Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Направления повышения эффективности использования государственных и муниципальных финансовых ресурсов в Российской Федерации

Содержание:

Введение

В современных условиях проблемы формирования основных институтов и структур гражданского общества, а также поиск эффективных моделей организации самоуправления самоорганизации актуализируют исторический анализ особенностей и главных этапов развития базовых структур местного самоуправления в России. Данная проблематика приобретает особую значимость в контексте поиска эффективных моделей взаимодействия государства и общества, властных структур и личности.

Научно-правовой анализ исторических этапов развития местного самоуправления выводит исследователя на современную трактовку таких важных для понимания текущей политико-правовой реальности вопросов, как природа народовластия, российская специфика в интерпретации сущности демократических традиций, взаимовлияние структур самоуправления и органов государственной власти.

Изучение российской истории становления местного самоуправления обеспечивает нам богатый материал в контексте типичных примеров взаимодействия и взаимовлияния структур государственной власти и местного самоуправления. Эти примеры наглядно демонстрируют, что местное самоуправление в российских условиях не способно эффективно функционировать в ситуации ослабления государственной власти. Местное самоуправление часто не только формируется при поддержке государственной власти, но и развивается под воздействием государственных инициатив. С другой стороны, сильная государственная власть может подавить зачатки самоуправления, поставить его структуры в полную зависимость от своих инициатив. Поиск баланса государственных и местных интересов и обусловило актуальность темы исследования.

Целью курсовой работы является изучение этапов становления в России форм местного самоуправления и перспектив его дальнейшего развития.

Задачи данной курсовой работы следующие:

- изучить особенности возникновения первых форм общинного и городского самоуправления на Руси;

- обозначить закономерности развития местного самоуправления в российском государстве в XVI-XVII, XVIII-XIX вв.;

- проанализировать формы территориального управления в советский период;

- охарактеризовать развитие местного самоуправления с 1991 г. по настоящее время, исследовать перспективы (возможные пути) развития.

Объектом исследования курсовой работы выступают общественные отношения, исторически складывавшиеся в процессе формирования структур местного самоуправления. Предмет исследования – этапы, тенденции, закономерности становления и развития местного самоуправления в России.

Нормативную основу работы составили Конституция РФ 1993 г., федеральные законы (действующие и утратившие силу), указанные в списке использованных источников.

Теоретической основой для исследования послужили труды таких авторов, как А.Н. Буров, И.В. Выдрин, Л.Г. Берлявский, Д.А. Пашенцев, В.И. Пищулин, А.Г. Пшенко, Х.А. Тхабисимов, Е.С. Шугрина и др.

Методологическую основу исследования составили диалектико-материалистический метод научного познания, исторический и системный подходы.

Практическая значимость работы определяется тем, что ее положения могут служить основой для написания дипломной работы, а также дополнительным материалом для изучения студентами дисциплины «Государственное и муниципальное управление».

Структура курсовой работы. Исследование состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и приложений.

1. Тенденции становления местного самоуправления в дореволюционной России

1.1. Возникновение первых форм общинного и городского самоуправления на Руси

При рассмотрении генезиса системы местного самоуправления в России необходимо использовать исторический подход, т. е. изучить систему с точки зрения причинно-следственных (казуальных) связей. Иными словами, необходимо установить весь ход ее развития, выяснить, что явилось причиной ее создания, как проходил процесс формирования. Для детального исследования можно использовать сравнительный (компаравистический) подход в целях сопоставления однопорядковых фактов и явлений, проведения синхронного сравнения, экстраполяции и анализа конкретной социальной среды системы местного самоуправления.^{^[1]}

Термин «местное самоуправление» говорит сам за себя. Можно согласиться с О.М. Макаровой и А.А. Андреевым, что именно из системы регулирования общественных отношений внутри рода или племени возникло самоуправление вообще, а на его основе и право в целом - как современный и основной регулятор общественных отношений.^{^[2]}

Как отмечает Х.А. Тхабисимов, с V - VI вв. единицей административно-территориального деления на низшем уровне иерархии признавались общины, представлявшие собой основной институт патриархального и сословного управления.^{^[3]} Отношения между членами общин, строившиеся на основании коллективной собственности на средства производства, на жилище, а также на добываемую пищу, предопределяли уклад их жизни, формировали нормы управления, по которым субъектом управления являлись племя либо род.

В период раннего Средневековья развитие торговых связей привело к образованию первых городов, а вместе с ними и к возникновению новых институтов городского управления. Право на управление представляло собой вольность, которая предоставлялась в основном купеческим и ремесленным организациям. Постепенно главенствующая роль в управлении переходит к объединенной торгово-промышленной аристократии при одновременном сохранении таких традиционных субъектов управления, как вече и договоры князей с волостными городами.

В этом отношении стоит вспомнить об особенностях государственного и общественного строя Псковской и Новгородской феодальных республик периода раздробленности. В то время жители Новгорода ввели в свой государственный строй такие важные начала, как избирательность высшей администрации и ряд, то есть договор, с князьями. Главные должностные лица - посадник, тысяцкий и даже епископ - выбирались населением города на вече. Князь являлся в Новгородской феодальной республике органом высшей правительственной и судебной власти, он руководил управлением и судом, а также скреплял совершаемые сделки. Но все свои полномочия он осуществлял не по собственному усмотрению, а в непременном присутствии и с одобрения посадника как избранного представителя городской администрации.^{^[4]}

Вече, которое по своей сущности являлось городским собранием, состояло из свободного мужского населения. При этом все проекты решений, обсуждавшихся и принимавшихся на вече, предварительно готовила городская верхушка - «оспода». Но в процессе дальнейшего исторического развития, связанного с процессами централизации государственной власти и укрепления начал самодержавия, республиканский опыт Пскова и Новгорода не получил своего продолжения, он оказался невостребованным в новых условиях.^{^[5]}

