Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Местное самоуправление в системе публичной власти России)

Содержание:

Введение

В настоящее время местное самоуправление представляет собой один из наиважнейших институтов современного общества. Местное самоуправление в Российской Федерации довольно интересно в качестве объекта изучения ввиду того, что является вполне самостоятельной сферой. К тому же современное самоуправление в России находится на стадии становления. И этот процесс шёл на протяжении, более двадцати лет довольно динамично и продолжается сегодня. Цель настоящей работы состоит в анализе тенденций развития местного самоуправления в современных российских условиях.

В соответствии с указанной целью, поставлены следующие задачи:

- рассмотреть правовые и организационные основы местного самоуправления в России;

- выявить приоритетные направления развития местного самоуправления в России;

- сформулировать сущность проблематики реформирования местного самоуправления в Российской Федерации.

Местное самоуправление является одним из основополагающих принципов осуществления власти в обществе. Этот принцип закреплен как элемент конституционного строя России, через который должно осуществляться народовластие на местном уровне. «По сути своей местное самоуправление — приемная власти»^[1][1].

Реальное и эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определенных предпосылок и условий, которые в совокупности составляют основы местного самоуправления: правовую, территориальную, организационную, финансово-экономическую.

Глава 1. Местное самоуправление в системе публичной власти России

1.1. Правовые и организационные основы местного самоуправления

Под основами местного самоуправления следует понимать объективно сложившиеся в обществе экономические, социальные, финансовые, правовые и другие возможности и условия, совокупность которых образует тот базис, на котором строится вся система местного самоуправления, осуществляется муниципальная власть.

Правовая основа местного самоуправления представляет собой взаимосвязанную систему нормативных правовых актов и правовых норм, которые призваны регулировать вопросы организации и деятельности системы местного самоуправления и его предназначения, как института, в общей системе управления.

Правовые акты и нормы о местном самоуправлении можно подразделить на три следующие группы.

Первую группу составляют нормативные правовые акты федерального значения. К ним относятся: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты (например, постановления Государственной Думы Российской Федерации, имеющие нормативный характер, постановления Конституционного суда Российской Федерации и т. д.).

Вторую группу составляют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. К ним относятся конституции, уставы, законы, а также нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации.

Третью группу составляют нормативные правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления. К ним относятся решения, принятые на местном референдуме, сходе граждан, решения представительных и исполнительных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления. Например, уставы муниципальных образований, положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, положения о структуре органов местного самоуправления, о порядке управления муниципальной собственностью являются нормативными правовыми актами, составляющими правовую основу местного самоуправления.

Принятие всех вышеуказанных актов способствует созданию единого правового поля в системе местного самоуправления.

Принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции закрепило понятие местного самоуправления и признало объективную необходимость его существования и правовых гарантий на высшем законодательном уровне.

Конституция Российской Федерации определила местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом. Она признает и защищает экономическую основу самоуправления — муниципальную собственность равным образом с государственной, частной и иными формами собственности.

Конституционное право граждан России на осуществление местного самоуправления обеспечивается самостоятельностью населения в решении вопросов местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых населением для этой цели и конституционным запретом на ограничение прав местного самоуправления, обеспечивающимся судебной защитой. Общие исходные принципы организации местного самоуправления, установленные в Конституции России, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской Хартии местного самоуправления (принята Советом Европы 15 октября 1985 г.).

Говоря о реализации конституционного права населения на осуществление местного самоуправления, необходимо осознавать, что эффективность этого процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от понимания населением своих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления, от способности этими правами грамотно воспользоваться.^[2][2]

Понятие «основы местного самоуправления» являлся новым для российского государствоведения. Впервые этот термин введен в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в связи с необходимостью установления основополагающих начал деятельности населения по осуществлению местного самоуправления. Основы местного самоуправления призваны обеспечить самостоятельность деятельности населения по управлению местными делами, независимость и невмешательство со стороны органов государственной власти, создать условия для эффективного решения вопросов, возникающих на местном уровне. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ“ уточняет положения Конституции РФ. Так, в соответствии с частью 1 статьи 3 названного Федерального закона граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Организационные основы местного самоуправления можно определить как совокупность норм, регулирующих реализацию права граждан на местное самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные органы.

1.2. Общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации

Принятие Федерального закона от б октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было обусловлено необходимостью глубокого реформирования всего комплекса общественных отношений, складывающихся при осуществлении местного самоуправления. Опыт предыдущих лет становления и развития местного самоуправления в нашей стране выявил значительные недостатки не только в разработанной концепции местного самоуправления, но и в путях и способах обеспечения эффективного функционирования местного самоуправления. Потребовалось коренным образом изменить правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления, расширить перечень правовых форм вовлечения населения в осуществление местного самоуправления, создать правовые механизмы укрепления имущественной базы и финансовых основ местного самоуправления.^[3][3] Федеральный закон Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет такие вопросы местного значения, как непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения, государственные гарантии осуществления местного самоуправления. Закон имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.

