Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Теоретические аспекты местного самоуправления.)

Содержание:

Введение

Актуальность темы работы обусловлена тем, что местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня местное самоуправление является одновременно формой самоорганизации граждан и – в этом качестве – составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении) и элементом рыночной экономической системы (восполняя пробелы рынка в части оказания услуг жителям).

Становление местного самоуправления – задача не только самого местного самоуправления, но и государственной власти на всех ее уровнях.

Целью курсовой работы является исследование местного самоуправления в России.

Задачи курсовой работы:

1. исследовать понятие и принципы местного самоуправления;
2. рассмотреть функции местного самоуправления;
3. изучить развитие местного управления в России;
4. обозначить тенденции и перспективы дальнейшего развития и совершенствования местного самоуправления в России.

Предмет исследования – местное самоуправление в РФ.

Объектом исследования является развитие местного самоуправления в России.

Научно-теоретическая основа работы. При выполнении работы использованы монографии и публикации, посвященные исследованию местного самоуправления в России.

Методологическую основу исследования составляют труды ведущих зарубежных ученых-экономистов, посвященных проблемам функционирования местного самоуправления. Сравнительный анализ теоретико- методологических подходов к проблеме местного самоуправления позволил выявить общие проблемы и подходы к данному феномену зарубежных авторов, рассмотреть эволюцию понятия «местное самоуправление». Для изучения законов и нормативных актов, касающихся сферы местного самоуправления, применялся комплекс формально-правовых методов.

Информационная база исследования представлена действующими нормативно-правовыми и законодательными актами, монографиями и учебными работами ведущих экономистов, материалами периодической печати, материалами конференций, сборниками научных трудов, электронными источниками, актуальными статистическими материалами.

Структура работы. Работа включает введение, три главы, заключение, список литературы.

Глава 1. Теоретические аспекты местного самоуправления

1.1.Понятие и принципы местного самоуправления

Местное самоуправление в Российской Федерации – это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно либо через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его традиций, в том числе исторических, которая признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации^[1].

Несмотря на то, что местное самоуправление является неотъемлемой частью государственного управления, все же оно не имеет четко определенных понятий. Подтверждением этому является огромное число публикаций, посвященных данной теме. В то же время четкое и юридические верное определение понятия «местное самоуправление» имеет принципиальное значение для всей российской нормативной базы, связанной с вопросами местного значения. Многие юристы конца 20 века отмечали, что природу местного самоуправления достаточно сложно определить, так как непросто выделить и дела местного значения в системе государственных дел. Иными словами, местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы не только государственного, но и общественного образования^[2].

На наш взгляд, такое понимание роли местного самоуправления не совсем неверно, что приводит к путанице в отношении понятия и природы местного самоуправления. Для того, чтобы верно определить природу местного самоуправления, следует обратить к нормам международного права.

В 1985 году была принята Европейская хартия местного самоуправления, которая обобщила европейский и мировой опыт, устранила пробелы в нормативах относительного местного самоуправления. Российская Федерация, став членом Совета Европы, в 1996 г. Подписала Европейскую хартию местного самоуправления, тем самым признавая её демократические принципы и необходимость децентрализации власти с целью построения демократического правового государства. С 1 сентября 1998 г. Положения Хартии вступили в силу и на территории Российской Федерации.

Нормативные преобразования в части организации местного самоуправления можно представить следующим образом:

- Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»;

- Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР»;

- Конституция Российской Федерации 1993 г.^[3];

- Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[4].

В целом, анализируя современное российское законодательство в области местного самоуправления, можно заключить, что в России в полной мере и на должном уровне уделено внимание нормативному закреплению функционирования местного самоуправления. При этом нормы Европейской хартии местного самоуправления определяют только направление для построения местного самоуправления, оставляя государствам, ратифицировавшим ее, свободу действий при реализации закрепленных в ней норм^[5].

Если рассматривать местное самоуправления относительно Российской Федерации, то следует отметить, что ст. 12 Конституции Российского государства признается и гарантируется местное самоуправления, которое является самостоятельным в пределах своих полномочий. эта же статья содержит важное правило, согласно которому «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Данные положения являются весьма важными, так как они составляют основу государственного строя России. Конституция Российской Федерации содержит специальную главу, которая содержит положения лишь о местном самоуправлении, что лишний раз подчеркивает его значение. Ст. 130 Конституции гласит: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью»^[6].

Важнейшая составная часть системы местного самоуправления – это его органы. На сегодняшний день можно встретить множество различных определений понятия «органы местного самоуправления»^[7].

Так, О.В. Курганская органы местного самоуправления определила как выборные органы и другие органы, которые наделены полномочиями по решению вопросов местного значения и не входят в систему органов государственной власти.

Н.А. Игнатюк по-иному рассматривает органы местного самоуправления. По её мнению, органы местного самоуправления – это органы, которые избираются непосредственно населением либо образуются представительным органом муниципального образования, осуществляющие функции публичной власти на территории муниципального образования. Для выполнения своих функций они наделяются собственной компетенцией, а также могут выполнять некоторые иные государственные полномочия по поручению органов государственной власти.

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев отмечали, что они представляют собой органы местным самоуправляющихся территориальных сообществ, непосредственно которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за ненадлежащее осуществление собственных полномочий^[8].

В самой Конституции Российской Федерации термин «органы местного самоуправления» встречается довольно часто: в статьях 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131, 132. В ч. 13 ст. 2 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления» органы местного самоуправления определены как «избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения»^[9].

Аналогичное определение органов местного самоуправления закреплено в п. 48 ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»^[10].

В приведенном определении следует обратить внимание на следующее. Во-первых, в связи с тем, что органы местного самоуправления есть органы народовластия, а народ осуществляет свою власть непосредственно либо через избираемых им представителей, формирование невыборных органов должно быть хотя бы косвенным образом связано с волеизъявлением граждан. В связи с этим представляется, что невыборными органами местного самоуправления могут считаться не любые структуры муниципальной власти, участвующие в решении вопросов местного значения, а лишь те из них, которые сформированы органами (должностными лицами), обретшими полномочия в ходе волеизъявления граждан (представительный орган, глава муниципального образования).

Во-вторых, если буквально применять данное определение к конкретным органам муниципальных образований, то возникает вопрос, являются ли такие органы органами местного самоуправления? Следует исходить из того, что органы местного самоуправления призваны решать вопросы местного значения. А деятельность, к примеру, избирательной комиссии муниципального образования ограничена более узкими пределами финансового контроля за исполнением местного бюджета. Она вовсе не наделена правом решать вопросы местного значения^[11].

На взгляд автора, данное определение является лишь описательным, но не охватывает основных признаков органов местного самоуправления, таких как самостоятельность, взаимосвязь с населением. В связи с этим считаем целесообразным ч. 13 ст. 2 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления» изложить в следующей редакции: органы местного самоуправления – это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти, осуществляющие свою деятельность в интересах населения с учетом исторических и иных местных традиций^[12].

