Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (Местное самоуправление: сущность, основные признаки)

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Конституция Российской Федерации закрепляет местное самоуправление как основу конституционного строя. Важность данного уровня публичной власти определяется также тем, что принципы и гарантии его деятельности предусмотрены в отдельной главе Конституции Российской Федерации (статьи 130 - 133).

Исходя из взаимосвязанных конституционных положений, местное самоуправление можно определить как форму осуществления народом своей власти в целях самостоятельного решения населением в пределах своих полномочий вопросов местного значения ^[1].

Принципы организации муниципальной власти также определены статьей 3 Европейской хартии местного самоуправления, согласно которой существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление, возможность регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Поэтому уровень, на котором создаются муниципальные образования, должен способствовать максимально возможному приближению органов местного самоуправления к населению для наиболее полного и рационального решения вопросов местного значения и вместе с тем, чтобы это не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти и зависят от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации.

Исходя из признаков местного самоуправления, закрепленных в национальном и международном законодательстве, данный институт по существу представляет собой баланс правомочий муниципальной власти как одного из уровней публичной власти и населения, осуществляющего под свою ответственность решение вопросов местного значения.

Согласно статье 133 Конституции России местное самоуправление гарантируется запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных законодательством. На основании этого частью 3 статьи 3 № 131-ФЗ предусмотрено, что права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены Федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Цель и задачи исследования состоят в обобщении конституционных и законодательных предпосылок создания основ современной теории местного самоуправления в Российской Федерации. Достижение указанной цели требует решения следующих задач:

- рассмотреть сущность и основные признаки местного самоуправления;

- проанализировать этапы формирования местного самоуправления в России;

- изучить конституционно-правовые основы местного самоуправления;

- раскрыть конституционно-правовые основы экономической самостоятельности местного самоуправления.

Объектом курсовой работы являются правовые отношения, связанные с реализацией Конституции Российской Федерации, федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации в области местного самоуправления.

Предметом исследования служат положения Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации, местные нормативные акты и документы, регулирующие местное самоуправление.

Теоретическая значимость работы. При проведении исследования в курсовой работе использовалась литература по конституционному и муниципальному праву, а также и другим отраслям научного знания. В своей работе автор опирался на труды Авакьяна С.А., Бабичева И.В., Барабашева Г.В., Бондаря Н.С., Безуглова А.А., Велихова JI.A., Воронина А.Г., Дмитриева Ю.А., Карпец В.И., Краснова М.А., Кутафина О.Е., Лаптевой JI.E., Пискотина М.И. Солдатова С.А., Тихомирова Ю.А, Чиркина В.Е., Фадеева В.И., Шапкина М.А., Шеремета К.Ф., Шугриной Н.С и др.

Структура курсовой работы состоит из введения, 2 глав, включающих 4 параграфов, списка использованных источников.

Местное самоуправление: сущность и основные этапы развития

Местное самоуправление: сущность, основные признаки

Конституция Российской Федерации, а вслед за ней и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее - Закон № 131-ФЗ) определяют местное самоуправление как одну из основ конституционного строя Российской Федерации, которая признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации и представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Таким образом, местное самоуправление является комплексным и многообразным явлением. Оно представляет собой не только одну из основ конституционного строя Российской Федерации и форму народовластия, но и разновидность социального управления, форму децентрализации власти и самоорганизации местных жителей, деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения. Местное самоуправление является самостоятельной формой публичной власти, взаимодействующей с государственной властью.

Конституция РФ гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления организационно не входят в систему органов государственной власти. Кроме того, Конституция РФ устанавливает самостоятельность местного самоуправления в пределах полномочий последнего, что предполагает выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны, прежде всего, перед населением муниципального образования.

Законодательное определение местного самоуправления позволяет выделить его основные признаки и место в системе народовластия:

1. Местное самоуправление осуществляется населением. Иногда отмечается, что более точным было бы определение субъекта местного самоуправления посредством категории «местное население», а не «население» вообще. Однако необходимости в таком уточнении нет, так как местное самоуправление осуществляется определенной частью населения страны, проживающей на территории муниципального образования. Дискуссионным является вопрос о замене категории «население» в определении местного самоуправления на «местное сообществ»". «Население» - это группа лиц, формально объединенных территорией проживания, а «местное сообщество» - объединение людей по месту жительства не только на основе многочисленных формальных связей, но и в силу наличия между ними неформальных связей. Категория «местное сообществ»" не используется в российском законодательстве и представляется менее удачной при определении местного самоуправления.

2. Местное самоуправление - это деятельность в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Государство с помощью правовых средств упорядочивает, внешне оформляет деятельность населения по решению вопросов местного значения.

Местное самоуправление гарантируется и защищается государством посредством установления общих и юридических (специальных) гарантий. Под общими гарантиями необходимо понимать создание благоприятных экономических условий для становления и развития местного самоуправления, проведение последовательной муниципально-правовой политики и другие меры. К числу юридических (специальных) гарантий необходимо отнести прокурорский надзор за соблюдением законодательства о местном самоуправлении, судебную защиту права на местное самоуправление, в том числе посредством конституционного судопроизводства. Также к числу юридических (специальных) гарантий относится контроль со стороны международных организаций за выполнением Российской Федерацией взятых на себя международно-правовых обязательств в связи с ратификацией Европейской хартии местного самоуправления, выражающийся, в частности, в принятии Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы Рекомендаций о соблюдении страной-участницей Хартии положений последней.

3. Самостоятельность местного самоуправления в решении отнесенных к его ведению вопросов. Общепризнанно, что это главная черта местного самоуправления, которая проявляется в организационной обособленности его органов в системе публичной власти, в государственном признании за местным самоуправлением права на финансово-экономические ресурсы, необходимые для осуществления его функций в установленных законом пределах.

4. Ответственность за принятые решения. Данный признак местного самоуправления подкрепляет предыдущий и является едва ли не самым специфичным, поскольку самостоятельность и ответственность неотделимы друг от друга, ответственность выступает залогом эффективности самостоятельного решения вопросов местного значения. Порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением определяются, в первую очередь, Законом № 131-ФЗ, а также, субсидиарно, уставами муниципальных образований.

5. Осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Законом определяются формы непосредственного участия жителей в решении местных вопросов, - к таковым относятся, например, референдум, выборы, собрания (сходы) граждан, территориальное общественное самоуправление. Законом №131-ФЗ также установлены общие принципы формирования и деятельности органов местного самоуправления.

6. Местное самоуправление имеет собственный объект: вопросы местного значения, касающиеся обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Их перечень закреплен законом дифференцированно применительно к различным типам муниципальных образований. При этом указанный перечень не является исчерпывающим. Муниципальные образования вправе решать иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти, при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств.

