Опыт построения и реформирования государственной службы в России в 1990-е годы

Содержание:

Введение

В 90-е годы XX в. в России в принятых нормативных правовых документах сформировалось современное понимание сущности государственной службы и системы государственной службы.

В советское время, как уже отмечалось, к государственным служащим практически относились все те служащие, которые занимали должности в государственных предприятиях, учреждениях и организациях, в том числе и в органах государственной власти и управления, и получали заработную плату из государственного бюджета.

Современная трактовка понятия «государственные служащие» в постсоветской России формировалось постепенно. Большую положительную роль в этом отношении сыграли, в частности, опубликованные в начале 90-х годов первые проекты законов о государственной службе и ее реформировании.

Основная часть

Утвержденное Указом Президента РФ в декабре 1993 г. Положение о федеральной государственной службе и принятый в 1995 г. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» Собрание законодательства РФ. 1995. № 31. Ст. 2990; 1999. № 8. Ст. 974; 2000. № 46. Ст. 4537. стали первыми основополагающими актами в правовой базе, регламентирующей эту сферу отношений.

После принятия данного Федерального закона весьма динамично и главным образом в соответствии с ним стало развиваться правотворчество субъектов РФ в сфере правового регулирования государственной службы и организации госаппарата. Именно законодательный массив субъектов РФ в значительной мере дает реальное представление о состоянии правового регулирования служебной деятельности государственных служащих, численность которых в региональных органах власти и управления превышает численность федеральных госслужащих.

Становление и развитие института государственной службы в постсоветской России (в 1993-2003 гг.) шло в соответствии с законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ. Собрание законодательства РФ. 1995. № 31. Ст. 2990; 1999. № 8. Ст. 974; 2000. № 46. Ст. 4537.

Согласно ему «под государственной службой... понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов»(п. 1 ст. 2). При этом «Государственная должность - должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей» (ст. 1). Причем к государственным служащим относятся не все лица, занимающие государственные должности, а только те из них, которые занимают должности категории «Б» (учрежденные для непосредственного обеспечения полномочий лиц, замещающих категории «А») и госдолжности категории «В» (учреждаемые госорганами для исполнения и обеспечения их полномочий).

Очень важно иметь в виду, что лица, занимающие должности категории «А», не относятся к государственным служащим Российской Федерации, Кто же это конкретно? Перечень должностей категории «А» определяется в статье 1 данного Федерального закона - это «должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами (государственные должности Российской Федерации), конституциями, уставами субъектов Российской Федерации (государственные должности субъектов Российской Федерации) для непосредственного исполнения полномочий государственных органов». Далее в данной статье Федерального закона приводится не исчерпывающий перечень этих должностей - Президент Российской Федерации, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, депутаты, министры, судьи и другие.

Сравнение Федерального закона от 31.07.1995 N 119-ФЗ «Об основах ГС РФ» И Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ»

Определение государственной должности

N 119-ФЗ «Об основах государственной службы РФ» - Гос. должность - должность, устанавливаема Конституцией РФ, ФЗ для исполнения полномочий фед.гос.органов, и конституциями (уставами), законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий гос. органов субъектов РФ; N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» - Гос. должность - должность в гос.органах, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного гос. органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей. 

Общие принципы государственной службы

приоритет прав и свобод человека и гражданина; единство правовых и орг. основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ; профессионализм и компетентность; гласность; стабильность гражданской службы.

Различия

 N 119-ФЗ «Об основах государственной службы РФ» - 6) равный доступ граждан к гос.службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой; 7) внепартийность гос.службы; отделение религиозных объединений от государства; 8) верховенство Конституции РФ и ФЗ9) разделение властей;10) обязательность для госслужащих решений, принятых вышестоящими органами и руководителями; 11) единство требований, предъявляемых к госслужбе;12) ответственность госслужащих; N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ»- 6) равный доступ граждан, владеющих государственным языком РФ, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего; ) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами; 8) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Классификация должностей

Общие -Группы должностей: 1. Высшие 2. Главные 3. Ведущие 4. Старшие 5. Младшие ; N 119-ФЗ «Об основах государственной службы РФ» - Квалификационные разряды: 1. действительный государственный советник РФ 1, 2 и 3-го класса;2. государственный советник РФ 1, 2 и 3-го класса;3. советник РФ1, 2 и 3-го класса;4. советник госслужбы 1, 2 и 3-го класса; 5. референт государственной службы 1, 2 и 3-го класса. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ»- Категории: 1) руководители 2) помощники (советники)3) специалисты 4) обеспечивающие специалисты

Правовой статус госслужащего. Права. Общие положения

получение информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей;государственное пенсионное обеспечение членство в профсоюзе; ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами посещение в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей предприятий, учреждений и организаций.