Говоря об органах местного самоуправления, мы всегда подразумеваем определенную их систему и структуру, то есть они представляют собой целую подсистему взаимосвязанных элементов, которая выполняет относительно самостоятельные функции, связанные с достижением цели. В.С. Пронина отмечает следующее: «к сожалению, на сегодняшний день нет единого толкования терминов «система органов» и «структура органов».

Понятие структуры является достаточно распространенным в социологии, который означает устройство, порядок, расположение. Понятие же «система» органов является более точным, нежели «структура», так как посредством его определяется внутренне строение органов, которые находятся в той либо иной взаимосвязи.

Именно такой точки зрения придерживается И.В. Выдрин, считая, что используемое в Конституции России словосочетание «структура органов местного самоуправления» не является точным. На его взгляд, вопрос о структурном строении органов местного самоуправления вовсе не поднимается, а, следовательно, в Конституции должны быть употреблены слова «система органов местного самоуправления». Автор считает нужным согласиться с И.В. Выдриным.

Структура органов местного самоуправления является законодательно регламентированной. А.С. Саломаткин считает, что структура органов местного самоуправления означает, что органы в таком случае не являются изолированными друг от друга. Они наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, однако все же при этом они находятся во взаимосвязи друг с другом. Структура органов местного самоуправления – это элемент системы таких органов.

В Комментарии к Конституции Российской Федерации термин «структура органов местного самоуправления» употреблен в двух значениях. Во-первых, это система самостоятельных органов, через которые на конкретной территории осуществляются функции и полномочия местного самоуправления. Во-вторых, это внутренние подразделения представительного органа, к примеру, комитеты, комиссии^[13].

Структура органов местного самоуправления закреплена в ч.1 ст. 34 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления».

В соответствии с ней структура органов местного самоуправления представлена следующими органами:

- представительный орган муниципального образования;

- глава муниципального образования;

- местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

- контрольно-счетный орган муниципального образования;

- иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения^[14].

Обязательными в структуре органов местного самоуправления являются представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация. В соответствии со ст. 15 Конституции Российской Федерации «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью её правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Европейская хартия местного самоуправления в ст. 2 гласит, что принципы местного самоуправления должны быть признаны в законодательстве страны и, где это осуществимо, в конституции. Принципы (от лат. principium – начало, основа) – основные исходные положения какой-либо теории, учения, науки, мировоззрения, политической организации.

В.И. Фадеев и иные ученые в сфере муниципального права принципы местного самоуправления характеризуют как обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами^[15].

Исходя из определения, данного в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» В.И. Фадеев называет такие принципы местного самоуправления как: самостоятельность принятия решений по вопросам местного значения населением; организационное обособление органов местного самоуправления во всей совокупности государственных органов; многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам^[16].

Е.С. Шугрина разделила точку зрения В.И. Фадеева и расширила указанный выше перечень следующими принципами: признание местного самоуправления демократическим институтом, гарантированность местного самоуправления; законность; гласность и учёт общественного мнения; сочетание местных и государственных интересов.

В.И. Васильев, анализируя систему органов местного самоуправления, выделил следующие принципы организации и деятельности органов местного самоуправления: принцип народовластия, принципы территориальные, принципы организационные, принцип финансово-экономических основ, принцип наличия гарантий местного самоуправления и другие^[17].

Иными словами, В.И. Васильев к принципам организации и деятельности органов местного самоуправления относит неограниченный круг принципов, где к «другим» принципам можно отнести все принципы, что присущи государству в целом в категорию «и другие вопросы» можно отнести все что угодно – и принципы, присущие государству, и функции местного самоуправления и т. п.

Основываясь на приведенных положениях различных ученых в области муниципального права, можно в общей сложности выделить более полусотни принципов организации и деятельности местного самоуправления. К ним можно отнести помимо названных принципов также такие как принцип коллегиальности, плановости, объективности, дифференциации и фиксации функций, принцип научности, принцип использования местных традиций и обычаев, принцип гарантированности государством судебной защиты, принцип гуманизма, принцип равноправия и другие.

Большое внимание рассмотрению принципов организации и деятельности органов местного самоуправления уделил А.П. Чебоксаров. Он придерживался точки зрения, согласно которой все рассматриваемые принципы следует группировать в соответствии со структурным построением Конституции Российской Федерации.

Перечислим принципы организации и деятельности органов местного самоуправления в России, которые выделил А.П. Чебоксаров:

- принцип сочетания представительной демократии с формами непосредственного выражения власти народа;

- принцип самостоятельности органов местного самоуправления в пределах своих полномочий;

- принцип организационной автономии органов местного самоуправления от органов государственной власти;

- принцип гарантированности деятельности местного самоуправления;

- принцип законности в организации и деятельности органов местного самоуправления.

Названные принципы соответствуют первой главе Основного закона России. Глава 2 Конституции России, по мнению П.А. Чебоксарова, соответствует принципу соблюдения прав и свобод человека и гражданина в рамках деятельности органов местного самоуправления. Глава 8 Конституции детализирует следующий принцип организации и деятельности местного самоуправления: принцип многообразия организационных форм местного самоуправления^[18].

1.2. Функции местного самоуправления

В современной юридической науке сформировались несколько принципиальных подходов к определению функций местного самоуправления, которые строятся на их определении как деятельности различных источников муниципальной власти. Одна группа ученых рассматривает функции местного самоуправления исключительно с позиции обособленности местного самоуправления от государственной власти, как конституционно закрепленное право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения. Вторая группа строит свою позицию на основе рассмотрения функций местного самоуправления как деятельности его органов и/или должностных лиц органов местного самоуправления путем реализации ими определенных властных полномочий по организации решения вопросов местного значения. Исходя из указанной разницы, в различной научной и учебной литературе существует ряд определений функций местного самоуправления.

Так, в понятии функций местного самоуправления, данном О. Е. Кутафиным и В. И. Фадеевым, отражена сущность данного общественно правового явления. Под функциями местного самоуправления они понимают «основные направления муниципальной деятельности, которые обусловлены природой местного самоуправления, его местом в системе народовластия, задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность». Данное определение можно назвать классическим, так как оно отражает основную суть социально-правового явления функций местного самоуправления, учитывая его конституционную природу; указывает на деятельность местного самоуправления с учетом всех его элементов, направленную на решение местных задач и достижение целей организации муниципальной управленческой системы.

Подобный подход к определению функций местного самоуправления выражают в своих трудах М. П. Гавришин, С. В. Корсакова: такими функциями являются основные направления деятельности органов публичной власти, направленные на достижение целей и задач местного самоуправления.

Несколько иной подход к определению функций местного самоуправления выражают ученые, полагающие, что основу функций местного самоуправления составляют конституционные принципы. В частности, А. Бланкенагель считает, что «с точки зрения выполняемой функции, местное самоуправление является принципом, связанным с разделением властей и демократизацией. Местное самоуправление само по себе должно рассматриваться в сочетании с принципом федерализма: государство имеет трехуровневую организацию, каждая из которых выполняет свои собственные функции независимо и автономно (и все они, будем надеяться, имеют достаточные и автономные финансовые средства)».

