Законы и подзаконные акты (Общая характеристика и классификация законных и подзаконных актов)

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Основной формой права и основным средством регламентации общественных отношений в российской правовой системе выступают законные и подзаконные нормативные правовые акты. Несмотря на многочисленные научные исследования законов и подзаконных актов, их дальнейшее изучение остается актуальной и своевременной задачей теории государства и права вследствие того, что на них возложена значительная функциональная нагрузка, как сугубо правовая, так и общесоциальная. Видится, что для действительного воплощения позитивных потенциальных возможностей законных и подзаконных нормативных актов, реализации своего назначения, практическим работникам и теоретикам права необходимо иметь достоверные знания об их юридической природе, признаках, субъектах подзаконного правотворчества, сферах регулирования и т. д.

Кроме того, актуальность темы предопределяется и масштабным развитием как федерального, так и регионального нормативного правового регулирования. На этом фоне усиливается актуальность определения соотношения законов и подзаконных актов обоих уровней, а также законов субъектов Российской Федерации с нормативными правовыми актами подзаконной правовой сферы регионов.

Целью данной работы является изучение законных и подзаконных актов с точки зрения теории государства и права на примере российской правовой системы. Для реализации поставленной цели нами были сформулированы следующие задачи: определить понятие, признаки и правовую природу законов; установить понятие, признаки и правовую природу подзаконных актов; рассмотреть основные виды законов и подзаконных актов в Российской Федерации; изучить соотношение подзаконных актов и законов федерального уровня; проанализировать соотношение федеральных подзаконных актов и законов регионального уровня.

Объектом работы являются законные и подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации федерального и регионального уровней. Предметом работы выступают особенности понятия, признаки, юридическая природа и основные виды законных и подзаконных нормативный правовых актов, а также особенности их соотношения.

Теоретическую основу работы составляют научные труды по теории государства и права и конституционному праву, рассматривающие законы и подзаконные акты в системе российского законодательства. Диссертационные и монографические исследования последних лет представлены работами И. Г. Дудко, А. В. Злобина, С. А. Иванова, Е. Г. Лукьяновой, В. А. Толстика, Г. Д. Улетовой, Б. Н. Филиппова.

Кроме того, для написания работы использовались научные статьи, специальная юридическая и учебная литература таких советских и современных ученых, как С. С. Алексеев, В. В. Андреев, О. В. Анциферова, В. А. Белов, В. П. Божьев, Г. А. Борисов, А. В. Быконя, Н. А. Власенко, С. Н. Волкова, Е. В. Грищенко, А. А. Иванов, А. А. Ивашкова, В. А. Кирин, Е. И. Козлова, О. С. Кузнецов, О. Е. Кутафин, В. Я Любашиц, И. В. Малышева, М. Н. Марченко, А. В. Мицкевич, Д. Г. Морозов, Л. А. Морозова, В. С. Нерсесянц, А. С. Пиголкин, А. А. Петров, Е. И. Петрова, Т. Н. Радько, Т. Н. Рахманина, Ю. А. Тихомиров, Н. М. Фаткуллина, Т. М. Чернышева и др.

Методологическую основу работы составляют такие методы научного познания, как системно-структурный метод, логический метод (общенаучные методы), а также сравнительно-правовой метод, формально-юридический метод (частнонаучные и специальные методы) и некоторые другие.

1. Общая характеристика и классификация законных и подзаконных актов

1.1. Понятие, правовая природа и признаки законов

Закон – нормативно-правовой акт высшего государственного (представительного) органа или непосредственно народа, обладающий юридической силой и содержащий первичные (изначальные) правовые нормы.

 Закон занимает ведущее положение в системе нормативно-правовых актов. К специфическим характеристикам закона как источника права относится следующее:

- закон – юридический акт, в котором фиксируются правотворческие действия по введению в правовую систему юридических норм, по их отмене или изменению;

-закон – всегда письменный документ, в котором закрепляются вводимые юридические нормы или их изменения;

- закон – акт строго определенных, высших органов власти в государстве, как правило, высшего представительного органа страны (парламент) или непосредственно народа (при принятии закона на референдуме;

- закон – нормативный акт, обладающий высшей юридической силой, т.е. акт самого высокого юридического «ранга»; он отличается юридической всеобщностью; все иные акты «ниже» закона, находятся «под» законом, должны соответствовать закону, ни в чем ему не противоречить;

-закон содержит первичные, изначальные юридические нормы, т.е. нормы, которых раньше в правовой системе не было; это нормы по основным, ключевым вопросам жизни страны.

Теория государства и права говорит о том, что закон выступает основной текстуальной формой нормативно-правового акта, который имеет высшую юридическую силу и принимается исключительно органами государственной власти, уполномоченными на то органами государства по наиболее важным общественно значимым вопросам. Как утверждают В. Я. Любашиц, А. Ю. Мордовцев и А. Ю. Мамычев, закон является стержнем всей национальной правовой системы, основой формирования и развития законодательства стран с романо-германской правовой системой. Именно в таких системах закон становится одним из значимых и неотъемлемых явлений юридико-политической организации и правовой жизни общества, привлекая особое внимание у исследователей и практиков [31, с. 512].

По мнению М. Н. Марченко, в обыденной жизни, в обиходе использование термина «закон» для обозначения любого нормативного акта, исходящего от государства, является распространенным и допустимым, поскольку указывает на важность соблюдения всех законодательных актов. С юридической точки зрения это выглядит некорректно. Отождествление закона с другими нормативно-правовыми актами вносит путаницу в различные формы права и снижает эффективность их применения. Вследствие этого в юридической литературе чаще применяется понятие закона в узком смысле [44, с. 128-129].

А. С. Пиголкин утверждает, что закон представляет собой высшую форму выражения государственной воли народа, непосредственное воплощение его суверенитета, устанавливающую отправные начала правового регулирования, придающую ему единство [43, с. 410].

Как источник права закон вместе с другими правовыми явлениями и понятиями привлекал к себе внимание отечественных и зарубежных ученых. Отечественные ученые-юристы XIX – начала XX в. разрабатывали целостные системные учения о законе, которые включали вопросы понятий и признаков закона, его видов и соотношения с другими актами государства и формами права, образования закона (законодательного процесса) и его действия [30, с. 7].

Л. А. Цветаев (основатель русского законоведения) полагал, что закон представляет собой «правило действий и отношений между собой». З. А. Горюшкин считал, что закон в узком понимании подразумевает «все те постановления, которые ни в какое время не могут применяться». По его мнению, закон – это истина, выведенная из существа вещей; закон постоянен и неизменен, содержанием закона выступают субъективные права, истолковываемые как необходимые. В трактовке А. П. Куницина закон означает границы свободы, при нарушении которых ущемляются свободы других. М. М. Сперанский в своих работах прослеживал идеи разделения властей и систематизации законодательства [47, с. 36].

Под воздействием воззрений немецких философов Г. Гегеля и Ф. Савиньи русский ученый-законовед К. А. Неволин предложил идею положительного закона, заключающуюся в том, что в целом идея закона воплощается в положительном законодательстве в историческом процессе, постепенно во времени, на разных пространствах и по-разному, в зависимости от особенностей характера народа [47, с. 36].

Основатель юридического позитивизма в России Г. Ф. Шершеневич закон описывает как одну из форм права, подразумевая под ним норму права, правило общежития, поддерживаемое государственной властью. В своих работах он рассматривает вопросы образования законов, их виды, классификацию и соотношение закона с другими источниками права и т. д. [47, с. 36].

Кроме того, в отечественной юридической мысли наличествует многообразие определений закона, отдельные акценты делая на его различных свойствах, признаках и атрибутах. Так, Л. И. Петражицкий (Санкт-Петербургская юридическая школа) особое внимание отдавал психологической характеристике стороне закона, при этом отмечая, что законы являются представляемыми односторонними правовыми распоряжениями кого-либо, поскольку в то же время они являются нормативными фактами, т. е. поскольку подлежащие представления оказывают соответственное влияние на чью-либо правовую психику, возбуждая или устраняя, или изменяя императивно-атрибутивные переживания. Подобного мнения о законе придерживается и классик консервативной мысли К. П. Победоносцев [31, с. 513].