Объективный характер формирования сильной централизованной государственной власти в российских условиях определялся целым рядом факторов, среди которых современные учёные отмечают, прежде всего, географическое положение страны, которое определяло наличие постоянной внешней угрозы, постоянно увеличивавшиеся размеры государственной территории, большое количество населения при его слабой плотности, а также национальную, языковую, религиозную и хозяйственно-бытовую дифференциацию населения.^{^[6]}

Тем не менее, несмотря на такие объективные обстоятельства, по мнению некоторых исследователей, анализ общественно-политического состояния Древней Руси до варягов, принятия христианства и татарского нашествия говорит о том, что в механизмах, приёмах и структурах осуществления властных полномочий наблюдалось господство вечевого начала, что создавало условия для своеобразного и во многом уникального распределения власти.^{^[7]}

В результате монголо-татарского нашествия главный вектор развития российской государственности повернулся в сторону укрепления единовластия и самодержавного правления, что закономерно определялось не только достаточно сильным татарским влиянием, но и принятием ряда византийских властных традиций. В итоге в период преодоления феодальной раздробленности и возвышения Московского княжества наблюдалось существенное усиление деспотического начала организации княжеской власти.

С середины XVI века начался новый период в истории российского государства, который в отечественной историографии традиционно именуется периодом сословно-представительной монархии. Сословно-представительная монархия представляет собой такую форму правления, при которой власть государя в значительной мере ограничена наличием и полномочиями определённого органа сословного представительства.^{^[8]} С помощью этого органа власть имеет возможность обращаться к обществу, опираться на него и узнавать об имеющихся общественных запросах. Органом сословного представительства в России выступали земские соборы.

1.2. Развитие местного самоуправления в России в XVI-XVII вв.

Данный период в истории российского местного самоуправления условно можно разделить на три этапа:

1. До середины XVI в. - времена кормлений, т.е. управления через наместников и волостителей.

2. Конец XVI начало XVII в - время земского и губного самоуправления.

3. Конец XVII в. - приказно-воеводский период.

Времена кормлений связаны с созданием Московского централизованного государства, которое в дальнейшем было определено как сословно-представительная монархия. Термин «сословная» означает, что каждый подданный Московского княжества был отнесен в зависимости от выполняемых работ к службе, или тяглу, совокупность которых определяла «всю землю».^{^[9]} Необходимо отметить, что переход от общинного к земско-губному периоду проходил при ордынском влиянии на государственное управление в целом. Правила, устанавливаемые монголо-татарами, практически остановили объединение общин и формирование народного представительства как основной власти в государстве. В это время, при полном разорении захватчиками, общины теряли экономические рычаги управления и нейтрализовались с точки зрения политико-правового влияния. Несмотря на это негативное воздействие, славянское общинное управление оказалось жизнеспособным и после свержения захватчиков вновь пустило корни. Однако в условиях укрепления централизованной власти местное самоуправление попадает под влияние государственного.

Несмотря на выраженную инверсию, когда ведомая и ведущая стороны поменялись местами, местное самоуправление как политико-правовая система предполагает связь с внешней средой на разных уровнях. При общинном периоде задачи управления и их решение являлись элементами выхода из системы; в рассматриваемый период элементы управления государственной централизованной власти стали элементами входа в систему управления на местах.

По мере высвобождения российских земель из-под власти ига путем объединения земель или формирования пригородов формировались уезды, земли, царства как административно-территориальные единицы государства. Уезды, земли в дальнейшем начали делиться на волости, а те, в свою очередь, на станы, трети, четверти.

На Русском Севере, Северо-Западе, где основная часть крестьян были свободными, волость была основной территориальной единицей. Управление волостью на местах осуществлял волостной староста. Представителем местного самоуправления в нескольких волостных общинах стал сотский, должность которого была выборной.

Управлением со стороны государства в уездах и волостях занимались наместники и волостители, назначение которых - пожалование - осуществлял великий князь. Главной целью наместников являлось получение максимальных доходов из управляемых уездов, как следствие, практически каждый их нормативный акт был связан с фиском (изъятием) налогов и пошлин, которые были также источником доходов самого волостителя или наместника («кормления»). Кроме фискальных вопросов наместник через своих холопов - тиунов (судей), доводчиков (ведавших вызовами в суд) и праведчиков (осуществлявших наказание) занимался судебными делами.^{^[10]}

Интересно то, что вначале весь институт наместников был создан как связующее звено между управлением на местах и управлением со стороны государства под общим контролем центральной власти. Но такова сущность русского человека: когда передается достаточно большая власть, должен быть очень жесткий контроль над этой властью, в противном случае неизбежны мздоимство и произвол. Именно это и произошло с системой наместничества. Очень скоро из передаточного звена оно стало тормозом развития русской государственности. Самодурство наместников достигло своего предела в период боярского правления. Важно отметить, что первоначально две системы - кормления и местного самоуправления - как бы сосуществовали друг с другом, но затем из-за значительных перегибов наместничество запустило механизм самоликвидации, что послужило дополнительным стимулом становления местного самоуправления. В итоге компетенция и полномочия волости и вместе с тем волостного самоуправления стали достаточно широки:

- волость ведала земельным фондом общины, на Севере оберегала от прихода феодальной власти;

- вела учет земельных ресурсов, изменяла его в зависимости от изменения крестьянской семьи;

- регулировала севооборот, запасы, перераспределяла сенокосные угодья;

- занималась определением оклада налогов с крестьянских хозяйств, собирала налоги и сборы;

- при ослаблении власти наместников вела судебное производство и др.^{^[11]}

Связывал отдельные волости в единый мир стана сотский, который являлся посредником между государственным наместничеством и местным самоуправлением. Как подчеркивал А.Г. Балыхин, «централизация через самоуправление... проявилась через включение всего населения в строившуюся самодержавную государственную машину».^{^[12]}

Постепенная замена кормщиков на земские и губные структуры стала проходить в первой половине XVI в. Начало губной реформы относится еще к временам Глинских, к 1549 г. Основная идея реформы заключалась в постепенной передаче охраны общественной безопасности и ведения уголовных дел от наместников специальным органам - губным избам. Деление на губы было взято из опыта Северных земель (Поморья), Новгорода и Пскова.