Общие принципы территориальной организации местного самоуправления, вопросы установления и изменения границ территорий, а также статуса муниципальных образований, достаточно сложны. В связи с этим им посвящена отдельная глава Закона об общих принципах организации местного самоуправления. Поскольку состав территории муниципального образования и его статус определенным образом связаны, выясним, каким образом муниципальному образованию присваивается тот или иной статус. Закон об общих принципах местного самоуправления установил, что «наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района, внутригородской территории городов федерального значения осуществляется законами субъектов Российской Федерации»^[4][4]. Статус городского поселения подразумевает, что в состав его территории могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями). Городской округ также является городским поселением, поэтому состав его территории определяется аналогично составу территории городского поселения. Присвоение городскому поселению статуса городского округа влечет увеличение объема компетенции его органов местного самоуправления. В связи с этим предъявляются дополнительные требования к инфраструктуре такого городского поселения и к инфраструктуре прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов), учитываются перспективы развития данного городского поселения. Но принципиальных отличий от состава территории городского поселения это не влечет. Имеются также территориальные образования, которые наделяются статусом городского округа в силу особенностей их функционирования. К ним относятся закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО) и наукограды. Городской округ с внутригородским делением отличается от городского округа (соответственно и от городского поселения) не составом своей территории, а тем, что части его территории (внутригородские районы) имеют статус муниципальных образований. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением. Статус сельского поселения влечет один из двух вариантов состава его территории: 1) в состав территории сельского поселения входит (как правило, но не обязательно) один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек); 2) в состав территории сельского поселения входят несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов с численностью населения (тоже, как правило, но не обязательно) менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый). При формировании территорий городских (включая городские округа) и сельских поселений должны выполняться следующие условия: 1) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения; 2) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения; 3) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав. В состав территории муниципального района входит несколько поселений (за исключением городских округов) или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией (под межселенными территориями понимаются территории с низкой плотностью сельского населения, находящиеся вне границ поселений). Границы муниципального района, как правило, устанавливаются с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района. Так как города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь) являются субъектами Российской Федерации, а местное самоуправление в этих городах осуществляется на внутригородских территориях, границы внутригородских территорий городов федерального значения устанавливаются законами этих городов. ^[5][5^[6]]

Экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Это означает, что понятие экономической основы местного самоуправления несколько шире понятия муниципальной собственности и включает разные виды собственности, привлекаемые для выполнения функций местного самоуправления. В состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и другие природные ресурсы, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. То есть, как видно из перечисленного, практически нет ограничений по категориям объектов собственности, которой могут владеть муниципальные образования.

Российскими учёными выделены следующие основные признаки местного самоуправления:

-возможность самостоятельного существования территориального образования, что выражается в организационной и экономической обособленности местного самоуправления, его органов в системе управления обществом, государством, в наделении местного коллектива статусом юридического лица. Местное самоуправление не находится в иерархических связях с какими-либо структурами, сообразует свою деятельность при принятии решений только с законом, гарантировано от любого вмешательства извне. Однако это не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства. Речь идёт о самостоятельности в пределах полномочий, которые определяются нормативными актами, принимаемыми органами государственной власти. К тому же органы местного самоуправления обязаны действовать в русле единой общегосударственной политики (экономической, социальной, экологической, политики в области культуры, образования, здравоохранения и др.), что само по себе является мощным фактором, препятствующим развитию сепаратистских тенденций на местном уровне;

-наличие и реальное функционирование местных представительных органов, обладающих правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Функционирование представительных органов местного самоуправления обеспечивает участие широких слоёв населения в делах местного характера, учит людей азам демократического общежития, формирует в них сознание причастности к процессу управления территориальным образованием;

-возможность участия всего населения соответствующей территории в процессах выработки и принятия решений по всем основным вопросам жизнедеятельности местного коллектива. Для реализации этого положения существенное значение имеет право населения муниципального образования на право творческую инициативу и на обращение в органы местного самоуправления. Народная правотворческая инициатива и обращение граждан в органы местного самоуправления позволяют населению территориального образования участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления, в выработке проектов их решений, в контроле за деятельностью органов местного самоуправления. Общественное мнение имеет большое значение при подготовке целевых программ, разработке местного бюджета, при построении структуры органов местного самоуправления, при оценке деятельности депутатов и иных должностных лиц;

-выборность местных органов власти на широкой демократической основе, регулярная сменяемость их состава, осуществление общественного контроля над аппаратом управления. Наличие выборных органов местного самоуправления – важнейшее организационное условие его реальности и эффективности. Их деятельность способствует реализации самостоятельного статуса местного самоуправления, поскольку только избранные населением органы местного самоуправления и их должностные лица являются независимым при проведении муниципальной политики;

-ответственность органов местного самоуправления в рамках своей компетенции собственными ресурсами. Муниципальные органы несут ответственность за принимаемые решения – перед населением, перед государством, перед хозяйственными структурами. При этом все намечаемые и осуществляемые решения и действия органов местного самоуправления должны исходить из того, что муниципальные образования являются субъектами гражданско-правовых отношений, экономически самостоятельны и потому сами отвечают по своим обязательствам, принадлежащим им на праве собственности имуществом. Поэтому неразумные действия органов местного самоуправления при осуществлении ими своих функций могут дорого обойтись муниципальному образованию. Должностным лицам органов местного самоуправления необходимо всегда помнить об этом и тщательно анализировать возможные последствия принимаемых решении.

Следует отметить, что если организация управления на местном уровне не соответствует указанным признакам, то говорить о наличии местного самоуправления преждевременно.^[7][6]

Законодателями всех уровней власти принято множество нормативно правовых актов регулирующих организацию систему местного самоуправления в Российской Федерации, но учитывая то, что действующая система не работает в полной мере, значит данных норм не достаточно, либо они должны быть отрегулированы в сторону реформирования местного самоуправления и укрепления данного уровня власти. Принятые на федеральном уровне нормативные акты все чаще не учитывают, значительную разницу между созданными муниципальными образованиями, страна огромная, разнообразие колоссальное, а именно их территории, численность населения, экономику, доходы бюджетов, климатические и иные различия. Следовательно одни и те же полномочия и функции возложены на органы местного самоуправления в муниципальных образованиях- с численностью 1 млн. жителей – с численностью 1 тыс. жителей. Все это тормозит эффективное развитие данного института особенно в тех муниципальных образованиях, которые финансово не являются самодостаточными, а таких в Российской Федерации к большому сожалению большинство.