Различия

N 119-ФЗ «Об основах государственной службы РФ» - 6) ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой должности госслужбы, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, а также на организационно-технические условия, необходимые для исполнения им должностных обязанностей; 7) продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа его работы, уровня квалификации; 8) переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета; N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ»- 6) обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей; 7) ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста; 8) должностной рост на конкурсной основе; 9) дополнительное профессиональное образование в порядке, установленном ФЗ

Поступление на службу. Общее

- Возраст - 18 лет, Владение государственным языком Российской Федерации, Соответствие квалификационным требованиям, установленным ФЗ. 

Поступление на службу и замещение должности по конкурсу:№ 119 - КОНКУРСНАЯ КОМИССИЯ Федеральный орган по вопросам государственной службы организует совместно с соответствующими государственными органами работу по формированию конкурсных (государственных конкурсных) комиссий, проведению аттестаций и государственных квалификационных экзаменов; информирует граждан о проведении конкурсов на замещение вакантных государственных должностей государственной службы; № 79 - КОНКУРСНАЯ КОМИССИЯ Состав: представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие, представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, представители научных и образовательных организаций, других организаций в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов конкурсной комиссии.

Прохождение госслужбы: общее- 1. Аттестация госслужащего в целях определения его соответствия замещаемой должности; № 79 - 2. Должностной регламент 3. Квалификационный экзамен

Прекращение службы: 

№ 119 - 1. Госслужба прекращается при увольнении госслужащего, в том числе в связи с выходом на пенсию. 2. Увольнение по инициативе руководителя: 1) достижение предельного возраста, установленного для замещения государственной должности госслужбы;2) прекращения гражданства РФ;3) несоблюдения обязанностей и ограничений, установленных для госслужащего ФЗ;4) разглашения сведений, составляющих гос. и иную охраняемую законом тайну; № 79 - Глава 6. ОСНОВАНИЯ И ПОСЛЕДСТВИЯ ПРЕКРАЩЕНИЯ СЛУЖЕБНОГО КОНТРАКТА. Статья 33-41.

Этапы преобразования службы (1991-1999 гг.)

Первый этап преобразований структуры и функций органов исполнительной власти РФ можно датировать 1991-1993 годами. Здесь следует напомнить о том, что в августе 1991 года произошло крушение монопольной власти КПСС, после чего 12 июня 1991 года был избран первый Президент России Б. Ельцин. В декабре 1991 года был юридически оформлен распад Союза СССР («Беловежские соглашения»), то есть Российская Федерация стала полностью самостоятельным государством, и уже с начала января 1992 года началась масштабная либерализация российской экономики.

Особенности первого этапа преобразований заключаются в следующем.

Во-первых, в связи с приватизацией возникли смешанные государственно-частные акционерные компании (к ним можно отнести, в первую очередь, российские акционерные общества «Газпром», «Единые энергетические системы» с контрольными пакетами акций в руках государства), частные нефтедобывающие (и нефтеторгующие компании), например «Лукойл». Были ликвидированы также Министерство внешней торговли, Госплан, Госснаб.

Во-вторых, были созданы:

• Государственный комитет по управлению государственным имуществом (называвшийся в разное время по-разному, но имеющий до сих пор в качестве главной задачи приватизацию госсобственности);
• Государственный комитет по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур – антимонопольное ведомство, в функции которого входило: содействие формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства; предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства;
• Федеральная налоговая служба и Федеральная служба налоговой полиции;
• Федеральное казначейство, цели которого заключались в проведении государственной бюджетной политики, эффективном управления доходами и расходами в процессе исполнения республиканского бюджета Российской Федерации, повышении оперативности в финансировании государственных программ, усилении контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств и т. д.

В-третьих, к этому периоду относятся первые попытки упорядочить систему федеральных органов исполнительной власти. Так, в Указе Президента Российской Федерации от 12 мая 1992 года «Об упорядочении системы государственного управления» было установлено, что в эту систему входят: 1) министерства, 2) государственные комитеты; 3) федеральные службы; 4) агентства; 5) комитеты (при Президенте, Правительстве, министерствах).

В-четвертых, в некоторых актах того времени просматривается стремление ввести новые принципы в духе правового государства. Например, Указом Президента России от 14 января 1993 года «О порядке деятельности центральных органов федеральной исполнительной власти и Администрации Президента Российской Федерации по ведению законопроектных работ» на органы исполнительной власти возлагалась обязанность не только разрабатывать законопроекты, но и одновременно оценивать их согласованность с действующим законодательством, давать предложения о принятии подзаконных актов, а также об ожидаемых социально-экономических и иных последствиях их применения.

И, наконец, стоит отметить, что рассматриваемый период в политическом плане был весьма нестабильным, поскольку именно в это время разгорелся конфликт между законодательной властью (Съезд народных депутатов и Верховный Совет), с одной стороны, и Президентом, а также правительством – с другой. Именно поэтому в отношении одних управленческих структур принимались законы (носившие, по сути, распорядительный характер), а в отношении других – указы Президента.

