Содержание:

Введение

Актуальность. Приступая к анализу современного российского федерализма, прежде всего, следует иметь в виду, что российское государство и российское общество, утверждая федеративную структуру страны, должны рассматривать федеративное устройство не как самоцель, а как средство более эффективного государственного управления. Иными словами, не федеративный принцип ради самого федеративного принципа, а федерация ради обеспечения социального и экономического прогресса. Конституция Российской Федерации 1993 года провозглашает Россию федеративным государством. Российский федерализм - это далеко не беспроблемная категория, это та реальность, которая имеет на сегодняшний день ряд нерешенных аспектов. И это касается как формы, так и содержания федеративных отношений в России, сохранения ее территориальной целостности.

Федерализм в России во многом уникален. Ему трудно подобрать аналоги в истории и современном мире. Он не сводится ни к национально-государственному устройству, (что отличало советскую модель) ни к территориальному (свойственному многим странам). Попытки копировать опыт США, Германии и других государств не имели успеха, потому что расходились с российскими реалиями и противоречили интересам развития страны. Асимметрия, присутствующая в конституционных положениях о федеративной организации России, отразила сложный состав и прошлое страны.

Принцип федерализма, безусловно, крайне важен для интеграции Российского государства в сферу международных отношений и мировую правовую систему, отличающегося не только своими масштабами, но и многообразием черт, присущим только нашей стране: экономическим, национальным, историческим, социально-политическим, идеологическим. Некоторые считают, что Россия находится в процессе перехода от прежней жестко централизованной экономики к рыночным отношениям и в этом процессе выявляется необходимость многих специфических форм и методов такого перехода. Развитие федерализма тормозится рядом негативных факторов, в числе которых отсутствие обоснованной государственной концепции развития федеративных отношений в России. В настоящее время в стране происходят заметные перемены, ведущие к усилению президентской власти. Это вызывает в обществе вполне обоснованные вопросы. Насколько данные перемены оправданы, правильно ли выбран их вектор, как это скажется на развитии федерализма, какова при этом должна быть позиция органов власти и, в том числе, Федерального Собрания, какую роль могут и должны играть субъекты Федерации.

Совершенно определенно можно сказать, что проблемы российского федерализма будут актуальны ещё не для одного поколения. За последние годы в России произошли перемены, коренным образом изменившие общественное и государственное устройство страны. Россия провозгласила себя федеративным, правовым государством с республиканской формой правления. Опыт демократических преобразований показал, что только сильное, эффективное и демократическое государство в состоянии разрешить общие проблемы и обеспечить общие блага, сохранив при этом в государстве порядок. Федерализм как одна из форм государственного устройства и разделения государственной власти по вертикали выступает как средство сплочения, объединения и совместного решения экономических, политических, социальных и иных проблем.

Становлению и развитию теории федерализма способствовали фундаментальные исследования прошлого и современные концепции государственного устройства России.

При написании работы изучен ряд работ по проблематике федерализма советских, российских авторов, среди которых Абдулатипов Р.Г., Баглай М.В., Карапетян Л.М., Златопольский Д.Л., Саликов М.С., Авакьян С.А., Кутафин О.Е. и многие другие.

Исходя из актуальности темы, целью написания данной курсовой работы является проведение анализа состояния современного российского федерализма от его понятия до выделения принципов и перспектив его дальнейшего развития.

Задачи:

• Охарактеризовать становление и развитие российского федерализма;
• проанализировать и выявить характерные черты и особенности модели современного российского федерализма, практики ее реализации;
• показать уникальность субъектного состава современной России, проблемы, порождаемые фактором «асимметричности»;
• определить возможные пути разрешения проблемы федеративного устройства России, выравнивания статуса и объема полномочий субъектов Федерации.

Методологической основой работы являются общенаучные методы исследования, нормативный и технико-юридический анализ. Применены методы диалектического познания, системно-структурный и логический подходы, иные научные приемы исследования, что позволило выявить определенные закономерности и тенденции развития российского федерализма, определить основные проблемы и наметить возможные пути их разрешения.

Глава 1. Становление и развитие федерализма в России

1.1. Развитие федеративного устройства России

Сегодня нередки споры об исторических корнях российского федерализма. Иной раз их усматривают уже в процессе объединения княжеств, земель, царств и ханств в далеких столетиях, когда складывалось государство Российское. Этот процесс шел разными путями, охватывая добровольные союзы и спасительные присоединения, но не исключая и завоевательные походы. Со временем Россия превратилась в государство, спаянное воедино не только общностью исторического пути народов, но и общими интересами – экономическими, социальными, культурными, политическими. Однако Россия создавалась и развивалась как централизованное унитарное государство. Чем более крепла царская власть, тем четче идеи единой и неделимой России принимали государственные формы.

Федерализм в официальных кругах царской России никогда не поддерживался и не признавался. Разумеется, система управления страной не могла не отражать особенности положения ряда регионов. Эта система отнюдь не была столь примитивной, как ее не раз изображали в недалеком прошлом. Элементы автономии можно было найти в Финляндии и в Польше.

Известный российский правовед профессор Н. М. Коркунов писал уже в канун первой мировой войны: «Россия могла быть только единым государством. Она никогда не образовывала и не образует ни федерации, ни унии». И это было сказано не случайно. Основные законы царской России провозглашали, что во всем ее пространстве власть принадлежала государю. В верховном управлении его власть действовала непосредственно, а «в делах же управления подчиненного», как говорилось в то время, определенная степень власти могла вверяться государем местам и лицам, действовавшим, однако, его именем и по его повелению. Конституционный манифест 17 октября 1905 года, от которого либеральные круги России могли ожидать более серьезных реформ, внес в государственное устройство России мало нового^[1].