Н. М. Фаткуллина отмечает, что в целом развитие учений о законе в русской юриспруденции шло из материального содержания закона через идеи правды, объединяющей истину и справедливость, свободы и равенства к формализации его понятия, обращения закона в пустую форму, наполняемую любым содержанием, будь то воля носителя верховной власти, государства, иных существующих или несуществующих субъектов или же общая воля народа [47, с. 38].

В современной юридической науке и практике, а также в учебной литературе термин «закон» употребляют в двойном смысле: во-первых, как юридический нормативный акт высшего органа власти, принятый в особом порядке парламентом (или с помощью плебисцита); во-вторых, как нормативный акт (юридический документ) любого органа государства, который содержит юридические нормы, обязательные правила поведения [42, с. 161].

Необходимо отметить, что в современной Российской Федерации законодательство считается важным и эффективным инструментом государственного регулирования общества, который охватывает все основные пласты и сферы жизни. С. С. Алексеев определяет законодательство как всю совокупность действующих в стране законов [11, с. 89].

Данное положение дает возможность сформулировать определение федерального законодательства, под которым будет подразумеваться совокупность регулирующих основные области жизни общества законов, принимаемых Федеральным Собранием и действующих на всей территории страны.

Таким образом, понятие «закон» в российской правовой системе является ключевым. Вместе с тем, его нормативное определение в действующем законодательстве до сих пор отсутствует. С. А. Иванов в своем диссертационном исследовании полагает, что определение понятия «закон» целесообразным формулировать путем анализа его основных признаков, в характеристике которых нужно принимать во внимание современное положение закона в системе источников права, а также его содержательные характеристики в рамках продекларированного Россией курса на формирование правового государства [25, с. 32].

Примечательно, что современное определение закона как важнейшего источника права мало чем отличается от понятий данного нормативного акта, применяемых еще в римском государстве.

Так, А. С. Пиголкин дает следующую дефиницию: «закон – нормативный акт, принятый в особом порядке высшим представительным органов законодательной власти либо непосредственным волеизъявлением населения путем референдума и регулирующий наиболее важные и устойчивые общественные отношения» [43, с. 410].

С. С. Алексеев и некоторые другие правоведы определяют закон как «обладающий высшей юридической силой нормативный акт, принятый в особом порядке высшим представительным органом государственной власти или непосредственно народом и регулирующий наиболее важные общественные отношения» [42, с. 162].

А. А. Иванов и П. Н. Шевченко приходят к выводу, что под законами нужно понимать «нормативно-правовые акты, принимаемые высшим представительным органом государства или непосредственно народом (на референдуме), обладающие высшей юридической силой и направленные на регулирование наиболее важных общественных отношений» [24, с. 18].

Г. А. Борисов указывает на следующие особенности (признаки) закона. Во-первых, закон принимается лишь органами законодательной власти (федеральными и субъектов федерации) либо населением страны (в порядке референдума). Во-вторых, закону присуща высшая юридическая сила (это означает, что все прочие нормативные правовые акты принимаются на основании и во исполнение закона, а в случаях возникших противоречий между законом и подзаконными актами действует закон). В-третьих, закон принимается с целью регламентации самых важных общественных отношений среди всех социальных связей, нуждающихся в урегулировании, с помощью права. В-четвертых, закон обладает высшим авторитетом, не нуждается ни в чьем одобрении либо утверждении; никто не вправе отменить или изменить закон, кроме принявшего его органа. В-пятых, закон принимается в особом процессуальном порядке, начала которого прописаны в ст. 104, 105, 106, 108 Конституции РФ [1]. В-шестых, по своему содержанию закон всегда имеет нормативный характер [16, с. 196].

В свою очередь, А. В. Быконя называет следующие отличительные черты закона от прочего нормативного правового акта (Приложение 1). Во-первых, как вытекает из определения закона, он обладает высшей юридической силой, в силу чего занимает ведущее место в системе законодательства; никакие другие акты не могут вступать в противоречие с законом. Во-вторых, закон регулирует общественные отношения первично (подразумеваются такие отношения, для которых впервые устанавливаются правовые рамки, например, земельные отношения). В-третьих, действие закона реализуется прямым и непосредственным образом. В-четвертых, закон должен исполняться – для этого он обладает большими финансовыми и материальными ресурсами. В-пятых, закон эффективно обеспечивается (например, посредством общего надзора прокуратуры за соблюдением законности). В-шестых, к закону в стадии его подготовки, а в дальнейшем и обсуждения предъявляются более строгие требования [17, с. 57].

На наш взгляд, важнейшим в теории и на практике является первый признак закона – его высшая юридическая сила, предоставляющая ему особое место в иерархической системе всех нормативно-правовых актов. В истории российского государства в качестве «верховного акта» закон стал рассматриваться лишь с 1810 г. (момент учреждения Государственного Совета, наделенного полномочиями по изданию законов) [24, с. 18].

Высшая юридическая сила законов проявляется в том, что они: принимаются строго уполномоченными на это высшими представительными органами государственной власти или непосредственно народом в порядке референдума в рамках специальной юридической процедуры; содержат нормы первичного, исходного характера, поэтому все иные нормативные акты должны исходить из их положений; могут лишь детализировать и конкретизировать нормативные установки законов, но никогда не противоречить им; не подлежат утверждению, изменению или отмене со стороны какого-либо другого органа, кроме их издавшего; предметом их законодательного регулирования должны быть важнейшие из существующих общественных отношений, в противном случае их значение и особая роль как главнейших источников права будет низведена до уровня актов текущего правотворчества – подзаконных актов, принимаемых зачастую в единоличном порядке и посвященных самым различным отношениям (по степени важности). Таким образом, по мнению А. А. Иванова и П. Н. Шевченко, может произойти разрушение идеи закона как основного ориентира для всех субъектов социальной действительности [24, с. 19].

А. С. Пиголкин отмечает еще одну важнейшую характеристику законов как высших нормативно-правовых актов – их легитимность (признание обществом их необходимости, полезности, важности). При этом в законе регулируются не все отношения, требующие правового регламентирования, а лишь те, которые характеризуются значимостью, типичностью и стабильностью [43, с. 411].

Кроме того, по мнению Д. Г. Морозова, к особенностям закона в отличие от других форм нормативных правовых актов необходимо причислить и их устойчивость, стабильность и относительную неизменность. Законом закрепляются основополагающие, устойчивые отношения, свойственные данному строю, обществу в относительно длительный, обозримый период его существования. Именно в законах осуществляется первичная регламентация наиболее важных для общества и государства отношений [34, с. 31]. По предметам исключительного регулирования законом границы регулирования федеральным законом ничем не могут быть ограничены, поскольку в федеральных законах по предметам их исключительного регулирования могут быть закреплены в том числе и нормы, регулирующие какие-то детали определенных видов общественных отношений. По другим предметам закон может устанавливать общие рамки и направления правового регулирования, оставляя место для регулирования подзаконными нормативными актами.

1.2. Понятие, признаки и правовая природа и виды подзаконных актов

Ведущее место среди общего массива действующих в России нормативных правовых актов на сегодняшний день принадлежит подзаконным нормативным правовым актам вследствие их огромного количества. При этом, как и в случае с законом, понятие «подзаконный нормативный правовой акт» не имеет нормативного определения ни в Конституции РФ [1], ни в действующих законах. Данная категория не раскрывается и в проекте Федерального закона «О нормативных правовых актах РФ» [8], что, несомненно, является недоработкой законодателя. При этом, понятие «подзаконный нормативный акт» широко используется как в юридической науке, так и на практике [22, с. 46].

Подзаконный нормативный правовой акт - это разновидность нормативного правового акта, издаваемого полномочным органом на основе и во исполнение закона, в соответствии с законом для его дальнейшей конкретизации и развития.

Подзаконные нормативно-правовые акты - письменные официальные документы, которые принимаются уполномоченными субъектами, имеют властный и обязательный характер. Они регулируют общественные отношения. Подзаконные акты издаются на основании или в соответствии с законом и во исполнение его положений. В качестве субъектов, которые могут утверждать их, выступают: государственный орган, руководитель ведомства или министерства, территориальный орган власти, руководитель учреждения, организации либо предприятия.

В научной и учебной литературе подзаконный нормативный акт трактуется как акт, принятый государственным органом на основе закона и не противоречащий ему [49, с. 14].

