Органы местного самоуправления

Содержание:

Введение

Конституция Российской Федерации закрепляет местное самоуправление как важнейший элемент основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти.

Суть местного самоуправления - в праве населения (местного сообщества), признаваемом и закрепляемом государством, самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения.

Местное самоуправление позволяет демократизировать систему управления и решать местные вопросы с гораздо меньшей степенью бюрократизации и большей эффективностью по сравнению с централизованной системой управления. Оно позволяет лучше сочетать интересы и права человека и малых сообществ с региональными и государственными интересами.

Актуальность темы исследования определяется современным периодом становления и развития местного самоуправления. Практическое развитие местного самоуправления предусматривает постановку и решение вопросов совершенствования правовых, территориальных и организационных основ местного самоуправления. Проблемы организации и практической деятельности органов местного самоуправления рассмотрены с целью выработки предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование организационных и территориальных моделей местного самоуправления.

Объектом исследования, проведенного в настоящей работе, явились правоотношения, складывающиеся в процессе реализации населением права на местное самоуправление, правоотношения, складывающиеся у населения с органами местного самоуправления.

Предметом исследования являются вопросы местного самоуправления.

Цель курсовой работы – проанализировать органы местного самоуправления.

Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:

- изучить историю местного самоуправления в России;

- рассмотреть местное самоуправление как микромодель гражданского общества;

- изучить структуру и полномочия органов местного самоуправления;

- исследовать принципы организации местного самоуправления;

охарактеризовать социальные полномочия органов местного самоуправления

- провести анализ проблем местного управления.

Работа выполнена с использованием нормативно-правовых актов, применяемых при реализации государственных функций, в т.ч. Конституции Российской Федерации, учебной литературы для юридических вузов. При всем объеме и разнообразии литературы по теории государства и права, я отдал предпочтение учебникам, написанным под руководством Бикташева А.А., Васильеа В.И., Джагарян Н.В., Кудрявцева В.И, . Кутафина O.E., Фадеева В.И., Михеевой Т.М. Пешина Н.Л.

Также при изучении выбранной темы использовалась справочная правовая система «Консультант Плюс» в основном для получения информации о действующем законодательстве и изучения новейших журнальных статей юристов-практиков в области научных исследований о функциях государства.

Структурно работа включает введение, две главы, заключение, список использованной литературы.

Основная часть

1 Теоретические основы местного самоуправления

1.1 История местного самоуправления в России

Самоуправленческие начала в организации местной жизни были присущи народам России с давних времен. Одной из первых форм территориального самоуправления Древней Руси были соседские общины-верви. Вервь объединяла несколько семей одного племени, входя в состав волости. Волость тяготела к определенному стольному городу. Г лавным способом самоуправления в названных территориальных общинах была вечевая демократия, которая выросла из племенных собраний. Ярким примером развития вечевой демократии может служить Великий Новгород.

В средневековой Руси примером самоуправления могут служить земские избы, которые существовали в городах и волостях. В их ведении находились сбор налогов, хозяйственные и судебные дела. Земская изба состояла из земского старосты, земского дьяка и целовальников, избиравшихся из зажиточных посадских людей и государственных (черносошных) крестьян на один-два года или на неопределенный срок. В выборах указанных лиц участвовало все тяглое население, посадские люди, крестьяне. В число избирателей не входили служилые люди, не находившиеся под властью земских изб.

В ХУШ в. Екатериной II также проводилось укрепление городского самоуправления. 21 апреля 1785 г. была подписана Грамота на права и выгоды городам Российской империи («Жалованная грамота городам»). В ней, в качестве особой юридической личности, было выделено «общество градское» как объединение городских обывателей независимо от их сословной принадлежности. Городское население делилось на шесть разрядов. Первый разряд включал домовладельцев; второй - купцов, разделенных на три гильдии; третий - лиц, записавшихся в цехи; четвертый - иногородних и иностранных гостей; пятый - именитых горожан («степенных» служащих, художников, ученых, крупных капиталистов, банкиров, хозяев кораблей, торговцев оптом); шестой - посадских людей, не вошедших в пять первых разрядов и занимавшихся промыслом, рукоделием или иною работою в городе.

Город имел свой герб и печать. Градское общество наделялось правом обладать движимым и недвижимым имуществом, собственной казной, наполнявшейся за счет самообложения горожан, доходов с недвижимого имущества, отчислений процентов от питейных заведений, иных доходов. В управлении городом определенные права получило собрание городских обывателей.

Собрание составлялось из депутатов от каждого из шести разрядов населения. Оно должно было собираться каждые три года в зимнее время по приказанию и дозволению генерал-губернатора или губернатора для производства выборов городских органов, выслушивания предложений генерал-губернатора или губернатора, принятия представлений губернатору о своих общественных нуждах и пользах, поверке обывательской книги. Собрание избирало из своего состава общую городскую думу как представительный орган города в составе городского главы и гласных от каждого из шести разрядов. Общая городская дума созывалась по мере необходимости и избирала из состава своих гласных шестигласную думу как орган текущего представительного правления (собиралась не реже одного раза в неделю). При Екатерине II получило развитие дворянское самоуправление. Дворянство активно использовалось центральной властью как опора в управлении на местах.

В эпоху Александра II, а именно 1 января 1864 г., были утверждены «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» и 16 июня 1870 г. - «Городовое положение». Данная реформа была направлена на укрепление самостоятельности местных обществ, их органов, соединение различных групп населения, сословий в решении общих дел и задач по месту жительства. Земское самоуправление рассматривалось как обособленное от государства публичное управление, лишь опекаемое и контролируемое в известных пределах государством.

Органы земств по Положению 1864 г. - уездные и губернские земские собрания (представительные и распорядительные органы), избирались на три года, а также уездные и губернские земские управы (коллегиальные исполнительные органы), избираемые из своего состава уездными, губернскими собраниями на тот же срок их полномочий. Органы городского самоуправления по Положению 1870 г. - городские избирательные собрания, городские думы (представительные и распорядительные органы), избирались на четыре года, а также городские

управы (коллегиальные исполнительные органы), избираемые городскими думами на тот же срок их полномочий.

Земские и городские учреждения образовывались как органы всесословные, однако формировались они с учетом сословного деления населения. Для производства выборов уездных земских собраний избиратели уезда делились на три группы (курии): уездных землевладельцев, горожан (собственников недвижимого имущества) и крестьян. Выборы гласных осуществлялись куриями на их съездах раздельно. Губернские собрания избирались уездными собраниями путем тайного голосования, т.е. в рамках многостепенных выборов.