Федерализм вначале не признавался и большевистской партией. Считалось, что он ослабляет необходимое единство экономических связей и вообще является негодным типом для одного государства. В принципе партия выдвигала лозунги самоопределения наций, входящих в состав государства, но не шла дальше требований широкого областного самоуправления, особенно для местностей, отличавшихся национальным составом населения. Предпочтение явно отдавалось крупному централизованному государству.

Ленин и его сторонники позднее пересмотрели свое отношение к федерализму. Решающую роль играло возрастание национального фактора в борьбе за политическую власть. Еще накануне первой мировой войны большевистская партия провозгласила, что право наций на самоопределение охватывает их право на отделение и образование самостоятельного государства. Вместе с тем сразу же была сделана оговорка о том, что решение вопроса об отделении непозволительно смешивать с вопросом о его целесообразности. Примечательно, что в первых актах победившей советской власти вопрос о государственном устройстве практически не затрагивался.

Обстановка, создавшаяся на территории царской России, однако, потребовала радикальных решений: центральная власть вынуждена была бороться за свое выживание, а усиление сепаратизма и национализма вело к тому, что от бывшей «единой и неделимой» отпадали все новые регионы. Окончательно вышли из состава России Польша и Финляндия, приобретали государственную самостоятельность Литва, Латвия и Эстония, реальной становилась возможность отделения Украины и Белоруссии, не говоря уже о Грузии, Армении и Азербайджане. В этих условиях лозунги федерализма стали спасительными для сохранения крупного государства^[2].

В своем развитии российский федерализм прошел три основных этапа:

1) создание основ социалистического федерализма (1918–1936 гг.);

2) утверждение фактического унитаризма в организации государственной власти в условиях сложной организации территории России (1937–1985 гг.);

3) реформы государственного устройства перед принятием Конституции РФ 1993 г^[3].

1. Федерализм в России возник и развивался по идеологическим схемам большевизма, положившего в основу федерации не реальную демократизацию власти, а преодоление «национального гнета». В федерации виделся государственно-правовой базис мировой социалистической революции, которую проповедовали большевики. Оснований для цивилизованного федерализма в стране, до 1917 г. бывшей унитарным государством, не было, ибо подавляющую часть населения составляли русские, и поэтому РСФСР могла сложиться только как федерация, основанная на автономии небольшого числа других наций с произвольными границами^[4].

Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском съезде советов в январе 1918 г. Этим устанавливалось новое государственное устройство не только России, но и всей бывшей Российской империи. Но на первых порах федерации всех бывших окраинных территорий Российской империи не получилось. Была провозглашена независимость Финляндии, Польши, Литвы, Латвии, Эстонии, а Украина, Белоруссия, Туркестан и закавказские республики, также объявленные независимыми, вступили в договорные отношения с Российской Федерацией^[5].

На собственно российской территории начался хаотичные процесс создания автономий по национальному или географическому признаку, хотя ясных границ национального расселения не существовало. Тем не менее, этот процесс активизировался после принятия Конституции РСФСР от 10 июля 1918 г. Были созданы Башкирская, Татарская и другие АССР, а также ряд автономных областей. Но большинство административно-территориальных частей России оставалось в статусе областей и губерний, в которых были созданы административные органы для решения вопросов национальных меньшинств. Всего в 1923 г. в составе РСФСР находилось 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губернии и области^[6].

Процесс создания автономий, изменение их границ и полномочий продолжался и после принятия в 1925 г. новой Конституции РСФСР.

Созданный в 1922 г., СССР являл собой совершенно иное федеративное государство, ибо состоял из равных субъектов с правом выхода из федерации. Это объединение народов было тесно увязано с антидемократической сущностью тоталитарного государства и представляло собой фиктивную федерацию. Считалось, что субъекты федерации являются национальными по форме и социалистическими по содержанию, но главное звено реального управления, каковым была коммунистическая партия, рассматривалось как сила интернациональная, что и превращало формально федеративное государство в фактически унитарное^[7].

После создания СССР внимание к процессам государственного устройства РСФСР было существенно ослаблено. Во-первых, к этому времени всем стало ясно, что нелепая идея мировой революции и ожидание соответствующего расширения территориальных границ РСФСР потерпели полный крах. Во-вторых, в центре внимания правящей партии встали вопросы укрепления Союза ССР, который преподносился как шедевр национальной политики партии.

2. Ко времени принятия Конституций СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.) государство стало уже по существу унитарным с точки зрения организации государственной власти. В Конституции РСФСР были поименно перечислены 16 автономных республик и пять автономных областей.

Конституционные гарантии не оказали какого-либо сдерживающего влияния на политику репрессий, которая осуществлялась под руководством коммунистической партии. Без какого-либо камуфляжа были ликвидированы многие автономии, а целые народы подвергнуты массовой депортации. В 1941 г. эта варварская акция была осуществлена в отношении немцев Поволжья, в 1943 г. – калмыков и карачаевцев, в 1944 г. – чеченцев, ингушей и балкарцев. В послесталинский период автономии некоторых из этих народов были восстановлены, но только в 1991 г. Законом РСФСР о реабилитации репрессированных народов эти акции были объявлены преступными, а народы реабилитированы (Закон РСФСР от 26 апреля 1991 г. №1107–1 «О реабилитации репрессированных народов»^[8].