А. С. Пиголкин указывает, что подзаконные нормативные акты – это принятые компетентным органом и устанавливающие нормы права юридические акты, которые основаны на законе и не противоречат ему. Вся система таких актов строится на строгой их соподчиненности между собой. Их юридическая сила зависит от положения соответствующего органа, издающего подзаконный нормативный акт в общей иерархической системе органов государства [43, с. 414].

Подзаконные нормативные правовые акты, по утверждению Н. А. Власенко, обладают меньшей юридической силы; они не должны противоречить законам. Кроме того, они характеризуются иерархией государственных органов, их принявших [18, с. 164].

Таким образом, как видно, подзаконный правовой акт в научной литературе рассматривается только в тесной связи с законом, вследствие чего он всегда определяется как нормативный правовой акт, изданный на основе и во исполнение закона. Подобное определение только подчеркивает примат закона над подзаконным актом.

В определениях подзаконного акта, по мнению О. С. Кузнецова, можно увидеть его двойное назначение: во-первых, развитие и конкретизация положений законов; во-вторых, соответствие законам. Он же предлагает определять подзаконный акт как «нормативно-правовой акт, обладающий юридической силой, определяемой местом и нормотворческой компетенцией полномочного органа, руководствующегося при принятии (издании) юридических норм нормативно-правовыми актами большей юридической силы» [29].

Авторское определение подзаконного нормативного правового акта в своем диссертационном исследовании формулирует и А. В. Злобин: «это вид нормативного правового акта, обладающий особой, специфической юридической силой, производной от силы закона, принимаемый (или издаваемый) субъектом подзаконного регулирования в рамках своей компетенции, направленный на конкретизацию, детализацию и развитие закона, или содержащий первичные нормативные предписания, впервые устанавливаемые им самостоятельно» [22, с. 7].

В. С. Нерсесянц отмечает, что подзаконные нормативно-правовые акты (указы, постановления, приказы, инструкции и т. д.) принимаются различными органами исполнительной власти и должностными лицами в установленных законом пределах их нормотворческой компетенции. Подзаконный характер нормативных актов по общему правилу означает, что они должны приниматься на основе и во исполнение действующих законов и прежде всего – Конституции страны [36, с. 136].

С. Н. Волкова уточняет, что понятие подзаконного правового акта является родовым понятием. Оно включает в себя подзаконные нормативные правовые акты и подзаконные индивидуальные правовые акты. Необходимо их разграничивать, поскольку неопределенность в рассматриваемом вопросе может неоправданно расширить компетенции правотворческих и правоприменительных органов, сформировав основу для злоупотребления полномочиями в сфере регулирования общественных отношений [19, с. 73].

При этом непосредственно подзаконный нормативный правовой акт представляет собой нормативный правовой акт, обладающий юридической силой, которая определяется соответствующей нормотворческой компетенцией субъекта правотворчества, принимаемый на основании и во исполнение нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, не противоречащий им и характеризующийся особой процедурой принятия и вступления в силу [19, с. 80].

Что касается подзаконных актов регионального уровня, Б. Н. Филиппов определяет подзаконный акт субъекта Российской Федерации как нормативный правовой акт, принимаемый или издаваемый органами государственной власти субъекта Российской Федерации на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, конституции (устава) и законодательства субъекта Российской Федерации [48, с. 8].

Г. Д. Улетова выделяет следующие признаки подзаконных нормативных актов: во-первых, они основываются исключительно на законе; во-вторых, они сосредоточены на дополнение, разъяснение, изменение положений, сформулированных в законе; в-третьих, они могут быть приняты лишь с соблюдением установленной процедуры уполномоченным на то государственным органом; в-четвертых, они могут быть приняты в пределах компетенции правотворческого органа и регулировать отдельные конкретные аспекты общественных отношений; в-пятых, они должны соответствовать определенным требованиям, предъявленным к их форме [46, с.10].

Для подзаконных актов субъектов Федерации Б. Н. Филиппов выделяет следующие характерные особенности: во-первых, они являются вторичными нормативными правовыми актами после законов; во-вторых, они издаются компетентными органами государственной власти в ходе осуществления соответствующей деятельности; в-третьих, они содержат правила поведения общего характера; в-четвертых, они оформляются в письменной форме в виде официального документа; в-пятых, они действуют на определенной территории; в-шестых, они находятся в строгой иерархии и соподчиненности; в-седьмых, они имеют строго установленную структуру [48, с. 12-13].

На основе указанных особенностей он же определяет характерные для нормативных правовых актов субъектов Федерации признаки, среди которых: во-первых, принятие в ходе специальной процедуры; во-вторых, представление в качестве акта исключительно законодательного органа; в-третьих, предмет регулирования составляют наиболее значимые общественные отношения; в-четвертых, принятие исключительно по предметам ведения субъектов Российской Федерации; в-пятых, отсутствие необходимости в их утверждении каким-либо органом; в-шестых, возможность их отмены лишь на основании соответствующего закона; в-седьмых, высшая юридическая сила в системе нормативных правовых актов субъектов Федерации (после конституций и уставов); в-восьмых, требование непротиворечивости Конституции РФ и федеральному законодательству [48, с. 15].

Юридическую природу подзаконных нормативных актов представляет собирательная характеристика, включающая в себя следующие элементы (Приложение 2): субъекты подзаконного правотворчества, свойство «подзаконности» нормативных правовых актов (их соответствие, непротиворечие закону, издание «на основании и во исполнение закона»), пределы ведения подзаконного регулирования, правовое основание принятия подзаконного нормативного акта, виды и формы подзаконных нормативных актов, характеристика сферы правового регулирования подзаконных нормативных актов [22, с. 7].

1.3. Классификация законов и подзаконных актов

1.3.1. Законы

В зависимости от значимости и юридической силы законов в системе действующего законодательства законы подразделяются:

а) на Конституцию, конституционные (органические);

б) обыкновенные, или текущие. 
Конституция представляет собой основополагающий учредительный юридический акт страны, закрепляющий основы конституционного строя, права и свободы граждан, форму государства, систему органов государственной власти и другие основные устои жизни общества. 
Конституция может быть принята путем октроирования – пожалована монархом, а также парламентом или специальным учредительным органом (например, Учредительным собранием), но каждый раз от имени. Реже Конституция принимает непосредственно народом на референдуме. 
По форме закрепления Конституция может быть единой (в виде одного официального документа); комплексной (состоящей из нескольких конституционных законов); комбинированной, складывающейся из различных источников (судебных прецедентов, конституционных соглашений, обычаев и традиций, а также правовых доктрин). 
К конституционным законам относятся, прежде всего, сами конституции; затем законы, с помощью которых вносятся изменения и дополнения в тексте конституции, и наконец, законы, необходимость издания которых предусматривается самой конституцией. 
К обыкновенным, или текущим, законам относятся все другие законы. 
Различия в процедуре принятия и изменения конституционных и обыкновенных законов отражают их неодинаковую значимость в системе форм права, в частности среди нормативно-правовых актов. 
В зависимости от органов, издавших тот или иной закон, а также от территории, на которую распространяется его действие, законы в федеративном государстве подразделяются на федеральные (общефедеральные) и на законы, принятые субъектами федерации. В свою очередь федеральные законы делятся на федеральные конституционные.

Законы, принятые субъектами федерации, также подразделяются на конституционные и обыкновенные, или текущие. Федеральные законы издаются высшими органами государственной власти федерации и распространяются на всю ее территорию, остальные – высшими органами государственной власти субъектов федерации и соответственно имеют юридическую силу лишь на ее территории. По общему правилу в случае расхождения федеральных законов с законами субъектов федерации первые имеют приоритет над вторыми, действуют федеральные законы. 
На территории РФ действуют федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов Федерации. 
Федеральный конституционный закон – нормативно – правовой акт, определяющий начало государственного и общественного строя, правовое положение личности и организации, но основе, которого строится и детализируется вся система нормативных актов.