Функции местного самоуправления как конституционного института определяет А. Р. Еремин, характеризуя их как «общие направления деятельности (функции) институциональной системы местного самоуправления в целом».

Аналогичный подход высказывают А. Ф. Малый, В. В. Гулина: «совокупность воздействий на общественные отношения в основных направлениях, складывающихся на нижнем уровне публичного властвования, вызывающих те или иные преобразования в жизнедеятельности не только муниципального образования, но и всего общества в целом в соответствии с объективными целями местного самоуправления посредством деятельности населения соответствующего муниципального образования, осуществляемой в формах прямой и представительной демократии при помощи специфических методов».

В. В. Гулиной дается определение функций именно органов публичной власти муниципального уровня: «объективно обусловленные, законодательно закрепленные направления деятельности муниципальных органов с использованием форм представительной демократии и при непосредственном участии жителей, выражающиеся в воздействии на общественные отношения с целью защиты прав и законных интересов населения и улучшения условий проживания населения в муниципальном образовании».

Третья группа ученых обоснованно утверждает о невозможности осуществления местного самоуправления без специально уполномоченных органов, функции которых и являются функциями местного самоуправления, которым население делегирует право на решение вопросов местного значения в границах муниципального образования. Данной позиции придерживаются И. В. Выдрин, А. Н. Кокотов. Сходную позицию выражает и О. А. Давыденко, полагая, что «функциями местного самоуправления являются основные направления деятельности муниципальных органов с использованием форм прямой демократии и при непосредственном участии жителей».

А. С. Пивоваров под функциями местного самоуправления понимает «ведущие направления работы местной власти по удовлетворению потребностей сообщества, которые активно возникают в процессе муниципальной деятельности и связаны с достижением определенных задач и целей». Здесь под местной властью понимаются органы местного самоуправления.

Анализ основных подходов ученых к толкованию понятия функций местного самоуправления позволяет сделать вывод, что функции местного самоуправления определяются как минимум в двух направлениях. В широком смысле функции местного самоуправления – это деятельность населения, направленная на осуществление конституционных прав посредством реализации своих полномочий на определенной географической территории с учетом ее социальных, исторических, этнических, культурных и иных особенностей. В узком понимании функции местного самоуправления можно определить как деятельность сформированных населением органов местного самоуправления, направленную на решение вопросов местного значения.

Выводы по главе 1: Местное самоуправление в Российской Федерации – это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно либо через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его традиций, в том числе исторических, которая признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации.

Принципы организации и деятельности органов местного самоуправления в России:

- принцип сочетания представительной демократии с формами непосредственного выражения власти народа;

- принцип самостоятельности органов местного самоуправления в пределах своих полномочий;

- принцип организационной автономии органов местного самоуправления от органов государственной власти;

- принцип гарантированности деятельности местного самоуправления;

- принцип законности в организации и деятельности органов местного самоуправления.

Функции местного самоуправления: функциями местного самоуправления являются основные направления деятельности субъектов местного самоуправления, направленные на решение вопросов местного значения, путем компетенционального воздействия на объект муниципального управления.

Глава 2. Развитие местного самоуправления в РФ

2.1. История местного самоуправления в России

Термин «местное самоуправление» появился относительно недавно в рамках либерального подхода к праву, однако он может быть с рядом оговорок применен для обозначения существовавших в разное время форм участия граждан в решении вопросов местного значения. Если посмотреть на местное самоуправление в России с исторической точки зрения, то можно выделить несколько этапов его развития, которые характеризуются в том числе и взаимодействием с более высоким уровнем публичной власти.

1. Общинное самоуправление. До XVI века осуществление власти на местах не было предметом правового регулирования и регламентировалось в основном правовыми обычаями и традициями. Несмотря на то, что данный период довольно продолжителен и неоднороден, местное самоуправление на данном этапе имело явно демократический характер. Компактность общин и присущий им коллективизм позволяли населению самостоятельно решать местные вопросы – землепользования, охоты, а в некоторых случаях, как, например, в Новгороде и Пскове, даже избирать князя. Характерная для данного этапа форма местного самоуправления – вече, или собрание членов общины (горожан), на котором принимались значимые решения локального характера.

2. Губное и земское самоуправление. Несмотря на тенденции усиления власти монарха и централизации, в период XVII–XVIII веков сохраняются существовавшие формы решения местных вопросов населением самостоятельно. Формируются и новые формы муниципального управления – губная и земская. На данном этапе от местного самоуправления обособляется система местного управления, которая была представлена лицами, назначавшимися царем (императором), – воеводами, дьяками, подьячими. Важной вехой стало создание Петром I губерний, однако попытка «насадить» западные порядки (ввести магистраты и бурмистерские палаты) успеха не имела. При Екатерине II элемент государственного управления на локальном уровне был значительно усилен, определены формы, в которых осуществлялось управление в городах, – Общая дума, Шестигласная дума, собрание Общества градского (Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской Империи 1785 года). Данные формы самоуправления, однако, подходили только для крупных губернских городов.

3. Местное самоуправление пореформенного периода. Важной вехой развития Российского государства стала отмена крепостного права императором Александром II. Освобожденные от крепостной зависимости, крестьяне должны были самостоятельно решать множество местных вопросов, в связи с чем были проведены земская (1864 год) и городская (1870 год) реформы. Их основная цель заключалась в децентрализации управления, установлении демократического способа формирования органов власти на локальном уровне и обеспечении финансовой независимости местной власти.

В городах самоуправление осуществлялось земствами, а в сельских поселениях – сходами, которые были традиционным средством решения населением вопросов местного значения. Однако с приходом к власти Александра III многие из проводившихся реформ были свёрнуты, а деятельность земских учреждений была поставлена под контроль центральной власти^[19].

4. Местное управление в советский период. Земская система как «буржуазный пережиток» была ликвидирована после прихода к власти большевиков. Несмотря на то, что на местном уровне декларировалась власть Советов, их полномочия со временем только сокращались, а реальная власть переходила к партийным органам и исполкомам. Конституцией СССР 1977 года закреплялось, что «органами государственной власти в краях, областях, … районах, городах, районах в городах, посёлках, сельских населенных пунктах являются соответствующие Советы народных депутатов» (ст. 145). Характерной чертой системы управления в СССР было ее иерархическое построение: районные советы и их исполкомы подчинялись городским, городские в свою очередь – областным и т. д.^[20].

Однако в эпоху перестройки были приняты такие значимые для слома системы местного управления акты, как Закон СССР от 09.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР». 5. Местное самоуправление в Российской Федерации.

Конституция РФ, принятая в 1993 году, в качестве одной из основ конституционного строя закрепила местное самоуправление, которое наряду с государственной властью является формой народовластия (ст. 12). Вместе с тем местное самоуправление обособлено в системе управления обществом и государством, оно не тождественно государственному управлению [1, 21]. За несколько месяцев до принятия Конституции РФ в соответствии с Указом Президента РФ от 26.10.1993 № 1760 «О реформе местного самоуправления» была фактически прекращена деятельность городских и районных Советов народных депутатов. Изменение концепции осуществления публичной власти на местном уровне требовало принятия нового законодательства и подзаконных актов. Первый российский закон о местном самоуправлении был принят спустя почти 2 года после Конституции РФ и вступил в силу в сентябре 1995 года^[21].