7. Местное самоуправление осуществляется с учетом интересов населения. Это означает, что управление муниципальной собственностью и местными финансовыми ресурсами должно осуществляться в интересах населения муниципального образования, которое вправе осуществлять контроль за этой деятельностью, получать о ней необходимую информацию. Учет интересов населения предполагает также, что органы и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять и защищать интересы населения муниципального образования, взаимодействуя с государственными органами и общественными организациями, различными учреждениями.

8. В местном самоуправлении находят отражение исторические и иные местные традиции. Данный признак проявляется в специфике организации местного самоуправления на территориях, отличающихся своеобразием своих исторических, культурных и иных местных традиций, обычаев. Такие особенности должны учитываться при регулировании местного самоуправления на уровне законов субъектов Федерации, а также находить свое отражение в уставе муниципального образования.

Помимо понятия «местное самоуправление» государственно-правовой практике зарубежных стран известен также термин «местное управление»". Данные категории не только устойчиво вошли в научный оборот, но и активно употребляются в повседневной жизни, при этом в разных смысловых значениях.

Эти термины могут выступать как синонимы, поскольку первое является составной частью второго, олицетворяющей его суть. В то же время термин «местное самоуправление» имеет свою особую смысловую нагрузку, отражая, прежде всего, функциональный аспект демократического управления на местах, автономию местных коллективов, их способность самостоятельно решать местные проблемы.

Понятие «местное управление» пришло к нам из англосаксонской правовой системы местного самоуправления, которая в настоящее время действует в Ирландии, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии, Зимбабве, на Ямайке и в ряде других государств.

Под местным управлением в законодательстве государств англосаксонской правовой системы понимается деятельность выборных органов муниципальной власти и должностных лиц по решению жизненно важных для населения вопросов на местном уровне; при этом подчеркивается не государственно-правовая природа местного управления, а самостоятельный уровень осуществления государственных полномочий, предоставленных муниципалитетам для решения определенных задач.

Например, местная власть (local government) в США состоит из двух звеньев: округа (counties) и муниципалитетов (municipalities). При этом муниципалитеты могут быть организованы различным образом, определенным основным законом штата. Учитывая, что федеральное и региональное правительства перераспределяют власть многочисленными способами, местные органы наделяются властью штатом. В целом мэры, муниципальные советы и другие руководства непосредственно избираются населением.

В странах с иными правовыми системами соотношение понятий «местное самоуправление» и «местное управление» иное. В частности, в статье 1 Закона Республики Беларусь от 20 февраля 1991 года «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» под местным управлением понимается форма организации и деятельности местных исполнительных и распорядительных органов для решения вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории. При этом статья 2 данного нормативно-правового акта определяет местное самоуправление в Республике Беларусь в качестве формы организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими органы социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей развития административно-территориальных единиц на основе собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств.

О различном содержании этих понятий свидетельствует тот факт, что на официальном языке Европейской хартии местного самоуправления - английском - местное самоуправление указано как «local self-government», в то время как в практике муниципального строительства США используется термин «local government».

Таким образом, вопрос о соотношении понятий «местное самоуправление» и «местное управление» должен решаться в зависимости от практики муниципального строительства конкретного государства, от реализованной правовой системы местного самоуправления. Вместе с тем Европейская хартия местного самоуправления оперирует термином «местное самоуправление», потому его использование представляется более обоснованным при определении права и способности местных властей в рамках закона регулировать и управлять значительной частью публичных дел, действуя под свою собственную ответственность и в интересах местного населения.

Этапы формирования местного самоуправления в России

Местное самоуправление можно справедливо считать достижением человеческих цивилизаций. Начиная с древних времен и до настоящего времени местное самоуправление, как фундаментальная основа общественной самоорганизации, находится в постоянном качественном изменении. Как справедливо отметил А.В. Курочкин, местное самоуправление – «это форма проявления фундаментального свойства социальной системы, то есть объективный результат социальной эволюции»^[2].

К концу XVIII - началу XIX столетия наука закончила свое становление как бесспорная ценность человеческой цивилизации. На этом рубеже понятие «самоуправление», определение его правовой природы привлекли внимание многих ученых-правоведов из разных стран. Внимание и в последующем интерес к вопросам самоуправления возник вследствие перехода традиционного типа цивилизационного развития к техногенной цивилизации и утраты в обществе религии в качестве идейно-институциональной платформы.

Почему именно на Западе произошло возникновение местного самоуправления? Объяснение лежит в плоскости развития человеческих обществ. Население Запада является представителями техногенной цивилизации, а наука как форма общественного сознания возникает именно в таких цивилизациях, так как техногенные общества больше всего нуждались в разработках рекомендаций по реформированию данных обществ. Именно этим можно объяснить возникновение, становление и развитие местного самоуправления в Европе, а далее и по всему миру.

Как правило, местное самоуправление принято считать составной частью широкого понятия «самоуправление». Исследование понятия "самоуправление" поможет прийти к пониманию местного самоуправления, показать его особенности и характерные черты. По представлению Ю.А. Тихомирова^[3], самоуправление в самом общем виде представляет собой вид социального управления, имеющего свои цели, субъект и объект взаимодействия.

Главной целью управления и самоуправления является упорядочивание общественных отношений, с этих позиций это их объединяет, создает некую общность. Главным отличием рассматриваемых процессов является соотношение объекта и субъекта взаимодействия. Так, управление всегда происходит в рамках социальной системы, когда субъект управления оказывает определенное воздействие на объект в рамках целеполагающего процесса. Получается, что в процессе управления происходит взаимодействие субъекта и объекта. Однако в случае процесса самоуправления субъект и объект совпадают, объектом самоуправления являются действия самого субъекта, в результате чего происходит саморегулирование процессов, протекающих внутри самой системы.

Цель управления и самоуправления в социальной системе связана с необходимостью упорядочения общественных отношений, отношений между индивидуумами. Управление и самоуправление всегда реализуются, выражаются в действии, действие заключается в принятии решений и их реализации уполномоченными на то законом органами. Сама материя социального управления на уровне отдельной социальной группы или личности пронизана двумя системами: государственной и той, которую индивидуумы создают самостоятельно, так называемым местным самоуправлением.

В настоящее время не существует единого научного определения местного самоуправления. Самоуправление развивается в строгом соответствии с закономерностями развития общества в целом, каждому историческому типу демократии соответствуют конкретные исторические модели самоуправления. Связано это с тем, что существуют разные взгляды на саму природу местного самоуправления. Одни утверждают, что местное самоуправление является самостоятельным субъектом, отличным от государства как социальной конструкции. Другие видели в местном самоуправлении продолжение функций государственного управления. Все эти точки зрения сформировали теории местного самоуправления, в числе которых выделяются: теория свободной общины, общественная и государственная.

В смене и развитии исторических форм самоуправления вообще и местного в частности в условиях развития демократии как неперманентного процесса вполне естественна и необходима преемственность, когда имеют место определенное приспособление старых форм к новым условиям, попытки развития традиций и использования наработок прежних поколений^[4].