Первоначально по городам и волостям были учреждены губные округа и создано губное ведомство. Жалованные губные грамоты предоставляли общинам обширные права для ведения уголовных дел, вплоть до казни «лихих людей». Подобные грамоты заменяли виры наместников (выдача общинной «душегубца»), что, в свою очередь, упраздняло обогащение наместника имуществом преступника, как это было ранее.

Несмотря на все плюсы, процесс создания и функционирования губных изб шел медленно и противоречиво. В губных грамотах 1539 г. говорится, что местным жителям всех сословий «свестях меж собя все за одни» необходимо было выбрать из каждой волости из боярских детей лучших голов в количестве 3-4 человек на волость, из которых далее и формировались губные избы. Но выборы обычно затягивались, или не находилось нужного количества молодых боярских людей, согласных сформировать подобный орган.^{^[13]}

В это время происходит соединение «служилого» и «тяглового» сословия. При формировании всеуездного губного правления была создана сеть полицейских структур, во главе которых стояли губные старосты, избрание которых стало элементом самоуправления; первоначально при нем кроме старост стояли десяцкие и «лучшие люди». Далее они были заменены целовальниками (не более четырех человек). Избранный народным сходом губной дьяк ведал делопроизводством. Весь этот состав формировал губную губу. Если первоначально к губному управлению относили только вопросы охраны общественного порядка, ликвидацию «лихих людей и татей», то со второй половины XVI в. государственная власть начинает передавать губам такие полномочия, как управление земельными делами волости и отдельных общин, регулирование вопросов промыслов, рыбной ловли и т. д.

Важнейшим правовым актом того времени в преобразовании местного самоуправления послужил «Приговор царский о кормлениях и службах» (1555-1556 гг.) Ивана IV. Его основой как попытки проведения реформы явилось то, что за самоуправлением на местах признавался статус «царской службы», основанной на принципе «безо лжи и без греха вправду». Данный нормативный акт, хотя и содержал хорошо продуманные реформаторские идеи, все же имел значительные недоработки, которые стали причинами неудач в проведении данных преобразований.

Идея делегировать власть и признать местное самоуправление государственной службой, по мнению авторов данного исследования, в корне подрывает всю идею собственного управления на местах. А. Н. Буров и М. Я. Геллер считают^{^[14]}, что «причину (неудачи реформ. - авт.) следует искать в неотдифференцированности местного самоуправления как такового от решения государственных задач на местном уровне». Это было первой причиной неудач проведения реформаций Ивана IV по введению местного самоуправления.^{^[15]}

Второй причиной, по мнению авторов, является сословный подход к избранию аппарата управления на местах, т. к. предпочтение отдавалось «лутчим людям» по принципу зажиточности (т. е. «животом прожиточные»), а это подводило классовый характер под всю идею самоуправления и разрушало его изнутри.

Третьей причиной неудач явилось отсутствие хорошего чиновнического аппарата, который кроме местных проблем мог хорошо решать и царские (делегированные) общегосударственные задачи. Как следствие этого, земства были вынуждены обращаться к посредничеству государственных властей, а это приводило к увеличению вмешательства и контроля над решением вопросов самоуправления на местах.

Идеи реформы эффективно реализовывались только на Русском Севере, в т. ч. в Поморье, где сохранился общинно-вечевой уклад. На этой территории не было крепостничества, и община образовывала самоуправляющиеся миры. Никаких серьезных перемен на данной территории не требовалось, местное самоуправление было основной властью, и избираемые миром старосты и посыльщики имели широкий спектр полномочий в управлении земельными угодьями, участии в судебных делах, охране территории общины и т. д. Волостной мир на Русском Севере имел все характеристики системы местного самоуправления. Возможно, именно она послужила прототипом реформ Ивана IV (Грозного).

Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод о том, что во времена кормлений и губного периода, несмотря на все старания и законотворчество царской власти, система местного самоуправления в Российском государстве не существовала нигде, кроме Русского Севера, о чем было указано выше.

Приказно-воеводский период характеризуется решительной перестройкой управления на местах с земского на приказно-воеводское. Главными «борцами за идею» в этом вопросе являлись бояре, которые еще помнили все плюсы периода кормления и стремились вернуть старые времена, правда, в несколько другом виде и под иным названием. Идея воеводства существовала еще во времена Ивана Грозного, когда вместо волостителей в приграничные города назначались воеводы с особым статусом военного управления и дьяки при них для осуществления канцелярских работ.^{^[16]}

Основной чертой приказно-воеводского управления было управление «на царя» и с царским же жалованьем. Воеводы назначались государем с «боярским приговором» часто из лиц, которых выбирало население.