Практика реализации данного акта выявила множество проблем местного уровня власти (например, территориальной организации), в связи с чем Указом Президента РФ от 11.06.1997 № 568 основным направлением государственной политики в сфере местного самоуправления было названо завершение формирования нормативно-правовой базы данного института. В целях реализации президентской инициативы были приняты, например, федеральные законы от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и от 08.01.1998 № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

В дальнейшем, с принятием в 2003 году Закона № 131-ФЗ, нормативная база местного самоуправления была существенно обновлена. Процесс реформирования местного самоуправления и законодательства, его регулирующего, продолжается до сих пор.

2.2. Местное самоуправление на современном этапе

В настоящее время пристальное внимание уделяется такому признаку местного самоуправления, как его самостоятельность. В термине «самоуправление», как и в схожем термине «саморегулирование», упор сделан на самостоятельное, непосредственное решение гражданами на местах вопросов, значимых только для данного муниципального образования, с учетом исторических и культурных традиций.

Таким образом, если в государственном управлении подвластные лица рассматриваются как объект управления, то в местном самоуправлении население скорее субъект, чем объект. Однако некоторые авторы подчеркивают пассивность и инертность жителей муниципалитетов, их слабую мотивацию к самоорганизации, привычку к патернализму и покровительству государства, а также незаинтересованность местных властей в привлечении граждан к решению местных вопросов.

Это дает основания говорить о том, что население дистанцируется от осуществления муниципальной власти. Построение гражданского общества как одна из целей государственного управления подразумевает в том числе вовлечение граждан в решение локальных вопросов, наиболее близких и значимых для них. Поэтому для развития местного самоуправления реализуются многочисленные инициативы, в том числе на общефедеральном уровне. К примеру, при Президенте РФ уже 10 лет функционирует Совет по развитию местного самоуправления, в состав которого входят не только представители муниципальных образований, но и федеральные министры^[22].

На уровне субъектов Российской Федерации утверждаются государственные программы по развитию местного самоуправления^[23]. Тем не менее возникает закономерный вопрос о том, не умаляют ли сути местного самоуправления эти инициативы органов государственной власти, которые посредством управленческого воздействия стремятся привлечь местное население к решению вопросов местного значения. Система местного самоуправления характеризуется не только пассивностью местного населения и несколько завышенными ожиданиями, но также и ограниченностью муниципальной автономии (в том числе экономической и финансовой свободы); нечетким разграничением предметов ведения и полномочий между муниципалитетами и регионами; встраиванием местного уровня власти во властную вертикаль и высоким уровнем государственного (федерального и регионального) контроля над деятельностью муниципалитетов.

К примеру, вполне обыденное явление представляет собой передача властных полномочий от органов государственной власти (в первую очередь региональных) органам местного самоуправления. При этом, как справедливо подчеркивает С.А. Авакьян, местные власти обеспокоены финансовым и материально-техническим обеспечением исполнения передаваемых на местный уровень вопросов, так как в силу ч. 2 ст. 132 Конституции РФ они могут наделяться отдельными государственными полномочиями «с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств»^[24].

Нормативную основу деятельности местного самоуправления составляет в настоящее время Закон № 131-ФЗ. За почти 15 лет его действия в закон внесено множество поправок, в том числе весьма значимых. Несмотря на то, что принципы участия федеральных и региональных органов государственной власти в осуществлении местного самоуправления изменений не претерпели, реальное соотношение сил между местной и государственной властью изменилось. Если в первоначальной редакции ст. 14 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения относилось чуть более двадцати вопросов, то в настоящее время их перечень превышает сорок, причем нередко вопросы местного значения представляют собой предметы совместного ведения (как, скажем, п. 13.1 ч. 1 ст. 14 – «…участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении»).

Та же самая тенденция прослеживается и в перечне вопросов местного значения муниципального района и городского округа. Муниципальная практика идёт по пути отказа от выборности глав муниципальных образований, чему способствует дополнение ст. 36 Закона № 131-ФЗ новым способом его избрания – «представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса». При этом независимо от способа избрания глава муниципального образования может быть лишен полномочий досрочно вследствие утраты доверия Президента РФ; усилены и публичные требования к главам местных администраций, контракт с которыми может быть расторгнут по инициативе высшего должностного лица субъекта Федерации.

Серьезные изменения внесены в статус контрольного органа муниципального образования (в настоящее время именуется контрольно-счетным органом): отменена возможность его выборности, а принципы деятельности установлены специальным Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

В целом же вопросы местного бюджета, межбюджетных трансфертов и муниципальных заимствований были изъяты из компетенции органов местного самоуправления, которые должны руководствоваться нормами Бюджетного кодекса РФ. К указанному следует добавить проблемы в реализации форм непосредственной демократии на местном уровне.

К примеру, публичные слушания, предусмотренные ст. 28 Закона № 131-ФЗ, во-первых, нередко имеют только рекомендательный характер для органов местного самоуправления, во-вторых, проводятся в неудобное для жителей муниципального образования время или в неудобном месте, в-третьих, зачастую для создания видимости участия общественности и достижения «кворума» в публичных слушаниях участвуют сами муниципальные служащие.

Выводы по главе:

Краткий обзор основных этапов развития местного самоуправления в России позволяет сделать вывод, что данная форма решения вопросов местного значения тесно связана с такими понятиями, как гражданское общество и демократия. Подлинное самоуправление возможно только тогда, когда оно независимо от государства, которое в лице своих органов и должностных лиц воздерживается от вмешательства в решение вопросов локального характера. Существовавшее в советский период отечественной истории местное управление по своей сути являлось продолжением государственного управления и было нацелено в большей степени на эффективное проведение государственной политики на местах, а не на жизнеобеспечение местных общин.

Тенденцией правового регулирования местного самоуправления в настоящее время является его встраивание во властную вертикаль, которое выражается в ограничении правовых возможностей муниципальных органов власти действовать автономно от региональных и федеральных властей, усилении контроля над их деятельностью, расширении круга вопросов, передаваемых на местный уровень, и вовлеченности местных властей в решение общегосударственных вопросов (таких, например, как борьба с коррупцией). Декларируемое расширение поддержки местных гражданских инициатив не всегда подкреплено с правовой точки зрения, а существующие формы местной демократии сохраняют свою демократическую сущность, пожалуй, только в небольших городских и сельских поселениях. Следовательно, на данном этапе в российской системе местного самоуправления продолжают усиливаться черты местного государственного управления и чиновничьего самоуправления.

