могут быть прекращены досрочно (ст. 35) [3]:

роспуск представительного органа муниципального образования законодательными органами государственной власти субъекта Российской Федерации;

самороспуск;

вступление в силу решения соответствующего суда о неправомочности состава депутатов, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

преобразование муниципального образования.

Следует отметить, что закон содержит закрытый перечень оснований для досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, который не может быть самостоятельно расширен или сужен местными органами власти муниципального образования [3].

Таким образом, представительный орган является обязательным элементом в системе органов местного самоуправления. Представительный орган в процессе взаимодействия с другими органами реализует принципы, заложенные в законодательстве, а именно, реализуется принцип сдержек и противовесов в системе органов местного самоуправления, представительный орган позволяет учитывать мнение населения.

Осуществляя управленческую деятельность, представительный орган взаимодействует с исполнительными и иными органами местного самоуправления.

Таким образом, представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на всей территории муниципального образования [10].

Представительный орган в целом обладает исключительной компетенцией в отношении своей роли в муниципальной системе, которая не может быть передана другим органам [9]. Утверждать местный бюджет, устанавливать общеобязательные на территории муниципального образования правила, решать принципиальные вопросы, связанные с распоряжением муниципальной собственностью, контролировать от имени населения исполнение полномочий по решению вопросов местного значения другими органами местного самоуправления может только представительный орган муниципального образования.

2.2. Глава муниципального образования

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения [3].

Глава муниципального образования непосредственно избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации. Наименование главы муниципального образования и сроки полномочий определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования подотчетен населению и представительному органу местного самоуправления [14,C.58].

Глава муниципального образования в пределах своих полномочий:

представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

в порядке, установленном уставом муниципального образования, подписывает и обнародует нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

издает в пределах своих полномочий правовые акты;

вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования;

обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Глава муниципального образования издает постановления, распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к его компетенции.

Таким образом, глава муниципалитета получает власть в результате утверждения законодательно регламентированной избирательной процедуры, которая служит для местного населения инструментом выражения своей воли и дает местным органам власти статус юридически квалифицированных субъектов.

2.3. Исполнительно - распорядительный орган муниципального образования

Исполнительными органами местного самоуправления являются: администрации поселений, районов, городов и т.д.

Закон определяет местную администрацию как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, возглавляемый главой местной администрации на принципах единоначалия [3]. Местная администрация наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Для организации работы исполнительных органов (администрации) необходимо создание структурных подразделений. Ими могут быть различные подразделения отраслевого и функционального назначения: комитеты, департаменты, управления, отделы (образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, экономического прогнозирования и т.д.) и другие структурные подразделения. Кроме того, имеется, как правило, и вспомогательный аппарат: управление делами (канцелярия), бухгалтерия, юридическая служба, отдел кадров и др.

Перечень подразделений исполнительного органа (администрации) определяется либо главой администрации единолично, либо по согласованию с представительными органами местного самоуправления. Это делается в соответствии с порядком, предусмотренным в Законе о местном самоуправлении или в уставе муниципалитета.

Структурные подразделения исполнительного органа находятся в подчинении его руководителя. Они создаются в соответствии со схемой управления данным муниципальным образованием, обладают полномочиями, предусмотренными законодательством о местном самоуправлении, уставом муниципального образования, и осуществляют исполнительную и распорядительную деятельность в определенной сфере местного самоуправления и состоят на местном бюджете (в соответствии со сметой расходов на управленческий аппарат), могут обладать правами юридического лица. Имущество этих органов входит в состав муниципальной собственности и закрепляется за ними на правах оперативного управления.

Управления и отделы самостоятельно решают вопросы управления, отнесенные к их ведению, руководят подчиненными им предприятиями, организациями и учреждениями. Функции и полномочия структурных подразделений исполнительного органа местного самоуправления, а также организация и порядок их деятельности определяются специальными положениями об этих органах, утвержденными в порядке, предусмотренном в уставе муниципального образования (либо главой администрации, либо по его представлению представительным органом местного самоуправления) [13,C.29].