Данный вопрос был подробно рассмотрен в статье^{^[17]}, где было показано, что в XVII в. в Яренском уезде побывало более 50 воевод, и иногда их в этой местности направляли по двое одновременно. К 1625 г. воеводское управление существовало уже в 146 городах. В рамках рассматриваемой темы можно отметить, что в это время местное самоуправление практически прекратило свое существование.^{^[18]}

Причинами этого явилось следующее:

1) если в эпоху земско-губного периода управление на местах сводилось к «дворянскому самоуправлению», то во времена воевод и оно перестало существовать в силу приказного управления со стороны государства;

2) государственная власть того времени в первую очередь стремилась унифицировать государственную службу, придать ей единообразную форму, которая помогала бы руководить на всей территории все расширяющегося Российского государства;

3) устранение губных изб или приспособление их деятельности к административной работе воевод привело к значительной управленческой («московской») волоките и бюрократии, итогом чего явились затормаживание развития хозяйственной деятельности на местах, невозможность создания современной для того времени армии, отсутствие выходов к морю и флота.^{^[19]}

Общим итогом этого периода явилась смена системы всего государственного управления: на смену сословно-представительской монархии пришел абсолютизм, как следствие этого институты местного самоуправления превратились в «бесправный довесок» государственной власти, и принцип соборности в это время «канул в лета».^{^[20]}

1.3. Реформы местного самоуправления в Российской империи в XVIII-XIX вв.

Принципиальные изменения система местного самоуправления претерпела в период создания империи, в процессе реформ императора Петра I. Царскими указами 1699 года была создана Бурмистерская палата, переименованная потом в Ратушу. Состав Ратуши избирался из лиц торгово-промышленного сословия, при этом избиратели несли материальную ответственность за действия избранных ими управленцев. Бурмистры избирали из своей среды президента.^{^[21]} Основной функцией созданных городских органов стало улучшение государственных сборов и повинностей, то есть они были ориентированы на службу государству, а не городскому обществу.

Петровская реформа городского управления была обречена на неудачу с точки зрения формирования начал самоуправлениям, так как внутреннее развитие городов на этом этапе ещё не достигло необходимой зрелости, при которой базовые городские сословия начинают осознавать собственные публичные права. Город во многом оставался в рамках, сохранявшихся сословно-феодальных отношений. Государственная власть, не желавшая укреплять свой противовес в виде городской самостоятельности, развивало систему управления торгово-промышленным сословием и государственными крестьянами только с фискальной целью. Несмотря на выборный коллективный характер, органы городского управления не имели необходимой социальной опоры и не смогли стать эффективными самоуправляющимися структурами. В связи с этим в 1724 году было принято Положение о городских магистратах, которые представляли собой коллегиальные учреждения и объявлялись «начальством» всего города.^{^[22]}

Система магистерского городского управления закрепила новое сословное деление, сложившееся в этот период в российских городах. Регламент главного магистрата юридически оформил права и преимущества высших сословий городского общества, к которым относились крупные купцы, банкиры, аптекари, врачи, а также мелкие торговцы и ремесленники, объединённые в цехи. Всех работавших по найму отнесли к разряду так называемых «подлых» людей.

Сфера полномочий магистратов была достаточно широкой. Они управляли городским хозяйством, деятельностью полиции, развитием ремёсел, приютами, а также обладали значительной судебной властью, равной компетенции надворного суда, как по гражданским, так и по уголовным делам. При этом никакие иные органы власти не имели право вмешиваться в деятельность магистратов.

В системе магистратов как сословно-бюрократических органов наблюдалась характерная особенность, присущая практически всем петровским преобразованиям. Структуры самоуправления полностью не ликвидировались, а включались во вновь создаваемые структуры. Так, практически во всех городах продолжали действовать мирские посадские сходы и их органы управления: старшины, старосты, гражданские советы. Но все названные должностные лица и органы общественного управления по всем вопросам обязаны были подчиняться магистрату, которые по своему положению стояли над органами самоуправления.

Своё дальнейшее развитие структуры местного самоуправления получили при Екатерине Великой после принятия «Грамоты на права и выгоды городам Российской империи» от 21 апреля 1785 года^{^[23]}. Этот акт определил основы разделения городского общества на «настоящих городовых обывателей», купцов трёх гильдий, ремесленников, иногородних и иностранных гостей, именитых граждан, посадских людей. Городовым обывателям разрешалось сформировать общую Городскую Думу и шестигласную Городскую Думу, выбирая по одному гласному от каждой категории городского общества. К полномочиям Городской Думы относились попечение о пропитании жителей города, поддержание мира и порядка между жителями и с другими городами, поощрение привоза в город товаров, построение городских зданий, пристаней, магазинов, увеличение городских доходов, развитие заведений Приказов Общественного Призрения.^{^[24]}

Органом городского общества выступало собрание городских обывателей, формировавшееся на основе имущественного ценза. В него выходили представители всех городских сословий. Таким образом, подтверждался основной принцип организации местной власти в Российской империи - тесная связь и сотрудничество структур самоуправления с государственной властью, по инициативе которой эти структуры и создавались.

Ещё одним важным актом, принятым просвещённой императрицей, стала «Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» от 21 апреля 1785 года.^{^[25]} Для защиты своих сословных интересов дворяне каждой губернии получили право собираться на Собрания Дворянства и избирать губернских и уездных предводителей дворянства, а также уездного исправника и 10 заседателей верхнего земского суда.

Результаты анализа законодательства Российской империи говорят о неразработанности многих базовых правовых институтов того времени, об ограниченной компетенции самоуправленческой администрации, её зависимости от органов самодержавной власти. Наблюлась и тенденция снижения сферы общественного самоуправления, приспособления её к характеру и потребностям абсолютизма. Это происходило по причине недостаточно быстрого развития торгово-промышленного капитала, а значит, объяснялось неумением нарождавшейся отечественной буржуазии сформировать и отстаивать свои корпоративные интересы.

Отмеченные тенденции усилились при Павле I, который отменил Жалованную грамоту городам и фактически начал новую городскую реформу на основе указа 1798 года «Устав столичного города Петербурга».^{^[26]} Этот указ ограничивал городское самоуправление и усиливал государственное начало в организации местного управления. Вместо выборных органов в городах создавались ратгаузы, которые фактически представляли собой государственный орган территориального управления. Последующие законодательные акты данного периода способствовали усилению власти губернаторов. В итоге существенных новшеств инициативы императора Павла не принесли, а лишь ослабили систему управления государством и ещё больше обюрократили систему власти. Поэтому 11 марта 1801 года. Городовое положение 1785 года было восстановлено и действовало до начала широкомасштабных реформ середины века.