Второй этап попыток реформирования госслужбы приходится на 1994-1996 годы. С самого начала стоит отметить, что 12 декабря 1993 года была принята Конституция Российской Федерации, существенно изменившая как принципы государственной власти, так и ее структуру. Установление на территории РФ конституционного строя отразилось и на исполнительной власти, на ее взаимоотношения с иными ветвями власти.

31 июля 1995 года появляется Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации». Его принятие означало, что российская власть уходит от советского номенклатурного принципа кадровой политики. В нем говорилось о дифференциации чиновников на три категории, в том числе появилась категория «политические назначенцы».

В описываемый период происходила подстройка исполнительной власти под потребности экономических преобразований.

В Указе Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 года «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой» вводилось принципиально важное правило, которое фактически было направлено на разведение собственно государственного управления и осуществления экономической деятельности от лица государства. С этого Указа отношения Правительства Российской Федерации или уполномоченных им федеральных органов исполнительной власти с руководителями федеральных государственных предприятий регулировались на основании контрактов, заключаемых в соответствии с гражданским законодательством.

Описывая второй этап попыток административной реформы, нельзя не сказать о шагах, направленных на упорядочение структурно-функционального статуса основных институтов исполнительной власти – Правительства и специализированных федеральных органов исполнительной власти. Среди таких мер, прежде всего, следует назвать Указ Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 года «О структуре федеральных органов исполнительной власти», а также Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июля 1994 года «О координационных и совещательных органах, создаваемых Правительством Российской Федерации».

И в заключении характеристики второго этапа, стоит сказать о том, что принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации требовала от власти перехода к ее функционированию на принципах правового и демократического государства. В связи с этим, 13 января 1995 года появился Федеральный закон «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации», а 23 мая 1996 года - Указ Президента Российской Федерации «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», где со ссылкой на Конституцию, законы «О государственной тайне», «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» и «Об информации, информатизации и защите информации» устанавливалось, в частности, что следует считать официальной публикацией; в каком порядке акты Президента и органов исполнительной власти вступают в силу; как вступают в силу нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Третий этап попыток административной реформы проходил в 1997-1999 годы. Основной составляющей реформаторской работы в этот период являлась выработка Концепции административной реформы.

Президентское послание 1997 г. включило в себя многие вопросы государственного строительства. Кроме того, основной объем работ предполагалось провести за рамками Послания, в русле Программы государственного строительства. Она должна была пройти широкое обсуждение среди независимых экспертов до октября 1997 года. За основу программы бралась концепция правовой реформы, о разработке которой говорилось в президентском указе от 6 июля 1996 года. К сожалению, в политической среде обсуждению программы уделялось незначительное внимание. Это отразилось как на составе Комиссии по разработке Программы, так и на том, что в этот период принимаемые нормативные акты не были реально направлены на изменение структуры и функционирования государственной власти.

В качестве примера можно привести Указ Президента Российской Федерации «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти» от 17 марта 1997 года и Указ Президента Российской Федерации «О социальных гарантиях лицам, входившим в состав Правительства Российской Федерации, в связи с изменениями его структуры» от 26 марта 1997 года, которые носили чисто формальный характер.

Заключение

К сентябрю 1997 г. был подготовлен документ, официально названный «Концепцией административной реформы» и отличавшийся тем, что в нем упор делался на реформирование именно исполнительной власти (за неимением ресурсов на проведение общих преобразований). В сентябре 1997 года проект Концепции был направлен в Правительство РФ для оценки документа. Несмотря на частичное одобрение многие идеи, отраженные в Концепции, подверглись критике. Очередная неожиданная смена кабинета (кабинета В. Черномырдина кабинетом С.Кириенко) привела к тому, что Концепция не получила дальнейшего развития.

Список источников

Нормативно-правовые акты:

• Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993г.
• Федеральный закон "О системе государственной службы в Российской Федерации" от 27. 05. 2003г. №58.
• Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27. 07. 2004г. №79.
• Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» Собрание законодательства РФ. 1995. № 31. Ст. 2990; 1999. № 8. Ст. 974; 2000. № 46. Ст. 4537.
• Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ. Собрание законодательства РФ. 1995. № 31. Ст. 2990; 1999. № 8. Ст. 974; 2000. № 46. Ст. 4537.
• Федеральный закон от 31.07.1995 N 119-ФЗ «Об основах ГС РФ»
• Федерального закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ»
• Указ Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 года «О структуре федеральных органов исполнительной власти»
• Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июля 1994 года «О координационных и совещательных органах, создаваемых Правительством Российской Федерации»

Литература:

• Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. - М.: Юристъ, 2002. - С.44.
• Волкова, В. В. Государственная служба. — М.: Юнити-Дана; Закон и право, 2012.

Интернет-ресурсы:

http://www.consultant.ru

https://studwood.ru/1504429/pravo/nauchno_teoreticheskie_problemy_reformirovaniya_gosudarstvennoy_sluzhby

https://studopedia.ru/8_36301_istoriya-reformirovaniya-gosudarstvennoy-sluzhbi-v-sovremennoy-rossii----gg.html

https://allrefrs.ru/4-73.html