Г убернские, уездные земские органы нацеливались на заведование делами, относящимися к хозяйственным пользам и нуждам соответствующих губерний, уездов. Земства ведали своими имуществами, капиталами, денежными сборами, благотворительными заведениями; устройством и содержанием принадлежащих им зданий, сооружений, путей сообщения; обеспечением народного продовольствия; прекращением нищенства; управлением взаимным земским страхованием имущества; попечением о развитии местной торговли и промышленности. Они участвовали в попечении о народном образовании, здравоохранении; содействовали предупреждению падежей скота; охране хлебных посевов. Аналогичные вопросы, как в части местных дел, так и государственных задач решали органы городского самоуправления с учетом своеобразия городских поселений. Так, на них возлагалось обеспечение благоустройства городов согласно утвержденным планам, содержание городских коммуникаций, обеспечение воинского постоя.

Позднее данные законодательные акты были изменены Александром III в «Положении о губернских и уездных земских учреждениях» от 12 июня 1890 г. и «Городовом положении» от 11 июня 1892 г. Предпринятые изменения обычно именуют периодом контрреформ. В самом общем виде они были сведены к усилению государственного контроля над земствами, закреплению их положения как особого звена государственных учреждений, расширению представительства в них дворян. Так, в процессе проведения контрреформ в России постепенно формировались черты государственной теории местного самоуправления [2, с. 395].

После событий октября 1917 г. организация местной власти осуществлялась в форме Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов вместо земских органов. Советы изначально возникли как организационные ячейки стачеч-

ного движения (в период революции 1905 г.), став в 1917 г., наряду с военнореволюционными комитетами, органами вооруженного восстания.

Устройство местной власти в советский период при многочисленности его реформ отличал ряд постоянных признаков.

Во-первых, то, что местные органы сочетали в себе принятие решений и их исполнение. Именно это свойство отражает характеристика Советов как «работающих корпораций». За повседневное исполнение решений Советов отвечали формируемые ими исполкомы. Исполкомы являлись внутренними органами советов.

Во-вторых, советские органы действовали в рамках принятого тогда административно-территориального деления.

В-третьих, местные Советы связывались между собой и с высшими органами власти на началах централизма, подчинения нижестоящих органов вышестоящим по всем вопросам их компетенции, обязательности решений вышестоящих органов для органов нижестоящих.

В-четвертых, власть Советов, в условиях сложившейся в стране однопартийной политической системы, превратилась в прикрытие власти партийной. Они стали рассматриваться орудиями социалистического строительства.

Таким образом, местные советы оказались встроенными в жесткую властную вертикаль, что дает возможность оценить советскую систему местной власти как крайнее проявление государственной теории самоуправления.

Необходимо подчеркнуть, что внешние границы Московского региона и его внутреннее административное деление претерпевали неоднократные изменения в разные годы. Основными причинами реформирования системы управления было бурное экономическое и политическое развитие региона, главным образом за счет усиления его промышленных функций и как следствие - неконтролируемого роста численности населения. После возвращения в 1918 г. Москве столичного статуса политические факторы стали играть не меньшую роль, чем надэко-номические, в том числе и в вопросах административного деления самой Москвы.

Известно, например, что в марте 1917 г. по предложению большевиков Моссовет разделил город на 8 районов, которые территориально совпадали с границами районных большевистских организаций, в 1923 г. в Москве было уже

23 района, в сентябре 1957 г. их число сократилось до 20, а в августе 1960 г. - 17 районов.

Москва долгое время являлась составной частью Московской губернии и только в 1931 г., когда Моссовет фактически разделился на две части, одна из которых занималась городом, другая - областью, столица стала самостоятельной административно-хозяйственной единицей. В 1967 г. число районов в Москве вновь возросло до 29, что фактически означало приведение их в соответствие с изменением территории Москвы в 1961 г., а впоследствии появились участки города, расположенные на территории Московской области - за пределами ее основной юридической границы (город Зеленоград, пос. Внуково, Восточный, аэропорт Шереметьево и др.).

Последнее реформирование административного деления Москвы в 1991 г. привело к образованию 10 административных округов, радиальная конфигурация которых во многом обусловлена существующим рисунком административно-территориального деления области. Также были образованы 125 муниципальных районов.

Со временем из официального языка, применительно к местной власти, исчез сам термин «самоуправление». Как самоуправленческое начинает рассматриваться государство в целом, объявленное государством трудящихся. Категория же местного самоуправления стала рассматриваться как элемент буржуазной демократии, чуждой демократии социалистической.

Некоторые попытки развития системы органов местной власти были сделаны в конце 1980-х гг. Причиной этого послужило осознание обществом оторванности местных органов от интересов населения и низкий уровень их профессионализма. Была предпринята попытка выведения Советов депутатов из-под контроля аппарата чиновников. В Советах было решено создать собственные постоянно действующие руководящие органы - президиумы, состоявшие исключительно из депутатов, а также было предложено избирать в Советах председателей, освобожденных от работы в исполнительно-распорядительных органах.

Исполкомы перестали быть внутренними руководящими органами Советов, сохранив статус исполнительно-распорядительных органов общей компетенции. Шла перестройка избирательного законодательства, в частности был внедрен принцип альтернативности выборов, укреплялись начала состязательности в предвыборной борьбе. В Советах и исполкомах упор был сделан на принцип коллегиальности. Однако, на фоне ухудшающегося социально-экономического положения страны стала усиливаться критика коллегиальных начал в управлении, что и подтолкнуло во многом законодательно-нормативные изменения.

Так, 6 июля 1991 г. был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». На этом этапе исполкомы ушли в небытие. Их правопреемниками стали главы местных администраций, возглавившие последние на основе принципа единоначалия. Наметилось новое перераспределение властных возможностей между представительными и распорядительными органами в пользу последних. С 1992 г. краевые, областные Советы народных депутатов, краевые, областные администрации, вслед за соответствующими органами республик в составе Российской Федерации, перестали характеризоваться как местные. Они были противопоставлены органам местного самоуправления как органы государственной власти.

Законом от 6 июля 1991 г. была предусмотрена разработка и принятие на местах положений (уставов) о местном самоуправлении, чем стимулировали активизацию местного правотворчества. В ст. 7 определялось, что органы местного самоуправления не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции государственных органов. В свою очередь государственные органы также не вправе были самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Однако государственные органы сохраняли право отмены не соответствующих законодательству актов местных органов. Сохранялась и подотчетность местных администраций вышестоящим исполнительно-распорядительным органам в пределах компетенции последних.