Глава 3. Тенденции и перспективы дальнейшего развития и совершенствования местного самоуправления в России

Воплощение в жизнь организационно-правовой модели местного самоуправления, закрепленной в действующей Конституции РФ, не одномоментный акт, а достаточно длительный и, как показывает практика, не линейный процесс. Он сопровождается отклонениями, которые связаны с разного рода непоследовательностью государственных решений в экономической, политической, социально-культурной жизни общества, недостатком политической воли в достижении намеченных целей.

Потенциал местного самоуправления не всегда используется последовательно. Даже сейчас, когда наше государство стремится выйти на качественно новый уровень своего развития, остается неясным, какое место призваны занять в этом процессе муниципалитеты, сумеют ли они стать рычагом в модернизации государства. Обновление законодательства о местном самоуправлении на базе Конституции РФ началось сразу же после ее принятия. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил модель местного самоуправления, учитывающую демократические тенденции формирования правового государства, отвечающую международным стандартам, в том числе Европейской хартии местного самоуправления. Именно с этого акта начался процесс системного правового регулирования муниципальной власти на основе Конституции РФ.

Через несколько лет практика применения данного документа показала необходимость его обновления, и 6 октября 2003 г. появился Федеральный закон №131-ФЗ^[25] «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - с таким же названием, но сравнительно более богатым и насыщенным содержанием. Федеральный закон от 28.08.1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставлял субъектам Федерации широкие полномочия в регулировании вопросов осуществления муниципальной власти, которыми они не смогли оптимально воспользоваться.

Таким образом, в организации местного самоуправления возник дисбаланс, что привело к нарушениям Конституции РФ и федерального законодательства. Исправляя это положение, Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ^[26] «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» перенес решение ряда вопросов с регионального на федеральный уровень. При этом нельзя утверждать, что была найдена наилучшая для данных условий степень децентрализации правового регулирования.

Ее поиски, разумеется, с учетом уже изменившихся исторических обстоятельств, продолжаются. Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил параметры углубленной реформы местного самоуправления, постепенно решая и давние, копившиеся десятилетиями, и новые проблемы, возникающие на пути приближения местного самоуправления к его конституционной модели. Это дало толчок к развитию как федерального законодательства, так и законодательства субъектов РФ, а также муниципального нормотворчества.

Опыт применения обозначенного Федерального закона потребовал внесения в него поправок, но и они не смогли разрешить весь комплекс проблем, связанных с реформированием. Для ее дальнейшего продвижения нужны дополнительные организационно-правовые меры, в частности касающиеся территориального устройства местного самоуправления. В ходе муниципальной реформы выяснилось, что самым больным звеном системы местного самоуправления оказались сельские поселения. Они стали заложниками муниципальных районных властей, которым передали многие свои полномочия^[27].

Одна из главных причин этого — недостаточно обоснованный подход в решении вопросов организации сельских поселенческих муниципальных образований. Анализируемый нами Федеральный закон требует при создании сельских поселений учитывает количество жителей, объединяемых муниципалитетом, плотность населения, пешеходную доступность центра поселения. Однако важно принимать во внимание также финансово-экономическую состоятельность (хотя бы относительную) муниципального образования, наличие на его территории налогооблагаемой базы.

Конечно, конституционный смысл создания местного самоуправления состоит в том, чтобы приблизить власть к населению. Но ведь следует учитывать содержательную сторону этого демократического института, его функциональную составляющую, направленную на решение вопросов непосредственного жизнеобеспечения людей. Если местное самоуправление организовано так, что оно не способно решать эти вопросы, «приближенность к населению» теряет смысл.

Проблему можно решить путем установления более гибких параметров формирования сельских поселений, в частности необходимо исключить из числа обязательных условий создания сельских поселений «пешеходную доступность до центра поселения и обратно в течение рабочего дня». На практике это требование приводит к созданию маленьких и нежизнеспособных сельских муниципальных образований.

В 2004 г. в Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ^[28] «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» была внесена поправка, смягчающая обязательность соблюдения условий формирования сельских поселений. Если раньше в состав территории сельского поселения должны были входить один или несколько населенных пунктов с установленной численностью населения, то теперь это требование должно выполняться как правило.

Однако поправка внесена уже после того, как сеть сельских поселений была в основном сформирована. Не случайно в последние годы наметилась тенденция к укрупнению сельских поселений. Как это часто бывает, не обошлось без перегибов. Поэтому не стоит это стремление поддерживать безоговорочно. Нельзя оставлять жителей сел и деревень без гарантированной связи с администрацией укрупненного поселения. Предусмотрительно поступают в тех бывших малых поселениях, где назначают представителей объединенных муниципальных образований или наделяют некоторыми муниципальными полномочиями сельских старост — общественников, избираемых на сходах. Сами жители сел и деревень должны решать, надо ли укрупнять сельские поселения или нет, поскольку затрагиваются именно их интересы.

Разумеется, в том случае, когда один из субъектов объединения является крайне малолюдным или вообще безлюдным (а таких в России становится все больше), если ранее оно в законном порядке не было упразднено, следует опираться на мнение жителей других объединяющихся сельских поселений. Руководители некоторых регионов, признавая важность учета мнения граждан, соблюдения их прав на осуществление местного самоуправления, в то же время утверждают, что укрупнение сельских поселений является «следствием объективных экономических и демографических тенденций».

Вместе с тем главный смысл укрупнения многие видят в сокращении затрат на содержание администрации и глав сельских поселений^[29]. На это можно ответить: демократия, демократические установления и процедуры не бесплатное удовольствие. Их осуществление требует немалых затрат. Но политический, воспитательный, морально-этический и в конечном счете экономический результат стоят гораздо дороже. И если страна действительно вступила на стезю демократического развития, надо быть готовыми к расходам. Представляется, что сельское самоуправление может существовать и эффективно функционировать на всей территории РФ.

Вряд ли можно признать правоту специалистов, которые предлагают упразднить двухуровневую систему местного самоуправления, учредить районный уровень публичной власти как власти государственной, перейти к самоуправлению только на поселенческом уровне.

Трудно говорить о том, как будет складываться ситуация в будущем, однако в настоящий момент вся социальная инфраструктура села основана на базе районных центров. До тех пор, пока не появится новая поселенческая инфраструктура, разрушать районный уровень самоуправления — означает разрушать сложившуюся систему оказания публичных услуг населению. Если на уровне районов перестать решать проблемы инфраструктуры (ЖКХ, здравоохранение, образование, соцзащита и т.д.) и передать разрешение данных вопросов государству, институт местного самоуправления в сельской местности можно будет считать разрушенным.

Наиболее разумным представляется предложение оптимизации соотношения объема вопросов местного значения с их финансовым обеспечением. Финансовое обеспечение полномочных органов местного самоуправления, как уже отмечалось, сложная задача, решение которой составляет одно из главных направлений реформы местного самоуправления.

В последнее время сделаны шаги для увеличения в общем объеме доходов местных бюджетов доли собственных налоговых и неналоговых поступлений. Это может несколько укрепить местные бюджеты, усилить стабильность источников их доходов, но не решить проблему финансовой обеспеченности полномочий этих органов.