Рассчитывать на то, что вся сложнейшая система может быть выстроена по единому шаблону, было бы неправильно.

Глава 2. Современное состояние и перспективы развития местного самоуправления

2.1 Современное состояние и проблемы местного самоуправления в Российской Федерации

Уровень развития местного самоуправления является важнейшим показателем степени демократизации общественно-экономической жизни страны. В современном мире децентрализация власти и ресурсов, является главным условием социально-экономического развития государства.

Как справедливо отмечается Президентом Российской Федерации В.В. Путиным, "необходимо поддержать гражданскую активность на местах, в муниципалитетах, чтобы у людей была реальная возможность принимать участие в управлении своим посёлком или городом, в решении повседневных вопросов, которые на самом деле определяют качество жизни".

На протяжении последних 20 лет развитие местного самоуправления в нашей стране представляло собой сочетание различных, порой противоположных, тенденций; непоследовательны были и сами реформы местного самоуправления, противоречивыми оказывались их результаты. Дискуссия о перспективах данного института публичной власти продолжается до сих пор, что отражает не только актуальность проблемы, но и отсутствие достаточно четкой государственной стратегии в данном вопросе. Особую озабоченность вызывают тенденции сворачивания местной демократии и ограничения мест-ной автономии, без которых невозможно ни установление по-настоящему демократического режима, ни развитие федеративных отношений

Действительно, на сегодняшний день существует реальная потребность в приближении муниципальной власти к населению, повышении активности самого местного населения, усилении его ответственность за процессы, которые происходят в сфере местного самоуправления. Необходимы разработка и закрепление правовых механизмов, позволяющих жителям муниципального образования ощущать себя единым сообществом, способным реально влиять на процессы, происходящие в сфере местного самоуправления. Для этого необходимы поддержание оптимального баланса государственных и местных интересов в управлении муниципальными образованиями, а также совершенствование существующих форм участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Поэтому без преувеличения можно сказать, что будущее России зависит от развития местного самоуправления^[8][7].

Анализ нормативных актов, касающихся местного самоуправления, принятых на федеральном уровне, свидетельствует о том, что отправной точкой формирования российской системы местного самоуправления стал 2003 год. На современном этапе развития местного самоуправления, имеет место глобальное экономическое, социальное и политическое значение.

Экономическое значение подразумевает собой повышение активности в деловой сфере всего дееспособного населения муниципального образования, а так же повышение эффективности функционирования его хозяйства, значительного увеличения вклада в национальную экономику.

Социальное значение состоит в том, что происходит улучшение качества жизни всего населения муниципального образования. В соответствии с законом органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение жизненных потребностей всего муниципального образования. Чем больше развития, тем выше качество удовлетворения.

Необходимым является, введение дотаций из регионального бюджета на поощрение качественно исполняющих обязанности органов местного самоуправления в целях стимулирования социально-экономического развития местного самоуправления.

Политическое значение предполагает собой развитие народовластия в Российской Федерации. Значительное расширение возможностей участия граждан муниципального образования непосредственно, или через представительные органы в решении вопросов местного значения. Для этого используются различные формы прямого волеизъявления граждан. На современном этапе местного самоуправления используются местный референдум, муниципальные выборы собраний и т. д. В соответствии с уставом муниципального образования население имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения.
В процессе формирования местной власти в стране, к сожалению, не удается достичь быстрого эффекта. Но данный факт, можно объяснить множественными проблемами в организации, развитии местного самоуправления, это слабость обуславливается различными объективными причинами. Учитывая то, что эти процессы происходят в условиях финансово-экономического и политического кризисов.^[9][8]

Проблемы развития института местного самоуправления в современной России становятся предметом всё более пристального внимания исследователей, в том числе представителей юридической науки.

Одна из самых острых проблем - несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам. Экономическая и финансовая база большинства муниципальных образований недостаточна для осуществления функций местного самоуправления.

Имеющиеся проблемы в правоприменительной практике можно систематизировать следующим образом:

- размытость и неконкретность многих правовых норм, вызванная прежде дефицитом собственного опыта в построении системы новых демократических отношений общества и государства в условиях рыночной экономики.

- юридическая некорректность уставов муниципальных образований. Важной функцией местного самоуправления является нормотворчество. Однако органы местного самоуправления, как правило, испытывают дефицит специалистов, необходимых для глубокой проработки юридических вопросов.

- отсутствие четких принципов разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это тормозит решение социальных проблем, затрудняет решение собственных задач местного самоуправления, порождает ситуацию безответственности.

- недостаточная проработанность процедур обеспечения ответственности и контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Действующее законодательство не предусматривает конкретных форм ответственности органов местного самоуправления перед гражданами, за исключением выборов, местного референдума и процедуры отзыва должностного лица.

- неясность процедур осуществления властных и хозяйственных полномочий органов местного самоуправления. На уровне органов местного самоуправления произошло смешение властных и хозяйственных полномочий.

Отмечаются невысокие темпы гражданской инициативы, предполагающей активное взаимодействие населения и местной власти. Пассивность населения, нежелание граждан участвовать в политической жизни страны, отсутствие глубокого понимания сложившихся проблем, это также является не маловажным аспектом появления трудностей в качественном исполнении власти на местах.