Первой из перечисленных выше теорий является теория свободной общины. Исходные начала этой теории были заимствованы немцами из французского и бельгийского права. Одним из первых источников, содержащих вопросы общинного управления, был законопроект о реформе местного управления в Национальном Собрании Франции, подготовленный Г. Турэ в 1790 г. Потом вопросы о конструкции общинного управления были заимствованы и отражены в бельгийской Конституции 1831 г.

Турэ первый сформулирован исходные начала учения о местном самоуправлении. С точки зрения Турэ, децентрализация есть такая система местного управления, при которой к управлению привлекаются представители местного населения и целый ряд дел переводится из центра в руки этих органов; при этом Турэ всю компетенцию, которая необходимо должна быть в руках местного самоуправления, разбивает на две части: одни дела являются присущими по своей природе муниципальному управлению, другие же дела государственные, которые находились в руках государства и которые, когда возникло местное самоуправление, были лишь переданы государством органам самоуправления^[5].

Целью этой теории являлось обоснование необходимости ограничения вмешательства государства в дела общин. Община обладает самостоятельностью и независимостью от государственной власти, государство не создает общину, а только признает ее. Сторонники свободной общины стояли на позиции независимости общины от государств и невмешательства в ее дела. Сторонники свободной общины доказывали, «что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный характер, как и права, свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления» ^[6].

Б. Чичерин, рассуждая о свободной общине, утверждал, что «вольная община образуется, когда при господстве частного права вольные люди, живущие в общине, в состоянии отстоять свою независимость против натиска дружинников и вотчинников» ^[7]. Согласно Н.И. Лазаревскому «община, действительно, исторически была старше государства. Опираясь на этот исторический факт, можно было говорить об общине как естественном, в силу вещей необходимом, союзе, который создан не государством и который поэтому является для государства неприкасаемым»^[8]. С возникновением государства состояние общин начинает качественно меняться. Общины уже вынуждены признать необходимость государства и ощущают определенную зависимость от него.

Второй из перечисленных теорий местного самоуправления является общественная (общественно-хозяйственная) теория. Среди представителей теоретической базы можно назвать О. Ресслера, Р. Моля, А. Васильчикова, В. Лешкова. Сторонники этой теории на первый план выдвигали не естественный характер прав общины, а негосударственную природу деятельности органов местного самоуправления. Основная идея этой теории в том, что местное самоуправление - это управление местным хозяйством.

В России теория общественного самоуправления была создана А.И. Васильчиковым, согласно ей земство ограничивалось только местными делами. Центральной идеей является ограничение посягательства на компетенцию местного самоуправления со стороны государства. В книге А.И. Васильчикова «О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных, земских и общественных учреждений» впервые был введен сам термин «самоуправление». Автор под самоуправлением подразумевал те отношения, которые введены земской, крестьянской и судебной реформами. Он определял самоуправление как «участие народа в местном внутреннем управлении своего отечества», самоуправление - это определенный порядок внутреннего управления, при котором «местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями - земскими обывателями»^[9].

Характерным представителем общественной теории был В.Н. Лешков (1810 - 1881), российский юрист, славянофил, профессор полицейского права. Он отстаивал право местных учреждений заниматься хозяйственными делами независимо от государства. В.Н. Лешков полагал, что «земские учреждения суть учреждения земства, народа, а не государства, и отвечают перед одним народом», что «права земских учреждений, в смысле прав земства, отныне составляют особую самостоятельную систему прав, отличную от системы права гражданского или частного, так же точно, как и от права государственного. Это - система права земского или общественного» ^[10].

Н.М. Коркунов видел сущность самоуправления «в предоставлении обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство каждое ведало только свои собственные интересы»^[11].

Следует упомянуть о фундаментальном научном труде профессора М.И. Свешникова «Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств». Самоуправление рассматривалось автором прежде всего как форма свободного участия населения в управлении той территорией, где оно проживает. Он отмечал, что «государство, для того, чтобы упрочится, должно отрешиться от той точки зрения, что оно есть враг общества, то еще более для той же цели ему нужно отрешиться от точки зрения, что оно есть враг местности»^[12].

Исходя из центральной идеи общественной теории, общины выполняют ряд государственных функций по поручению государства. Государство возлагает на них эти функции, считая, что органы местного самоуправления справятся с ними лучше, чем органы государственной власти.

Отдельные западные представители общественной теории, например О. Ресслер, считали также, что самоуправление есть результат общественной свободы, следовательно, оно есть нравственная необходимость^[13]. В этом есть определенный смысл, так как человек всегда стремится к определенному благу, мысля в рамках той или иной системы ценностей, в том числе и нравственной. Поэтому, регулируя поведение индивидуумов, органы местного самоуправления, конечно, не всегда, но, так или иначе, используют нравственные ориентиры.

Однако теоретические воззрения сторонников теории «свободной общины» и «общественной» теории местного самоуправления, которым представлялось, что местное самоуправление возникает по инициативе «снизу» и держится исключительно на воле населения, не подтвердились общественным историческим опытом. Оказалось, что в местном самоуправлении в большей степени заинтересовано государство, чем сами граждане. А. Уваров отмечал, что «возможности государственного аппарата имеют свои пределы, и на определенных участках и сферах его функционирования ему просто необходимо содействие со стороны населения. В этом случае возникает некая кооперация между государством и гражданским обществом по совместному решению общих дел» ^[14].

В середине XIX в. Понятие «самоуправление» заимствует Германия. Лоренц фон Штейн (1815 - 1890), немецкий философ, правовед, писал, что «самоуправление есть первая форма, в которой достигает своего существования идея свободного управления, как организованного и полномочного участия граждан в функциях исполнения вообще и управления в особенности. Оно возникает не столько благодаря свободной и самодеятельной воле отдельных граждан, сколько благодаря природе данных отношений, порождающих и делающих необходимость этого участия. Самоуправление создает вторую органическую систему исполнения рядом с системой правительственной»^[15]. Л. Штейн был сторонником "государственной" теории самоуправления (авторами государственной теории являлись Р. Гнейст, А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, Н.И. Лазаревский). «Организация всех этих органов самоуправления, - пишет Штейн, - основывается вообще на том принципе, чтобы к функциям исполнения допускалась и деятельность отдельных лиц, между тем как в целом государстве эти органы являются отдельными органами, а функции самоуправления есть восприятие функции правительства, насколько последняя может быть сужена ограниченными интересами и местными отношениями» ^[16].

В основе теоретических воззрений Штейна лежала мысль о возложении на местное самоуправление задач государственного управления, службу местного общества государственным интересам и целям. В дальнейшем эта теория получила свое развитие в работах Генриха фон Гнейста (1816 - 1895), прусского юриста и политика.

Гнейст утверждал, что местное самоуправление есть «поручение некоторых государственных отправлений местным союзам». Р. Гнейст не видел в местном самоуправлении особого, отличного от государственных органов субъектов права, полагал, что отличие местного самоуправления заключается лишь в особом порядке формирования и замещения должностей аппарата местного самоуправления ^[17]. Получается, что, по Р. Гнейсту, местное самоуправление призвано выполнять те же задачи, что и государственная власть, но лишь в меньшем объеме, ограниченном местностью, ее территориальными пределами, в рамках которых индивидуумы осуществляли самоуправление.