Масштабные реформы середины XIX века вновь обострили вопрос о развитии местного самоуправления, о создании новой его системы взамен несовершенной и устаревшей прежней структуры. Ликвидация крепостного права, изменившая правовой статус значительной части населения страны, повлекла за собой необходимость более активного вовлечения представителей крестьянского сословия в решение разнообразных хозяйственных задач на местном уровне. Эта задача была в определённой степени решена в ходе реформ второй половины XIX столетия, которые современные исследователи с полным основанием относят к числу правовых реформ.^{^[27]} Но и созданная в данный период система являлась далеко не совершенной, она обладала многими пороками, присущими всей системе государственно-общественных отношений в России.

В начале ХХ века вопросы реформирования местного самоуправления активно обсуждались многими отечественными учёными и общественными деятелями, на эту тему появлялись многочисленные публикации. Так, вопросы совершенствования земского и муниципального управления явились одним из ключевых звеньев реформаторской программы П.А. Столыпина. Указанные вопросы входили в программные требования практически всех ведущих политических партий. С 1906 г. проблемы в области муниципального управления и муниципальной собственности оказались в поле зрения депутатов Государственной думы.^{^[28]}

Но революционные события 1917 года на некоторое время сделали вопросы местного самоуправления практически неактуальными.

Далее рассмотрим тенденции развития местного самоуправления в России в советский и современный период.

2. Местное самоуправление в советский и современный период развития России

2.1. Формы территориального управления в советский период

Как было отмечено в первой главе настоящего исследования, местное самоуправление в России прошло сложный путь развития. При этом наиболее масштабные изменения произошли вследствие революционных событий 1917 г.

После Февральской революции 1917 г. одним из первых решений, принятых Временным правительством, стало издание "Особого совещания по реформе местного управления", в соответствии с которым с октября 1917 г. земские и городские учреждения стали использоваться для исполнения первых декретов новой власти. 27 октября 1917 г. ^{^[29]}

Постановлением Совета Народных Комиссаров "О расширении прав городских управлений в продовольственном деле" было определено, что все продовольствие подлежит распределению только через городские органы управления, которым, помимо этого, предоставлялось право контроля деятельности торговых и торгово-промышленных продовольственных предприятий, право осуществления руководства их работой и установления трудовой повинности учащихся для работы на этих предприятиях.^{^[30]} В дальнейшем с опубликованием Декрета НКВД "О передаче жилищ в ведение городов" органам местного управления было предоставлено право формирования муниципальной собственности и перераспределения пустующих помещений, предоставления их нуждающимся, учреждение жилищных инспекций. Однако такое положение дел существовало недолго, Декретом СНК 27 декабря 1917 г. был распущен Земский союз, а весной 1918 г.полностью были ликвидированы земские и городские органы местного управления.

На основе Конституции РСФСР 1918 г. устанавливалась единая централизованная система органов государственной власти (ст. 1 Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа).^{^[31]} Местные советы выполняли роль территориальных органов власти. Закреплялась такая система и в последующих Конституциях Союза ССР 1923, 1936, 1977 гг. и Конституциях РСФСР 1925, 1937, 1978 гг.

Рассматривая советский период, необходимо отметить принципиальное положение, что территориальное управление в основном осуществлялось такими органами местного самоуправления, как Советы, которые были выстроены по принципу строгой иерархичности.^{^[32]} Система государственного управления строилась на основе жесткой экономико-политической централизации.

В период социалистического развития страны экономическая основа функционирования муниципальных образований была полностью утрачена. Исходной категорией экономических отношений стала сформировавшаяся социалистическая собственность, в экономическом содержании представлявшая собой всю совокупность системы исторически сложившихся производственных отношений, т.е. общественно-экономических отношений людей в процессе производства, распределения, обмена и потребления материальных благ. Муниципальные образования были лишены экономической основы функционирования, институт муниципальной собственности на время прекратил свое существование.

Дальнейшее становление местного самоуправления осуществлялось в условиях перестройки и связано с принятием Закона СССР от 9 апреля 1990 г. N 1417-1 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", который признал местное самоуправление в СССР частью социалистического самоуправления народа, призванным обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды.^{^[33]}

Обсуждение проекта данного Закона в высших партийных и государственных органах СССР вызывало дискуссии, что было связано с тем, что институт местного самоуправления выглядел чрезмерно новаторским в советской политической системе. В частности, возглавлявший рабочую группу по разработке данного Закона член Политбюро ЦК КПСС В.И. Воротников заявлял о нецелесообразности местного самоуправления, как нового политического института, поскольку иное может быть воспринято обществом как признание несостоятельными ранее сформировавшихся государственно-политических устоев.^{^[34]} В это время видные концептуальные основы местного самоуправления разрабатывались в трудах ученых-государствоведов.

В соответствии с принятым Законом закреплялось понятие местного (территориального) самоуправления как самоорганизации граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы (ст. 1).

Если союзный Закон о местном самоуправлении устанавливал рамочные основы организации местного самоуправления, то дальнейшее развитие институт местного самоуправления должен был получить в республиканских законах. В частности, 6 июля 1991 г. Верховным Советом РСФСР принимается Закон "О местном самоуправлении в РСФСР", который конкретизировал конституционные основы местного самоуправления в России.^{^[35]}

Системная трансформация местной власти определила принципиально новый правовой статус руководителя исполнительно-распорядительного органа власти на местном уровне, который, в отличие от прежнего главы местного райисполкома, становился самостоятельным единоличным избираемым органом, несущим ответственность перед населением.