Вдобавок к этому значительная часть муниципального сообщества недостаточно дифференцирует систему местной власти и органов государственного управления, а в частности, реализации полномочий, обязанностей и ответственности за их исполнение.^[10][9]

Местное самоуправление в Российской Федерации это самый молодой вид публичной власти. Как любой молодой организм он подвержен болезням роста и развития. Суть проблем в том, что, как любой молодой организм, местное самоуправление в нашей стране переживает болезни становления и развития. Выявление этих проблем, выработка рекомендаций по их преодолению – задача муниципальной науки, более широкой, чем муниципальное право. Наряду с юристами в решении этих научных задач принимают участие психологи, социологи, экономисты, политологи. Вырабатываемые ими рекомендации должны лечь в основу новых законодательных инициатив, трансформироваться в законодательные установления, совершенствующие правовые и организационные основы местного самоуправления.

Согласно ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях, то есть базовым уровнем территориальной организации местного самоуправления провозглашены поселения. Однако они в большинстве своем пребывают в нищете, особенно сельские, и не в силах выполнять свои даже урезанные расходные обязательства. А последняя реформа ведет к массовому упразднению поселенческого уровня власти. В результате новаций по федеральным законам от 27.06.2014 № 136-ФЗ и от 03.02.2015 № 8-ФЗ местная власть стала менее зависимой от воли своих избирателей и более зависимой от государственных органов, а ее финансовое обеспечение (с учетом инфляционного фактора) резко ухудшилось.

Мониторинг, проведенный в 2006 году Минфином РФ, показал, что уровнем самостоятельности, соответствующим общемировым стандартам, в России обладают лишь 2 % муниципальных образований. Кстати, к аналогичному выводу пришли и эксперты Счетной палаты России. Для обеспечения необходимой самостоятельности органов местной власти важное значение имеет доля местных бюджетов в консолидированном бюджете страны. Практика показывает, что она не должна быть ниже 20 % (по обследованным нами развитым странам в среднем она составляет 22,6 %). По официальным данным в России, даже с учетом районных бюджетов, направленных на выполнение функций государственного управления, но механически отнесенных к системе местного самоуправления, данный показатель в 2 раза ниже. На самом деле его значение еще меньше.

Местное самоуправление, созданное сверху, превращается в нижнее звено государственного управления и должно называться как-то иначе. Подлинное местное самоуправление может выстраиваться только снизу и развиваться только там, где имеет место самоорганизация жителей, объединенных общими интересами обустройства места своего проживания. Чем меньше по размерам самоуправляемая территория, тем выше эффект самоорганизации. Это более всего проявляется в небольших населенных пунктах, где нет никакой юридически оформленной власти, и менее всего — в крупном городе, на территории которого решается множество вопросов государственного значения. Общий интерес жителей современного города — это единое городское хозяйство, дороги, внутригородской транспорт, социальные объекты, благоустройство, система водо-, тепло-, электро-, газоснабжения, единое культурное пространство и т. д. Но удельный вес задач, решаемых на основе самоорганизации жителей, здесь гораздо меньше, чем в сельском населенном пункте, где люди знают друг друга в лицо. Органы местного самоуправления с участием местных сообществ могут решать такие задачи, до которых у государства «не доходят руки», и органы государственной власти могут освободиться от множества мелких дел и сконцентрироваться на решении стратегических проблем. А обладающее необходимой административной и финансовой автономией местное самоуправление, наоборот, изыскивает и привлекает для решения своих задач «невидимые» сверху местные организационные (общественность), трудовые (личное участие) и финансовые (самообложение) ресурсы, обеспечивая при этом еще и рост человеческого капитала. Однако в широких слоях общества преобладает сегодня «социальное иждивенчество», когда люди надеются не на себя, а на власть, которая обязана решать их проблемы и заботиться о них. Самый наглядный пример такого подхода — невозможность собрать собственников квартир многоквартирного дома для обсуждения самых злободневных вопросов, к примеру, сколько и за что платить каждой семье. Вывод очевиден: реального местного самоуправления, основанного на самоорганизации жителей, в сегодняшней России нет.^[11][10]
Анализ мероприятий, проводимых на федеральном уровне и прямо или косвенно касающихся местного самоуправления, показывает несколько устойчивых тенденций:

— на повестку дня выходят вопросы совершенствования российского федерализма, региональной политики, региональной экономики; о местном самоуправлении говорится как о неотъемлемом элементе и того и другого;

— увеличилось количество мероприятий, на которых рассматривается комплекс проблем взаимодействия регионов и муниципальных образований (эти вопросы возникали, например, в контексте обсуждения стратегического развития, агломерирования, разграничения полномочий, соразмерности финансирования и др.);

— местное самоуправление звучит в контексте обсуждения особенностей пространственного развития территории, трансформации ее в «территорию, комфортную для проживания»;

— в мероприятиях, посвященных собственно местному самоуправления стараются обсуждать особенности вовлечения населения в местное самоуправление. Это говорит об определенном смещении акцентов — меньше говорится об обособленности, самостоятельности местного самоуправления, но больше о необходимости комплексного подхода, важного для развития территории.^[12][11]

Становление местного самоуправления в современной России является длительным и сложным процессом, который требует учета многих социальных, политических, экономических условий, степени готовности общественного сознания, темпов изменения менталитета российских граждан. Этим объясняется задержка с реализацией закрепленных Конституцией принципов местного самоуправления и соответствующих конституционных прав граждан.