С осени 1993 г. произошел полный слом представительной власти на местах, а ее функции были переданы власти исполнительной - соответствующим местным администрациям. Вместе с упразднением Советов началось формирование новой представительной власти: дум, муниципальных комитетов, собраний представителей и др. Их образование было предусмотрено Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», которым было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Срок полномочий выборных органов в соответствии с настоящим Указом был установлен в два года.

На основании данного Указа представительная власть теперь должна была формироваться не во всех административно-территориальных единицах. Так, в городских и сельских поселениях с числом жителей до 5 тыс. человек, местное самоуправление могло осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборных глав местного самоуправления. В городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек выборным органом местного самоуправления признавалось собрание представителей и глава местного самоуправления. На территориях, включающих несколько городских и сельских поселений, совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий.

Скажем, применительно к району это выглядело следующим образом. В них мог образоваться орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов самоуправления городских и сельских поселений. Было также установлено, что представительный орган работает, как правило, на не освобожденной основе и созывается на заседания главой местного самоуправления. Глава получил право подписывать решения выборного учреждения местного самоуправления.

По мнению автора, новый импульс изменений в системе местного самоуправления в рассматриваемый период дала Конституция Российской Федерации. Справедливости ради необходимо подчеркнуть, что заложенные в ней принципы местного самоуправления, вобравшие в себя положительное содержание предшествующего законодательства, поначалу серьезно искажались в нормативных актах субъектов Российской Федерации. Более эффективно процесс восстановления самоуправленческих начал на местах и их совершенствования пошел после принятия Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». На его основе сложилась новая организационно-территориальная структура местного самоуправления. Она представляла собой симбиоз общественной и государственной теорий местного самоуправления. Органы местного самоуправления были наделены публично-властными полномочиями (проявление государственной теории), но не рассматривались как органы государственной власти и не находились в прямом подчинении последних (проявление общественной теории).

Несколько позже был принят Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»^[1]. Хартия действовала в нашей стране с 1 сентября 1998 г. Структура Хартии весьма проста: преамбула, три части, 18 статей. Преамбула закрепляет ряд важных принципов. Так, органы местного самоуправления в соответствии с преамбулой являются одной из главных основ любого демократического строя; полномочия местного самоуправления должны быть реальными и обеспечивать эффективное и приближенное к гражданам управление; местное самоуправление должно строиться на принципах демократии и децентрализации власти.

Однако необходимость дальнейшего совершенствования местного самоуправления подтолкнула федеральный центр к новому масштабному реформированию местного самоуправления - к принятию Федерального закона РФ от 6.10.2003 г. №131 [8]. В ч. 2, ст. 2 этого закона говорится о том, что местное самоуправление осуществляется в пределах, установленных Конституцией РФ и федеральными законами, и лишь в отдельных случаях, предусмотренных федеральными законами, местное самоуправление регулируется законами субъектов РФ.

Исходя из вышеизложенного, можем заключить, что самоуправление - это вид управленческой деятельности, заключающейся в сознательном воздействии на волю людей с целью направления их поведения, организации их деятельности. Если управление это совокупность отношений между теми, кто управляет, и теми, чье поведение подвергается управлению, то самоуправление это процесс, в котором управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица.

При этом необходимо подчеркнуть, что самоуправление не означает отказа от профессионального аппарата власти. Общество, управляемое таковым аппаратом, чиновниками, является самоуправляющимся, если оно основано на трех началах: разумном соотношении профессионально-властного управления и форм непосредственной демократии; наличии у граждан средств заявления и отстаивания своих интересов; выявлении, справедливом согласовании и осуществлении органами власти значимых запросов людей. При этом граждане через формы непосредственной демократии (выборы, референдумы) вправе решать наиболее важные управленческие вопросы (формирование представительных органов власти, принятие юридически обязательных решений).

Данное определение справедливо и для местного самоуправления, содержащегося в п. 2, ст. 1 Федерального закона РФ №131. Согласно нему местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти. Она обеспечивает в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Характеристику местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти уточняет положение Конституции РФ (ч.1, ст.3), согласно которому носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.

Местное самоуправление выступает формой народовластия наряду с государственным управлением, осуществляемым Российской Федерацией и субъектами РФ. Как и государственное управление, местное самоуправление осуществляется населением, гражданами посредством форм непосредственной демократии и через профессиональный аппарат власти. Непосредственная демократия в местном самоуправлении включает формы прямого решения гражданами вопросов местного значения (выборы, референдумы и др.) и формы участия населения в решении вопросов местного значения профессиональным аппаратом власти (территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, опросы граждан и др.).

Содержание местного самоуправления составляло решение гражданами, органами местного самоуправления вопросов местного значения: непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований. Муниципальные образования в системе местного самоуправления - это городские, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, отдельные территории городов федерального значения.

Местное самоуправление в современной России не является частью государственного управления и самостоятельно по отношению к нему. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Муниципальная служба обособлена от государственной. Вопросы местного значения, выступая как публично-властные предметы ведения муниципальных образований, не имеют государственной природы и не могут рассматриваться как государственные полномочия.

1.2 Местное самоуправление как микромодель гражданского общества

Большинство ученых в настоящее время справедливо признают органы местного самоуправления как один из субъектов гражданского общества в Российской Федерации.

Например, И.И. Овчинников пишет, что «с развитием местного самоуправления в России связываются надежды на возрождение демократического гражданского общества, поскольку в муниципальном образовании формируется чувство общего интереса и ответственности местных жителей, которые привыкают не только самостоятельно решать свои дела, но и контролировать избранных ими должностных лиц. Местное самоуправление выступает одновременно и как механизм функционирования гражданского общества, и как его неотъемлемая часть», т.е. как субъект гражданского общества.

Г.А. Иванцова считает, что «система местного самоуправления как элемент гражданского общества во всех странах мира складывается как определенная структура взаимодействия местного населения как субъекта и объекта местного самоуправления по поводу организации совместной жизнедеятельности».

А.И. Медведев пишет, что «любое муниципальное образование как организационно-правовая форма местного самоуправления в известном смысле представляет собой микромодель гражданского общества, воспроизводящую внутри себя его основные

Указанные авторы, отмечая то обстоятельство, что органы местного самоуправления являются субъектами гражданского общества, в дальнейшем подчеркивают их особую роль, связь с государством, выявляют отличие от иных субъектов гражданского общества.