Далее, в связи с распадом СССР, местное самоуправления развивалось уже в рамках нового государства, получившего наименования Россия – Российская Федерация.

2.2. Местное самоуправление в России в настоящее время и перспективы его развития

Исследуя дальнейшую модификацию основ местного самоуправления в современный период истории России, следует основное внимание уделить нормативным актам нового времени.

Так, Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.^{^[36]} определила институт местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя и конституционно-правовых гарантий государства перед гражданским обществом. Местное самоуправление, как определяет ст. 12 Конституции Российской Федерации, в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления отделены от системы органов государственной власти.

Самостоятельность местного самоуправления определяется тем, что население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления. Предусматривается необходимость учета мнения населения соответствующих территорий в случае изменения границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление.^{^[37]} На конституционном уровне правового регулирования закреплена самостоятельность органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью, формировании и утверждении местного бюджета, установлении местных налогов и сборов, осуществлении охраны общественного порядка и решении вопросов местного значения (ст. 131 - 132 Конституции РФ).

Местное самоуправление по Конституции РФ (статьи: 32, часть 2; 130, часть 2) непосредственно связано с реализацией активного и пассивного избирательного права, поскольку осуществляется на выборной основе, путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Следующим важным нормативным актом, о котором следует сказать, является Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который был принят лишь 28 августа 1995 г.^{^[38]}

Данный Федеральный закон вслед за Конституцией РФ определял понятие местного самоуправления, устанавливал круг вопросов местного значения, а также определял формы прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного самоуправления. К последним относились: местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сход) граждан, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление.

Федеральный закон "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. устанавливает расширенное число форм непосредственной демократии в сфере местного самоуправления. В развитие этого закона в субъектах Федерации были приняты свои законы и иные акты. Масштаб страны и разнообразие ее природно-географических и экономических условий, культуры и уклада жизни населения создают дополнительные трудности для правового регулирования и правоприменения в данной сфере.

Говоря о перспективах развития местного самоуправления, следует отметить, что сейчас уже можно уверенно констатировать, что местное самоуправление находится на развилке путей своего развития. Это развитие и, соответственно, его законодательное регулирование может пойти разными путями. Первый из них связан с возрождением и усилением политики государства, направленной на утверждение и поддержку названных выше присущих российскому местному самоуправлению и закрепленных в Конституции и федеральном законодательстве свойств и качеств. Это последовательно демократический путь, реально ведущий к повышению эффективности ведения местных дел и в целом к усилению результативности управления экономическими и социальными процессами в стране.

Второй путь постепенно лишает местное самоуправление указанных свойств и качеств и превращает его в структуру местной исполнительной государственной власти. Это путь сокращения участия в решении местных дел населения, усиления единства подходов к решению этих дел, ужесточению государственной дисциплины. Однако одновременно в этих условиях неизбежно снижается действенность государственного управления.

Наконец, третий путь может привести к "смешанной" системе местного самоуправления, где, например, рядом с выборным представительным органом местного самоуправления будет действовать подчиненный не только этому органу, но и "вышестоящей" государственной инстанции исполнительно-распорядительный орган местной власти. Смысл такого пути состоит в том, чтобы попытаться соединить преимущества местного самоуправления как децентрализованной формы публичной власти и централизованной власти государственного аппарата.

Различные варианты МСУ существовали в истории и используются в современной практике многих государств. Теоретически они подкрепляются доктринами децентрализации и деконцентрации управления, первая из которых предполагает самостоятельность в рамках своей компетенции местных выборных органов, а вторая - автономию подчиненных центральным исполнительным органам их местных структурных подразделений. Доктринальные конструкции, соединяющие оба подхода, обосновывают огромное количество вариантов "смешанных" систем местной власти.

Применение этих вариантов обусловлено политическими, экономическими и социокультурными объективными и субъективными условиями развития каждого конкретного государства. Очевидно, что именно современные условия развития российского государства влияют на изменение положения местного самоуправления, ограничение его демократических форм и дальнейшее усиление присутствия государства в организации территориальных сообществ.

Однако следует учитывать, что в условиях правового государства не должно быть противоречия норм Конституции об организации власти и практики этой организации.

В данной связи оптимальный путь развития правовых основ местного самоуправления должен быть связан с утверждением конституционной модели местного самоуправления. Должны быть реально гарантированы самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, осуществление местного самоуправления гражданами и прежде всего выборными органами местного самоуправления, автономия муниципалитетов от государственной власти и другие нормы Конституции.

Для этого нужны последовательные усилия федеральных и региональных органов, направленные на устранение несоответствия законов Конституции.

Свое слово должны сказать судебные органы, и прежде всего Конституционный Суд Российской Федерации.

Заключение

Таким образом, в России на разных этапах исторического развития был накоплен определённый опыт развития различных форм самоуправления. Но в силу целого ряда факторов они почти всегда оказывалось тесно связанным с системой государственного управления, зависимым от него, многие самоуправленческие инициативы безжалостно подавлялись государственной властью.

Обобщая тенденции становления и развития местного самоуправления в России, можно выделить следующие этапы его развития:

1. V-VI вв. - зарождение самоуправления как такового из системы регулирования общественных отношений внутри рода или племени. Первой единицей административно-территориального деления становятся общины, представлявшие собой основной институт патриархального управления;

2. IX-XIII вв. - становление вечевого самоуправления в Псковской и Новгородской феодальных республиках периода раздробленности. Главные должностные лица - посадник, тысяцкий и даже епископ - выбирались населением города на вече. Князь осуществлял свои полномочия не по собственному усмотрению, а в непременном присутствии и с одобрения посадника.

3. XIV-середина XVI в. - основными территориальными единицами становятся уезд и волость. Представителем местного самоуправления в нескольких волостных общинах стал сотский, должность которого была выборной. Управлением со стороны государства в уездах и волостях занимались наместники и волостители, назначение которых - пожалование - осуществлял великий князь (система «кормления»).