Сегодня все чаще и чаще эксперты заявляют о том, что местное самоуправление отчетливо замещается муниципальным управлением. С одной стороны, предполагается расширение форм непосредственного участия граждан в управлении государством, что дает возможность развития непосредственной демократии на местах и укоренения института местного самоуправления в нашей стране. Однако патерналистские ценности, господствующие на современном этапе в России и ориентация на невмешательство в дела государства граждан, ставят под сомнение динамичное развитие самоуправленческих начал в нашей стране. С другой стороны, новая концепция увеличила влияние государства в сфере местного самоуправления. Одновременно с этим появляется инициативы, как то назначение губернаторов по представлению Президента РФ и мэров городов по представлению глав регионов, которые могут свести на нет все полезные начинания муниципальной реформы.

2.2 Перспектива развития местного самоуправления в современной России

Для эффективного и качественного функционирования местного самоуправления на мой взгляд необходимо решить проблему - это несоответствие полномочий органов местного самоуправления их ресурсному обеспечению.

Необходимо уточнить предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления, главным образом, с позиций возможности их реального осуществления. Лучше иметь меньшее число полномочий местных властей, но чтобы эти полномочия действительно были теми, где осуществлялась реальная свобода в принятии решений и этим бы полномочиям соответствовали собственные ресурсы над которыми местные власти имеют право решения. Не обойтись и без уменьшения доли участия муниципальных органов в различных федеральных и краевых программах (развития образования, здравоохранения, помощи малоимущим и пр.).

Дело в том, что местное самоуправление сможет функционировать эффективно лишь в том случае, если в компетенцию органов местного самоуправления вообще и органов каждого вида муниципального образования в частности будут входить такие права и обязанности, которые исходят из собственных функций местного самоуправления, из его назначения (донести публичные услуги до населения). Отсюда и "должная" функциональность вопросов местного значения и полномочий органов МСУ, когда обязательно учитывается природа полномочий МСУ, и "сущая" "миграция" вопросов местного значения по уровням публичной власти и бессилие муниципальных органов в решении насущных задач населения, когда такая природа не учитывается. Именно поэтому в контексте совершенствования законодательства о МСУ важным представляется обязательное проведение инвентаризации вопросов местного значения, закрепленных в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", чтобы убрать оттуда все те, которые не соответствуют назначению МСУ и его органов.^[13][12]

Развитие гражданского общества – это вторая важная задача которую нужно решать для дальнейшего развития института местного самоуправления. Низкий уровень социальной активности, слабость гражданского общества, низкая правовая культура населения, а также дефицит знаний о сущности и возможностях самоуправления все это тормозит развитие местного самоуправления. В обществе, которое много лет жило в условиях тоталитаризма, не имея глубоких демократических традиций, идеи местного самоуправления воспринимаются далеко не всеми. Для того чтобы граждане их восприняли, необходима огромная пояснительная работа. Учет мнения населения при принятии решений органами государственной власти и местного самоуправления может проходить в разных формах (референдум, голосование граждан, всенародное обсуждение, публичные слушания, опрос), носить обязательный или факультативный характер, отличаться по юридической силе. Таким образом, развитие практики общественного участия является одним из важных условий принятия органами власти наиболее взвешенных и эффективных решений, а также способствует привлечению граждан к участию в осуществлении публично-властных функций и развитию взаимодействия между органами власти и общественностью. Кроме того, Закон говорит и о возможности использования иных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении, не противоречащих Конституции Российской Федерации. Ими могут быть национальные общественные объединения, общественные советы женских организаций, общественные движения, государственно- общественное управление отдельными отраслями, общественные комиссии по отдельным вопросам. При этом Закон устанавливает два основных принципа реализации этих форм - законность и добровольность. Государственные органы и их должностные лица, органы и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении местного самоуправления и участии в осуществлении местного самоуправления.

Чтобы перспективы были положительными, не нужно забывать, что местное самоуправление касается не только органов власти. Оно напрямую касается и населения. Успех местного самоуправления зависит от слаженной работы и понимания между органами представительной и исполнительной власти, от поддержки и активности населения. Только в этом случае перспективы развития будут благоприятными.

Александр Исаевич Солженицын, много размышлявший об "обустройстве России" и "сбережении народа", говоря о будущем страны, неизменно касался проблем местного самоуправления. "Если мы не научимся брать в свои руки и деятельно обеспечивать близкие, жизненные наши нужды, а будем отдавать их на милость далеких, высоких бюрократов, - не видать нам благоденствия ни при каких золотовалютных запасах", - утверждал он.

Повышение эффективности местного самоуправления, формирование позитивного образа и достижение высокой оценки деятельности органов местного самоуправления являются взаимосвязанными задачами. Решение этих задач невозможно исключительно за счет усиления государственного контроля и регламентации сферы оказания публичных услуг. Безусловно, «наведение порядка» на местах – это важное направление деятельности государства, но оно скорее должно относиться к соблюдению законности и не должно подменять собой права местного сообщества на осуществление местного самоуправления. Поскольку местное самоуправление предполагает совпадение субъекта и объекта управления, т.е. участие местного населения в решении всех касающихся их вопросов, то оценка его эффективности прежде всего зависит от степени участия граждан в решении задач местного значения.