3. Мощная демократическая волна, вызванная перестройкой и последующими реформами, обострила процессы государственно-правового развития СССР в целом и России в частности. В 1990–1991 гг. большинство автономных республик и многие автономные области России провозгласили себя суверенными государствами в составе РСФСР. В ряде республик сепаратистские силы стали требовать выхода из состава Федерации. На IV Съезде народных депутатов РСФСР было принято решение об исключении из названия республик термина «автономная», они приобрели конституционный статус «республика в составе Российской Федерации»^[9].

В условиях усилившихся центробежных тенденций, создававших опасность распада Российской Федерации, большое значение имело заключение 31 марта 1992 г. Федеративного договора, который 10 апреля 1992 г. был включен в Конституцию РСФСР в качестве ее составной части. Договор подтверждал суверенитет республик в составе Российской Федерации, а края, области, города Москва и Санкт-Петербург, автономные образования признавались субъектами Федерации.

Россия относится к самым многосубъектным федерациям в мире. В ее составе 82 субъекта. Конституцией РФ 1993 г. все субъекты сгруппированы по шести видам (ч. 1 ст. 5), сделано перечисление их названий в алфавитном порядке (ч. 1 ст. 65). Это свидетельствует об объективном, а не статусном подходе. Закрытый конституционный перечень субъектов РФ не означает запрета изменения субъектного состава (ч. 2 ст. 65). Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» не предусмотрено изменение субъектного состава РФ по инициативе федерального центра, что ограничивает потенциал изменения федеративного устройства России на основе федеральных округов. Инициатором предложения о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части и заключении международного договора является данное иностранное государство. Инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит субъектам Российской Федерации, на территориях которых образуется новый субъект РФ^[10].

Конституция РФ не предусматривает право субъекта на односторонний выход из состава РФ – право сецессии. Поэтому любое официальное заявление подобного рода является прямым нарушением Конституции РФ, в частности, ее норм о государственной целостности России (ч. 3 ст. 4).

Применение двух подходов в основание выделения субъектов – национальный и территориальный – также относится к особенностям российского федерализма. В результате из 82 субъектов 26 (21 республика + 4 автономных округа + 1 автономная область) являются национальными, что преимущественно отражено в названии данных субъектов, и 56 территориальных субъектов (9 краев + 45 областей + 2 города федерального значения).

Таким образом, формирование современных федеративных отношений в России обусловлено историческими корнями, политическими факторами, национально-этническими особенностями России^[11].Следует отметить, что федерации, создаваемые по национально-территориальному принципу, традиционно рассматриваются как средство решения национального вопроса в многонациональных государствах. В советском государствоведении длительное время противопоставлялись «буржуазные» федерации, созданные по территориальному принципу, и федерации «социалистические», в основе которых лежал национально-территориальный принцип^[12]. Социалистическая федерация, во-первых, должна была строиться только по национально-территориальному принципу; во-вторых, согласно теории социалистического федерализма, сочетать в себе суверенитет федерации и ее субъектов, из чего выводилось право выхода субъектов из федерации; в-третьих, основываться на принципах добровольности объединения и равноправия субъектов федерации^[13].

1.2. Специфика российского федерализма на современном этапе

В последние десятилетия развитие федерализма показывает, что ни национально-территориальный подход (средство решения национального вопроса), ни подход территориальный (в частности, как способ децентрализации управления) к организации федеративного государства нельзя абсолютизировать^[14].

В этой связи в России противоречив не сам принцип, а противоречиво сочетание национально-территориального и административно-территориального начала. Однако полагаем, что в силу своего многонационального состава в Российской Федерации существуют автономные государственные образования, статус которых целесообразнее было бы определять вне зависимости от определения национально-государственного устройства страны (так как территории этих образований составляют значительно меньшую часть по сравнению с административно-территориальными образованиями). На сегодняшний день в этих национально-государственных образованиях проживает всего 7% титульных наций, а остальные 8% (из 15% по отношению ко всему населению России) живут в иных национально-государственных или административно-государственных образованиях.

В.Е. Чиркин указывает, что национально-территориальный подход соответствует международно признанному праву народов на самоопределение, он может способствовать интеграции частей распавшегося унитарного государства, ускорению экономического и культурного развития окраинных регионов, способен снять определенные противоречия между национальностями. Территориальный подход к федерации способствует укреплению государственности путем централизации, стимулирует процессы интеграции, единство общества; на практике это – комплексно-территориальный подход, который в необходимых случаях может быть дополнен культурно-национальной автономией^[15].

И.А. Умнова указывает на то, что в науке и практике распространено иное мнение: национальный признак недопустим как основа образования федерации^[16]. Э.В. Тадевосян, ссылаясь на журнал «Социологические исследования», приводит мнение, согласно которому «по результатам коллективной конфликтологической экспертизы на тему «Российский социум в 1994 году» большая группа ученых приходит к выводу: «Практика советского и постсоветского периодов ярко продемонстрировала, что понятие большой «общенародной» Федерации, состоящей тем не менее из национально-территориальных образований, изначально конфликтогенно и ведет в тот тупик, из которого трудно выйти»^[17].

Многонациональное российское государство с точки зрения управления требует большой осторожности, ибо вопросы сохранения страны как единого непротиворечивого целого и национальной безопасности напрямую связаны с умением находить компромиссные решения в федеративных отношениях.

В настоящее время административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации, сохраняя историческую преемственность, базируется на принципах, к которым О.Е. Кутафин относит экономический и национальный принципы и максимальное приближение государственного аппарата к населению.