4. Конец XVI - начало XVII в. - время земского и губного самоуправления. Постепенная замена кормщиков на земские и губные структуры. Местным структурам передается охрана общественной безопасности и ведение уголовных дел.

5. Конец XVII в. - приказно-воеводский период. Управление «на царя» и с царским же жалованьем. Воеводы назначались государем, часто из лиц, которых выбирало население.

6. Начало XVIII в. - Петровская реформа городского управления. Формирование магистерского городского управления, которые управляли городским хозяйством, деятельностью полиции, развитием ремёсел, приютами, а также обладали значительной судебной властью.

7. Вторая половина XVIII в. - развитие структуры местного самоуправления при Екатерине Великой. Городовым обывателям разрешалось сформировать общую Городскую Думу, к полномочиям которой относились попечение о пропитании жителей города, поддержание мира и порядка между жителями и с другими городами, поощрение привоза в город товаров, построение городских зданий.

8. Середина XIX века – масштабные реформы Александра II, в числе которых Земская реформа 1 января 1864 г., сформировавшая земское и городское самоуправление.

9. Трансформация органов местного самоуправления после революций 1917 г. и создания Союза ССР. Территориальное управление осуществлялось Советами, которые были выстроены в строгой иерархичности.

10. Середина 80-х гг. XX в. – 1991 г. - возрождение местного самоуправления в перестроечный период.

11. Декабрь 1993 - октябрь 2003 гг. - Реформа местной власти по Конституции 1993 г., заложившей фундамент системы органов государственной власти и местного самоуправления новой России.

12. Октябрь 2003 – настоящее время – новая реформа местного самоуправления. Принятие Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ, который основан на существенной централизации власти, сокращении объема полномочий субъектов по правовому регулированию местного самоуправления, унификации местного самоуправления.

Дальнейшие перспективы развития местного самоуправления предполагают три возможных пути:

1) последовательно демократический путь, реально ведущий к повышению эффективности ведения местных дел; возрождение и усиление политики государства, направленной на утверждение и поддержку местного самоуправления;

2) постепенное лишение местного самоуправления автономных начал и превращение его в структуру местной исполнительной государственной власти; путь сокращения участия в решении местных дел населения, усиления единства подходов к решению этих дел, ужесточению государственной дисциплины;

3) формирование "смешанной" системы местного самоуправления, где, например, рядом с выборным представительным органом местного самоуправления будет действовать подчиненный не только этому органу, но и "вышестоящей" государственной инстанции исполнительно-распорядительный орган местной власти.

Какой из этих вариантов будет реализован, покажет будущее. Однако оптимальный путь развития местного самоуправления должен быть связан с утверждением конституционной модели местного самоуправления. Должны быть реально гарантированы самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, осуществление местного самоуправления гражданами и прежде всего выборными органами местного самоуправления, автономия муниципалитетов от государственной власти.

Список использованных источников

Нормативно-правовые источники

Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. // Бюллетень международных договоров. 1998. № 11.
Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (ред. от 21.07.2014) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ред. от 09.01.2017) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики: принята V Всероссийским съездом Советов 10.07.1918 // СУ РСФСР. 1918. N 51. Ст. 582 (Утратила силу.).
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. N 35. Ст. 3506. (Утратил силу.).
Закон СССР от 9 апреля 1990 г. N 1417-1 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. № 16. Ст. 267 (Утратил силу.).
Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР.1991. № 29. Ст. 1010.

Учебники, монографии, брошюры

Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. - Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2010. – 380 с.
Выдрин И.В. Муниципальное право России: учебник. - М.: Норма: Инфра-М, 2012. – 420 с.
Дорская А.А. Правовые реформы в России: типология, логика развития, критерии результативности. – СПб.: Проспект, 2014. – 210 с.
Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юстицинформ, 2009. – 320 с.
Муниципальное право: учеб. для бакалавров / отв. ред. В.И. Фадеев. - М.: Проспект, 2013. – 394 с.
Пашенцев Д. А. История государства и права России. – М.: Норма, 2010. – 520 с.
Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1. Т. 4., 22, 25.
Пуздрач Ю.В. Становление конституционализма в России. – М.: Юриспруденция, 2011. – 280 с.
Рогачева Л.И. Развитие общественных связей в России. – М: Норма, 2011. – 246 с.

Периодические издания

Баженова О. Инструментальный подход в публичном праве сквозь призму муниципальной реформы // Муниципальное право. 2014. N 3. С. 17-20.
Балыхин А.Г. Соотношение принципов политической системы государства и принципов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 1. С. 12-16.
Берлявский Л.Г., Тарабан Н.А. Становление и развитие муниципального избирательного права в России: от перестройки к современности // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 10. С. 13-17.
Васильев В.И. Местное самоуправление: история и современная практика // Журнал российского права. 2015. № 3 (219). С. 5-15.
Воробьёв С.В. Правовые основы взаимоотношений государства и общества в период сословно-представительной монархии // Вестник МГПУ. Серия «Юридические науки». 2014. № 2. С. 80-86.
Кодина Е.А. Развитие законодательства о местном самоуправлении. Анализ актуальных правовых вопросов // Местное самоуправление: организация, экономика и учет. 2013. № 2. С. 13-22.
Лукьянова Н.И. Проблемы правового регулирования территориальной организации местного самоуправления // Практика муниципального управления. 2013. № 2. С. 58-75.
Макарова О.М., Андреев А.А. Местное самоуправления в России: история и современность // Проблемы обеспечения, реализации, защиты конституционных прав и свобод человека. 2015.№ 4. С. 441-447.
Пашенцев Д.А. Роль частного права в формировании институтов гражданского общества // Вестник Академии права и управления. 2014. № 36. С. 51-56.
Пищулин В.И. Реализация экономических прав граждан в современных условиях // Образование и право. 2013. № 9. С. 7-11.
Пищулин В.И., Рогачева Л.И. Некоторые особенности становления местного самоуправления в дореволюционной России // Российское государствоведение. 2015. № 3. С. 68-79.
Пшенко А.Г., Пшенко О.Ю. Развитие местного самоуправления в России в XVI-XVII вв. (Земско-губный период) // Вестник международного Института управления. 2016. № 1-2 (137-138). С. 107-112.
Тхабисимов Х.А. Некоторые особенности становления и развития института муниципальной собственности в России // Актуальные проблемы российского права. 2016. № 3 (64). С. 63-70.
Фасеев И.Ф. Трансформации модели местного самоуправления в Российской Федерации (80-е гг. XX в. - 2012 г.) // Муниципальное право. 2012. № 4. С. 11-32.
Шайхразиев В.Г. О понятии функций местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 12. С. 3-5.
Широков А. Местное самоуправление в новом политическом цикле: проблемы и перспективы развития // Муниципальная власть. 2012. №6. С. 32-39
Шугрина Е.С. Законодательство о местном самоуправлении: анализ состояния и тенденции развития // Муниципальное право. 2014. №4 (68). С. 2-19