В настоящее время ни федеральными властями, ни властями субъектов Федерации социально-экономический потенциал местного самоуправления в расчет не принимается. Общеизвестно, что деятельность муниципалитетов имеет ряд преимуществ, среди которых:

· доступ к информации о местном потенциале и его задействование на основе заинтересованности и возможностей хозяйственной самоорганизации граждан;

· активизация предпринимательства граждан муниципалитета в малом предпринимательстве;

· более эффективная деятельность предприятий, ориентированных на

решение местных проблем при поддержке муниципалитета;

· более осторожное и рациональное хозяйствование по сравнению с

отраслевыми структурами государственных ведомств;

· развитие муниципального хозяйства и системы рыночной инфраструктуры на межмуниципальной основе посредством создания неадминистративных ассоциаций соседних муниципалитетов для решения общих социально-экономических проблем или снятия негативных последствий деятельности того или иного соседнего муниципалитета.

· формирование взаимовыгодных горизонтальных и вертикальных внутренних и внешних связей, обеспечивающих возможность эффективной мобилизации всего комплекса местных ресурсов, в том числе экономического, социального, культурного потенциала как отдельных населенных мест, прежде всего крупных городов, так и интегрированных сельско-городских расселенческих систем, составляющих территориально-поселенческую основу муниципалитетов;

· реализации «инвестиционных способностей» муниципалитетов, что доказала общемировая практика муниципального хозяйствования (например, в Польше, начиная с 1994 г., органы местного самоуправления (гмины) оказались более крупными инвесторами, чем госбюджет);

· более эффективного управления той частью доходов государства, которая передается на муниципальный уровень, а также улучшения управления деньгами «своих» налогоплательщиков;

· реальное преимущество в формировании полноценных локальных рынков капитала, труда, товаров, услуг, недвижимости и т. д.

Полагаем, для обеспечения финансово бюджетной автономии муниципальных образований и повышения эффективности муниципальной деятельности необходимо формирование и соблюдение базовых принципов функционирования бюджетно-налоговой системы, а также рассмотрение вопроса о возможности введения на муниципальном уровне права налоговой инициативы с целью развития налогового потенциала территории, расширение налогооблагаемой базы. Все это будет способствовать дальнейшему саморазвитию местного самоуправления для решения социальных проблем.^[14][13]

Дальнейшее концептуальное развитие МСУ в ближайшей перспективе может определяться выбором одного из двух наиболее реальных сценариев:

1) дальнейшая централизация, укрепление «вертикали власти», с охватом всех уровней публичного управления, включая городские и сельские поселения. Отметим, что подобное развитие событий несет существенные риски, в частности: избыточное сосредоточение властных ресурсов у региональных администраций; делегирование политической ответственности центральной власти в случае массового недовольства жителей в ходе возможных социальных катаклизмов, вызванных действиями региональных и местных властей; перераспределение собственности, вывод имущества с муниципального уровня на региональный (через районы) с последующей передачей под контроль финансово-промышленным группам, иным участникам экономического процесса; ограниченность социально-экономической базы реформы МСУ; ослабление стимулов к самоорганизации на местах. Учитывая вышеприведенные тезисы, реализация подобного сценария представляется нецелесообразной.

2) комплексное изменение сложившейся системы властных отношений за счет последовательных трансформаций в направлении разумной децентрализации. Данный подход позволяет довести вертикаль государственной власти до уровня регионов, а в отдельных случаях – до уровня районов. МСУ, реализуемое на первом уровне власти – в поселениях и городах – должно быть самостоятельным, прежде всего, в отношениях с региональной властью. Стимулирование активности «снизу» выступает системообразующим фактором преодоления кризисных явлений, появления и расширение точек роста МСУ на местном уровне.^[15][14]

Как показывает систематизация и анализ актуальных источников и данных о развитии системы МСУ в нашей стране, в качестве одного из перспективных направлений в большинстве из них рассматриваются различные пути повышения доходности местных бюджетов, в том числе увеличение поступлений в местные бюджеты от тех или иных налогов. Подобная позиция имеет под собой объективные основания, т.к. одной из ключевых задач органов МСУ является создание условий для интенсификации экономического развития на местах, улучшения качества жизни населения. Решение данной задачи должно осуществляться системами МСУ на основе преимущественно собственных ресурсов, т.е., прежде всего, собственных доходов. Однако несмотря на объявленную самостоятельность местного самоуправления в финансово-бюджетной сфере, большинство муниципальных образований всегда испытывали сложности в части местных финансов, но в условиях кризиса эти трудности значительно возросли.^[16][15]

Решение широкого круга вопросов местного значения, исполнение делегированных государственных полномочий, преодоление возникающих проблемных ситуаций невозможно без четкой кадровой политики, направленной на совершенствование системы привлечения и набора квалифицированных специалистов. Тем более в органах местного самоуправления практически не создаются новые штатные единицы или структурные подразделения для осуществления муниципального контроля, а соответствующие обязанности возлагаются на действующих сотрудников администраций в качестве дополнительных функций.

В связи с этим возникает необходимость в привлечении на муниципальную службу молодых квалифицированных специалистов и повышении уровня знаний, что будет способствовать укреплению стабильности в органах местного самоуправления. В настоящее время к муниципальному служащему и лицу, поступающему на муниципальную службу, предъявляется множество требований: им может стать только ответственный и исполнительный работник, имеющий соответствующее профессиональное образование, обладающий навыками делового общения и т. д.