Федеральный конституционный закон имеет следующие особенности:

- развивает и дополняет положения Конституции РФ;

- принимается только по тем вопросам, которые прямо предусмотрены Конституцией страны;

-обладает большой юридической силой, чем федеральные законы, законы субъектов Федерации;

-имеет особый порядок принятия, который определен ст. 108 Конституции РФ;

Президент РФ не может отклонять федеральные конституционные законы, он обязан их подписать и обнародовать. 
Федеральный закон  - это нормативно – правовой акт, принимаемый и действующий в строгом соответствии с федеральным конституционным законом и регламентирующий определенные, ограниченные сферы общественной жизни. 
Датой принятия закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции. Федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней со дня их подписания Президентом РФ. Вступают в силу одновременно на всей территории страны по истечению десяти дней после дня их опубликования, если самими законами не установлен другой порядок введения в действие. 
Высшие, представительные органы власти субъектов РФ могут принимать законы по вопросам, относящимся к их компетенции.  Они не должны противоречить федеральному законодательству, если приняты по предметам совместного введения Федерации и ее субъектов, что означает ст. 72 Конституции РФ. Однако в случае противоречия между федеральным законом и нормативно – правовым актом субъекта РФ, изданным по предметам исключительного введения субъекта, то действует нормативный – правовой акт субъекта РФ. 
Вследствие того, что все законы строго иерархичны, в федеративном государстве они выстраиваются в особую пирамиду, на вершине которой располагаются конституционные (основные) законы (Конституция РФ, конституции республик в составе РФ) [24, с. 19], за которыми следуют:

- федеральные конституционные законы, имеющие своей направленностью регулирование важнейших основ государственного строя (о государственном гербе, гимне и флаге РФ, о судебной системе РФ, о референдуме, о порядке деятельности Правительства РФ и др.);

- федеральные (текущие) законы, которые распространяют свое действие на всю территорию страны (отраслевые кодексы, основы законодательства, различные отраслевые законы и др.);

- законы субъектов Федерации, которые принимаются по вопросам исключительного ведения субъектов РФ и совместного ведения субъектов РФ и Федерации и действующие только в пределах территории данного субъекта Федерации.

Понятие «федеральный конституционный закон» впервые было введено в отечественную юридическую практику Конституцией РФ 1993 г. [1]. В данном случае имеется в виду новая юридическая конструкция, которая стала обозначать разновидность нормативных правовых актов в российском государстве. В ч. 1 ст. 76 Конституции РФ говорится, что федеральные конституционные законы принимаются по предметам ведения Российской Федерации. Кроме того, они имеют прямое действие на всей территории страны.

Между тем, как показывает анализ законодательства, легальное определение термина «федеральный конституционный закон» в Конституции РФ и прочих нормативных правовых актах отсутствует. Современная специальная юридическая литература содержит многочисленные концепции понимания федерального конституционного закона. В некоторых источниках встречается его понимание как вида законодательного акта. В другом случае его называют лишь источником конституционного права [12, с. 53].

Такой подход нашел закрепление и в учебной литературе, где обнаруживается и другое понимание федерального конституционного закона: по мнению ученых, его необходимо воспринимать в качестве разновидности федеральных законодательных актов, принимаемых в соответствии с Конституцией РФ по тем вопросам, которые предусмотрены самим Основным законом государства. Кроме того, встречается и довольно интересное понимание данного нормативного правового акта как особого закона, который принимается по вопросам, специально оговоренным в Конституции РФ [12, с. 54].

Описывая наиболее важные общественные институты, развивая и конкретизируя нормы Конституции, федеральный конституционный закон тем самым связывает ее с текущим законодательством. Значение федеральных конституционных законов заключается в том, что они регламентируют конституционные правоотношения, непосредственно не урегулированные в тексте Конституции РФ, дополняя и развивая положения Основного закона [12, с. 57].

В последнее время к разновидностям закона относят закон о поправке к Конституции РФ. Этот вид закона выделен решением Конституционного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. о толковании ст. 136 Конституции РФ [9]. Однако, как полагает Л. А. Морозова, здесь нет больших особенностей по сравнению с конституционными законами [35, с. 260].

Основы законодательства и кодексы устанавливают принципы и общие положения регулирования сфер общественных отношений (основы) либо обеспечивают системное урегулирование области общественных отношений специфическим методом (кодексы). Обладают по отношению к федеральным законам повышенной юридической силой [16, с. 198].

Самой распространенной формой закона при этом в юридической теории считается кодекс. К этой форме часто прибегают и субъекты Российской Федерации, принимая законы в виде кодексов. Что касается основ законодательства, они в наибольшей мере соответствуют принципам разграничения компетенции по предметам ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Основы – это форма законов, которые характерны исключительно для федерального государства. Они призваны установить главные нормативно-сущностные характеристики институтов и заложить нормативную базу для принятия субъектами Федерации конкретных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов [35, с. 260].

Понятие «федеральный закон» впервые появляется в Федеративном договоре от 31 марта 1992 г. [4]. В Конституции РФ данный термин встречается 79 раз. При этом он применяется в двух значениях: во-первых, в широком смысле (данное понятие включает в себя не только федеральные законы, но и федеральные конституционные законы); во-вторых, в узком смысле (собственное значение). Некоторые авторы в указанное понятие включают поправки к Конституции РФ. Н. М. Фаткуллина приходит к выводу, что такие точки зрения нецелесообразны, поскольку порядок принятия и круг субъектов, наделенных правом законодательной инициативы, различен [47, с. 40].

Различие федеральных конституционных и простых федеральных законов, по мнению Е. И. Козловой и О. Е. Кутафина, проводится по следующим основаниям: во-первых, по их юридической силе; во-вторых, по предметам их ведения, которые могут в них затрагиваться; в-третьих, по порядку их принятия; в-четвертых, по возможности применения в отношении них президентского отлагательного вето [28, с. 19].

Федеральные законы регулируют вопросы предметов исключительного ведения Российской Федерации и вопросы совместного ведения Российской Федерации с субъектами Федерации. Принятие федерального закона не требует по Конституции РФ большинства голосов Федерального Собрания. Президент вправе наложить вето на федеральный закон.

В настоящее время федеральные законы представляют собой один из видов нормативно-правовых актов, принимаемых на федеральном уровне по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Количество принимаемых федеральных законов огромно [47, с. 41].

1.3.2. Подзаконные нормативные акты

Все остальные нормативные правовые акты относятся к разряду подзаконных. При этом каждый подзаконный нормативный правовой акт, наряду с общими признаками, присущими всем подзаконным нормативным актам, имеет специфические признаки, особенности, присущие только определенной группе таких актов, что обуславливает необходимость и позволяет провести классификацию этих актов. Необходимость их классификации объясняется большим многообразием их признаков, особенностей, различных видов (форм). Правильная и научно-обоснованная классификация позволяет учесть все многообразие различных видов подзаконных нормативных актов и лучше познать юридическую природу этого важного элемента нормативно-правовой системы [22, с. 149].

Классификация этих документов имеет особое практическое значение. Разграничение позволяет рационально и четко организовывать деятельность структур власти.

Подзаконные акты виды имеют следующие:

локальные;

индивидуальные;

региональные;

федеральные;

местные.

В качестве классификационного критерия выступает юридическая природа. Она подразумевает силу, содержание, сферу действия, порядок оформления и принятия документов. В юридической науке подзаконные нормативно-правовые акты находятся на вторичной позиции. Как правило, они издаются на основании и во исполнение Федеральных законов. Они направлены на конкретизацию и воплощение законов в жизнь.

В РФ используются следующие подзаконные акты:

- Распоряжения и Указы президента;

- Постановления правительства;

- Акты федеральных ведомств и министерств;

- Решения исполнительных органов;

- Постановления местных структур власти;

- локальные документы.

Подзаконные правовые акты принимаются на основе существующего принципа разделения власти. Кроме представительных органов, образующихся при прямом избрании населением своих представителей, в государстве существуют исполнительная и судебная системы. Первые в соответствии со своими полномочиями принимают законы. Исполнительные органы реализуют утвержденные на высшем уровне положения. Судебная власть рассматривает дела, основываясь на законах. Самостоятельность и независимость каждой ветви обуславливаются правом принимать собственные нормы. В юридической доктрине судебные органы могут утверждать документы однократного действия, которые адресованы конкретным лицам (решения, определения, приговоры и прочее). Исполнительные и представительные органы имеют возможность принимать подзаконные нормативные акты. В них присутствует значительная часть существующих юридических предписаний

Распоряжения и указы главы государства

Эти подзаконные нормативные акты имеют давнюю историю. Указы оказывали влияние на развитие юридической системы страны на протяжении не одной сотни лет. В дореволюционный период в такой форме утверждалось Высочайшее повеление Императора. В советские годы указы издавались Президиумами ВС СССР и республик. Некоторые подзаконные акты передавались на утверждение на очередной сессии представительных органов.