Российская национальная система территориальной организации по Конституции РФ 1993 года, хотя и пыталась придать старой структуре жесткость и неизменность границ между субъектами Федерации, все же имела определенную новизну. Новая федерация была не национально-государственной организацией с различным статусом составляющих ее элементов, а государственно-территориальной федерацией (хотя и асимметричной).

Российский федерализм: была ли модель? Нынешний российский федерализм чрезвычайно эклектичен, сочетая многие элементы из советского и даже имперского наследия с новейшими заимствованиями из опыта либеральных демократий и собственными «наработками».

Развитие современного федерализма свидетельствует о том, что преобладающей является тенденция к интеграции (при сохранении определенных гарантий прав и интересов субъектов федерации). В то же время наблюдаются и весьма серьезные всплески сепаратизма. Причем они имеют место и в высокоразвитых странах (Австралии, Канаде), и в странах со средним уровнем развития (Индии), и в экономически слаборазвитых государствах (Нигерии).

В 1990-х гг. в российской политической практике серьезно нарушались основы федеративного устройства. Так, например, из конституции двадцати одной республики девятнадцать содержали положения, прямо противоречащие Конституции РФ. Основные законы Татарстана, Башкортостана, Якутии (Саха), Тувы, Ингушетии устанавливали конфедеративный тип связей между республиками и центром. В конституции Республики Татарстан констатировалось, что она - суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией на основе договора о взаимном делегировании полномочий^[18].

Конституции Якутии, Башкортостана, Тувы, Коми в одностороннем порядке устанавливают право приостановления действия законов РФ, если последние противоречат конституциям этих республик. Восемь республик относили к своей компетенции порядок введения чрезвычайного положения на своей территории, а Тува даже самостоятельно принимала решения по вопросам войны и мира. Конституции ряда республик (Коми, Башкортостана, Якутии) предусматривали возможность самостоятельного проведения внешней политики, заключения международных договоров и соглашений. Конституции Ингушетии, Якутии и Тувы объявляли природные ресурсы, находящиеся на их территории, своей собственностью.

Для приведения в соответствие нормативно-правовых документов субъектов Федерации Конституции России, законам и другим государственным правовым актам была проведена большая работа Полномочными представителями Президента РФ в Федеральных округах.

Специфика российского федерализма определяется также социокультурными особенностями страны, историческим опытом взаимоотношений центра и регионов. Для российского федерализма характерно соединение национально-государственного и административно-территориального принципов построения системы правления. Это связано с многонациональным составом населения страны, в которой проживает 176 этносов различной численности. Однако в отличие от других государств, в России сложилась асимметричная форма федерализма: республики (государства) обладают большим объемом прав, чем края, области, города и округа (территории) в их взаимоотношениях с центром^[19].

Под воздействием процесса суверенизации регионов авторы Конституции России заложили в ней два классических положения: запрет на односторонний выход субъекта Федерации из союзного государства и запрет на одностороннее изменение статуса субъекта Федерации.

Таким образом, уровень самостоятельности субъектов Российской Федерации фактически определяется не их конституционным статусом, а кругом полномочий и предметов ведения. Посредством механизма распределения полномочий устанавливается степень и форма децентрализации, учитывающие специфику того или иного региона. Отсюда отличительная особенность российского федерализма – взаимное делегирование полномочий. Смысл его состоит в том, что субъект Федерации передает свои полномочия центру и наоборот. Благодаря этому Федерация создается как бы снизу на основе договорных отношений. Поэтому российскую модель федерализма можно назвать конституционно-договорной.

Для российского федерализма характерно соединение национально-государственных и территориальных принципов формирования федеративного государства. При таком подходе учитывается, что на протяжении веков Россия была и остается полиэтническим государством, взаимодействием и даже союзом более сотни народов. Согласно переписи населения 2002 года в России проживают представители свыше 160 национальностей^[20].

На формирование современного российского федерализма не могла не сказаться угроза распада России, особенно реальная в 1991-1992 гг. Российская Федерация была создана на тех же принципах, что и Союз ССР. Причины, приведшие к распаду СССР, сказались на нарастании центробежных, сепаратистских тенденций внутри России. В их основе лежало стремление самостоятельно распоряжаться своим экономическим богатством, природными ресурсами, плодами своего труда, получить большую свободу, уменьшить зависимость от центра.

Принцип федерализма в России обладает своими особенностями, обусловленными той политической обстановкой 90-х годов, в которой он складывался, экономическими, социальными условиями его становления, идеологической основой и иными обстоятельствами. В результате он нашел свое отражение в Конституции РФ 1993 г. и в практике ее последующей реализации. Принципы российского федерализма закреплены главным образом в ст. 5 Конституции РФ, а также вытекают из толкования отдельных ее положений. Исследователи по-разному называют принципы, их количество. Однако по вопросу содержания основополагающих принципов российского федерализма они в целом придерживаются схожих точек зрения. К таким принципам относятся: принцип построения Российской Федерации на сочетании национально-территориального и территориального начал; принцип государственной целостности Российской Федерации; принцип равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации; принцип равноправия субъектов Российской Федерации; принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами; принцип единства системы государственной власти в Российской Федерации^[21].

Каждый принцип, будучи закрепленным в Конституции РФ, должен был получить свое воплощение в российской действительности. На бумаге эти основополагающие начала и направления развития государственности Российской Федерации представлялись ясными и очевидными. Противоречия и сложности стали возникать в процессе их реализации.