В то же время совершенно очевидно, что труд муниципального служащего существенно недооценен. Являясь хорошим стартом и точкой отсчета трудовой деятельности, работа в местных органах власти со временем теряет свою привлекательность для квалифицированных специалистов. Низкая оплата труда служащих, особенно в поселениях, и огромная ответственность обусловливают необходимость выработки мер по предотвращению кадровой проблемы, разработки концепции, предусматривающей сохранение имеющихся квалифицированных кадров, привлечение молодых специалистов. ^[17][16]

По данным Министерства регионального развития РФ, в органах местного самоуправления Российской Федерации высшее образование имеют 50% депутатов, 68% глав муниципальных образований и 75% муниципальных служащих. При этом профиль образования муниципальных служащих не всегда соответствует направлению их деятельности. Среди причин кадрового дефицита в органах местного самоуправления выделяются отток молодого населения в города, отсутствие соответствующих материально-бытовых и социально-культурных условий для привлечения квалифицированных кадров в районы области, несоответствие между профессионально-квалификационной динамикой кадров и новыми функциями системы управления, т.е. преобладание специалистов "старой закалки".

Процесс реализации кадровой политики - это многомерное и комплексное явление, которое является одной из наиболее значимых проблем муниципального управления. Отсутствие эффективной муниципальной кадровой политики существенно тормозит решение кадровых вопросов на местном уровне власти. Необходимо на законодательном уровне предусмотреть меры повышающие интерес молодых грамотных специалистом к работе в органах местного самоуправления, а также заинтересовать их ехать трудиться и в малых населенных пунктах, где проблема квалифицированных кадров в настоящее время очень острая.

Многие проблемы местного самоуправления поможет решить сильная ассоциация местных властей. Главной целью организации должно стать межмуниципальное сотрудничество, координация деятельности депутатов и глав по решению вопросов местного значения. Это будет площадкой для общественных дискуссий, где можно обсуждать самые актуальные вопросы местного самоуправления, которые волнуют жителей всех муниципальных образований. У каждого муниципального образования есть свои особенности, начиная с исторических форм управления территорией, даже небольшим поселением, и заканчивая составом депутатского корпуса. Но есть вопросы общего характера, которые поможет решать такое объединение. Это и разъяснение депутатам нормативно-правовой, законодательной базы, и обобщение практического опыта на примере тех или иных поселений. Данная организация должна будет защищать общие интересы муниципальных образований, выходить с инициативами к органам исполнительной и законодательной власти.

Ассоциации призваны отстаивать и защищать законные права и общие интересы своих членов, развивать сотрудничество между органами местного самоуправления, способствовать совершенствованию форм и методов работы с целью повышения их эффективности.

Все последние годы главные усилия по развитию местного самоуправления делались сверху. Потому-то все шло и идет так трудно. Полагаю, что сегодня уже созданы предпосылки для того, чтобы простимулировать наконец мощное ответное движение снизу.

Тенденций для эффективного функционирования местного самоуправления в Российской Федерации много и поэтому важно не сворачивать с достигнутого и принимая правильные и взвешенные решения на законодательном уровне продолжать развивать данный институт власти. Необходимо обучать квалифицированных специалистов, развивать гражданское общество, объединять положительный опыт развития муниципальных образований и применять его на других территориях. Необходимо пересмотреть полномочия органов местного самоуправления и порядок наполнения денежными средствами местных бюджетов. Только при наличии достаточных финансовых средств можно будет говорить об эффективном местном самоуправлении и развитии данных образований.

Заключение

За прошедшее время с начала реформы местного самоуправления в Российской Федерации проделана огромная организационная работа. Были созданы тысячи муниципальных образований, разработаны и утверждены уставы, проведены выборы глав и представительных органов.

Одна из целей реформы - в том, чтобы основная масса вопросов жизнеобеспечения людей решалось на поселенческом уровне. Но добиться этого в полной мере не получается, т.к. собственных финансовых источников для исполнения данных полномочий. Для решения проблем необходимо разобраться с муниципальной собственностью, местными налогами, налоговым администрированием. Муниципалитеты самостоятельно должны устанавливать местные налоги и принимать решения по предоставлению льгот, т.к. они находятся ближе всего к налогоплательщикам и знают их экономику.

Необходимо приложить немало усилий, что бы проработать вопросы совершенствовании правовых гарантий финансово-хозяйственной независимости местного самоуправления.

Необходимо активнее привлекать население к решению вопросов местного самоуправления, развивать активную гражданскую позицию граждан, только при помощи населения местное самоуправление может работать эффективнее. В нашей стране люди привыкли к тому, что за них принимают решение «наверху», «там виднее», «надо сообщить куда следует» и т.д. Необходимо активизировать общественную и экономическую деятельность населения на местах. Это позволит стимулировать более активное развитие территорий за счет их собственных инициатив и создания более прозрачных условий социально-экономического развития, что будет способствовать ускоренному развитию территорий, особенно сельских, и государства в целом.

Библиография

Миронов Н. М. Роль местного самоуправления в развитии гражданского общества и повышении социальной активности населения // Практика муниципального управления. 2011. №2. С. 6.

Гильченко Л.В. Местное самоуправление: долгое возвращение. http://vasilievaa.narod.ru (Дата обращения: 11.01.2018)

Карабасов С.Ю. Организационные основы местного самоуправления в Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук: 12.00.02- защищена 2009 – 201 с.

Федеральный Закон об общих принципах местного самоуправления (ред. от 3 февраля 2015 г.). URL : http://www.consultant.ru/popular/ selfgovernment/

Широков А.Н., Юркова С.Н. Муниципальное управление, издание 2-е, 2017 г. http://static.my-shop.ru/product/f16/273/2724208.pdf (Дата обращения: 11.01.2018)

Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление: Учебник. – Ростов – на – Дону, 2006, С. 26-31.

Кривенкова А.Г. Современное состояние и проблемы привлечения граждан к осуществлению местного самоуправления в Российской Федерации // Студенческий: электрон. научн. журн. 2017. № 8(8). URL: https://sibac.info/journal/student/8/79049 (дата обращения: 12.01.2018).