Вместе с тем ряд исследователей не совсем справедливо выражают сомнения по поводу отнесения муниципальных образований к субъектам гражданского общества.

Так, Е.С. Шугрина пишет: «В настоящее время практика показала, что природа местного самоуправления не может быть однозначно определена, затруднительно четко выделить собственно местные дела, отличные от общегосударственных; функции местного самоуправления отражают не только частноправовой, но и публичный характер. Местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как общественного, так и государственного образования».

По нашему мнению здесь идет смешение функций как основных направлений деятельности с природой как источником, способом происхождения, а также предметов ведения. Мы вполне согласны с иной спецификой функций местного самоуправления, но что касается природы, то она у государства и у местного самоуправления разная.

В связи с этим мы разделяем позицию профессора М.А. Краснова, который также считает, что, разграничивая в теории сферу государственной власти и сферу местного самоуправления, надо иметь в виду не иную природу органов местного самоуправления, а специфику их функций.

Кроме того, по мнению А.М. Лимонова, в Российской Федерации муниципальная деятельность строится на сочетании местных и государственных интересов, взаимодействии органов местного самоуправления и органов государственной власти. Конституционное обособление муниципальных образований и органов местного самоуправления представляет собой децентрализацию в собственном смысле слова, при которой государство сохраняет за собой ряд каналов властного присутствия в муниципальном образовании. Самостоятельно решая вопросы местного значения, органы местного самоуправления действуют в русле единой государственной политики, могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями.

Исходя из этого А.М. Лимонов делает вывод о том, что местное самоуправление в Российской Федерации якобы одновременно содержит в себе элементы государственного и общественного института.

По нашему мнению, подобный вывод не может быть правильным, вернее, может оказаться правильным лишь частично. Ведь сам автор этого высказывания говорит о частном случае — делегировании отдельных полномочий органа государственной власти органам местного самоуправления, но пытается распространить его на всю систему отношений между государством и местным самоуправлением.

Особенно много дискуссий вызывает закрепленное в ст. 12 Конституции РФ положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Так, по мнению И.И. Овчинникова, «до сих пор отсутствует ясность самой природы самоуправления. Конституционная норма (ст. 12) «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»... свидетельствует о стремлении отделить органы местного самоуправления от государства, показать их общественную природу... такое решение носит более всего политический характер и очень трудно переводимо на язык конкретных юридических формул».

В статье «Местное самоуправление: власть государства или власть в государстве» О.Н. Соч-нова пишет, что «невхождение» органов местного самоуправления в систему государственной власти не вполне корректно и не совсем точно отражает место и роль указанного института во всей системе власти. Далее она подчеркивает: «Появление данного положения в значительной степени обусловлено желанием разрушить устоявшуюся российскую традицию жесткой централизации и концентрации власти. Однако многими учеными, правоведами это положение возводится в ранг «абсурда», когда они пытаются обособить местное самоуправление от вертикали исполнительной власти, мотивируя это особым характером местной власти».

Анализируя эту позицию, мы отмечаем следующее.

Во-первых, не на столько уж устоявшуюся национальную традицию пытаются «покуситься», поскольку местное самоуправление (под названием «земство») существовало в России в течение веков, а «устаиваться» вертикаль власти начала только в СССР.

Во-вторых, в позиции тех авторов, с которыми не согласна О.И. Сочнова, нет никакого «абсурда». Абсурд появляется, если к системе местного самоуправления подходить с мерками советских принципов демократического централизма и единства власти.

Такую же просоветскую позицию в отношении местного самоуправления занимает Г.Н. Чеботарев, утверждающий, что власть органов местного самоуправления по своей природе не может быть иной, чем властью государственной.

По нашему мнению, относительно полно идею публичного характера муниципальной власти развивает Э.П. Григонис.

По мнению этого автора, «местное самоуправление и его органы представляют собой точку соприкосновения, грань, порой весьма тонкую, своеобразный буфер между государством и гражданским обществом... Органы местного самоуправления — это субъекты гражданского общества, но наиболее близко из всех остальных... стоящих к государству. С государством местное самоуправление сближает такой же, как и у государственных органов, публичный характер власти».

Таким образом, мы приходим к выводу о том, что органы местного самоуправления — это особые субъекты гражданского общества, близкие по форме и по характеру своей деятельности к государственным органам, но действующие в пределах компетенций, наделенных государством, самостоятельно, под свою ответственность и независимо от него.

2 Структура и полномочия органов местного самоуправления

2.1 Принципы организации местного самоуправления

Сегодня любое развитое общество невозможно представить без местного самоуправления. Демократические государства давно признали его достоинства и отвели ему особое место в структуре власти^[2].

В Конституции Российской Федерации содержится ряд положений, касающихся организации и осуществления местного самоуправления в РФ^[3]. В первую очередь определяется, что местное самоуправление является частью конституционного строя РФ, а, следовательно, этому институту придается «фундаментальная значимость» в достижении конституционных целей^[4].

Помимо Конституции, как известно, принципы организации местного самоуправления определены и в соответствующем Федеральном законе.

Данные принципы определяют демократическую организацию местного самоуправления как института публичной власти, соблюдение которых является обязательным для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, населения и образуемых им органов местного самоуправления в целях реализации равного права граждан РФ на местное самоуправление, обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения на территориях муниципальных образований в соответствии с законодательством РФ и субъектов РФ, а также с уставами муниципальных образований.

Проблемы организации местного самоуправления в России интересуют значительное число специалистов, особенно представителей юридической и экономической мысли^[5].

Общие принципы организации местного самоуправления составляют «правовой каркас» демократической концепции местного самоуправления, основанный на обеспечении равного права граждан на местное самоуправление, независимо от того, на территории какого субъекта РФ они проживают.

Таким образом, понятие «общие принципы» означает не только «основные принципы», но и принципы, «единые» для всех территорий Федерации. Это подтверждается ч. 2 ст. 72 Конституции РФ, согласно которой «положения настоящей статьи в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа»5.

Казалось бы, такая обязательность достаточно очевидна и не должна вызывать сомнений и тем более нуждаться в аргументах.

В совокупности «общие принципы» должны отражать сущность местного самоуправления как структурно функционального явления российской государственности, как своеобразной формы организации публичной власти, а также ее институциональные особенности^[6]. Только в этом случае будет обеспечиваться выполнение возлагаемой Конституцией РФ на органы местного самоуправления функции — осуществлять власть народа будучи самостоятельными в пределах своих полномочий и обособленными от системы органов государственной власти.