В РФ, согласно Конституции, указы и распоряжения может издавать президент. Между этими документами существует различие. Указ обладает более значимым, широким действием. Распоряжение носит более частный, конкретный характер. Они обычно не считаются нормативными актами. Распоряжения принимаются по различным оперативным вопросам, связанным с государственным управлением. Они могут касаться создания рабочих комиссий, финансирования регионов из резервного фонда и так далее. Вместе с этим указы главы страны также не всегда выступают как подзаконные акты. Они могут приниматься по конкретным вопросам. Например, при назначении на должность либо освобождении от нее, присвоении звания и пр. В таких случаях Указы называют правоприменительными актами.

Отличительные черты указов, изданные президентом: не могут противоречить действующим ФЗ; обладают приоритетным значением относительно прочих подзаконных актов. Регулируют различные сферы жизни общества. Обладают общеобязательным характером. Включают в себя правовые нормы. Исходя из полномочий президента, указы могут быть:

В рамках собственной компетенции.

На основе полномочий, переданных ему правительством. Подлежащими утверждению в Совете Федерации. К ним, например, относят указы о введении военного, чрезвычайного положений, представления о назначении судей Конституционного, Высшего арбитражного и Верховного Судов, Генерального прокурора. Правительственные постановления. Эти подзаконные акты издаются на основе и во исполнение конституционных положений, ФЗ, указов президента. Правительство может принимать Постановления и Распоряжения. Первые, как правило, всегда имеют нормативный характер. Реализация Постановлений осуществляется в рамках полномочий и предметов ведения государства и совместного его ведения с регионами РФ. Распоряжения обычно адресованы конкретному кругу исполнителей. Они выступают как правоприменительные акты.

Документы федеральных структур

Эти подзаконные акты подчинены постановлениям правительства и обладают чаще всего отраслевым назначением. В некоторых случаях в зависимости от межотраслевой, функциональной направленности ведомства или министерства эти документы могут адресоваться нескольким структурам и регулировать соответствующие отношения. Они издаются в форме инструкций и приказов. Последние могут быть нормативными или ненормативными. Первые касаются наиболее важных вопросов деятельности федеральных институтов исполнительной власти: их структуры, функций, задач. Ненормативные приказы выступают в качестве правоприменительных актов. Инструкциями регулируются ключевые аспекты служебной деятельности, а также функциональные обязанности определенных категорий работников. Эти документы отличаются нормативным содержанием.

Документы исполнительных органов субъектов РФ.

Главы республик, которые входят в состав России, издают распоряжения и указы. Губернаторы, руководители администраций в автономных округах и областях, краях, городах федерального значения, правительства регионов (если такие существуют) утверждают распоряжения и постановления в рамках своих полномочий. Региональные министерства, департаменты, ведомства и прочие исполнительные институты власти обладают правом издавать приказы и инструкции. Эти документы утверждаются на основании полномочий каждой структуры согласно конституционным положениям и ФЗ, уставам и законам субъектов РФ. Они обладают локальным действием. Их положения распространяются только на территории соответствующего субъекта страны. Указанные акты могут являться как правоприменительными, так и нормативными.

Документы местных органов.

Согласно Конституции, территориальные структуры самостоятельно осуществляют управление муниципальной собственностью, составляют, утверждают и исполняют статьи местного бюджета, определяют налоги и сборы в пределах МО, обеспечивают охрану общественного правопорядка и решают прочие вопросы, касающиеся самоуправления.

В рамках своих полномочий местные органы могут издавать:

распоряжения и постановления глав территориальных институтов власти.

Акты сельских и поселковых собраний (сходов).

Документы представительных органов. Эти акты также могут обладать правоприменительным или нормативным характером.

Локальные документы К ним относят акты, которые издаются в учреждениях и организациях. Локальные документы призваны регулировать учебные, научные, производственные, коммерческие, управленческие и прочие отношения, касающиеся назначения конкретного предприятия. В каждой организации или учреждении существует собственный устав, положение либо другой документ учредительного характера, правила внутренней дисциплины и так далее. Действие этих актов обладает правовым значением. В этой связи все эти документы подлежат регистрации либо утверждению в государственных органах. Локальными нормативно-правовыми актами, например, являются: распоряжения, приказы, принимаемые руководителями организаций, предприятий и учреждений. Их положениями осуществляется регулирование вопросов внутреннего распорядка, предоставления материального поощрения и так далее. Решения, принятые коллегиальными административными органами. В качестве таких структур выступают собрания акционеров, совет директоров и пр..

Система подзаконных нормативных актов РФ складывается из следующих видов:

- на федеральном уровне: нормативные постановления палат Парламента РФ; указы Президента РФ, в том числе изданные в порядке делегации; постановления Правительства РФ, в том числе федеративные договоры; нормативные акты федеральных исполнительных органов государственной власти РФ (постановления, приказы федеральных министерств и ведомств); нормативные акты других (контрольно-надзорных) федеральных органов государственной власти РФ (Прокуратуры РФ, Центрального банка РФ, Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ и др.) [23, с. 37-38];

- на уровне субъектов РФ выделяются:

- виды подзаконных актов субъектов Российской Федерации: нормативные указы (постановления) глав субъектов федерации; постановления правительств субъектов Российской Федерации; нормативные правовые акты министерств и иных органов исполнительной власти; акты органов местного самоуправления; акты, издаваемые руководителями предприятий и организаций [48, с. 12];

- нормативные постановления высших законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ; нормативные акты глав субъектов РФ (указы президента республик в составе РФ, постановления губернаторов и глав администраций в других субъектах Федерации); нормативные акты высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (постановления правительства, администрации); нормативные акты органов исполнительной государственной власти субъекта Федерации (министерства, ведомства, комитеты, комиссии), названия которых аналогичны соответствующим актам федерального уровня; нормативные акты контрольно-надзорных органов государственной власти субъектов РФ [23, с. 38];

- на уровне местного самоуправления: учредительные документы муниципального образования (например, уставы); нормативные акты, принятые населением в порядке референдума; решения муниципальных органов – представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации, структурных подразделений местной администрации (комитетов, комиссий, департаментов и т. д.) обычно в виде постановлений; решения окружных органов муниципального образования, также обычно в виде постановлений [23, с. 38].

Большинство авторов учебников по теории государства и права выделяют локальные (внутриорганизационные) нормативные правовые акты как разновидность подзаконных нормативных правовых актов, под которыми понимаются акты, принимаемые в пределах своей компетенции администрацией предприятий, учреждений, организаций для регулирования внутренней деятельности (организация труда, внутренняя дисциплина) и распространяющиеся на работников соответствующих предприятий, учреждений и организаций [43, с. 417].

Вместе с тем, в рамках теории государства и права существует и иное мнение: Т. Н. Радько, В. В. Лазарев и Л. А. Морозова не рассматривают локальные нормативные правовые акты как разновидность подзаконных нормативных правовых актов, представляя последние в системе [39, с. 161-162], однако при описании признаков нормативных правовых актов они упоминают акты нормативного, но не правового характера, называя в качестве таковых уставы партий, общественных организаций и др., таким образом высказывая позицию о неправовом характере и локального регулирования в нем.

И. В. Малышева полагает, что локальные нормативные акты по ряду признаков действительно являются правовыми, их сущность также отражает именно правовой характер. При этом отсутствие правовой ясности в законодательных актах государства, выражающаяся в отсутствии: признания локального нормативного акта правовым; определения системы локальных нормативных правовых актов; отсутствие определения сферы правового регулирования, а также процедуры их создания, изменения и отмены не позволяют представить локальное регулирование в целостной системе правового регулирования, что приводит к дефектности права и повышает конфликтность общественных отношений [32, с. 130].