Аминов И.Р., Ахунов Д.Р. Проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации // Научный форум: Юриспруденция, история, социология, политология и философия: сб. ст. по материалам V междунар. науч.-практ. конф. — № 3(5). — М., Изд. «МЦНО», 2017. — С. 71-76.

Дунаева Н.С. Современное состояние институтов местного самоуправления: свежий взгляд на проблемы // Современные научные исследования и инновации. 2015. № 10 [Электронный ресурс]. URL: http://web.snauka.ru/issues/2015/10/58701 (дата обращения: 12.01.2018).

Бабун Р. Быть или не быть местному самоуправлению?// «Экономика и жизнь» №13 (9679) 2017 https://www.eg-online.ru/article/341353/ (Дата обращения 12.01.2018 г.)

Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации: Современные вызовы и перспективы раз‑ вития / Под ред. Е. С. Шугриной. — М: Изд-во «Проспект», 2016. — 312 с

Сидорова М.Е. Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления: доктринальный и нормативный подходы // Государственное управление и местное самоуправление. 2014. N 5. С. 31 - 36.

Лайко Н.В. К вопросу о роли местного самоуправления в России // Научное сообщество студентов XXI столетия. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ: сб. ст. по мат. XVIII междунар. студ. науч.- практ. конф. № 3(18). URL: http://sibac.info/archive/economy/3(18).pdf (дата обращения: 13.01.2018

Ляхов В.П. Местное самоуправление как инструмент модернизации современной Рос-сии: Дисс. д-ра полит.наук. Р-н/Д, 2015. 400 с

Яговкина В. А. Местное самоуправление в условиях кризиса: бюджетный федерализм и разные стратегии выживания //Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации: Современные вызовы и перспективы развития / Под ред. Е. С. Шугриной. М: Изд-во «Проспект», 2016. С.49-58

Е.А. Теряевский, Кадровая политика в органах местного самоуправления //Государство и право. Юридические науки- 2014 http://naukarus.com/kadrovaya-politika-v-organah-mestnogo-samoupravleniya (Дата обращения 14.01.2018)

[1] Миронов Н. М. Роль местного самоуправления в развитии гражданского общества и повышении социальной активности населения // Практика муниципального управления. 2011. №2. С. 6. ↑
[2] Гильченко Л.В. Местное самоуправление: долгое возвращение. http://vasilievaa.narod.ru (Дата обращения: 11.01.2018) ↑
[3] Карабасов С.Ю. Организационные основы местного самоуправления в Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук: 12.00.02- защищена 2009 – 201 с. ↑
[4] Федеральный Закон об общих принципах местного самоуправления (ред. от 3 февраля 2015 г.). URL : http://www.consultant.ru/popular/ selfgovernment/ ↑
[5] Широков А.Н., Юркова С.Н. Муниципальное управление, издание 2-е, 2017 г. http://static.my-shop.ru/product/f16/273/2724208.pdf (Дата обращения: 11.01.2018) ↑
↑
[6] Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление: Учебник. – Ростов – на – Дону, 2006, С. 26-31. ↑
[7] Кривенкова А.Г. Современное состояние и проблемы привлечения граждан к осуществлению местного самоуправления в Российской Федерации // Студенческий: электрон. научн. журн. 2017. № 8(8). URL: https://sibac.info/journal/student/8/79049 (дата обращения: 12.01.2018). ↑
[8] Аминов И.Р., Ахунов Д.Р. Проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации // Научный форум: Юриспруденция, история, социология, политология и философия: сб. ст. по материалам V междунар. науч.-практ. конф. — № 3(5). — М., Изд. «МЦНО», 2017. — С. 71-76. ↑
[9] Дунаева Н.С. Современное состояние институтов местного самоуправления: свежий взгляд на проблемы // Современные научные исследования и инновации. 2015. № 10 [Электронный ресурс]. URL: http://web.snauka.ru/issues/2015/10/58701 (дата обращения: 12.01.2018). ↑
[10] Бабун Р. Быть или не быть местному самоуправлению?// «Экономика и жизнь» №13 (9679) 2017 https://www.eg-online.ru/article/341353/ (Дата обращения 12.01.2018 г.) ↑
[11] Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации: Современные вызовы и перспективы раз‑ вития / Под ред. Е. С. Шугриной. — М: Изд-во «Проспект», 2016. — 312 с ↑
[12] Сидорова М.Е. Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления: доктринальный и нормативный подходы // Государственное управление и местное самоуправление. 2014. N 5. С. 31 - 36. ↑
[13] Лайко Н.В. К вопросу о роли местного самоуправления в России // Научное сообщество студентов XXI столетия. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ: сб. ст. по мат. XVIII междунар. студ. науч.- практ. конф. № 3(18). URL: http://sibac.info/archive/economy/3(18).pdf (дата обращения: 13.01.2018 ↑
[14] Ляхов В.П. Местное самоуправление как инструмент модернизации современной Рос-сии: Дисс. д-ра полит.наук. Р-н/Д, 2015. 400 с ↑
[15] Яговкина В. А. Местное самоуправление в условиях кризиса: бюджетный федерализм и разные стратегии выживания //Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации: Современные вызовы и перспективы развития / Под ред. Е. С. Шугриной. М: Изд-во «Проспект», 2016. С.49-58 ↑
[16] Е.А. Теряевский, Кадровая политика в органах местного самоуправления //Государство и право. Юридические науки- 2014 http://naukarus.com/kadrovaya-politika-v-organah-mestnogo-samoupravleniya (Дата обращения 14.01.2018) ↑