Однако чем более общий характер носят принципы, тем больше открывается возможностей для различных вариантов их правовой реализации, вплоть до взаимоисключающих. А это порождает состояние неопределенности, пояснение которой может потребовать проверки на конституционность соответствующих актов.

Выход, конечно, не в том, чтобы отказаться от уже более или менее сложившегося каталога наиболее общих принципов, характеризующих организацию местного самоуправления.

Представляется, что возможен и несколько иной подход к выявлению принципов, в результате которого мы получаем значительно более разветвленную их систему, составляющую в соответствии с Конституцией РФ основу Закона.

Речь идет о выделении групп отношений, которые возникают в процессе формирования статуса и организационно-правового механизма местного самоуправления, обеспечивающих реализацию прав граждан на местное самоуправление и превращение воли местного населения в публичную власть, что увеличивает потребность в большей детализации общих принципов.

С учетом изложенного группировка «общих принципов» могла бы выглядеть следующим образом.

1. Принципы, определяющие основные обязанности и полномочия государства по организации местного самоуправления: конституционно-правовое признание местного самоуправления в качестве особой формы публичной власти; гарантированность государством права граждан на местное самоуправление.

2. Принципы, согласно которым создаются муниципальные образования — главные структуры в системе местного самоуправления: посе-ленческо-территориальный принцип установления границ муниципальных образований; учет мнения населения при определении и изменении границ территорий муниципальных образований; возможность многоуровневой организации местного самоуправления.

3. Принципы, определяющие демократические формы организации местного самоуправления, порядок образования и содержание функций органов местного самоуправления: сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан (референдум, голосование и т.д.), сочетание государственного регулирования статусов органов местного самоуправления с правом населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления в конкретных муниципальных образованиях.

4. Принципы, определяющие формирование необходимой финансово-экономической основы местного самоуправления: соответствие материально-финансовых ресурсов муниципального образования функциям и полномочиям органов местного самоуправления, закрепленным в уставе муниципального образования; самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов органами местного самоуправления; стабильность основных источников доходов местных бюджетов.

5. Принципы, обеспечивающие самостоятельность органов местного самоуправления при осуществлении ими своих функций и полномочий: конституционный статус органов местного самоуправления вне системы органов государственной власти; соразмерность принимаемых органами местного самоуправления решений материально-финансовым возможностям муниципального образования и т.д.

6. Принципы, обеспечивающие стабильность установленных Конституцией РФ и федеральными законами прав местного самоуправления: стабильность статуса местного самоуправления как одной из основ конституционного строя Российской Федерации; конституционный запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

Разумеется, предложенная система «общих принципов» не исключает других идей в этой области, а равно и классификацию принципов по иным основаниям.

2.2 Социальные полномочия органов местного самоуправления

Одной из основ конституционного строя, согласно ч. 1 ст. 7 Конституции РФ, является определение России как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В рамках конституционной модели социальной государственности в Российской Федерации функции социального государства как направления деятельности по решению социальных задач, стоящих перед современным государством, реализуются с учетом распределения полномочий между уровнями власти в Российской Федерации.

Разграничение полномочий в социальной сфере (социальные полномочия) органов государственной и муниципальной власти направлено прежде всего на то, чтобы как можно более эффективно решать важные социальные проблемы в условиях модернизации Российского госу-дарства.

Процесс определения принадлежности того или иного полномочия органам публичной власти конкретного уровня, начавшийся с принятием Конституции РФ, продолжается и сегодня.

Так, значительное число изменений, регулярно вносимых в законодательство о местном самоуправлении, связано с закреплением или, наоборот, изъятием из компетенции органов местного самоуправления отдельных властных полномочий.

На примере динамики нормативного развития полномочий муниципальных органов в социальной сфере представляется возможным проследить общую тенденцию к этатизации местного самоуправления, наметившуюся в последнее время в государственной политике.

Выбор социальных полномочий для настоящего исследования обусловлен, прежде всего, их центральным местом в системе полномочий местного самоуправления, что предопределено социальным смыслом, заключенным в вопросах местного значения. Он проявляется в оказании органами местного самоуправления муниципальных услуг населению. Будучи одной из форм публичных услуг, муниципальные услуги выступают в основном как первичные базовые услуги, они обусловлены естественными потребностями людей и оказывают непосредственное влияние на уровень и качество жизни населения^[7].

В доктрине муниципального права при классификации полномочий местного самоуправления выделяют «собственные» полномочия местного самоуправления, т.е. те полномочия, которые признает за местным самоуправлением государство, и отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться законом органы местного самоуправления^[8]. Названные полномочия имеют разную правовую природу и по их соотношению в общем составе полномочий органов местного самоуправления прослеживается динамика развития полномочий в целом.

Как отмечает В.В. Таболин, сложилась негативная тенденция изъятия муниципальных полномочий на уровень субъекта РФ, а затем передачи их обратно как государственных.

Например, федеральный законодатель минимизировал круг вопросов местного значения, изъяв из муниципального ведения вопросы социальной поддержки, обслуживания и содействия занятости населения, муниципального экологического контроля и др. Однако, учитывая, что прежние полномочия, по сути, направлены на непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения, они вновь закрепляются за местным самоуправлением, но в качестве делегированных отдельных государственных полномочий с соответствующим государственным контролем и управлением.

Несмотря на то что в результате подобного перераспределения полномочий в компетенции органов местного самоуправления остается тот же самый функционал, как и до перераспределения (только уже в качестве отдельных государственных полномочий), правовой эффект подобных реформ нельзя недооценивать.

Полагаем, что соответствующая законодательная практика существенно отклоняется от конституционно-правовой модели местного самоуправления, нивелируя основные конституционные свойства местного самоуправления, и прежде всего его самостоятельность, не вступая, однако, в прямое противоречие с конституционными нормами. Можно обозначить, как минимум, две проблемы, связанные с данным законодательным подходом.

Во-первых, признавая и гарантируя местное самоуправление, Конституция РФ в ст. 12 закрепляет организационную самостоятельность местного самоуправления, устанавливая, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Но как комплексное конституционно-правовое явление

самостоятельность местного самоуправления не может быть обеспечена лишь в статике через институциональную самостоятельность, требуется также ее отражение в динамике посредством функциональной самостоятельности.

Однако в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законами, ключевая роль по принятию политико-правовых решений отводится именно органам государственной власти, а не самому местному со-обществу.

При подобном регулировании положение ст. 12 Конституции РФ, закрепляющее функциональную самостоятельность, проявляющуюся в том, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, формально не нарушается, однако фактически органы местного самоуправления оказываются функционально встроенными в систему органов государственной власти, и конституционно-гарантированная институциональная самостоятельность также оказывается бессмысленной.