В структуру территориальной районной администрации обычно входят:

глава администрации;

заместитель (первый заместитель, заместители) главы администрации;

отделы и службы (в соответствии со штатным расписанием), находящиеся в непосредственном подчинении главы администрации;

территориальные органы краевых отраслевых и межотраслевых органов исполнительной власти, являющиеся юридическими лицами.

Вся работа администрации строится на основе квартальных планов. Еженедельно в целях контроля за исполнением планов и координации деятельности структурных подразделений администрации у главы района проводятся аппаратные совещания.

Администрация как орган местного самоуправления подотчетна представительному органу (Совету депутатов).

Администрация в порядке, установленном в Уставе муниципального образования, обязана предоставлять отчеты представительному органу по основным направлениям своей деятельности.

Администрация несет ответственность за организационно-правовое обеспечение деятельности представительного органа, без ущерба для его независимости, без ущерба для его полномочий.

Деятельность администрации прекращается в соответствии с Уставом муниципального образования и действующим законодательством.

Таким образом, вся деятельность исполнительного органа строится на основе принципов законности (т.е. все принимаемые решения и осуществляемые действия должны соответствовать Конституции Российской Федерации, законам и другим нормативно-правовым актам Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, уставу муниципального образования, решениям представительного органа местного самоуправления) и гласности, а также на принципах коллегиальности или единоначалия.

В законах о местном самоуправлении многих субъектов Российской Федерации содержатся нормы о подотчетности исполнительных органов представительным органам местного самоуправления. Исполнительный орган является постоянно действующим органом местного самоуправления. В законах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований не предусмотрены нормы о возможности и порядке прекращения полномочий исполнительных органов местного самоуправления.

Решения, принимаемые исполнительным органом в пределах его компетенции, обязательны к исполнению всеми юридическими лицами и гражданами. Они действуют в пределах границ муниципального образования.

2.4. Контрольно-счетный орган муниципального образования

В Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» данному виду муниципальных органов посвящена ст. 38 «Контрольный орган муниципального образования». В Законе назван ряд возможных видов контрольных органов на муниципальном уровне, используются формулировки «контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие)». Закон не исключает «другие» варианты наименования органа.

Контрольный орган муниципального образования создается в целях контроля в части составления и исполнения местного бюджета. Все соответствующие действия совершают иные органы и лица местного самоуправления, а контрольный орган контролирует, чтобы эти действия не шли в противовес законодательству.

С момента принятия Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее — Федеральный закон № 6-ФЗ) в Российской Федерации была сформирована необходимая основа для формирования системы постоянно действующих органов, осуществляющих внешний государственный финансовый контроль. Принятие указанного Федерального закона является крайне важным и актуальным для повышения эффективности и целевого характера расходования средств бюджета. Вместе с тем, установив общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, Федеральный закон № 6-ФЗ вызвал на практике множество споров и противоречий [4].

Часть 1 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» имеет общий характер и предусматривает в себе лишь перечень (набор) органов местного самоуправления, которые могут образовываться в конкретном муниципалитете. В частности, в нем говорится о том, что структуру органов местного самоуправления, помимо представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации, составляет также контрольно-счетный орган муниципального образования [3].

Ключевое значение для понимания правового статуса контрольно-счетного органа имеет часть 2 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ. В данной части дается четкое и исчерпывающее описание местных органов власти, присутствие которых обязательно для каждого муниципалитета. В их числе: представительный орган, глава муниципального образования и местная администрация. Другие органы местного самоуправления, в том числе контрольно-счетный орган, не называются в качестве обязательных органов.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что наличие контрольно-счетного органа как отдельного самостоятельного органа местного самоуправления в муниципальном образовании не является обязательным. Создание контрольно-счетного органа является правом муниципального образования, но не обязанностью, создание этого органа местного самоуправления отнесено к дискреционным полномочиям.