Глава 2. Современный российский федерализм и перспективы развития

2.1. Форма государственного устройства и территориальная организация государственной власти в Российской Федерации

Форма государственного устройства – это территориальная организация государственной власти, соотношение государства как единого целого с его составными частями и их правовое положение. Согласно Ст. 1 Конституции РФ Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления^[22]. Федеративное устройство (Ст. 5 Конституции РФ) Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны. Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным закономГосударственным языком (Ст. 68 Конституции РФ) Российской Федерации на всей ее территории является русский язык. Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития^[23].

Российская Федерация (Ст. 69 Конституции РФ) гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации^[24].

Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом.

Российская Федерация (Ст. 5 Конституции РФ) состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации.

а) Республики:

Республика (государство) в составе РФ имеет свою конституцию и законодательство.

Статус республики (ст. 66 Конституции РФ) определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики.

Республики (ст. 68 Конституции РФ) вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации.

В составе РФ находятся (21) республика (Ст. 65 Конституции РФ):

Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия и Алания, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тува, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика)

Б) Края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа в составе РФ.:

Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство

Статус (Ст. 66 Конституции РФ) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации^[25].

По представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе.

Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.

1. Развитие федеративных отношений в России в настоящее время осуществляется на основе перераспределения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти ее субъектов в соответствии с Федеративным договором и характеризуется повышением конституционного статуса объектов федерации.

Согласно статьям 71 и 84 Конституции РСФСР в редакции от 12 апреля 1978 года автономный округ находился в составе края или области. Содержавшиеся в Конституции положения были развиты в Законе РСФСР от 20 ноября 1980 года «Об автономных округах РСФСР».

Соответствующие нормы названного Закона устанавливали, что план экономического и социального развития автономного округа является составной частью плана экономического и социального развития края, области, а бюджет автономного округа является составной частью бюджета края, области. Закон закреплял право краевого, областного Совета народных депутатов отменять решение окружного Совета в случае несоответствия его законодательству, а также предусматривал подотчетность исполнительного комитета окружного Совета народных депутатов исполнительному комитету краевого, областного Совета. Тем самым правовое положение автономного округа характеризовалось административно-территориальной подчиненностью по отношению к краю или области^[26].

Согласно действующей редакции Конституции Российской Федерации, установленной Законом РСФСР от 15 декабря 1990 года «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР», автономный округ находится в составе Российской Федерации и может входить в край или область (в отличие от прежде действовавшей нормы о безусловном вхождении автономного округа в край или область)^[27].

Федеративный договор (Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации) и соответствующие статьи Конституции Российской Федерации в редакции от 21 апреля 1992 года закрепили конституционно-правовой статус автономного округа в качестве субъекта Российской Федерации независимо от его нахождения в крае или области.

Согласно части первой статьи III названного Договора полномочия государственной власти, не отнесенные к ведению федеральных органов государственной власти и к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти автономных округов, осуществляются последними самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Частью второй статьи III этого Договора установлено, что автономные округа являются самостоятельными участниками соглашений с краями, областями, а также республиками, автономной областью, автономными округами в составе Российской Федерации в соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации. Следовательно, если автономный округ входит в край или область, их взаимоотношения как субъектов Российской Федерации также строятся на основе Конституции и законов Российской Федерации, собственных нормативных актов и договоров между ними^[28].

Часть вторая статьи 70 Конституции Российской Федерации устанавливает, что территории субъектов федерации, в том числе автономных округов, образуют единую территорию Российской Федерации, а часть вторая статьи 71 Конституции, содержащей перечень субъектов федерации, не указывает на территориальную принадлежность автономных округов к краям и областям^[29].

Таким образом, нахождение автономного округа в крае или области, равно как и выход не влияют на его конституционно-правовой статус, закрепленный Основным Законом и Федеративным договором, а также на национально-государственное устройство и состав Российской Федерации.

Таким образом, понятия «вхождение» автономного округа в край или область либо «выход» его из края или области не совпадают с понятиями «разделение» и «объединение». Следовательно, указанное положение части третьей статьи 70 Конституции Российской Федерации не распространяется на разрешение рассматриваемого конституционного спора. Выход Чукотского автономного округа из состава Магаданской области означает не только принятие его органами власти полной ответственности за решение в пределах своих полномочий всего круга вопросов жизнеобеспечения на подведомственной территории, но и влечет за собой необходимость структурных изменений в областных органах государственной власти и управления, а также требует их участия в решении проблем, затрагивающих интересы области в разграничении государственной собственности и других сферах»^[30].

В составе Российской Федерации находятся (6) краев (Ст. 65 Конституции РФ):

Алтайский край, Краснодарский край, Красноярский край, Приморский край, Ставропольский край, Хабаровский край;

В составе Российской Федерации находятся (49) областей (Ст. 65 Конституции РФ):

Амурская область, Архангельская область, Астраханская область, Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Волгоградская область, Вологодская область, Воронежская область, Ивановская область, Иркутская область, Калининградская область, Калужская область, Камчатская область, Кемеровская область, Кировская область, Костромская область, Курганская область, Курская область, Ленинградская область, Липецкая область, Магаданская область, Московская область, Мурманская область, Нижегородская область, Новгородская область, Новосибирская область, Омская область, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская область, Пермская область, Псковская область, Ростовская область, Рязанская область, Самарская область, Саратовская область, Сахалинская область, Свердловская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Томская область, Тульская область, Тюменская область, Ульяновская область, Челябинская область, Читинская область, Ярославская область;

В составе Российской Федерации находятся (2) города федерального значения - Москва, Санкт-Петербург;

Еврейская автономная область;

В составе Российской Федерации находятся (10) (Ст. 65 Конституции РФ) автономных округов: Агинский Бурятский автономный округ, Коми-Пермяцкий автономный округ, Корякский автономный округ, Ненецкий автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ, Чукотский автономный округ, Эвенкийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ^[31].