«Государственная теория самоуправления, - пишет Н.М. Коркунов, - видит в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество осуществления задач государственного управления. Однако от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется негосударственными чиновниками, а при участии местных жителей, которые привлекаются на службу государственными интересами и целями»^[18].

Согласно В.В. Ивановскому «местное самоуправление есть государственное управление, субъектом которого является, в качестве юридической личности, общественный союз, ограниченный известною территориальною сферой, объектом же - интересы и потребности этого союза» ^[19].

В целом вторую половину XIX в. можно оценить как приоритетный этап для русской юридической мысли в исследовании теоретических проблем местного самоуправления, русские юристы дореволюционной России широко исследовали понятие местного самоуправления, опираясь на позиции «государственной» теории. Интерес российских правоведов к вопросам местного управления возникал вследствие нахождения страны в состоянии кризиса, стресса. В России самоуправление развивалось в строгом соответствии с закономерностями развития общества в целом с заимствованием опыта зарубежных стран.

Как писал А.А. Уваров, «в странах, где государство видит необходимость в последовательном проведении государственных интересов в решении вопросов местного значения, местное самоуправление представляет собой так называемых агентов правительства. И наоборот, там, где государство оставляет решение местных вопросов на усмотрение самого населения, между органами государственной власти и местным сообществом возникают отношения партнерства» ^[20]. Исходя из этих идей в зарубежных странах сложились две основные системы местного самоуправления: французская и англосаксонская.

Как видно из приведенных попыток научного осмысления местного самоуправления, можно говорить о многогранности и многофункциональности этого явления, что вызывает определенную сложность в его восприятии. Практика показала, что природа местного самоуправления не может быть однозначно определена, как верно отметила Е.С. Шургина, «затруднительно четко выделить собственно местные дела, отличные от государственных; функции местного самоуправления отражают не только частноправовой, но и публичный характер. Местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования»^[21].

Действительно, научных трудов, касающихся проблемы местного самоуправления, довольно много. Различные авторы, исследуя вопрос о сущности местного самоуправления, решают прежде всего два основных аспекта: во-первых, какова природа общественных дел, каковыми ведает местное самоуправление, и в чем отличие их от дел государственных. Попутно определяется и происхождение этих дел - обобщенно: установлены ли они самим государством либо возникли независимо от него. Во-вторых, в этой связи определяется особый характер взаимоотношений, возникающих между государством и общинными самоуправляемыми единицами^[22].

Однако, применяя на практике модели местного самоуправления, следует придерживаться целевых ориентиров этого феномена, иначе, «потеряв путеводную звезду, забыв конечную цель, мы попадаем в область случайностей и канцелярских экспериментов» ^[23]. Ведь понимая «сущность государственного и общественного переустройства, нам не трудно будет себе представить, что... самоуправлению, реорганизованному на общественных началах, принадлежит в ближайшем будущем огромная роль по проведению в жизнь всех политических и социально-экономических реформ».

2. Современные конституционно-правовые проблемы местного самоуправления

2.1. Конституционно-правовые основы местного самоуправления

Поэтому уровень, на котором создаются муниципальные образования, должен способствовать максимально возможному приближению органов местного самоуправления к населению для наиболее полного и рационального решения вопросов местного значения и вместе с тем чтобы это не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти и зависят от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации.

Наиболее распространенной практикой ограничения вышеуказанных прав является осуществление органами государственной власти контроля за деятельностью органов местного самоуправления без наличия для этого достаточных правовых оснований. Примером, свидетельствующим о нарушении пределов, за которыми ограничение самостоятельности приобретает неконституционный характер, является возложение на муниципальные образования финансовых обязательств по возмещению дополнительных расходов, обусловленных определенным тарифом.

Согласно положениям пункта 2 статьи 8 Европейской хартии о местном самоуправлении любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может включать также контроль за целесообразностью, осуществляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления.

При осуществлении такого контроля необходимо учитывать правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации (далее - Конституционный Суд) по данному вопросу, выраженную в Постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П^[25], который указал, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы закрепляют более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который субъекты Российской Федерации не вправе занижать или ограничивать.

В соответствии с частью 1 статьи 131 Конституции России местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Вместе с тем реализация указанных конституционных положений на практике иногда вызывает трудности, связанные как с использованием оценочной категории «местные традиции», так и с необходимостью организации местного самоуправления на отдельных территориях, в частности в городах федерального значения, в закрытых административно-территориальных образованиях и на межселенных территориях.

В этой связи в правоприменительной деятельности важное значение приобретает судебный прецедент. В юридической литературе продолжаются дискуссии о юридической природе решений Конституционного Суда^[26]. Безусловным является повышение роли судебных прецедентов в связи с гармонизацией правоприменительной практики континентальной и англосаксонской правовых систем.

При установлении границ муниципальных образований устранить правовые коллизии и неопределенность правовых норм позволяют решения Конституционного Суда. В частности, согласно Постановлению Конституционного Суда от 3 ноября 1997 г. № 15-П^[27] территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным устройством, перечень территорий муниципальных образований является открытым, и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Определение территориальной основы, на которой создаются муниципальные образования, - с тем чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, - может быть различным и зависит от особенностей того или иного субъекта Российской Федерации. Таким образом, территориальная основа местного самоуправления должна быть максимально приближена к населению, но при этом муниципальная власть не должна лишаться необходимой эффективности и должны в наибольшей степени учитываться особенности конкретной правовой и фактической ситуации^[28].

Полномочия органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов устанавливаются в целях решения вопросов местного значения и различаются в зависимости от функций органа местного самоуправления и типа муниципального образования.

131-й Закон наряду с вопросами местного значения, которые могут и должны решаться местным самоуправлением самостоятельно, предусматривает такую форму осуществления полномочий, как участие (п. 8 ст. 14), создание условий (п. 7, 10, 15 ст. 14), оказание содействия (п. 16 ст. 14) при решении соответствующих вопросов. Подобными формулировками, с одной стороны, несколько размываются пределы компетенции органов местного самоуправления, а с другой - усиливается ориентация на обеспечение в этих сферах тесного взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти.

Кроме того, статьи 14.1, 15.1 и 16.1 указанного Федерального закона закрепляют такую форму компетенции органов местного самоуправления, как права, которые представляют собой перечень вопросов ведения, осуществление которых не является обязательным и возможно при наличии собственных дополнительных средств на эти цели.

Несмотря на закрепленные требования о передаче отдельных государственных полномочий с предоставлением соответствующих субсидий, существует практика расширения федеральным законодательством перечня вопросов местного значения без предоставления дополнительных финансовых ресурсов. В частности, Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ ^[29] перечень вопросов местного значения дополнен такими положениями в сфере гражданской обороны, защиты от чрезвычайных ситуаций, организации деятельности аварийно-спасательных служб.