Действующая редакция Федерального закона № 6-ФЗ также не устанавливает каких-либо правовых норм, которые обязывали бы каждое муниципальное образование формировать у себя контрольно-счетный орган в качестве самостоятельного органа местного самоуправления. Бюджетный кодекс Российской Федерации также не предусматривает положений, которые указывали бы на обязательность формирования контрольно-счетного органа в качестве органа местного самоуправления в каждом муниципальном образовании. Решения о создании органа внешнего финансового контроля как отдельного органа должны приниматься муниципальными образованиями самостоятельно, взвешенно, оценивая, прежде всего, бюджетные (финансовые) и кадровые ресурсы конкретного муниципального образования.

У муниципальных образований имеется возможность сохранить модель, при которой внешний финансовый контроль осуществляется контрольными органами, созданными в составе представительных органов. Между тем по своему правовому статусу контрольные органы представительных органов, конечно же, отличаются от контрольно-счетных органов муниципальных образований. Контрольный орган представительного органа муниципального образования не является самостоятельным органом местного самоуправления. Следовательно, он не обладает собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, организационной и функциональной независимостью, не может осуществлять свою деятельность самостоятельно. Данный контрольный орган входит в состав представительного органа на правах его структурного подразделения. Также, существенные различия заключаются в объеме полномочий. Это обусловлено тем, что контрольный орган в составе представительного органа может выполнять функции в области муниципального финансового контроля только в пределах и целях обеспечения собственных полномочий представительного органа муниципалитета. Данные полномочия заключаются в осуществлении: предварительного контроля — в ходе обсуждения и утверждения проекта решения о бюджете, иных проектов решений по бюджетно-финансовым вопросам, текущего контроля — в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджета, последующего контроля — в ходе рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета. При этом полномочие по проведению внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета остается в любом случае за представительным органом муниципального образования. Контрольный орган как его структурное подразделение может подготовить необходимые документы для представительного органа, на основании которых сам представительный орган утверждает заключение. Помимо противоречия в вопросе обязательности создания контрольно-счетного органа в муниципальном образовании, имеются также спорные вопросы в наделении кοнтрοльнο-счетнοгο οргана муниципальнοгο οбразοвания правами юридических лица. Наличие у контрольно-счетного органа муниципального образования прав юридического лица в организационно-правовой форме «учреждение» дает ему возможность участвовать, в том числе, в гражданско-правовых отношениях. Так, обладая правами юридического лица, контрольно-счетный орган может иметь на праве оперативного управления имущество, иметь самостоятельный баланс и (или) смету, что позволяет ему осуществлять свою деятельность самостоятельно, сохраняя организационную и функциональную независимость в соответствии с требованиями части 4 статьи 3 Федерального закона № 6-ФЗ. Самостоятельное решение вопросов, связанных с оформлением трудовых отношений, ведением трудовых книжек, подачей сведений о сотрудниках во внебюджетные фонды и осуществление в них отчислений также связано с наличием у органа прав юридического лица. Однако федеральный законодатель оставил решение вопроса о придании контрольно-счетному органу муниципального образования статуса юридического лица на усмотрение органов местного самоуправления (часть 8 статьи 3 Федерального закона № 6-ФЗ). Не вызывает сомнений то, что создание контрольно-счетного органа муниципального образования без наделения его правами юридического лица оправдано в случае небольшой штатной численности, обусловленной недостаточностью средств местного бюджета, и, следовательно, невозможностью самостоятельно осуществлять материально-техническое и организационное обеспечение своей деятельности. В этом случае организационную и функциональную независимость контрольно-счетного органа муниципального образования должен гарантировать особый порядок обеспечения его деятельности. Возможным вариантом решения проблемы создания контрольно-счетного органа в поселениях может стать заключение соглашения между представительным органом муниципального района и представительными органами поселений, входящих в состав данного муниципального района, о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселений по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля (часть 11 статьи 3 Федерального закона № 6-ФЗ). Относительно порядка поступления гражданина на должность председателя, заместителя председателя или аудитора контрольно-счетного органа муниципального образования необходимым отметить следующее. Исходя из положений Федерального закона № 6-ФЗ, поступление гражданина на должность председателя контрольно-счетного органа муниципального образования осуществляется посредством его назначения на указанную должность представительным органом муниципального образования. Представляется, что такое назначение должно быть оформлено решением представительного органа муниципального образования. Необходимо обратить внимание на то, что вопросы оформления трудовых отношений с председателем, заместителем председателя, аудитором и другими работниками контрольно-счетного органа муниципального образования, не являющегося юридическим лицом, остались не урегулированы действующим законодательством. В своей деятельности контрольно-счетные органы должны руководствоваться законодательно закрепленными принципами.