Отдельные авторы, например, И. Г. Дудко, предлагают включить в приведенный перечень подзаконных нормативных правовых актов и другие акты: «постановления законодательного органа, иные его решения, а также акты его должностных лиц и структурных подразделений должны быть обоснованы на принимаемых им законах. Они вне сомнений являются подзаконными актами» [21, с. 31].

Выводы. Закон как нормативно-правовой акт выступает так называемым системообразующим фактором и несущей конструкцией всей системы законодательства государства, обладая высшей юридической силой и регулируя самые насущные общественные отношения. Подзаконные правовые акты по своей правовой природе относятся к производным от законных, имея своей целью обеспечение реализации последних с возможностью одновременного самостоятельного правового регулирования в определенных пределах.

Легальные определения законов и подзаконных актов в действующем законодательстве отсутствуют; существующие в специальной юридической литературе дефиниции в целом не противоречат друг другу и соответствуют определению закона, принятому еще в римском праве.

Система законов Российской Федерации (законодательство в собственном смысле слова) складывается из различных по значению в правовой системе и по юридической силе законов. Внутри законодательства формируется иерархия, соподчинение законов.

2. Вопросы соотношения законных и подзаконных актов различных уровней

2.1. Соотношение подзаконных актов и законов федерального уровня

Вся система нормативных правовых актов представляется как единство двух массивов: подсистемы законодательства в ограничительном понимании как совокупности нормативных актов первичного характера и подсистемы актов, содержащих нормативные предписания, развивающие и конкретизирующие положения законодательства. Причем, в то время как первая из них существует только на федеральном и региональном уровнях, вторая может иметь место на всех [26].

Действующие параллельно с законами подзаконные нормативные правовые акты количественно преобладают над законами, содержа значительную часть всех правовых предписаний. Как уже отмечалось, по своей юридической природе подзаконные нормативные акты являются производными от актов законодательных, призваны обеспечивать их реализацию, но вместе с тем, в определенных пределах могут осуществлять самостоятельное (собственное) правовое регулирование [22, с. 64].

Отличие подзаконных актов от законов, как полагают В. Я. Любашиц, А. Ю. Мордовцев и А. Ю. Мамычев, в основном сводятся к ряду моментов [31, с. 517-518]: во-первых, законы являются актами высших представительных (законодательных) органов государственной власти, а подзаконные акты, наоборот, принимаются органами и должностными лицами исполнительной власти; во-вторых, если законы регулируют наиболее значимые, основополагающие общественные отношения, то подзаконные акты регулируют все прочие общественные отношения, нуждающиеся в регулятивно-правовом воздействии, а также развивающие, конкретизирующие и детализирующие положения закона; в-третьих, законы обладают высшей юридической силой, в свою очередь, подзаконные акты по своей юридической силе уступают законам, подчинены им, отменяются и перестают действовать при их противоречии или несоответствии законам; в-четвертых, закон формулируется (разрабатывается) и принимается коллективно соответствующим представительным органом государственной власти, а подзаконные акты могут приниматься как коллективно, так и индивидуально уполномоченными должностными лицами исполнительной власти; в-пятых, законы принимаются в строгом процессуальном порядке, в то время как подзаконные акты принимаются в менее строгом и детализированном порядке.

Изучение юридической специальной литературы показывает, что в юридической науке теоретические вопросы соотношения закона и подзаконного нормативного акта рассматриваются относительно нечасто.

В. А. Кирин отмечает, что в советское время в науке неоднократно обращалось внимание на противоречия между различными видами нормативных правовых актов, в частности, на противоречия между указами президиумов верховных советов Союза ССР, союзных республик и законами, принимавшимися верховными советами соответствующего уровня, между законами и правительственными актами, особенно между законами и ведомственными нормативными актами [27, с. 111]. Д. Г. Морозов уточняет, что указы того времени имели противоречивый характер, что было определено противоречиями принимавших их президиумов верховных советов Союза и республик, после чего последовала широкая дискуссия о соотношении закона и указа в середине 50-х – начале 70-х гг. прошлого столетия [34, с. 30].

В этот период главное внимание уделялось юридическому аспекту соотношения двух различных видов актов (их юридической силы). Определение понятий «соотношение закона и указа», «соотношение нормативных актов различной юридической силы» специально не рассматривалось. В то же время детально рассматривались вопросы юридической силы различных видов нормативных актов, их юридическая природа, средства определения соотношения актов различной юридической силы [33, с. 100].

В советский период проводились отдельные исследования соотношения конкретных видов актов с законом, однако, как отмечает С. А. Иванов, в них отсутствовал и общий подход к анализу вопроса, и единое определение соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта. В некоторых работах авторы поднимали вопрос соотношения закона и подзаконного акта, но рассматривали ее слишком широко, анализируя и подзаконные нормативные, и подзаконные ненормативные правовые акты [25, с. 87].

В 80-е гг. Ю. А. Тихомиров предложил рассматривать проблему соотношения закона и подзаконного акта путем анализа законодательства о статусе государственных органов, их текущей нормотворческой деятельности, «который бы включал анализ не только подзаконных нормативных актов, но и подзаконных актов ненормативного характера». Позднее он и некоторые другие правоведы предложили рассматривать соотношение конституции, закона и подзаконного акта в контексте взаимодействия государственных органов, предприятий и прочих организаций [34, с. 31].

С. А. Иванов предлагает в соотношении закона и подзаконного нормативного правового акта различать несколько аспектов. Во-первых, под таким соотношением он видит определение соподчиненности каждого из видов подзаконных нормативных правовых актов по отношению к закону. В результате анализа признака высшей юридической силы закона он приходит к выводу, что согласно Конституции РФ все виды нормативных правовых актов по юридической силе подчинены закону. Здесь важно установить точное местоположение каждого вида подзаконных актов в иерархии нормативных правовых актов, определить, насколько удален или, напротив, приближен к закону тот или иной подзаконный нормативный правовой акт, какие акты занимают промежуточное положение и опосредуют соотношение данного вида актов с законом. Таким образом, данный аспект раскрывает соотношение актов по юридической силе, показывает степень зависимости подзаконного нормативного правового акта от закона [25, с. 88].

Специфика данного аспекта в условиях современного федеративного государства проявляется в том, что иерархия нормативных правовых актов Российской Федерации построена часто не столько на иерархии их издающих органов, сколько на нормативно закрепленном положении актов определенного органа по отношению к Конституции РФ, закону.

Это один из ключевых, по мнению С. А. Иванова, принципов формирования современной российской правовой системы, существенно отличающий ее от правовой системы советского периода, где правовая система советского государства строилась именно на иерархии государственных органов [25, с. 88-89].

Как утверждает А. А. Ивашкова, формы развития и конкретизации положений закона в подзаконных нормативных правовых актах в первую очередь направлены на формирование предметных связей между актами различной юридической силы, нормы подзаконных актов, как правило, имеют значение видовых, а нормы законов – характер и значение родовых. Отсюда следует, что норма видового значения не может быть принята в отсутствие нормы родового значения. Формирование связей между родовой нормой и видовой возможно путем применения форм развития и конкретизации норм законов в нормах подзаконных нормативных правовых актов [26].

Кроме того, необходимо принимать во внимание, что связь между законом и подзаконным нормативным правовым актом, устанавливаемая посредством различных форм развития и конкретизации, имеет ступенчатый характер, поскольку закон и подзаконный нормативный акт являются актами различных уровней.

С помощью этих форм в нормах подзаконных нормативных правовых актов отражается масса различного рода подробностей, характерных черт и особенностей общественных отношений, которые по объективным причинам нельзя первоначально учесть в рамках положений закона [26].

Использование этих форм для установления оптимального соотношения закона с подзаконным нормативным правовым актом в рамки чисто технической стороны правотворческой деятельности не укладывается вследствие того, что это сложная, комплексная деятельность, связанная с установлением взаимосвязей между законом и подзаконным нормативным правовым актом, требующая согласованных действий не только со стороны правотворческих органов, принимающих подзаконные нормативные правовые акты, но и со стороны законодательных органов, которые при издании закона должны иметь в виду необходимость будущего развития и детализации его положений [26].

Е. В. Грищенко полагает, что необходимость применения форм развития и конкретизации целесообразно определять первоначально на стадии подготовки проекта закона. В последующем их применение обнаруживается на стадии выявления объективных потребностей в издании компетентным правотворческим органом подзаконного нормативного правового акта.