2.2. Общие проблемы федеративного устройства Российской Федерации

Политическое неравноправие субъектов Российской Федерации

Можно ли говорить о политическом равноправии субъектов Федерации, когда республики, например, наделены правом иметь свои конституции, а другие субъекты – лишь уставы? О политическом неравноправии свидетельствуют и претензии республик на верховенство своих законов по отношению к федеральным. Например, в ст. 59 Конституции Республики Татарстан зафиксировано: «Законы Республики Татарстан обладают верховенством на всей ее территории, если они не противоречат международным обязательствам Республики Татарстан»^[32].

Политическое неравноправие граждан проявилось в момент самоопределения республик и при решении вопроса об их названии. Проблема названия республик (умышленно или неумышленно) была поглощена проблемой провозглашения суверенитета.

Существующее неравноправие субъектов Федерации Р.Абдулатипов пытался оправдать, теоретически и политически. В одном из телевизионных интервью он сказал, что республики самоопределяются на основе волеизъявления народа, к которому относятся только лица коренной национальности, а все другие люди, про­живающие на территории республики, - это население, а не народ, и воля населения не имеет никакого значения и не принимается в расчет^[33].

Хотя это – нонсенс, рекомендациями Р.Абдулатипова воспользовались руководители некоторых республик. Так, в ст. 69 Конституции Республики Башкортостан говорится: «Республика Башкортостан образована в результате реализации права башкирской нации на самоопределение...».

Здесь надо напомнить, что башкиры составляют менее 22% населения республики.

Статья 1 Конституции Тывы закрепляет за республикой право свободного выхода из состава Российской Федерации, а п. 11 ст. 62 предоставляла этой республике право решать вопросы воины и мира. Невольно возникает вопрос: с кем и зачем собиралась воевать Тыва?!

Стоит процитировать ряд положений Конституции Республики Татарстан, с которыми принципиально невозможно согласиться, так как они явно противоречат принципу равноправия субъектов Федерации и самому федерализму. Так, в ст. 61 записано: «Республика Татарстан – суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российский Федерацией – Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения», а ст. 62 идет еще дальше: «Республика Татарстан вступает в отношения с другими государствами, заключает международные договоры, обменивается дипломатическими, консульскими, торговыми и иными представительствами, участвует в деятельности международных организаций, руководствуясь принципами международного права...»..В соответствии с действующей Конституцией в состав РФ входят 89 субъектов Федерации, формально равноправных в отношениях между собой, а также во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Тем не менее, специфика национально-исторического развития страны сохранила формальные и неформальные особенности различных видов субъектов Федерации. Например, трудно отрицать фактическое правовое доминирование республик в составе РФ, а также городов федерального значения по сравнению со статусом многих краев и областей^[34].

Предметом многолетних дискуссий является правовое положение автономных округов. Существующее неприятие равноправного (по отношению к республикам) положения автономных округов основывается на устаревших представлениях, когда автономные округа были административно, финансово экономически и юридически жестко зависимы от решений органов государственной власти краев (областей), в состав которых они были введены актами высших органов.

В настоящее время автономные округа уравнены в основополагающих правах и обязанностях с краями (областями). В первую очередь, это следующие права: волеизъявление населения автономного округа при выборах окружных органов государственной власти; принятие этими органами окружного устава и окружных законов; участие автономного округа в международных политических и экономических контактах; самостоятельное формирование двусторонних взаимовыгодных отношений с РФ и другими субъектами Федерации. Федеральное законодательство установило в качестве самостоятельных финансово-экономических источников бюджетного развития автономных округов средства, извлекаемые из использования сосредоточенных на их территориях природных ресурсов. Указанные широкие права в значительной мере исключают рецидивы «местного патронажа» со стороны соответствующих краев (областей) или попытки воссоздания прежней региональной системы подчинения^[35].

Края (области) как субъекты Федерации также не однородны в отношении реализации своих прав. Те края (области), стабильная рыночно ориентированная экономика которых обеспечивает необходимые поступления в местный бюджет, у которых имеются волевой губернатор, налаженные «столичные» связи, находятся в более благоприятном положении при решении возникающих перед ними вопросов; они в большей степени влияют на расстановку приоритетов региональной политики, могут позволить себе критику решений федеральных органов государственной власти. Другие субъекты из этого ряда, имеющие ограниченный рыночный потенциал, вынуждены искать сильных партнеров, нередко отказываться от собственных инициатив и занимают, как правило, выжидательную позицию по отношению к действиям федерального центра^[36].

Не вызывает сомнений, что фактическое неравноправие субъектов Федерации (в отличие от формально провозглашенного Конституцией РФ равенства) сохранится еще длительное время. Реальными условиями сохранения такого положения являются сложившиеся в прошлом и продолжающие существовать ныне стереотипы государственно-правового мышления, искусственно разделяющие субъектов Федерации на разные категории, а также общая политическая, социальная и финансово-экономическая нестабильность в России. Можно предположить, что это – промежуточная и неустранимая стадия развития федеративных отношений, в реальности которой надо научиться жить и терпеливо готовить изменения^[37].

Между тем в кризисные для России периоды оживляются дискуссии о необходимости установления новых федеративных отношений. Ядром дискуссий, естественно, является вопрос о числе субъектов Федерации.