Несмотря на попытки правительства улучшить систему государственного финансового контроля, в нашей стране все еще есть много контрольных органов с параллельными функциями и дублирующими полномочиями. Финансовый контроль в рамках органов исполнительной власти и администраций муниципальных образований осуществляют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных средств [2].

2.5. Избирательная комиссия муниципального образования

Избирательная комиссия муниципального образования (муниципальная комиссия) создана для подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления, местного референдума, голосования по отзыву выборного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Она не предназначена для подготовки и проведения выборов органов государственной власти.

Формирование избирательных комиссий муниципального образования осуществляется законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти данных субъектов на основе предложений избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, выборных органов местного самоуправления, избирательной комиссии субъекта Федерации или соответственно окружной избирательной комиссии предыдущего состава. Половина членов избирательной комиссии назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Другая половина назначается исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации. При этом государственные служащие не могут составить более одной трети от общего числа членов избирательной комиссии.

Избирательная комиссия муниципального образования вправе сформировать одну либо несколько специальных территориальных комиссий для руководства деятельностью участковых комиссий, сформированных на участках референдума, которые образованы на судах, находящихся в плавании, и полярных станциях. Такие специальные территориальные комиссии формируются с соблюдением общих условий формирования комиссий, а также порядка формирования территориальных комиссий, установленных законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах.

Организационно-правовой статус избирательных комиссий муниципальных образований устанавливается Федеральным законом от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и законами субъектов Российской Федерации. В соответствии с законами избирательная комиссия муниципального образования обладает следующими полномочиями [5]:

а) осуществляет на территории муниципального образования контроль за соблюдением избирательных прав граждан Российской Федерации;

б) оказывает правовую, методическую и организационно-техническую помощь нижестоящим избирательным комиссиям;

в) обеспечивает на территории муниципального образования реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов в органы местного самоуправления, изданием необходимой печатной продукции;

г) координирует деятельность окружных и участковых избирательных комиссий во взаимодействии с органом местного самоуправления, контролирует обеспечение избирательных комиссий помещениями, транспортом, средствами связи, технологическим оборудованием, решение иных вопросов материально-технического значения;

д) изготавливает и ведет учет печатей избирательной комиссии муниципального образования, окружных и участковых избирательных комиссий по выборам в органы местного самоуправления;

е) составляет списки избирателей и передает их в соответствующие участковые избирательные комиссии;

ж) регистрирует кандидатов на должность главы муниципального образования и их доверенных лиц;

з) осуществляет меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления, распределяет средства, поступающие на эти цели из местного бюджета, контролирует целевое использование этих средств;

и) обеспечивает соблюдение принципа равенства кандидатов;

к) устанавливает форму и цвет избирательных бюллетеней при проведении выборов депутатов представительного органа местного самоуправления и утверждает форму, цвет и текст избирательных бюллетеней при проведении выборов главы муниципального образования;

л) обеспечивает изготовление избирательных бюллетеней и их передачу нижестоящим избирательным комиссиям;

м) проводит досрочное голосование по выборам главы муниципального образования в помещении избирательной комиссии муниципального образования и организует его в помещениях участковых избирательных комиссий;

н) осуществляет меры по обеспечению единого порядка установления итогов голосования и определению результатов выборов, порядка их опубликования;

о) получает от участковых избирательных комиссий протоколы об итогах голосования по выборам главы муниципального образования в случае его избрания непосредственно населением;