В одном случае такая потребность обусловлена соответствующей оговоркой в законе, где может быть сказано, что определенный правотворческий орган для урегулирования указанного в законе вопроса издает подзаконный нормативный правовой акт. В другом случае, исходя из практической потребности, правотворческий орган сам определяет необходимость издания подзаконного нормативного правового акта по вопросу, урегулированному в законе и входящему в компетенцию соответствующего правотворческого органа [20, с. 119].

По мнению В. Божьева, в кодифицированных законах регулирование отношений требует наиболее полной регламентации, учета различных аспектов взаимодействия участников регулируемых отношений. Такие особенности могут быть отражены в актах тех органов, которые на практике более всего приближены к реализации норм различной юридической силы, лучше всего знают специфику отношений, характер поведения субъектов регулируемых общественных отношений. Наиболее удачные положения таких подзаконных нормативных правовых актов могут быть воспроизведены в кодексах, утверждаемых в форме закона, или других законах [15, с. 10].

Т. М. Чершнышева полагает, что вся современная структура права и соотношений подзаконных нормативных актов и законов обеспечивает лидерство закона и определенным образом сокращает сферу непосредственного регулирования подзаконных актов. Если подзаконный акт издается с какими-либо нарушениями, это влечет за собой появление юридической коллизии, то есть, возникновение противоречий между подзаконными нормативными актами по одному и тому же вопросу [49, с. 16].

Для устранения данной ситуации, по ее мнению, необходимо выполнить определенные действия:

- если нормативные акты были изданы одним и тем же органом, в силу вступает последний принятый акт;

- если акты были изданы разными органами, в силу вступает тот, который был издан вышестоящим органом;

- если такая ситуация возникает между специальным актом и общим актом, в силу вступает специальный акт [49, с. 16].

В отличие от подзаконного нормативного правового акта, закон может издаваться и обычно издается в отсутствие какого-либо акта. Официальное опубликование является необходимым условием вступления в силу всякого закона. На территории РФ применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы в соответствии с действующим законодательством [3].

В некоторых случаях указания на необходимость принятия конкретного закона и принципиальное регулирование общих вопросов может содержаться в Конституции РФ, но чаще всего закон издается именно в отсутствие какого-либо акта. В законе тем самым осуществляется первичное регулирование общественных отношений, в подзаконном нормативном правовом акте, как правило, – вторичное регулирование общественных отношений [34, с. 30-31].

Кроме того, Д. Г. Морозов отмечает, что в вопросе определения оптимального соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта важно учитывать:

- во-первых, определение степени иерархической зависимости и подчиненности подзаконных нормативных правовых актов по отношению к закону;

- во-вторых, определение оснований издания подзаконных нормативных правовых актов и рамок их принятия;

- в-третьих, установление предметных сфер регулирования соотносимых актов. Каждый из трех аспектов проблемы соотношения закона и подзаконного нормативного акта не может существовать сам по себе, не может быть изолирован от других, все они взаимосвязаны и взаимообусловлены и представляется необходимым, чтобы все эти аспекты были четко и однозначно сформулированы и нормативно закреплены [34, с. 32-33].

В целом ряде случаев соотношение определенного вида подзаконных нормативных правовых актов с законом опосредуется нормативными правовыми актами, занимающими между ними промежуточное положение. Например, нормативные указы Президента РФ опосредуют соотношение федерального закона и постановления Правительства РФ. З

Зачастую нормативные указы не укрепляют двусторонние связи федерального закона с постановлениями правительства, а, наоборот, ослабляют их, пытаются поставить издание постановлений Правительства РФ главным образом в зависимость от издания нормативных указов.

Такая практика в современных условиях, по мнению Д. Г. Морозова, представляется неоправданной [34, с. 33].

2.2. Соотношение федеральных подзаконных актов и законов регионального уровня

Практика показывает, что при применении федеральных подзаконных актов и законов регионального уровня имеются правовые коллизии, требующие своего разрешения.

Так, из ч. 2 и 6 ст. 76 Конституции РФ [1] можно вывести следующую коллизионную норму: принимаемые по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не должны противоречить федеральным законам. Иначе дело обстоит с сочетанием указанных оснований, их столкновением и конкуренцией, способными вносить замешательство в правовое регулирование при определении соотношения различных актов. Указанная тематика, как утверждает В. А. Толстик, затрагивалась только отдельными авторами и в конкретных предметных сферах (например, коллизии между постановлениями Правительства РФ и законами субъектов РФ) [45, с. 165].

По мнению А. А. Петрова и Д. С. Шинкевича, все это послужило формированию довольно обрывочных представлений об указанном виде коллизий в общетеоретическом аспекте. Обстоятельного, комплексного развития в работах юристов обозначенная проблема так и не получила [37, с. 6].

Между тем, решение указанной проблемы необходимо, поскольку выдвигается практикой [10], первичной по отношению к любым попыткам ее изучить и осмыслить. Представляется, что ни один исследователь не сможет заранее сформулировать закрытый перечень существующих коллизий, предусмотрев в нем все возможные варианты, поскольку рано или поздно в сфере давно знакомых правовых явлений найдется исключение. Именно такая постановка характерна для затрагиваемой проблемы – основания определения юридической силы конкурируют, на практике возникают коллизии, однако вопрос их разрешения так и остается невыясненным.

Это означает, что правоприменителю приходится решить, какое из оснований определения юридической силы нужно учесть в первую очередь, рассматривая коллизию между положениями актов к вопросу о соотношении федеральных подзаконных актов, принятых по предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов: уровень правового регулирования (федеральный, региональный) или вид нормативного правового акта (закон, подзаконный акт) [37, с. 6-7]. Не совсем понятно, каким образом можно сформулировать правило разрешения коллизий, аналоги которого в настоящее время отсутствуют как в российском конституционном законодательстве, так и в доктрине, на чем оно должно основываться, приоритет каких актов должен устанавливаться.

Так, в попытках найти рациональные истоки приоритета Гражданского кодекса РФ перед другими федеральными законами, В. А. Белов приходит к выводу о том, что такие правила применения правовых актов основываются «не на указании закона, но на соображениях разумности и добросовестности поведения». Данное заключение конкретизируется применительно к каждому коллизионному правилу. Например, при разрешении содержательных коллизий основание применения специального закона автор связывает с тем обстоятельством, что «если бы законодатель хотел регламентации определенного отношения в соответствии с общим правилом, то ему просто незачем было бы принимать специальный закон». Касаемо разрешения темпоральных коллизий, приоритет акта, принятого позже, объясняется аналогичным образом – «желая сохранять прежде действовавший порядок, нет никакого смысла устанавливать новый» [14, с. 165].

Однако, как показывает практика, коллизии между федеральными подзаконными актами и региональными законами такого общепринятого в юридическом сообществе и нормативно закрепленного правила разрешения не имеют.

Между тем, отсутствие подобных положений в действующем законодательстве вовсе не свидетельствует о том, что их никогда не было. Так, в п. 1 ст. 2 изначальной редакции Устава Ленинградской области прямо закреплялось: «Ленинградская область признает на своей территории верховенство Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, нормативных актов Правительства России» [6]. Однако уже в седьмой редакции данная формулировка была заменена на фразу следующего содержания: «Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, принятые по предметам ведения РФ, имеют прямое действие на территории Ленинградской области» [7].

Как представляется, здесь усматривается существенное уточнение, выразившееся, во-первых, в определении сферы предметного ведения, в которой отдается приоритет определенным актам, и, во-вторых, в исключении из списка последних подзаконных актов – президентских указов и постановлений Правительства РФ. Тогда же была добавлена дублирующая конституционную норма о том, что все акты субъекта РФ по вопросам совместного ведения не должны противоречить федеральным законам. О подзаконных актах не было сказано ни слова [37, с. 8].

Показателен и другой пример – модель разрешения коллизий между федеральными подзаконными актами и региональными законами была закреплена в Трудовом кодексе РФ [2] для регуляции отношений данной отрасли посредством установления приоритета постановлений Правительства РФ перед законами субъектов РФ по вопросам трудового законодательства, отнесенного к сфере совместного ведения Федерации и регионов. Однако в 2006 г., после поднявшегося недовольства со стороны субъектов Федерации [38, с. 271], данная норма из кодифицированного акта исчезла.