Некоторые аналитики утверждают, что нынешнее число субъектов Федерации явилось компромиссом, достигнутым на Конституционном Совещании в 1993 г. Теперь, мол, настала необходимость произвести укрупнение субъектов федерации и, таким образом, сократить число государственно-территориальных образований с приданием им статуса новых субъектов Федерации^[38]. Авторы данного проекта «новой реформы федерализма» наивно полагают, что механическое уменьшение числа существующих субъектов Федерации без согласия последних на эту операцию автоматически обеспечит управляемость страной на общегосударственном уровне. Можно предположить, что субъектные новообразования такого типа, призванные заместить ныне существующие субъекты Федерации, будут крайне неустойчивыми, внутренне конфликтными и неизбежно распадутся, если их вообще удастся сформировать предлагаемыми принудительными способами. Ряд иных радикальных предложений связан с изменением соотношения полномочий Президента РФ и нижней палаты парламента РФ^[39]. Эти глобальные перемены, затрагивающие интересы всей страны, не обсуждаются с регионами. При этом не принимается во внимание, что граждане выбирали Президента и депутатов в Государственную Думу с учетом того объема прав, которым данные лица уже наделены в соответствии с действующей Конституцией^[40].

Итак, для проведения радикальных перемен не созрели надлежащие условия. Общеизвестно, что для успешного запуска и завершения глобальных интеграционных процессов необходимы политическая стабильность и нормальное функционирование экономики. Только в этих условиях векторы интересов подавляющего числа федеральных и региональных законодателей, политиков, бизнесменов, рядовых граждан суммируются в активную равнодействующую. При любых иных вариациях существенных социально-политических параметров неизбежно возникают силы противодействия, способные затормозить поступательное развитие в указанной сфере.

Заключение

Проблема федерализма в России действительно является одной из наиболее ключевых, злободневных проблем современности. Без построения в стране нормальной Федерации невозможно создать эффективно функционирующую систему государственной власти в силу обширных размеров России, ее колоссальной социально-экономической, этнической, природно-климатической дифференциации. Главный же вопрос федеративной реформы состоит сегодня в необходимости оптимальным образом использовать представившийся нам, нынешнему поколению политиков, исторический шанс построения прочной демократической государственности через преобразование (реконструкцию) федерализма.

Борьба «за выживание» идеи федерализма в государстве насчитывает уже не одно столетие. Есть она и сегодня. Однако, поскольку федеративное устройство закреплено Конституцией страны, спор между сторонниками федерализма и теми, кто предлагает другие концепции государственного устройства, перешел в иную плоскость, а именно – в дискуссию о перспективах развития той или иной разновидности Федерации. Скептически настроенные авторы говорят о неизбежном перерастании Федерации в жестко централизованную или даже «фасадную» Федерацию, наподобие Союза ССР (начала этого скепсиса можно встретить еще у Пестеля); либералы, напротив, – о том, что Федерация должна быть децентрализованной. Истина находится, по обыкновению, где-то посредине.

Значение Федерации как формы государственного устройства в настоящее время очень велико. Уже было сказано, что федеративная система существует в более чем двух десятках стран мира – это десятая часть всех стран мира, треть населения и больше половины территории всех стран мира. Но эти показатели, которые делают федеративную форму наиболее эффективной, в вопросе о делении государства, не главные. Главное, на мой взгляд, то, что государства с федеративной формой устройства более динамичны в плане развития правовых отношений, и в разной степени, может осуществляться всестороннее обеспечение процесса свободного развития различных национальностей и народностей, принцип плюрализма и демократизма, гарантия прав и свобод граждан. Российская Федерация – нетипичная, отклоняющаяся от классических образцов конституционная форма федерации; в ее состав входят субъекты, организованные как по национальному, так и по территориальному признаку. Еще одной особенностью российского федерализма является фактическая (в разрез с принципами Конституции РФ) разностатусность субъектов РФ. Такие Федерации принято называть асимметричными. Выбор формы государственного устройства связан со многими факторами: историческими, экономическими, культурными, религиозными, географическими. Так, определяющим фактором выбора формы государственного устройства России является многонациональный состав ее населения (более 100 наций и народностей), притом, что 81,5% населения составляют русские, 3,7% – татары, 2,9% – украинцы, 1,2% – чуваши, 0,9% – башкиры, 0,7% – мордва, 0,6% – чеченцы и т.д. Федерация, позволяющая избежать сверхцентрализации с одной стороны, и устанавливающая гарантии прав субъектов Федерации, является оптимальной формой национально-государственного устройства для России. Во многом от того, удастся ли перейти к подлинно федеративному государству, зависит дальнейшая судьба России: сохранение единства государства, успешное проведение экономической реформы, демократизация политической жизни, интеграция с соседними государствами, эффективное функционирование законов и многое другое.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993. – М., 2020.
2. Абдулаев М.И.Проблемы теории государства и права. – СПб., 2017.
3. Авакьян С.А. Федерализм в России: опыт и практика // Право и политика. – 2009. - №9.
4. Атаманчук Г.В. Государственно-правовая природа федерализма // Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив. – М., 2017.
5. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. – М., 2017.
6. Власов В.И. Теория государства и права. – М., 2017.

Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: состояние и перспективы // Государственная власть и местное самоуправление. – 2015. - №9.

Глигич-Золотарева М.В. Основы федерализма. – М., 2016.