п) определяет результаты выборов, регистрирует избранного главу муниципального образования, выдает удостоверение избранному главе муниципального образования, публикует в печати сообщение о результатах выборов, сведения об избранном главе муниципального образования;

р) устанавливает общие итоги выборов депутатов представительного органа местного самоуправления, направляет их в средства массовой информации, публикует в печати;

с) обеспечивает соблюдение установленного порядка транспортировки, обработки, хранения и подготовки к сдаче в архив выборной документации от нижестоящих избирательных комиссий;

т) рассматривает жалобы на решения и действия нижестоящих избирательных комиссий и принимает по указанным жалобам мотивированные решения;

у) осуществляет иные полномочия.

Избирательная комиссия муниципального образования имеет печать и бланки со своим наименованием, расчетный счет в банке.

В соответствии с законом (ст. 39) нормы об избирательной комиссии должны быть также закреплены уставами муниципальных образований [3].

Таким образом, присутствие других органов в структуре местного самоуправления не является обязательным. Это объясняется тем, что их содержание не является необходимым при претворении в жизнь работы органов местного самоуправления, или носит временный характер. С одной стороны, функции данных органов может выполняться местной администрацией (если это возможно), с иной стороны, если муниципальное образование располагает необходимыми материальными, финансовыми и человеческими ресурсами, то данное муниципальное образование может позволить себе включить другие органы в систему органов (держать на постоянной основе избирательную комиссию ни к чему, тогда например, счетную палату, и, этим образом, перераспределить рабочую нагрузку).

Глава 3. Анализ проблемы развития системы местного самоуправления в Российской Федерации

3.1. Основные проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации и пути их решения

Неблагополучное положение местного самоуправления в Российской Федерации давно очевидно, и столь же очевидна неотложность решения назревших в данной сфере задач. Причины этих проблем нуждаются в особом анализе – только так можно будет выработать меры для их разрешения.

Среди основных проблем местного самоуправления следует выделить:

несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам;

равнодушное (негативное) отношение населения к институту местного самоуправления, не способствующее его развитию;

нехватка кадров, а также недостаточная квалификация муниципальных служащих.

Несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам. Экономическая и финансовая база большинства муниципальных образований недостаточна для осуществления функций местного самоуправления. несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам.

Бюджеты муниципальных образований зачастую обременены социальными финансовыми обязательствами (льготами, субсидиями, дотациями и т.п.). Несмотря на то, что такие обязательства не относятся к вопросам местного значения, они, как правило, исполняются в первоочередном порядке даже в условиях бюджетного дефицита.

Для решения данной проблемы целесообразным станет ужесточить требования к формированию местных бюджетов в условиях их дефицита в части обязательного исключения из их расходов непрофильных трат, не связанных с решением задач местного значения.

Равнодушное отношение населения к институту местного самоуправления. В большинстве муниципальных образований население пассивно: в качестве факторов низкой гражданской активности можно выделить недоверие к местной власти, низкую оценку деятельности ее органов, специфику восприятия гражданами местного самоуправления и слабую информированность о его сущности и возможности участия в решении вопросов местного значения.

Для решения проблемы негативного отношения населения к органам местного самоуправления следует разрабатывать и осуществлять мероприятия, которые должны быть направлены на формирование навыков участия населения в решении вопросов, максимально приближенных к нуждам отдельного человека. Становление самоуправления в его последовательном движении должно отталкиваться от вопросов личного характера и эволюционировать к вопросам местного значения.

Нехватка кадров, а также недостаточная квалификация муниципальных служащих. Незначительное количество муниципальных служащих прошли специальную подготовку по «государственному и муниципальному управлению». Эта проблема может быть также связана с тем, что уровень заработной платы муниципальных служащих намного ниже, чем в коммерческом секторе и не соответствует уровню задач и обязанностей работников.

Тем не менее, проблему обеспечения МСУ профессиональными кадрами необходимо решать. Решение данной проблемы должно быть комплексным.