Во-вторых, в ст. 130 Конституции РФ, идущей первой в главе 8 Конституции РФ, которая содержит нормы, определяющие конституционно-правовой статус местного самоуправления, прежде всех иных положений о данном институте закреплено, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

В последующем, в ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, предусмотрено также, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству.

Следовательно, сама архитектура конституционных норм, их расположение свидетельствуют о том, что основная цель местного самоуправления как института — это решение вопросов местного значения, а не осуществление отдельных государственных полномочий.

Полагаем, что решение вопросов местного значения через отдельные государственные полномочия нарушает приведенную конституционную модель. В связи с этим «собственные» полномочия в целях решения вопросов местного значения должны занимать главенствующую роль в составе полномочий органов местного самоуправления.

Однако, как указывает Е.С. Шугрина, фактически устанавливается приоритет выполнения государственных полномочий перед решением вопросов местного значения.

В качестве негативных последствий такого перераспределения полномочий (а по сути изменения их правовой природы) можно выделить перенос роли контролирующего субъекта с местного сообщества на региональную власть. Процесс «огосударствления» местного самоуправления через изменение соотношения в составе социальных полномочий органов местного самоуправления «собственных» полномочий и отдельных государственных полномочий в пользу последних ведет к нарушению основополагающего принципа местного самоуправления — совпадения в одном лице объекта и субъекта управления.

Поскольку согласно ч. 2 ст. 132 Конституции РФ реализация переданных полномочий подконтрольна государству, органы местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий в социальной сфере, переданных взамен отобранных «собственных» полномочий, связанных с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования, становятся ориентированными не на запросы местного сообщества, но на позицию органов государственной власти, превращаясь из представителей населения в исполнителей государственной воли.

В науке муниципального права можно встретить различные предложения по решению проблемы загрузки органов местного самоуправления государственными делами, однако представляется уместным процитировать слова российского дореволюционного общественного деятеля князя А. Васильчикова: «ставить починку мостов, исправление дорог, признание бедных, продовольствие голодных в зависимость от того же начальства, которое заключает трактаты, издает законы и заправляет финансами, значит, смешивать два действия, требующие совершенно различных способностей. От этого смешения происходит то, что во всех централизованных государствах местные интересы приносятся в жертву общим и совершенно теряются из виду».

Следует также согласиться с А.А. Джагаря-ном о том, что, поскольку основной объем прав в социальной сфере реализуется преимущественно по месту жительства, местное самоуправление как наиболее приближенное к населению может и должно решать широкий круг вопросов жизнеобеспечения посредством самоорганизации жителей и их решающего воздействия на социальную политику.

Анализ практики правового регулирования полномочий муниципальных органов в социальной сфере и выявленная тенденция к функциональной этатизации местного самоуправления позволяют говорить о необходимости законодательного закрепления механизмов, обеспечивающих рационализацию процесса перераспределения полномочий между уровнями публичной власти, при котором самостоятельность местного самоуправления реально учитывалась бы как конституционная ценность. В противном случае местное самоуправление рискует потерять свой статус как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти и стать наиболее приближенным к органам государственной власти, прежде всего субъекта РФ.

2.3 Анализ проблем местного управления

В декабре 2018 - феврале 2019 г. в рамках подготовки научно-практической конференции с международным участием «Местное самоуправление в условиях глобальных вызовов современной России» (г. Ростов-на-Дону; г. Азов, 04-05 апреля 2019 г.; г. Карачаевск, 10 апреля 2019 г.; г. Пятигорск, 12 апреля 2019 г.; г. Курган, 20 апреля 2019 г.; г. Челябинск, 25 апреля 2019 г.) лабораторией проблем повышения эффективности государственного и муниципального управления на территории 10 субъектов РФ (Ростовская, Московская, Челябинская обл., Краснодарский, Ставропольский, Камчатский края, республики Кабардино-Балкария, Северная Осетия - Алания, Коми, Карелия) был проведен социологический опрос экспертов, в котором приняли участие 2 329 чел.

К социологическому опросу, проведенному в Ростовской обл., были привлечены 520 экспертов из числа руководителей представительных органов власти (7,69%), руководителей органов исполнительной власти (6,54%), представителей органов местного самоуправления (18,46%), представителей научного сообщества (ученые и преподаватели) (13,65%), руководителей общественных организаций и СМИ, культуры, неправительственных организаций (12,68%), руководителей школьных, дошкольных образовательных и медицинских учреждений (30,77%), представителей крупного и среднего бизнеса (10%)^[9].

Возрастной состав опрошенных: до 25 лет - 1,15%; от 26 до 30 лет - 2,69%; от 30 до 39 лет - 20,38%; от 40 до 49 лет - 34,42%; от 50 до 59 лет - 29,23%; 60 лет и старше - 12,12%.

Стаж работы респондентов: до 5 лет - 17,12%; от 5 до 10 лет - 20,00%; от 10 до 20 лет - 33,08%; от 20 до 30 лет - 20,77%; свыше 30 лет - 9,04%.

Представленные экспертами оценки приведены в процентах от реального числа ответов. По отдельным позициям опроса экспертам предлагалось выбрать не более 3 определений из числа предложенных, поэтому общая сумма ответов не равна 100%.

Результаты социологического опроса в Ростовской обл. показали, что более 40% экспертов отметили улучшение качества работы органов местного самоуправления в течение последних 5 лет; 31% опрошенных считают, что органы местного самоуправления достигли ощутимых результатов; не заметили принципиальных изменений за указанный период 17% экспертов. Таким образом, 88% экспертов считают, что качество работы органов местного самоуправления за последние 5 лет не только не ухудшилось, но и возросло. Число экспертов, отметивших ухудшение показателей работы органов власти на местном уровне (2,5%), не превышает погрешности измерения. Около 4% экспертов затруднились с ответом.

В исследовании был сделан акцент на состоянии местного самоуправления в условиях глобальных вызовов. Так, более половины экспертов считают, что современный экономический кризис и антироссийские санкции лишь отчасти повлияли на функционирование системы местного самоуправления. Еще 23% опрошенных вообще не заметили влияния негативных факторов. И лишь 16% экспертов полагают, что кризис и санкционная политика Запада в значительной мере сказались на функционировании системы местного самоуправления.