1. Глигич-Золотарева М.В. О судьбах федерализма в России. – М., 2019.
2. Добрынин Н.М. Федерализм и конституционализм в России: соотношение, реальность, конформизм. – М., 2018.
3. Добрынин Н.М. Федерализм в России: оценка состояния и пути решения проблем – М., 2017.
4. Кистринова О.В. Перспективы развития федерализма в России // Право и политика. – 2017. - №6.
5. Кетов Ю. Исторический опыт развития федерализма в России. – М., 2019.
6. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации. – М., 2015.

Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. – М., 2016.

Кокотов А.Н. Новая модель разграничения полномочий. – М., 2017.

1. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Г.Д. Садовниковой. – М., 2016.
2. Краснов Ю.К. Государственное право России: История и современность: Учебное пособие. – М., 2017.
3. Новоселова-Чурсина Е.С. Принципы российского федерализма. – М., 2017.
4. Прангишвили И.В. Системный подход и общесистемные закономерности. – М., 2016.
5. Рузавин Г.И. Методология научного исследования. – М., 2017.
6. Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм // Государство и право. – 2019. - №10.

Тихомиров Ю.А. Об институциональных аспектах федеративных отношений // Государственная власть и местное самоуправление. – 2016. - №3.

1. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. – М., 2018.
2. Ушаков Н.А. Государство в системе международно-правового регулирования. – М., 2017.
3. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. – М., 2017.
4. Черниченко С.В. Принцип самоопределения народов (современный интерпретация) // Московский журнал международного права. – 2016. - №4.
5. Чиркин В.Е. Государствоведение. – М., 2018.
6. Чиркин В.В. Модели современного федерализма: сравнительный анализ. – М., 2018.
7. Ященко А.С. Теория федерализма. – М., 2019.

1. Ященко А.С. Теория федерализма. – М., 2019. – С. 45. ↑

2. Кетов Ю. Исторический опыт развития федерализма в России. – М., 2019. ↑

3. Ященко А.С. Теория федерализма. – М., 2019. – С. 46. ↑

4. Кетов Ю. Исторический опыт развития федерализма в России. – М., 2019. ↑

5. Краснов Ю.К. Государственное право России: История и современность: Учебное пособие. – М., 2017. – С. 12-14. ↑

6. Кетов Ю. Исторический опыт развития федерализма в России. – М., 2019. ↑

7. Краснов Ю.К. Государственное право России: История и современность: Учебное пособие. – М., 2017. – С. 12-14. ↑

8. Кетов Ю. Исторический опыт развития федерализма в России. – М., 2019. ↑

9. Краснов Ю.К. Государственное право России: История и современность: Учебное пособие. – М., 2017. – С. 12-14. ↑

10. Краснов Ю.К. Государственное право России: История и современность: Учебное пособие. – М., 2017. – С. 12-14. ↑

11. Кетов Ю. Исторический опыт развития федерализма в России // Юридический мир. – 2015. - № 12. ↑

12. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. – М., 2017. – С. 64. ↑

13. Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 2015. С. 14 - 15. ↑

14. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. – М., 2017. – С. 65. ↑

15. Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ. – М., 2018. – С. 155. ↑

16. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. – М., 2018. – С. 42. ↑

17. Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм // Государство и право. - 2019. - № 10. – С. 5. ↑

18. Чиркин В.В. Модели современного федерализма: сравнительный анализ. – М., 2018. – С. 158. ↑

19. Чиркин В.В. Модели современного федерализма: сравнительный анализ. – М., 2018. – С. 158. ↑

20. Новоселова-Чурсина Е.С. Принципы российского федерализма. – М., 2017. – С. 25. ↑

21. Новоселова-Чурсина Е.С. Принципы российского федерализма. – М., 2017. – С. 26-27. ↑

22. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Г.Д. Садовниковой. – М., 2016. ↑

23. Авакьян С.А. Федерализм в России: опыт и практика // Право и политика. – 2019. - №9. – С. 19-23. ↑

24. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Г.Д. Садовниковой. – М., 2016. ↑

25. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Г.Д. Садовниковой. – М., 2016. ↑

26. Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. – М., 2016. – С. 90. ↑

27. Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: состояние и перспективы // Государственная власть и местное самоуправление. – 2015. - №9. – С. 12-16. ↑

28. Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: состояние и перспективы // Государственная власть и местное самоуправление. – 2015. - №9. – С. 12-16. ↑

29. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Г.Д. Садовниковой. – М., 2016. ↑

30. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Г.Д. Садовниковой. – М., 2016.

    ↑

31. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Г.Д. Садовниковой. – М., 2016. ↑

32. Добрынин Н.М. Федерализм в России: оценка состояния и пути решения проблем – М., 2007. – С. 49. ↑

33. Власов В.И. Теория государства и права. – М., 2017. – С. 117. ↑

34. Атаманчук Г.В. Государственно-правовая природа федерализма // Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив. – М., 2017. – С. 98. ↑

35. Глигич-Золотарева М.В. О судьбах федерализма в России. – М., 2019. – С. 98. ↑

36. Атаманчук Г.В. Государственно-правовая природа федерализма // Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив. – М., 2017. – С. 98. ↑

37. Глигич-Золотарева М.В. О судьбах федерализма в России. – М., 2019. – С. 98. ↑

38. Кистринова О.В. Перспективы развития федерализма в России // Право и политика. – 2017. - №6. – С. 18-24. ↑

39. Глигич-Золотарева М.В. О судьбах федерализма в России. – М., 2019. – С. 98. ↑

40. Атаманчук Г.В. Государственно-правовая природа федерализма // Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив. – М., 2017. – С. 98. ↑