Необходимо:

переподготавливать работающих сотрудников местного самоуправления;

принимать на работу выпускников с соответствующим профильным образованием в области государственного и муниципального образования;

установить в федеральном законе «Об основах местного самоуправления в РФ» норму, что среди сотрудников МСУ должно быть не менее 25 % сотрудников – выпускников по специальности государственное и муниципальное управление.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что основной проблемой является проблема подбора персонала, связанная, с одной стороны, с сохранением положительного опыта и преемственности, а с другой - с предоставлением новых подходов к проблемам государственного управления, повышением уровня профессионализма муниципальных служащих.

Анализ проблем показывает глубокий и системный кризис в организации и осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации. В этой ситуации нет никаких сомнений в том, что критический анализ существующей политики и необходимые корректировки необходимы в соответствии с действующей конституционной моделью местного управления [11]. Преднамеренное объединение усилий всех ветвей власти поможет избежать дальнейшего накопления проблем и ухудшения общей политической и социально-экономической ситуации, потери доверия населения к органам местного самоуправления как институту демократии.

Таким образом, видно, что местное самоуправления имеет немало недостатков, которые необходимо решать, чтобы местная власть могла функционировать наиболее эффективно.

3.2. Пути и способы совершенствования деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации

Несмотря на имеющиеся позитивные сдвиги и тенденции в развитии местного самоуправления, потребуется еще немало усилий, чтобы окончательно урегулировать остающиеся противоречия. Реализация закона в жизни, на практике – это всегда задача, как минимум, не менее сложная, а может быть, и более сложная, чем его подготовка и принятие.

Чтобы закон эффективно заработал, необходимо в кратчайшие сроки и в полном объеме привести в соответствие с ним федеральное и региональное законодательства, уставы и иные нормативные акты муниципальных образований, немало сделать по информационной и экспертной поддержке этой сложной, многогранной и очень объемной работы.

Следующий важный этап – формирование эффективной структуры муниципальных органов в соответствии с перечнем полномочий, возлагаемых на каждый уровень местного самоуправления.

Весьма сложный вопрос – о ресурсах пополнения местных бюджетов. Слишком долго длилось время так называемых повышенных обязательств при отсутствии средств местного бюджета муниципальных образований, а главное – при невозможности пополнить местный бюджет самостоятельно.

Следует также учитывать, что масштаб стоящих сейчас перед местным самоуправлением задач требует кардинального повышения квалификации муниципальных служащих. И потому необходимо создать актуальную потребностям сегодняшнего дня систему подготовки и переподготовки кадров. Только квалифицированная и ответственная, обеспеченная ресурсами и прозрачная местная власть сможет достойно решать проблемы граждан. Эта власть существует за счет налогоплательщиков, и она должна быть подконтрольна гражданам [12].

Только взаимодействие государства и населения может привести к созданию реального эффективного местного самоуправления, а значит, и обеспечению стабильного развития российского общества и Российской Федерации в целом.

Местное самоуправление проявляется в активности населения, осознания им ответственности за организацию своей жизнедеятельности. В связи с этим важное значение имеет обеспечение подлинных гарантий прав и возможностей граждан на участие в самоуправлении, совершенствовании форм и методов организации местного самоуправления. Не менее важной проблемой является преодоление апатии и политической неграмотности граждан.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что появление одной из форм демократии, такой как местное самоуправление в Российской Федерации, позволяет населению осуществлять власть. Комплексное решение муниципальных проблем приводит к формированию наиболее благоприятных условий для муниципальной деятельности, способствуя повышению уровня муниципального управления, напрямую гарантирует максимальное развитие местного самоуправления [19].

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Местное самоуправление в Российской Федерации является формой осуществления народом своей власти. Конституция нашей страны как основной закон государства занимает особое место во всей правовой основе местного самоуправления. Именно в ней устанавливаются ключевые принципы организации, а также деятельности местного самоуправления в России, закрепляются различные общие принципы построения, эффективного функционирования современной муниципальной власти, которые являются едиными для всей системы местного самоуправления страны. Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, избирательная комиссия муниципального образования, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Контроль за деятельностью различных органов местного самоуправления, а также должностных лиц местного самоуправления в настоящее время осуществляют граждане, которые проживают в пределах границ муниципального образования. Также определенный контроль в форме надзора за активной деятельностью органов местного самоуправления, а также должностных лиц местного самоуправления сегодня осуществляет прокуратура. В настоящее время контроль за деятельностью различных органов местного самоуправления также осуществляют органы государственной власти.