По подсчетам специалистов, для того чтобы органы местного самоуправления могли относительно полно и эффективно реализовывать свои права и обязанности, активно участвуя в развитии социальной инфраструктуры территории и расширяя комплекс муниципальных услуг, нужны триллионы рублей^[30].

Объективные условия развития экономики страны ограничивают возможности бюджетных затрат государства. А передача на муниципальный уровень крупных налоговых отчислений требует пересмотра налоговой системы в целом, что вряд ли возможно, если иметь в виду сохраняющуюся необходимость выравнивания социально-экономических параметров регионов. В обозримом будущем доходы муниципалитетов по-прежнему будут в значительной степени состоять из дотаций, субсидий и субвенций, поступающих из федерального и региональных бюджетов^[31].

Очевидно, что проблема финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправления будет решаться в течение нескольких лет. С учетом этих обстоятельств на первый план муниципальной практики выходит оптимальный выбор приоритетов при осуществлении полномочий. В каждом муниципальном образовании складываются свои особые условия, с учетом которых принимаются местные бюджеты, рассчитанные на первостепенное внимание к одним задачам и некоторое ослабление к другим. Часть полномочий может осуществляться в данный бюджетный период неполно или временно откладываться. При этом не исключаются, а для крупных, финансово-благополучных муниципалитетов предполагаются, бюджетные траты на перспективные проекты — проекты развития территорий.

Чтобы гарантировать оптимальный порядок осуществления полномочий органами местного самоуправления, важно учитывать мнение жителей городов, поселков и сел о насущных проблемах жизнеобеспечения, поэтому, с одной стороны, необходимо строго выполнять требование законодательства об обязательности публичного обсуждения проектов местных бюджетов, а с другой — региональные органы государственной власти должны внимательно относиться к просьбам и инициативам муниципальных органов о финансовой поддержке, выделяя дотации и субсидии на самые неотложные нужды, обозначенные, как правило, в бюджетах сельских и городских поселений, муниципальных районов и городских округов^[32].

Важная составляющая нынешнего «режима приоритетов» в выполнении полномочий органов местного самоуправления — правильная организация надзора и контроля за законностью действий муниципалитетов. Это предполагает соблюдение разумных рамок контроля. Нельзя оправдать требование прокуратуры к органам местного самоуправления о выполнении всех полномочий в полном объеме и чуть ли не сразу. Вряд ли соответствуют реалиям решения судов, утверждающих, что отсутствие средств «само по себе не является оправданием невыполнения полномочий»^[33].

В Европейской хартии местного самоуправления говорится, что контроль за органами местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он должен защищать. Такой контроль, по мнению специалистов, должен учитывать принцип автономности местной власти.

Это, конечно, не означает, что органы местного самоуправления освобождаются от внимания надзорно-контрольных инстанций: органы местного самоуправления должны быть готовы к соответствующей реакции со стороны надзорно-контрольных органов при любом нарушении законности. Но неприемлем формальный подход, избыточное давление на муниципалитеты, заставляющие их менять выработанные приоритеты при выполнении своих полномочий.

Как уже было отмечено, характерной чертой местного самоуправления в России, как и во многих других современных государствах, является возможность возложения на него законом отдельных государственных полномочий. Такая возможность закреплена в ч. 2 ст. 132 Конституции РФ и Федеральном законе № 131‑ФЗ. За многие годы, что прошли с момента принятия Конституции РФ, сложилась довольно богатая практика применения данной нормы.

Региональные власти применяют ее значительно шире, чем федеральные. При этом одна из актуальных задач нынешнего реформирования местного самоуправления состоит в осуществлении указанного конституционного положения в соответствии с его реальным содержанием. Еще одна важная составляющая муниципальной реформы заключается в совершенствовании организационных начал местной власти. В этом отношении весьма значимо осуществление конституционной нормы о самостоятельном определении населением структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131).

Утративший силу Федеральный закон № 154‑ФЗ от 25.08.1995 г., определяя право населения самостоятельно решать, какой должна быть структура органов муниципальной власти, в то же время закрепил перечень обязательно создаваемых органов. Этот перечень был минимальным, что на практике привело к неоправданной пестроте организационных форм местного самоуправления.

Федеральный закон № 131‑ФЗ расширил перечень и определил возможные варианты структуры муниципалитетов. Самостоятельность организационных решений населения была введена в определенные рамки.

Вместе с тем спорными остаются положения Федерального закона № 131‑ФЗ об участии региональных органов государственной власти в подборе глав местной администрации муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, а также об инициировании региональными органами исполнитель ной власти отстранения от должности представительными органами муниципальных образований глав муниципальных образований. Есть достаточно оснований полагать, что эти нормы мало соответствуют конституционным установлениям об организационной самостоятельности населения.

Однако любое приближение местного самоуправления к властной вертикали может быть оправдано, если при этом не только сохраняются, но и приумножаются его горизонтальные связи. Местное самоуправление выполняет свои функции, если обеспечивается его демократическое наполнение, если население участвует в формировании муниципальных органов, решении важнейших дел.

Требуется принятие мер, направленных на расширение участия граждан в формировании органов муниципальной власти и контроле за их работой. Обнадеживает позиция Президента РФ В.В. Путина, который в своем Указе от 7 мая 2012 г. №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»^[34] предложил расширить перечень выборных муниципальных должностей, установить в законодательстве критерии и порядок оценки непосредственно гражданами эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления (как и руководителей государственных органов, унитарных предприятий и учреждений).

Огромный резерв усиления прямых и обратных связей муниципальных органов с гражданами, расширения участия населения в решении местных вопросов заключается в использовании новых информационно-коммуникационных технологий.

Правовую основу для этого составляют: Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. №8‑ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»^[35], утвердивший принцип открытости и доступности информации о деятельности органов местного самоуправления, установивший обязательность размещения в сети Интернет на официальных сайтах муниципалитетов перечня сведений об их работе, определивший право граждан получать эти сведения, не обосновывая необходимость их получения; Федеральный закон от 2 мая 2006 г. №59‑ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»^[36], закрепивший право граждан обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления не только в устной или письменной форме, но и через Интернет; Федеральный закон от 27 июля 2010 г.

№210‑ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»^[37], предусмотревший возможность оказания услуг по перечню, утвержденному Правительством РФ, в электронной форме. Как отмечается некоторыми авторами, сегодня ведется масштабная работа по информатизации муниципалитетов, и уже достигнуты определенные результаты. Жители городов и сел чаще стали общаться с органами местного самоуправления через Интернет, выступая инициаторами диалога. Правда, пока они действуют преимущественно как простые потребители муниципальных услуг, а органы местного самоуправления ограничиваются ответами на обращения граждан о предоставлении этих услуг, на их жалобы о недостатках в работе организаций и учреждений. Это позволяет людям решать житейские проблемы без бюрократических преград и лишней траты времени.

Вместе с тем относительно благополучные с точки зрения финансовой обеспеченности и наиболее «продвинутые» в отношении современных методов работы муниципалитеты городских округов и муниципальных районов ищут и находят активные формы взаимодействия с населением. Развитие такой практики во многом зависит от подготовленности кадров органов местного самоуправления, их квалификации, нацеленности на перемены в приемах и методах управления на местах.