Следующий вопрос фактически вытекал из указанного выше: «Если экономический кризис оказывает влияние на местное самоуправление, то в чем это конкретно проявляется?» В числе конкретных проявлений экономического кризиса в качестве первой ранговой позиции эксперты указали заметное падение уровня жизни, рост бедности населения, снижение покупательной способности (49,81%).

Вторую позицию занимают проблемы в демографической сфере, выражающиеся в том, что люди боятся заводить детей из-за опасения ухудшения уровня жизни, возможности потерять работу и т.п. (39,04%). Проблемы в демографической сфере усугубляются в связи с переездом местных жителей в другие регионы или за границу в поисках более благоприятных социальных и экономических условий (21,73%).

В качестве третьей позиции эксперты отметили существенные затруднения в экономическом развитии предприятий, расположенных на территории муниципального образования, и дополнительные проблемы с привлечением инвестиций (25,38%).На этом фоне лишь 14,23% экспертов высказали мнение, что в условиях кризиса и санкционного давления началась активная мобилизация ресурсов и получен новый импульс к развитию.

При формулировании вопросов социологического исследования авторы планировали рассмотреть местное самоуправление, его характеристики, проблемы и перспективы его развития и функционирования в системе глобальных вызовов современной России и, что особенно важно в современных условиях, в контексте решения демографических проблем.

При всей важности иных аспектов демографическая ситуация имеет для будущего страны в целом и каждого отдельного региона, города, поселка принципиальное и стратегическое значение. Конечно же, муниципальный уровень не предполагает реализацию глобальной стратегии и решение макроэкономических вопросов, но позволяет отметить, какие меры респонденты считают эффективными для качественного изменения демографической ситуации на муниципальном уровне. Поэтому очередной вопрос касался изменений демографической ситуации за последние 5 лет в условиях кризиса.

Около половины экспертов отметили, что за последние 5 лет демографическая ситуация ухудшилась как в стране и регионе, так и в муниципальном образовании. При этом вызывает обеспокоенность, что оценки ухудшения демографической ситуации в муниципальном образовании более чем на 10% превышают оценки по стране и региону. При этом около 20% экспертов не отметили какие-либо изменения, а 15% нашли позитивные изменения. Более 20% экспертов затруднились с ответом при оценке ситуации в стране и регионе, 10% - с ответом на данный вопрос по ситуации в муниципальном образовании.

Следующий вопрос логически следовал из предыдущего: «В чем заключаются, на Ваш взгляд, основные препятствия для успешной реализации мер государственной демографической политики в регионе?»

На первую ранговую позицию в числе основных препятствий для успешной реализации мер государственной демографической политики в регионе эксперты поставили состояние стресса и неуверенности в завтрашнем дне, боязнь создать большую семью в этих условиях (60,96%). В качестве второй позиции эксперты указали нехватку бюджетного финансирования (58,27%).

Часть экспертов связали препятствия для успешной реализации мер государственной демографической политики в регионе с нежеланием самих граждан менять свой образ жизни, репродуктивные установки (42,31%).

Экспертам нужно было ответить на вопрос: «Какие направления улучшения демографической ситуации в России являются наиболее реальными и практически реализуемыми на уровне общегосударственной демографической стратегии и институциональных мер?»

В качестве первой позиции эксперты ожидаемо указали повышение рождаемости коренного населения России (73,46%). Вторую позицию заняло сокращение смертности населения России (70%). На третьей позиции уверенно расположилось прекращение утечки населения за рубеж (41,54%).

Стимулирование въезда иностранцев в Россию на постоянное жительство и привлечение квалифицированных работников из-за рубежа получили 5% и 6,35% соответственно. Следующий вопрос потребовал от экспертов указать, какие направления улучшения демографической ситуации в России они считают наиболее реальными и практически реализуемыми на уровне конкретных «точечных» мер.

На первую ранговую позицию эксперты поставили значительное повышение денежных выплат от государства даже за рождение первого ребенка (62,50%). Вторым по значимости названо увеличение выплат по программам материнского капитала и расширение возможностей для его использования (57,31%). На третьей позиции - предоставление бесплатного жилья многодетным семьям (52,50%).

Если добавить необходимость дополнительной поддержки многодетных семей в плане предоставления льгот по социальному обеспечению, то есть льготный трудовой стаж, дополнительное пенсионное обеспечение (37,88%) и развитие системы нефинансовой адресной социальной помощи в виде дополнительных образовательных или медицинских услуг (25%), то становится предельно ясным, что в качестве ключевого аспекта улучшения демографической ситуации эксперты видят финансовую поддержку многодетных семей. Объективные факторы дополняются недостатками в организации информационных кампаний в поддержку ценностей семьи и материнства, о чем свидетельствует мнение экспертов по данному вопросу (20,38%).

Для оценки проблем, существующих в работе органов местного самоуправления, экспертам было предложено ответить на вопрос: «Какие полномочия органов местного самоуправления в настоящее время не реализуются в полной мере?» На первую позицию эксперты поставили ответ: полномочия в сфере дорожного строительства и организации дорожного движения (45,38%). Вторую строку эксперты отдали полномочиям сфере ЖКХ и социально-культурного благоустройства (36,15%). На третьей позиции - полномочия в сфере электро-, тепло-, газо-, водоснабжения (20,77%). Эксперты также не удовлетворены реализацией полномочий в организации досуга граждан (16,15%), оказании услуг по сбору и вывозу бытовых отходов и мусора (16,92%), а также в сфере решения демографических проблем (16,73%). Следует отметить данные экспертами позитивные оценки реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения охраны общественного порядка, пожарной безопасности и участия населения в МСУ.

В числе причин, по которым отдельные полномочия органов местного самоуправления не реализуются должным образом, эксперты указали отсутствие достаточных материально-финансовых ресурсов (74,42%); бюрократизм, бумаготворчество, волокиту (24,23%); недостаточность человеческих трудовых ресурсов в связи с тяжелой демографической ситуацией: мало трудоспособного населения, мало молодежи (23,08%).

При оценке факторов, оказывающих негативное влияние на уровень доверия населения к местным органам власти, эксперты на первую позицию поставили низкий авторитет всех органов власти у населения (37,50%), что не может не вызывать обоснованную тревогу государства и общества. На второй позиции - формализм в работе депутатов представительного органа местного самоуправления (27,69%), что отчасти подтверждает мнение экспертов, изложенное выше. Оторванность местных органов власти от интересов и нужд граждан (23,65%) замыкает тройку лидирующих ответов.