Несмотря на важность и необходимость осуществления данных полномочий наиболее приближенным к населению уровнем власти, практика "нефинансируемых мандатов" может быть ограничена введением критериев недопустимости закрепления за органами местного самоуправления финансово-затратных вопросов и полномочий без установления дополнительных источников их финансирования.

К основным конституционным гарантиям самостоятельности местного самоуправления также относится наличие финансовых ресурсов в объеме, достаточном для решения вопросов местного значения. Финансовая обеспеченность муниципальных образований определяется исходя из баланса доходных источников и расходных обязательств.

Вместе с этим следует учитывать, что местный бюджет представляет собой особый уровень бюджетной системы, поскольку максимально приближен к потребностям местного сообщества и вместе с тем жизненно важен для государства в целом^[30].

Как указал Конституционный Суд в Постановлении от 17 июня 2004 г. № 12-П^[31], местный бюджет не существует изолированно, а является составной частью финансовой системы России. Недостаточность собственных доходных источников влечет обязанность федеральных и региональных органов государственной власти осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе.

Часть 1 статьи 132 Конституции России закрепляет самостоятельность органов местного самоуправления в формировании, утверждении и исполнении местного бюджета. Данное положение часто понимается как гарантия финансовой самостоятельности местного самоуправления. Вместе с тем финансовая самостоятельность местного самоуправления предполагает наличие необходимых бюджетных прав у органов местного самоуправления, ее степень определяется бюджетной компетенцией органов местного самоуправления.

Исходя из этого, необходимо учитывать пределы данной самостоятельности с учетом следующих требований законодательства Российской Федерации:

- статья 58 Бюджетного кодекса предусматривает полномочие субъекта Федерации устанавливать единые для всех муниципальных образований нормативы отчислений (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга) и дополнительные нормативы отчислений;

- часть 2 статьи 136 Бюджетного кодекса фактически наделяет субъект Федерации правом устанавливать для дотационных муниципальных образований нормативы формирования расходов.

Таким образом, пределы финансовой самостоятельности муниципальных образований фактически устанавливаются на региональном уровне в соответствии с федеральным законодательством.

Согласно пункту 5.2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда от 11 ноября 2003 г. N 16-П^[32] необходимо обеспечить достижение баланса конституционных ценностей, получающих воплощение в гарантированности принципа финансовой самостоятельности муниципальных образований, с одной стороны, и выравнивании уровня их социально-экономического развития, в том числе путем справедливого перераспределения публичных финансов, включая бюджетные средства, с целью выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований, - с другой.

Конституционный принцип самостоятельности органов местного самоуправления означает, что в пределах своей компетенции они свободны в выборе решения, которое не требует согласования с органами государственной власти.

Исходя из конституционной характеристики местного самоуправления как одного из уровней публичной власти, призванного в единой системе народовластия совместно с федеральными и региональными органами государственной власти обеспечивать признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, создавать условия для достойной жизни и свободного развития человека, федеральный законодатель самостоятельно устанавливает организационно-правовой механизм достижения указанных конституционных целей и, закрепляя общие принципы организации местного самоуправления, определяет на основе согласования общегосударственных и местных интересов оптимальные в конкретных исторических условиях способы формирования органов местного самоуправления. Вместе с тем, осуществляя свои дискреционные полномочия в сфере правового регулирования общих принципов организации местного самоуправления, он не вправе действовать произвольно, а должен - с учетом вытекающих из Конституции Российской Федерации требований защиты общенациональных интересов и баланса конституционно значимых ценностей - соотносить принимаемые решения с природой местного самоуправления как наиболее приближенной к населению публичной власти^[33].

Содержание права на судебную защиту, согласно правовым позициям Конституционного Суда, включает: доступность правосудия (Постановление от 16 марта 1998 г. № 9-П ^[34]); судебное представительство (Постановление от 16 июля 2004 г. № 15-П^[35]); обеспечение состязательности и равноправия сторон (Постановление от 14 февраля 2000 г. № 2-П ^[36]); возможность пересмотра дела вышестоящим судом в случае судебной ошибки (Постановление от 28 мая 1999 г. № 9-П^[37]); обеспечение исполнения судебного решения (Постановление от 14 июля 2005 г.№ 8-П^[38]).

Возможность защиты прав местного самоуправления в судебном порядке предусмотрена положениями статей 7, 20 - 24, 37, 44, 73 - 75 131-го Закона.

На основании решений, принятых Конституционным Судом по обращениям муниципальных образований в лице их органов, можно сделать вывод, что суд признает допустимыми конституционные жалобы органов местного самоуправления ввиду наличия такого права у юридических лиц.

Кроме того, можно согласиться с точкой зрения, согласно которой под гарантией местного самоуправления на судебную защиту следует понимать право муниципальных образований в лице их органов обращаться в суд не только за защитой своих прав, но и прав и интересов населения соответствующего муниципального образования, а также право граждан на обращение в суд за защитой своих прав на местное самоуправление^[39].

С момента принятия Конституции России ряд ее норм получили серьезное развитие в правоприменительной практике. Конституционный Суд рассматривает эволюцию положений Основного Закона в «развивающемся социально-историческом контексте»^[40] и с учетом изменения «правового контекста» ^[41].

К причинам таких изменений можно отнести и «политику права» ^[42], и решение задач, стоящих перед конституционной юстицией, «в каждом своем решении объективировать динамический баланс конституционных ценносте»" ^[43].

Поэтому в период становления местного самоуправления наряду с адекватным выявлением смысла конституционных положений необходимым явился учет конкретных социально-правовых условий и динамично развивающегося социально-исторического контекста, обусловивших новое правовое регулирование^[44].

С учетом этого конституционные положения о местном самоуправлении закрепляют прежде всего приоритеты правового развития России, конкретное содержание которых зависит как от развитости демократических институтов, так и непосредственно от самого населения, его способности самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, обеспечивать стабильное функционирование объектов инфраструктуры населенных пунктов.

Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод, что муниципальный уровень публичной власти сформирован. Самостоятельность местного самоуправления, как и любой другой формы управления, не является абсолютной. Поэтому соответствующее, адекватное применение конституционных положений позволяет муниципальной власти являться наиболее эффективным уровнем публичной власти.

2.2. Конституционно-правовые основы экономической самостоятельности местного самоуправления

Учитывая, что местное самоуправление - это деятельность населения по реализации полномочий в сферах местной жизни, обеспеченная адекватными этим полномочиям финансовыми и материальными ресурсами^[45], в качестве важного компонента правового регулирования системы организации местного самоуправления в субъектах Федерации следует выделить экономическую основу местного самоуправления. Самоуправление является реальным только тогда, когда оно обеспечено экономикой, ибо «корни самоуправления в экономике»^[46]. Экономический аспект системы организации местного самоуправления выражается в необходимости обеспечения достаточных гарантий реализации вопросов местного значения за счет собственных налоговых источников, эффективного управления и распоряжения объектами муниципальной собственности, использования муниципального имущества.