К сожалению, и это общепризнано, уровень профессиональной подготовленности муниципальных кадров невысок. Кадровая проблема — одна из самых острых и неотложных проблем современного российского местного самоуправления. Для ее решения требуется определить основные направления подготовки и переподготовки муниципальных кадров на федеральном уровне, принципы финансирования соответствующей работы.

Решение названных проблем связано с повышением качества законодательного регулирования функционирования муниципальной власти, совершенствованием правового инструментария, применяемого при определении параметров местного самоуправления, его статики и динамики. Речь идет прежде всего о преодолении непоследовательности законодательства, об устранении противоречий законов.

Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает закрытый перечень вопросов местного значения, изменить который можно только путем внесения изменений и дополнений в этот Закон (ст. 18). Другими федеральными законами в целях решения вопросов местного значения могут определяться полномочия органов местного самоуправления. То есть федеральные законы могут лишь конкретизировать содержание вопросов местного значения, закрепляя соответствующие права и обязанности муниципальных органов, но не подменять эти вопросы. Однако на деле получается по-другому.

Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в 2013 г. проанализировал более 80 отраслевых федеральных законов, затрагивающих компетенцию органов местного самоуправления, и выяснил, что в ряде случаев эти законы выходят за рамки вопросов местного значения, устанавливая полномочия названных органов, которые нельзя отнести ни к передаваемым муниципалитетам отдельным государственным полномочиям, поскольку они не сопровождаются должными материальными и финансовыми ресурсами, ни к правам органов местного самоуправления, так как они категоричны и требуют безусловного осуществления.

Это, например, относится к обязанностям исполнительно-распорядительных органов муниципальных районов и городских округов, осуществляемых при проведении выборов региональных и федеральных органов государственной власти. В ряде федеральных законов говорится, что муниципальные органы могут принимать меры для достижения позитивных результатов. И хотя такого рода установления нельзя относить к разряду полномочий, они, безусловно, влияют на параметры функционирования органов местной власти, делая их расплывчатыми и размывая ответственность различных уровней публичной власти за реализацию многих полномочий.

К сожалению, приходится констатировать, что пока использованы далеко не все резервы института местного самоуправления. Это и понятно, прошло относительно немного времени для того, чтобы полностью реализовать конституционные идеи о местном самоуправлении, особенно учитывая новизну этого института, его необычность для государства, совсем недавно действовавшего как бюрократически-централизованная машина управления. Потребуется не один год, чтобы местное самоуправление стало неотъемлемой частью общей системы реального народовластия. Для этого нужны политическая воля, непротиворечивые и целенаправленные действия государственных и общественно-политических структур.

Заключение

Местное самоуправление в Российской Федерации – это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно либо через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его традиций, в том числе исторических, которая признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации.

Принципы организации и деятельности органов местного самоуправления в России:

- принцип сочетания представительной демократии с формами непосредственного выражения власти народа;

- принцип самостоятельности органов местного самоуправления в пределах своих полномочий;

- принцип организационной автономии органов местного самоуправления от органов государственной власти;

- принцип гарантированности деятельности местного самоуправления;

- принцип законности в организации и деятельности органов местного самоуправления.

Функции местного самоуправления: функциями местного самоуправления являются основные направления деятельности субъектов местного самоуправления, направленные на решение вопросов местного значения, путем компетенционального воздействия на объект муниципального управления.

Краткий обзор основных этапов развития местного самоуправления в России позволяет сделать вывод, что данная форма решения вопросов местного значения тесно связана с такими понятиями, как гражданское общество и демократия. Подлинное самоуправление возможно только тогда, когда оно независимо от государства, которое в лице своих органов и должностных лиц воздерживается от вмешательства в решение вопросов локального характера. Существовавшее в советский период отечественной истории местное управление по своей сути являлось продолжением государственного управления и было нацелено в большей степени на эффективное проведение государственной политики на местах, а не на жизнеобеспечение местных общин.

Тенденцией правового регулирования местного самоуправления в настоящее время является его встраивание во властную вертикаль, которое выражается в ограничении правовых возможностей муниципальных органов власти действовать автономно от региональных и федеральных властей, усилении контроля над их деятельностью, расширении круга вопросов, передаваемых на местный уровень, и вовлеченности местных властей в решение общегосударственных вопросов (таких, например, как борьба с коррупцией). Декларируемое расширение поддержки местных гражданских инициатив не всегда подкреплено с правовой точки зрения, а существующие формы местной демократии сохраняют свою демократическую сущность, пожалуй, только в небольших городских и сельских поселениях. Следовательно, на данном этапе в российской системе местного самоуправления продолжают усиливаться черты местного государственного управления и чиновничьего самоуправления.

К сожалению, приходится констатировать, что пока использованы далеко не все резервы института местного самоуправления. Это и понятно, прошло относительно немного времени для того, чтобы полностью реализовать конституционные идеи о местном самоуправлении, особенно учитывая новизну этого института, его необычность для государства, совсем недавно действовавшего как бюрократически-централизованная машина управления. Потребуется не один год, чтобы местное самоуправление стало неотъемлемой частью общей системы реального народовластия. Для этого нужны политическая воля, непротиворечивые и целенаправленные действия государственных и общественно-политических структур.

Список литературы

"Конституция Российской Федерации" (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)

Постановление Правительства Красноярского края от 30.09.2013 № 517-п «Об утверждении государственной программы Красноярского края “Содействие развитию местного самоуправления”». // Официальный интернет-портал правовой информации Красноярский край [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://zakon.krskstate.ru/doc/15433 дата доступа 19.08.2018

Решение арбитражного суда Кировской области от 10.08.2012 г. URL: http://ras.arbitr.ru дата доступа 19.08.2018

Указ Президента РФ от 02.11.2007 № 1451 «О совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления» (ред. от 29.03.2017) // Гарант-информационное правовое обеспечение [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://base.garant.ru/192123/ дата доступа 19.08.2018

Указ Президента РФ от 07.05.2012 г. №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // СЗ РФ. 2012. №19. Ст. 2338.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". - Новосибирск: Норматика, 2016. - 96 с.

Федеральный закон от 02.05.2006 г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (в ред. от 03.11.2015 г.) // СЗ РФ. 2006. №19. Ст. 2060.

Федеральный закон от 09.02.2009 г. №8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (в ред. от 09.03.2016 г.) // СЗ РФ. 2009. №7. Ст. 776.

Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". // "Собрание законодательства РФ", 01.06.2017, N 104, [ст. 48]

Федеральный закон от 27.07.2010 г. №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (в ред. от 28.12.2016 г.) // СЗ РФ. 2010. №31. Ст. 4179.

Бабичев И.В. О некоторых актуальных тенденциях и задачах развития местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2016. №3. С. 46.

Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Проспект, 2015. — С. 21.

Васильев В.И. Законодательство о местном самоуправлении: сегодня и завтра // Местное право. — 2014. — № 6. — С. 3—13.