Основной задачей демократического государства является непосредственное создание благоприятных условий для реализации прав и свобод граждан. Более того, проблема рациональной государственной системы сводится к созданию такой системы власти и управления, в которой эта задача была бы решена наиболее эффективно. Объективно существуют проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне с привлечением централизованных средств и ресурсов.

Понятно, что действующее законодательство о местных органах власти требует тщательного аудита, особенно на уровне специальных законов. Сегодня существует острая необходимость в неторопливой и тщательной работе с привлечением большого числа экспертов для проведения действительно тщательного анализа и обобщения законодательных материалов о местных органах власти.

Таким образом, можно сделать вывод, что местные органы власти являются основой российской демократии. Законодательство о местном самоуправлении постоянно меняется, в результате чего меняется система местного самоуправления, которая постоянно совершенствуется, адаптируясь к проводимой в государстве политике. За время существования органов местного самоуправления присутствие в системе органов местного самоуправления выборных органов остается неизменным, поскольку это свидетельствует о развитии демократических принципов в Российской Федерации.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 №2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) //Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398;

2. «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 26.07.2019) // Собрание законодательства РФ,03.08.1998, N 31,
ст. 3823;

3. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 01.05.2019, с изм. от 03.07.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822;

4. Федеральный закοн οт 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ «Οб οбщих принципах οрганизации и деятельнοсти кοнтрοльнο-счетных οрганοв субъектοв Рοссийскοй Федерации и муниципальных οбразοваний» //Собрание законодательства РФ, 14.02.2011, N 7, ст. 903

5. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ. 2002. № 24, ст. 2253;

6. Муниципальный менеджмент: словарь-справочник. Саратов: ПАГС, 2001 Подсумкова А.А., Ракевич И.В;

7. Т.В. Грицюк. Система государственного и муниципального управления: Учебник для ВУЗов. – М. Издательство РДЛ, 2005. С. 132.

8. Государственное и муниципальное управление: конспект лекций.: Высшее образование, 2007 С. 211.;

9. Широков А., Юркова С, Организационные основы местного самоуправления/Муниципальная власть. 2004. С.35-45;

10. Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины: Комментарии, к отдельным нормам федерального Законодательства. 1999. С. 179;

11. Комкова Г.Н., Крохина Ю.А., Новоселов В.И. Государственная власть и местного самоуправления в Российской Федерации / под общ. ред. Новоселова В.И.М. 2004. С. 336;

12. Авакъян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Весник МГУ. Серия 11. Право. 2008. – №2. С. 33;

13. Сергеев А.А. «О порядке формирования представительных органов муниципальных районов». Конституционное и муниципальное право 2004 №2. С. 27-30;

14. Система государственного и муниципального управления: Учебник для ВУЗов обучающихся по специальностям «Государственные и муниципальные финансы», «Юриспруденция», «Политология». Р.Т. Мухаев. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008 С. 207;

15. Лукьянова А. Ю. Правовой статус контрольно-счетного органа муниципального образования и проблемы его определения // Молодой ученый. — 2017. — №15. — С. 267-270;

16. Чиркин В.Е. Государственное управление. М: Юристъ 2001 С. 57;

17. Основы организации муниципального управления: учебное пособие / С.Ю. Наумов, А.А. Подсумкова. – М.: ФОРУМ, 2009 С. 352;

18. Аминов И.Р., Ахунов Д.Р. Проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации // Научный форум: Юриспруденция, история, социология, политология и философия: сб. ст. по материалам V международной научно-практической конференции — № 3(5). — М., Изд. «МЦНО», 2017. — С. 71-76.

Приложение 1

СТРУКТУРА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