Экономическую основу местного самоуправления следует рассматривать в широком и узком смыслах. В первом случае экономическая основа представляет собой систему правовых норм, установленных федеральными, региональными и местными правовыми актами, определяющими и регулирующими правоотношения, возникающие в муниципальных образованиях по поводу муниципальной собственности, в том числе имущественных прав и норм, регулирующих бюджетные правоотношения ^[47].

Во втором случае это материальная база функционирования муниципалитета, включающая совокупность правовых норм, регулирующих только отношения муниципальной собственности и имущественных прав муниципальных образований ^[48].

По мнению Н.Л. Пешина, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» реформирует экономическую основу местного самоуправления, а также устанавливает новые принципы взаимодействия в экономической сфере, особенно в области межбюджетных отношений^[49]. Статья 49 вышеназванного Федерального закона определяет, что экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Вместе с тем, по мнению Л.В. Андриченко, новый Федеральный закон о местном самоуправлении значительное внимание уделил вопросам выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований в ущерб собственно экономическим гарантиям прав местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения^[50].

Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований. Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и указанным Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации. Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) осуществляется путем предоставления дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Однако полноценной бюджетной обеспеченности местного самоуправления в современной России фактически не существует. Минимальные стандарты в расчете на одного жителя определены, но они не соблюдаются.

Главным вопросом остается обеспечение местных бюджетов собственными доходными источниками. Финансовая зависимость местных бюджетов от вышестоящих органов власти не только не ослаблялась, но даже усиливалась^[51]. В соответствии со статьей 55 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к собственным доходам местных бюджетов относятся:

1) средства самообложения граждан;

2) доходы от местных налогов и сборов;

3) доходы от региональных налогов и сборов;

4) доходы от федеральных налогов и сборов;

5) безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

6) доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

7) часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей;

8) штрафы, установление которых в соответствии с Федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;

9) добровольные пожертвования;

10) иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и решениями органов местного самоуправления.

Номинально местное самоуправление располагает десятью источниками наполнения местного бюджета, однако фактически органы местного самоуправления довольствуются четырьмя видами налогов: 100% налога на имущество физических лиц; 100% земельного налога; 10% налога на доходы физических лиц; 30% единого сельскохозяйственного налога. Муниципальные районы располагают следующими источниками пополнения доходной части бюджета: 100% налога на имущество физических лиц; 100% земельного налога; 20% налога на доходы физических лиц; 30% единого сельскохозяйственного налога; 90% налога на вмененный доход; 100% госпошлины; 40% платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Закрепленные за местными бюджетами в размере 100% поступления от земельного налога и налога на имущество физических лиц фактически дают средств намного меньше ожидаемого и не покрывают значительную часть расходных обязательств. Так, в структуре налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов на 01.01.2009 земельный налог составлял 8%, налог на имущество физических лиц - 1%, налог на доходы физических лиц - 54% ^[52]. Полноценно разрешать вопросы местного самоуправления за счет этих источников наполнения бюджета практически невозможно. При этом часть 6 статьи 12 Налогового кодекса Российской Федерации закрепляет, что в стране не могут устанавливаться налоги или сборы, которые не предусмотрены федеральным законодательством.

Основой развития местного самоуправления должна стать, прежде всего, его экономическая составляющая. Несмотря на законодательное определение бюджетной самостоятельности муниципальных образований, реальными бюджетными ресурсами они не обладают. В России доля местных налогов в местном бюджете составляет 10%, в США - 65%, в Японии - 41,6%, во Франции - 41,7%, в Дании - 36%. Рост экономической базы муниципальных образований должен опережать экономический рост государства, доходы муниципальных образований должны расти быстрее, чем доходы государства. Только при этих условиях местное самоуправление перестанет требовать дотаций, а у населения появится реальная заинтересованность в управлении местными делами ^[53].

Разграничение имущества стало одним из проблемных вопросов в реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поэтому в регионах сложилась дифференцированная практика. Один из путей - принятие общего закона о разграничении имущества (таков опыт Владимирской, Липецкой, Смоленской, Белгородской, Курской областей). Другие регионы предпочли подробное законодательное регулирование с учетом специфики каждого из муниципальных образований (Московская, Калужская, Тульская, Ярославская, Брянская, Ивановская и Тверская области). Однако порядок согласования перечня имущества, подлежащего передаче из собственности одного муниципального образования в собственность другого муниципального образования, законом субъекта Федерации зачастую не определен.

Одной из важнейших проблем, связанной с реализацией Федерального закона № 131-ФЗ, является определение надлежащего порядка учета муниципального имущества. Перечень вопросов местного значения, которые должны решать муниципальные образования, и перечень муниципального имущества, закрепленного за муниципальными образованиями, не согласован, на федеральном уровне не принят законодательный акт, устанавливающий особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества. В связи с этим органы местного самоуправления регулируют внутренними нормативными правовыми актами вопросы по управлению муниципальной собственностью и учету муниципального имущества, что определено статьей 215 Гражданского кодекса Российской Федерации. Отсутствие единообразия в части учета имущества не позволяет качественно организовать эффективную систему контроля за распоряжением муниципальным имуществом органами местного самоуправления.

По мнению А.Я. Запорожана, когда доля межбюджетных трансфертов в структуре доходов местных бюджетов в каждом четвертом субъекте Федерации превышает 65%, а в некоторых составляет 80 - 85%, можно говорить о размывании одного из базовых принципов бюджетной системы России - принципа финансовой самостоятельности муниципальных образований ^[54].

Вполне очевидно, что финансовая самостоятельность местного самоуправления складывается из совокупности полномочий его органов, осуществляющих мероприятия по решению вопросов местного значения в финансовой сфере на территории муниципального образования. Ввиду того, что самоуправление - это управление, субъекты и объекты которого совпадают (а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица), решение вопросов местного значения и реализация задач в пределах ведения муниципальных образований зависят, по крайней мере, от двух факторов: наличия достаточной финансовой основы и волеизъявления органов местного самоуправления^[55]. Рассмотрение законодательной основы этих факторов дает представление о действительной возможности достижения населением и органами местного самоуправления цели решения вопросов местного значения.

В связи с включением общепризнанных принципов и норм международного права в правовую систему Российской Федерации (часть 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации) принципы финансовой самостоятельности органов местного самоуправления, провозглашенные в статье 9 Европейской хартии местного самоуправления, детализируются в статьях 36 - 39 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в статьях 6 - 8 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Указанные нормы предоставляют органам местного самоуправления право формировать муниципальные бюджеты за счет собственных источников доходов, прежде всего за счет поступлений от местных налогов и сборов. Никакие изменения в законодательстве об общих принципах местного самоуправления не будут иметь эффективной реализации, если не будут в полной мере обеспечены финансово-бюджетными средствами^[56].