Приложение 1

Рис. 1. Система органов местного самоуправления

Пшенко А.Г., Пшенко О.Ю. Развитие местного самоуправления в России в XVI-XVII вв. (Земско-губный период) // Вестник международного Института управления. 2016. № 1-2 (137-138). С. 107. ↑
Макарова О.М., Андреев А.А. Местное самоуправления в России: история и современность // Проблемы обеспечения, реализации, защиты конституционных прав и свобод человека. 2015.№ 4. С. 441. ↑
Тхабисимов Х.А. Некоторые особенности становления и развития института муниципальной собственности в России // Актуальные проблемы российского права. 2016. № 3 (64). С. 63 ↑
Пищулин В.И., Рогачева Л.И. Некоторые особенности становления местного самоуправления в дореволюционной России // Российское государствоведение. 2015. № 3. С. 70. ↑
Пищулин В.И., Рогачева Л.И. Указ. соч. С. 71. ↑
Пашенцев Д. А. История государства и права России. – М.: Норма, 2010. С. 8. ↑
Пуздрач Ю.В. Становление конституционализма в России. – М.: Юриспруденция, 2011. С. 468. ↑
Воробьёв С.В. Правовые основы взаимоотношений государства и общества в период сословно-представительной монархии // Вестник МГПУ. Серия «Юридические науки». 2014. № 2. С. 81. ↑
Пшенко А.Г., Пшенко О.Ю. Указ. соч. С. 108. ↑
Пшенко А.Г., Пшенко О.Ю. Указ. соч. С. 108. ↑
Пшенко А.Г., Пшенко О.Ю. Указ. соч. С. 108-109. ↑
Балыхин А.Г. Соотношение принципов политической системы государства и принципов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 1. С. 12 ↑
Пшенко А.Г., Пшенко О.Ю. Указ. соч. С. 109. ↑
Выдрин И.В. Муниципальное право России: учебник. - М.: Норма: Инфра-М, 2012. С. 32. ↑
Кодина Е.А. Развитие законодательства о местном самоуправлении. Анализ актуальных правовых вопросов // Местное самоуправление: организация, экономика и учет. 2013. № 2. С. 13. ↑
Пшенко А.Г., Пшенко О.Ю. Указ. соч. С. 110. ↑
Лукьянова Н.И. Проблемы правового регулирования территориальной организации местного самоуправления // Практика муниципального управления. 2013. № 2. С. 58-75. ↑
Шайхразиев В.Г. О понятии функций местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 12. С. 4. ↑
Муниципальное право: учеб. для бакалавров / отв. ред. В.И. Фадеев. - М.: Проспект, 2013. С. 29-32. ↑
Фасеев И.Ф. Трансформации модели местного самоуправления в Российской Федерации (80-е гг. XX в. - 2012 г.) // Муниципальное право. 2012. № 4. С. 17. ↑
Пищулин В.И., Рогачева Л.И. Указ. соч. С. 73. ↑
Полное собрание законов Российской империи (Далее - ПСЗ). Собр. 1. Т. 4. № 3708. ↑
ПСЗ. Собр. 1. Т. 22. № 16188. ↑
Пищулин В.И., Рогачева Л.И. Указ. соч. С. 74. ↑
ПСЗ. Собр. 1. Т. 22. № 16187. ↑
ПСЗ. Собр. 1. Т. 25. № 18663. ↑
Дорская А.А. Правовые реформы в России: типология, логика развития, критерии результативности. - Санкт-Петербург: Проспект, 2014. С. 40. ↑
Тхабисимов Х.А. Указ. соч. С. 67. ↑
Тхабисимов Х.А. Указ. соч. С. 66. ↑
Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. - Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2010. С. 68. ↑
Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики: принята V Всероссийским съездом Советов 10.07.1918 // СУ РСФСР. 1918. N 51. Ст. 582 (Утратила силу.). ↑
Тхабисимов Х.А. Указ. соч. С. 67. ↑
Закон СССР от 9 апреля 1990 г. N 1417-1 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. № 16. Ст. 267 (Утратил силу.). ↑
Васильев В.И. Местное самоуправление: история и современная практика // Журнал российского права. 2015. № 3 (219). С. 12. ↑
Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР.1991. № 29. Ст. 1010. ↑
Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (ред. от 21.07.2014) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398. ↑
Берлявский Л.Г., Тарабан Н.А. Становление и развитие муниципального избирательного права в России: от перестройки к современности // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 10. С. 14. ↑
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. N 35. Ст. 3506. (Утратил силу.). ↑