Экономический кризис и попытки международной изоляции РФ не просто проверяют на прочность государство и общество, но и актуализируют вопрос о том, какие направления должны быть приоритетными для модернизации местной власти и повышения ее эффективности в условиях необходимости быстрого принятия и реализации управленческих решений. При ответе на данный вопрос на первое место эксперты поставили оптимизацию налоговой базы и укрепление муниципального бюджета (49,42%), далее следует создание более благоприятных условий для привлечения в местные органы власти высокопрофессиональных кадров (45,19%), укрепление кадрового потенциала муниципального управления (26,15%)^[10].

Заключение

В основу формирования любой модели местного самоуправления должна быть положена прежде всего собственная экономическая и финансовая база местного сообщества. Именно она является ключевым фактором в определении полномочий и предметов ведения для местных сообществ различных уровней, образующих единую совокупность сообществ в районе и сельском округе, скрепленных общностью задач по защите прав и свобод своих граждан, развитию демократии, обеспечению благополучия и процветания сообществ.

Представительные органы местных сообществ, которым принадлежит ведущая роль в системе органов местного самоуправления. Их ведущая роль обеспечивается тем, что депутаты избираются непосредственно членами местного сообщества на основе всеобщего равного и прямого избирательного права. Представительные органы выражают волю всего населения местного сообщества, придают ей общеобязательный характер и осуществляют от его имени власть. Им подконтрольна деятельность всех других органов и должностных лиц местного самоуправления.

Именно через представительные органы местных сообществ и через депутатов в них граждане осуществляют свою власть на местном уровне, реализуют свое право участвовать в управлении делами местного сообщества через своих представителей. Именно через представительные органы прежде всего выражается воля населения по всем важнейшим вопросам, и им придается общеобязательный характер, так как формы прямого волеизъявления пока развиты слабо и применяются редко. Но и при широком и активном использовании форм прямой демократии объективно, особенно в средних и крупных по численности населения местных сообществах, наибольший объем важнейших вопросов будет и впредь, в основном, решаться через представительные органы. Но наиболее плодотворная деятельность по решению местных задач потенциально возможна только на основе использования в эффективном сочетании и взаимодействии институтов прямой и представительной демократии.

Из всего этого следует объективная закономерность и необходимость всемерно укреплять представительные органы на основе повышения их роли и правового статуса, совершенствования всех форм организационно-правового механизма их деятельности, укрепления авторитета.

Наиболее дееспособной и соответствующей мировой практике и положениям Европейской хартии местного самоуправления была бы модель представительного органа, которая предусматривала бы самые широкие полномочия его в решении всех важнейших местных задач, включая назначение и освобождение ведущих должностных лиц органов местного самоуправления; соразмерную международному опыту численность депутатов, а также возложение функций по организации его деятельности на собственного представителя, избранного из числа депутатов.

Целесообразно обеспечивать не равновесие властей в системе местного самоуправления, а приоритет представительных органов над исполнительными, при определенных ограничениях и сдержках со стороны исполнительной власти.

С учетом особого правового статуса депутатов их деятельность должна быть надежно защищена от незаконных и необоснованных посягательств на личную свободу, честь и достоинство, трудовые права.

Избиратели должны иметь реальную возможность оказывать свое влияние на решение проблем местного сообщества через депутатов. В связи с этим, в качестве важнейшего элемента статуса депутата, должно быть восстановлено положение о том, что депутат поддерживает связи с избирателями, ответственен перед ними и им подотчетен. При этом право избирателей на отзыв депутатов должно носить реальный характер.

Значительный круг проблем по развитию местного самоуправления и их представительных органов, остро нуждающихся в их всестороннем изучении, теоретическом осмыслении и законодательном закреплении, диктует необходимость в системе государственной поддержки и стимулирования тех, кто занимается данной проблематикой.

Список использованных источников

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 31, ст. 4398.

2. Федеральный закон РФ от 11.04.1998 г. №55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления». Собрание законодательства Российской Федерации, 1998. №15. Ст. 1695. 

3. Бикташев А.А. Конституционные основы местного самоуправления // Вестник науки и образования. 2018. № 14 (50). С. 62—65.

4. Васильев В.И. О некоторых приоритетах правового регулир

5. Джагарян Н.В. Общественный элемент муниципального представительства и его влияние на сбалансирование частныш и публичныш интересов // Юрид. вестник ДГУ. Т. 21. 2017. № 1. С. 37

6. Кудрявцев В.И, Тенетко A.A. Особенности организации местного самоуправления в России // Управление в современный системах. 2016. № 1 (8). С. 19—23.

7. Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Фед

8. Михеева Т.М. О некоторых особенностях российской модели местного самоуправления // Марийский юрид. вестник. 2017. Вып. 9. С. 131—135.

9. Пешин Н.Л. Новые тенденции муниципальной реформы: перераспределение полномочий между уровнями публичной власти // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 12. С. 62—68. 

10. Электорнная библиотека Киберленинка https://cyberleninka.ru/article/n/analiz-problem-mestnogo-upravleniya-v-usloviyah-globalnyh-vyzovov

1. Федеральный закон РФ от 11.04.1998 г. №55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления». Собрание законодательства Российской Федерации, 1998. №15. Ст. 1695. 
   
   ↑

2. Михеева Т.М. О некоторых особенностях российской модели местного самоуправления // Марийский юрид. вестник. 2017. Вып. 9. С. 131—135. ↑

3. Бикташев А.А. Конституционные основы местного самоуправления // Вестник науки и образования. 2018. № 14 (50). С. 62—65. ↑

4. Джагарян Н.В. Общественный элемент муниципального представительства и его влияние на сбалансирование частныш и публичныш интересов // Юрид. вестник ДГУ. Т. 21. 2017. № 1. С. 37.  ↑

5. Кудрявцев В.И, Тенетко A.A. Особенности организации местного самоуправления в России // Управление в современный системах. 2016. № 1 (8). С. 19—23. 
   
   ↑

6. Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юристъ, 2017. 560 с. ↑

7. Васильев В.И. О некоторых приоритетах правового регулирования местного самоуправления // Журнал рос. права. 2016. № 3. С. 5—18. ↑

8. Пешин Н.Л. Новые тенденции муниципальной реформы: перераспределение полномочий между уровнями публичной власти // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 12. С. 62—68. 
   
   ↑

9. https://cyberleninka.ru/article/n/analiz-problem-mestnogo-upravleniya-v-usloviyah-globalnyh-vyzovov ↑

10. https://cyberleninka.ru/article/n/analiz-problem-mestnogo-upravleniya-v-usloviyah-globalnyh-vyzovov ↑