Т.М. Бялкина отмечает, что экономическая и финансовая основа местного самоуправления - это необходимые условия практического воплощения в реальную действительность положений, закрепленных в правовых нормах о компетенции^[57]. Экономические и финансовые ресурсы местного самоуправления должны быть соразмерны объему закрепленной за ним компетенции. Ряд исследователей дает негативную оценку того, что в соответствии с положениями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" население, являясь основным субъектом местного самоуправления, не обладает полномочиями собственника муниципального имущества. Поскольку большинство муниципальных образований являются дотационными, фактически виды полномочий и объемы финансирования определяет исполнительная власть субъекта Федерации.

В этой связи необходимо более четкое разграничение полномочий между уровнями публичной власти и справедливое распределение источников их финансирования. Увеличение объема налоговых источников пополнения доходов местных бюджетов за счет увеличения процентов отчислений от региональных и федеральных налогов в бюджет поселений позволит органам местного самоуправления стать эффективным собственником и управленцем.

Практика реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации продемонстрировала следующие проблемы в деятельности муниципальных образований:

1) недостаточность финансовой базы местного самоуправления не позволяет качественно решать возложенные на муниципальные образования вопросы местного значения;

2) исключение из ведения муниципальных образований ряда вопросов жизнеобеспечения населения (социальное обслуживание отдельных групп населения, опека и попечительство, расчет и предоставление субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, экологический контроль в отношении объектов производственного и социального назначения на территориях муниципальных образований) во многих случаях привело к снижению качества оказания услуг;

3) на органы местного самоуправления возложены расходные обязательства по решению отдельных государственных полномочий (по вопросам гражданской обороны, содержанию и организации деятельности аварийно-спасательных служб) без дополнительных источников финансирования ^[58].

Для решения этих и ряда других проблем в современной России необходимы более четкие механизмы бюджетного регулирования при предоставлении местным бюджетам финансовых ресурсов из вышестоящих бюджетов, особенно при делегировании отдельных государственных полномочий, что позволит избежать возникновения прецедентов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в том числе несвоевременного или неполного их финансирования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Конституция Российской Федерации, а вслед за ней и Закон № 131-ФЗ определяют местное самоуправление как одну из основ конституционного строя Российской Федерации, которая признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации и представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Экономические и финансовые ресурсы местного самоуправления должны быть соразмерны объему закрепленной за ним компетенции. Ряд исследователей дает негативную оценку того, что в соответствии с положениями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" население, являясь основным субъектом местного самоуправления, не обладает полномочиями собственника муниципального имущества. Поскольку большинство муниципальных образований являются дотационными, фактически виды полномочий и объемы финансирования определяет исполнительная власть субъекта Федерации.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.- М., Юрид. лит. - 1993.
Международный пакт от 16.12.1966 «О гражданских и политических правах» // Бюллетень Верховного Суда РФ. - № 12.- 1994.
Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Заключена в г. Риме 04.11.1950) // Собрание законодательства РФ.- 08.01.2001. - № 2. Ст. 163.
Всеобщая декларация прав человека (Принята 10.12.1948 Генеральной Ассамблеей ООН) // Права человека. Сборник международных договоров.- Нью-Йорк: Организация Объединенных Наций. - 1978.
Европейская Хартия местного самоуправления от 15.10 1985 // Право Совета Европы и Россия. Сб. док. и мат. Краснодар. - 1996.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». // СЗ РФ. - 2003.- №40. - Ст. 3822.
Федеральный закон от 11.04.1998 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления» // СЗ РФ. – 1998. - № 15. - Ст. 1695.
Федеральный закон от 08.01.1998 № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» // СЗ РФ. - 1998 – № 2. -Ст. 224.

Андриченко Л.В. Новое о местном самоуправлении // Журнал российского права. - 2005. - № 11. - С. 163 - 166.

Байрамов В.Д. Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемы взаимоотношений: дис. ... канд. полит. наук. - М., 2003. - С. 23.

Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук.- Саратов, 2007. - С. 28.

Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. 1, 2. 3-е изд. - СПб., 1872. - С. 1.

Вестник Конституционного Суда Российской Федерации.- 1997. - № 6.

Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. - 1998. - № 3.

Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. - 1999. - № 5.
Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. - 2000. - № 3.
Вестник Конституционного Суда Российской Федерации.- 2001.- № 1.
Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. - 2003. - № 6.

Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. - 2004. - № 4.

Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. - 2004.- № 6.

Вестник Конституционного Суда Российской Федерации.- 2005.- №4.

Гронский П.П. Децентрализация и самоуправление. 2-е изд.- М., 1917. - С. 6.
Ивановский В.В. Русское государственное право. Т. I. Верховная власть и ее органы. Ч. 2. Местные установления.- Казань, 1898. - С. 400.

Интервью Председателя Конституционного Суда Зорькина В.Д. // Российская газета. -№ 3948. - 2005.

Кеня И.А. Обеспечение законности в правовом регулировании местного самоуправления //Государственная власть и местное самоуправление.- 2009.- № 8. - С. 30.

Колесников А.Б. Политические теории нового времени. - СПб., 1999. - С. 28.

Коркунов Н.М. Русское государственное право. - СПб., 1909. Т. 2.- С. 491.

Климанова А.Ю. Проблемы определения правового содержания понятия "экономическая основа местного самоуправления" // Административное и муниципальное право.- 2012.- № 1.- С. 57.

Крохина Ю.А. Финансовое право России. - М.: Норма, 2008. - С. 204.
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: ТК Велби, изд-во Коркунов Н.М.
Курочкин А.В. Правовое регулирование финансовой основы местного самоуправления в РФ: дис. ... канд. юрид. наук. - Ростов н/Д, 2003. - С. 11.

Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву.- СПб., 1910. - С. 130.

Лешков В.Н. Опыт теории земства // День. - 1865. - № 42 - 45Пуздрач Ю.В. Местное самоуправление: сущность, критерии, условия развития (государственно-правовой аспект анализа): дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1994. - С. 5 - 6.

Мокрый В.С. Комментарий к концепции разграничения полномочий в системе публичной власти в России // Управа. -2002. - № 7. - С. 17.

Овчинников И.И. Финансово-экономическая основа местного самоуправления // Местное самоуправление.- М., 1998. - С. 146.

Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. - М., 2007.- С. 8.

Постановление Конституционного Суда от 24 января 1997 г. N 1-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. - 1997.- № 1.

Русское государственное право / под ред. и с доп. М.Б. Горенберга. - СПб., 1913. - С. 12.Проспект, 2006. - С. 49.
Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. - СПб., 1892.- С. 290.
Саладников В.В. Субъекты судебной защиты прав местного самоуправления в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. -2007.- № 10.
Самоуправление: от теории к практике / Под ред. Ю.А. Тихомирова, Г.Х. Шахназарова. - М., 1988.- С. 41.
Тихомиров Ю.А. Диалектика управления и самоуправления // Вопросы философии. - 1983. - № 8. - С. 21.

Тюхтенев А.С. Экономическая (материальная) основа местного самоуправления в Российской Федерации: теоретико-правовой аспект. Дисс. ... канд. юрид. наук.- М., 2006.- С. 155.