Васильев В.И. О некоторых приоритетах правового регулирования местного самоуправления // Журнал российского права. 2016. №3. С. 5.

Данилова С.Н. К вопросу о повышении конкурентоспособности муниципального образования // Социально-экономические тенденции развития мировых и российских рынков: теория и практика: материалы междунар. науч.-практ. конф. Саратов: ССЭИ РЭУ им. Г.В. Плеханова, 2015. С. 38-41.

Кирилловых А.А. К истории развития законодательства о местном самоуправлении // Государственная власть и местное самоуправление. — 2012. — № 2. — С. 40—43.

Мирзаев М.А. Местное самоуправление в России: актуальные вопросы: // Современная европейская наука. – 2015. – № 4.

Мирзаев М.А. Проблемы финансовой политики местного самоуправления // Материалы IХ международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы укрепления Российской государственности: теория и практика». 15–16 декабря 2015 год. – Махачкала, 2015

Муниципальное право: учебник для бакалавров / под ред. В.И. Фадеева. – М.: Проспект, 2015. С. 155.

Мухаметов Р.С. Местное самоуправление в России: основные этапы развития // Вопросы управления. —2015. —№ 5 (17). —С. 36—42.

Современные проблемы организации публичной власти: монография / С.А. Авакьян, А.М. Арбузкин, И.П. Кененова и др.; рук. авт. кол. и отв. ред. С.А. Авакьян. — М.: Юстицинформ, 2014. - С. 76.

Стульникова, О.В. Проблема наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями / О. В. Стульникова // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. – 2015. – № 1 (33). – С. 44–51.

Фадеев В.И. Местное самоуправление в России: исторический опыт и современная практика правового регулирования. – Режим доступа: http://lexandbusiness.ru/view-article.php?id=3667 (дата обращения: 19.08.18).

1. Стульникова, О.В. Проблема наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями / О. В. Стульникова // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. – 2015. – № 1 (33). – С. 44–51. ↑

2. Данилова С.Н. К вопросу о повышении конкурентоспособности муниципального образования // Социально-экономические тенденции развития мировых и российских рынков: теория и практика: материалы междунар. науч.-практ. конф. Саратов: ССЭИ РЭУ им. Г.В. Плеханова, 2015. С. 38-41. ↑

3. "Конституция Российской Федерации" (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) ↑

4. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". - Новосибирск: Норматика, 2016. - 96 с. ↑

5. Мирзаев М.А. Местное самоуправление в России: актуальные вопросы: // Современная европейская наука. – 2015. – № 4. ↑

6. "Конституция Российской Федерации" (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) ↑

7. Мирзаев М.А. Местное самоуправление в России: актуальные вопросы: // Современная европейская наука. – 2015. – № 4. ↑

8. Мирзаев М.А. Проблемы финансовой политики местного самоуправления // Материалы IХ международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы укрепления Российской государственности: теория и практика». 15–16 декабря 2015 год. – Махачкала, 2015 ↑

9. "Конституция Российской Федерации" (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) ↑

10. Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". // "Собрание законодательства РФ", 01.06.2017, N 104, [ст. 48] ↑

11. Мухаметов Р.С. Местное самоуправление в России: основные этапы развития // Вопросы управления. —2015. —№ 5 (17). —С. 36—42. ↑

12. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". - Новосибирск: Норматика, 2016. - 96 с. ↑

13. Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Проспект, 2015. — С. 21. ↑

14. Васильев В.И. Законодательство о местном самоуправлении: сегодня и завтра // Местное право. — 2014. — № 6. — С. 3—13. ↑

15. Фадеев В.И. Местное самоуправление в России: исторический опыт и современная практика правового регулирования. – Режим доступа: http://lexandbusiness.ru/view-article.php?id=3667 (дата обращения: 19.08.18). ↑

16. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". - Новосибирск: Норматика, 2016. - 96 с. ↑

17. Васильев В.И. Законодательство о местном самоуправлении: сегодня и завтра // Местное право. — 2014. — № 6. — С. 3—13. ↑

18. "Конституция Российской Федерации" (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) ↑

19. Кирилловых А.А. К истории развития законодательства о местном самоуправлении // Государственная власть и местное самоуправление. — 2012. — № 2. — С. 40—43. ↑

20. Мухаметов Р.С. Местное самоуправление в России: основные этапы развития // Вопросы управления. —2015. —№ 5 (17). —С. 37 ↑

21. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". - Новосибирск: Норматика, 2016. - 96 с. ↑

22. Указ Президента РФ от 02.11.2007 № 1451 «О совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления» (ред. от 29.03.2017) // Гарант-информационное правовое обеспечение [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://base.garant.ru/192123/ дата доступа 19.08.2018 ↑

23. Постановление Правительства Красноярского края от 30.09.2013 № 517-п «Об утверждении государственной программы Красноярского края “Содействие развитию местного самоуправления”». // Официальный интернет-портал правовой информации Красноярский край [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://zakon.krskstate.ru/doc/15433 дата доступа 19.08.2018 ↑

24. Современные проблемы организации публичной власти: монография / С.А. Авакьян, А.М. Арбузкин, И.П. Кененова и др.; рук. авт. кол. и отв. ред. С.А. Авакьян. — М.: Юстицинформ, 2014. - С. 76. ↑

25. Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 03.04.2017 г.) // СЗ РФ. 2003. №40. Ст. 3822. ↑

26. Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 03.04.2017 г.) // СЗ РФ. 2003. №40. Ст. 3822. ↑

27. Васильев В.И. О некоторых приоритетах правового регулирования местного самоуправления // Журнал российского права. 2016. №3. С. 5. ↑

28. Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 03.04.2017 г.) // СЗ РФ. 2003. №40. Ст. 3822. ↑

29. Васильев В.И. О некоторых приоритетах правового регулирования местного самоуправления // Журнал российского права. 2016. №3. С. 6. ↑

30. Бабичев И.В. О некоторых актуальных тенденциях и задачах развития местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2016. №3. С. 46. ↑

31. Стенограмма заседания Правительства РФ от 01.11.2012 г. URL: http://archive.government.ru/dos/21324/. ↑

32. Муниципальное право: учебник для бакалавров / под ред. В.И. Фадеева. – М.: Проспект, 2015. С. 155. ↑

33. Решение арбитражного суда Кировской области от 10.08.2012 г. URL: http://ras.arbitr.ru ↑

34. Указ Президента РФ от 07.05.2012 г. №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // СЗ РФ. 2012. №19. Ст. 2338. ↑

35. Федеральный закон от 09.02.2009 г. №8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (в ред. от 09.03.2016 г.) // СЗ РФ. 2009. №7. Ст. 776. ↑

36. Федеральный закон от 02.05.2006 г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (в ред. от 03.11.2015 г.) // СЗ РФ. 2006. №19. Ст. 2060. ↑

37. Федеральный закон от 27.07.2010 г. №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (в ред. от 28.12.2016 г.) // СЗ РФ. 2010. №31. Ст. 4179. ↑