Уваров А.А. Местное самоуправление в соотношении с государственной властью в Российской Федерации: проблемы развития и взаимодействия: дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2002. - С. 37.

Усманова Р.М. Характеристика экономической основы системы местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право.- 2005. - №3. - С. 32.

Чичерин Б.Н. О народном представительстве.- М., 1899. - С. 19.

Штейн Л. Учение об управлении. - СПб., 1874. - С. 27 - 28.

Шургина Е.С. Муниципальное право: учебник.- М., 2004. -С. 11.

Части 2 и 3 статьи 3, статья 12 и часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации // СПС "КонсультантПлюс". ↑
Курочкин А.В. Правовое регулирование финансовой основы местного самоуправления в РФ: дис. ... канд. юрид. наук. - Ростов н/Д, 2003. - С. 11. ↑
Тихомиров Ю.А. Диалектика управления и самоуправления // Вопросы философии. - 1983. - № 8. - С. 21. ↑
Пуздрач Ю.В. Местное самоуправление: сущность, критерии, условия развития (государственно-правовой аспект анализа): дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1994. - С. 5 - 6. ↑
Цит. по: Гронский П.П. Децентрализация и самоуправление. 2-е изд.- М., 1917. - С. 6. ↑
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2006. - С. 49. ↑
Чичерин Б.Н. О народном представительстве.- М., 1899. - С. 19. ↑
Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву.- СПб., 1910. - С. 130. ↑
Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. 1, 2. 3-е изд. - СПб., 1872. - С. 1. ↑
Лешков В.Н. Опыт теории земства // День. - 1865. - № 42 - 45. ↑
Коркунов Н.М. Русское государственное право / под ред. и с доп. М.Б. Горенберга. - СПб., 1913. - С. 12. ↑
Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. - СПб., 1892.- С. 290. ↑
Колесников А.Б. Политические теории нового времени. - СПб., 1999. - С. 28. ↑
Уваров А.А. Местное самоуправление в соотношении с государственной властью в Российской Федерации: проблемы развития и взаимодействия: дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2002. - С. 37. ↑
Штейн Л. Учение об управлении. - СПб., 1874. - С. 27 - 28. ↑
Колесников А.Б. Указ. раб.- С. 31. ↑
Там же. С. 46. ↑
Коркунов Н.М. Русское государственное право. - СПб., 1909. Т. 2.- С. 491. ↑
Ивановский В.В. Русское государственное право. Т. I. Верховная власть и ее органы. Ч. 2. Местные установления.- Казань, 1898. - С. 400. ↑
Уваров А.А. Указ. соч. - С. 37 - 38. ↑
Шургина Е.С. Муниципальное право: учебник.- М., 2004. -С. 11. ↑
Байрамов В.Д. Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемы взаимоотношений: дис. ... канд. полит. наук. - М., 2003. - С. 23. ↑
Ачадов. Взгляды социалистических партий на общественное самоуправление.- М., 1906. - С. 4. ↑
Части 2 и 3 статьи 3, статья 12 и часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации // СПС "КонсультантПлюс". ↑
Вестник Конституционного Суда Российской Федерации.- 2001.- № 1. ↑
Кеня И.А. Обеспечение законности в правовом регулировании местного самоуправления //Государственная власть и местное самоуправление.- 2009.- № 8. - С. 30. ↑
Вестник Конституционного Суда Российской Федерации.- 1997. - № 6. ↑
Постановление Конституционного Суда от 24 января 1997 г. N 1-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. - 1997.- № 1. ↑
Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005.- № 1 (часть 1). - Ст. 25. ↑
Крохина Ю.А. Финансовое право России. - М.: Норма, 2008. - С. 204. ↑
Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. - 2004. - № 4. ↑
Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. - 2003. - № 6. ↑
Пункт 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда от 18.05.2011 N 9-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. - 2011.- № 4. ↑
Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. - 1998. - № 3. ↑
Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. - 2004.- № 6. ↑
Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. - 2000. - № 3. ↑
Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. - 1999. - № 5. ↑
Вестник Конституционного Суда Российской Федерации.- 2005.- №4. ↑
Саладников В.В. Субъекты судебной защиты прав местного самоуправления в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. -2007.- № 10. ↑
Пункт 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда от 21.12.2005 № 13-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. - 2006. - №1. ↑
Пункт 2.1 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда от 24.12.2012 № 32-П // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2012. -№ 53 (ч. 2). - Ст. 8062. ↑
Интервью Председателя Конституционного Суда Зорькина В.Д. // Российская газета. -№ 3948. - 2005. ↑
Конституционный Суд в историческом контексте // Российская газета. - 2011. - 28 октября. ↑
Комментарий к Федеральному конституционному закону "О Конституционном Суде Российской Федерации" (постатейный) / Ю.А. Андреева, В.В. Балытников, Н.С. Бондарь и др.; Под ред. Г.А. Гаджиева. -М.: Норма; Инфра-М,- 2012. – С. 672. ↑
Овчинников И.И. Финансово-экономическая основа местного самоуправления // Местное самоуправление.- М., 1998. - С. 146. ↑
Самоуправление: от теории к практике / Под ред. Ю.А. Тихомирова, Г.Х. Шахназарова. - М., 1988.- С. 41. ↑
Тюхтенев А.С. Экономическая (материальная) основа местного самоуправления в Российской Федерации: теоретико-правовой аспект. Дисс. ... канд. юрид. наук.- М., 2006.- С. 155. ↑
Климанова А.Ю. Проблемы определения правового содержания понятия "экономическая основа местного самоуправления" // Административное и муниципальное право.- 2012.- № 1.- С. 57. ↑
Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. - М., 2007.- С. 8. ↑
Андриченко Л.В. Новое о местном самоуправлении // Журнал российского права. - 2005. - № 11. - С. 163 - 166. ↑
Усманова Р.М. Характеристика экономической основы системы местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право.- 2005. - №3. - С. 32. ↑
Рябухин С. Аналитическая записка по результатам проведения экспертно-аналитического мероприятия "Итоги реализации Федерального Закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [Электронный ресурс] URL: http://pkgo.ru/otchet_SPRF.html. ↑
Пешин Н.Л. Проблемы реализации принципа самостоятельности местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. - 2005. - № 4. - С. 38. ↑
Запорожан А.Я. Экономическая основа местного самоуправления // Управленческое консультирование. - 2009.- № 2. - С. 132 - 140. ↑
Мельников С.И. Правовые проблемы местного самоуправления в условиях финансового федерализма // Законодательство и экономика. - 2003.- № 12. - С. 56 - 62. ↑
Мокрый В.С. Комментарий к концепции разграничения полномочий в системе публичной власти в России // Управа. -2002. - № 7. - С. 17. ↑
Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук.- Саратов, 2007. - С. 28. ↑
Щепачев В.А. Совершенствование правового регулирования - основа для устойчивого развития территорий муниципальных образований // Юридический мир. - 2009. - № 4. - С. 39 - 44. ↑