В заключении Комитета Государственной Думы по труду и социальной политике по второму чтению по проекту ФЗ № 329663-3 «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации» [5] эту норму предлагалось убрать, как противоречащую ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, устанавливающей иерархию правовых актов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Ее содержание также было признано в названном заключении противоречащим абз. 1 ч. 1 ст. 5 ТК РФ, согласно которому законы субъектов РФ включаются в трудовое законодательство, а потому, в соответствии со ст. 72 Конституции РФ, регулируются наряду с федеральными законами еще и законами субъектов.

Не ясно, является ли отсутствие регламентации приведенного вопроса изменением позиции законодателя на этот счет или только свидетельствуют о его желании избежать излишней критики явления, объективно необходимого для слаженного функционирования системы законодательства. Кроме того, непонятно, является ли закрепление модели обращения к федеральному подзаконному акту объективно необходимым и отражающим сложившиеся закономерности, а не диктующим преобладание федерального законодательства над региональным в качестве средства укрепления вертикали власти. Как указывают А. А. Петров и Д. С. Шинкевич, данные вопросы мало исследованы в отечественной и в зарубежной литературе, что отчасти объясняется спецификой затрагиваемой проблемы, требующей непременного своего рассмотрения в масштабе отдельных федеративных государств [37, с. 8].

Между тем, очень важным видится выявление существующих правоприменительных закономерностей по вопросу принятия судебных решений при возникновении указанных коллизий и проведении их систематизации. Фрагментарность и неполнота изучения рассматриваемого аспекта могут привести к отсутствию общей достоверной оценки ее масштабов проблемы. Особый интерес в данном случае имеет малоисследованный сравнительно-правовой аспект затрагиваемой проблемы, изучение которого помогло бы получению сведений о существовании (отсутствии) аналогичных коллизий в зарубежных правопорядках и, следовательно, о путях их разрешения. В свою очередь, это привело бы к аккумуляции иностранного опыта и оценке возможности и необходимости его заимствования [37, с. 9].

В пределах анализируемой проблемы нельзя не рассмотреть вопрос закрепления наиболее эффективной модели разрешения таких коллизий в объективном (позитивном) праве. В юриспруденции существует достаточно оживленная дискуссия по поводу необходимости закрепления подобных коллизионных механизмов – в частности, многие критикуют отраженный в законодательстве приоритет кодексов над иными федеральными законами, стоящими с ним, по сути, на одной иерархической ступени [40, с. 33].

Подобная модель, формально основывающаяся только на признании приоритета применения какого-либо акта в нем самом, вызывает некоторые злоупотребления – по примеру кодифицированных актов во многих федеральных законах самовольно закрепляется их приоритет при решении конкретных вопросов, что способствует возникновению новых коллизий. В то же время кодификация помогает избежать «вермишелевого законодательства», ориентируя субъектов права на поиск необходимых предписаний в одном единственном акте [37, с. 9].

Говоря об этом аспекте, следует рассмотреть несколько альтернатив. Так, О. В. Анциферова одной из наиболее привлекательных видит широко обсуждаемый закон о нормативных правовых актах [13, с. 60], имеющий своей целью формирование порядка правотворческой и правоприменительной деятельности.

Некоторые авторы помимо рядового закрепления механизмов разрешения коллизий предлагают включить в состав указанного законопроекта специальную главу под названием «Процедуры устранения юридических коллизий» [41, с. 92].

Подготовка проекта такого закона была признана целесообразной еще в Рекомендациях международного консультативного семинара «Соотношение конституций и законодательства», утвержденных Постановлением Совета Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ от 14 февраля 1995 г. Однако до сих пор подобного нормативного правового акта на федеральном уровне в системе законодательства России так и не появилось [37, с. 10]. Проект существует, однако на рассмотрение в Государственную Думу внесен не был.

Выводы. Представляется, что определение соотношения законных и подзаконных нормативных правовых актов необходимо не только науке общей теории права, но и значимо для действующей юридической практики, что в первую очередь проявляется в правотворческой деятельности компетентных органов, которую следует связывать с определением многоступенчатых связей и взаимозависимостей между нормативными правовыми актами различной юридической силы. Кроме того, проблему соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта следует связывать с определением и установлением связей и взаимозависимостей между нормативными правовыми актами разной юридической силы и различных уровней.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Рассмотренные в работе вопросы позволили нам сформулировать следующие выводы.

Как нормативно-правовой акт закон является так называемым системообразующим фактором и несущей конструкцией всей системы законодательства государства; при этом закону присуща высшая юридическая сила и регламентация наиболее значимых общественных отношений.

Что касается подзаконных правовых актов, они представляют собой внутренне согласованную специфическую структуру, которая является частью юридической системы государства. Реализация данных документов является элементом общего механизма реализации конституционных положений. Вместе с тем, система подзаконных актов имеет и свои особые признаки, дифференцирующие ее от прочих правовых инструментов.

На практике реализация документов представлена как многоуровневый процесс, в рамках которого обеспечивается надлежащее поведение соответствующих субъектов. Эта процедура проводится с применением особых юридических средств и методов. Наличие в юридической системе законных и подзаконных актов обеспечивает максимально эффективное регулирование сложных и динамически развивающихся общественных отношений. При этом подзаконные нормативные правовые акты выполняют особую роль в системе нормативно-правового регулирования, являясь инструментом конкретизации и обеспечения действия законов.

В соотношении закона и подзаконного нормативного правового акта наиболее важно определение, во-первых, степени иерархической зависимости и подчиненности подзаконных нормативных правовых актов по отношению к закону, во-вторых, оснований издания подзаконных нормативных правовых актов и рамок их принятия, и, в-третьих, установление предметных сфер соотносимых актов.

Что касается проблемы соотношения федеральных подзаконных актов и региональных законов, она должного развития в юридической литературе не получила. В то же время эта проблема должна быть решена, поскольку она имеет самое прямое влияние на судебную практику, реализацию основных прав и свобод. Вследствие этого поиск и описание оптимальной модели разрешения данного вида коллизий на данный момент представляется весьма значимой задачей.

Исследование всех названных выше аспектов в своей совокупности должно способствовать поиску и нахождению оптимальной модели разрешения коллизий между федеральными подзаконными актами и региональными законами, что необходимо для обеспечения единообразия судебной практики, ограничения степени предоставленной правоприменителю свободы усмотрения, содействия беспрепятственной реализации права субъектами.

Оптимальное соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта предполагает последовательное согласование норм подзаконных нормативных правовых актов с нормами законов, отсутствие каких-либо расхождений и противоречий с нормами законов. Представляется, что только единая, лишенная противоречий система действующих нормативных правовых актов может выступать эффективным регулятором общественных отношений в российском государстве.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

Нормативные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., принятая всенародным голосованием (с поправками от 21.07.2014 г.) // Собрание законодательства РФ. – 2014. – № 31. – Ст. 4398.
2. Трудовой кодекс Российской Федерации: от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (по сост. на 28 июня 2014 г.) // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3.
3. Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (в ред. 01.07.2017) // СЗ РФ. 1994. № 8. Ст. 801.
4. Федеративный договор от 31марта 1992 г. «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации» // Федеративный договор: документы. Комментарий. – М., 1994.
5. Заключение Комитета Государственной Думы по труду и социальной политике по второму чтению по проекту ФЗ № 329663-3 «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации».
6. Устав Ленинградской области: Закон Ленинградской области от 27 октября 1994 г. № 6-ОЗ.
7. Областной закон Ленинградской области от 12 июля 2001 г. № 44-оз «О новой редакции областного закона «Устав Ленинградской области».
8. Проект Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» (подготовлен Минюстом России) (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 26.12.2014).

Материалы судебной практики

1. Постановление Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 12-П «По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 45. Ст. 4408.
2. Решение Красноярского краевого суда от 23 октября 2001 г. «Об отказе в удовлетворении требования прокурора о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению Закона Красноярского края от 5 декабря 2000 г. № 121021».

Научная литература

1. Алексеев С. С. Государство и право: учебное пособие. – М.: Проспект, 2017. – С. 152.
2. Андреев В. В. Правовая природа федеральных конституционных законов // Вестник Московского государственного областного университета. – 2017. – № 4. – С. 52-60.
3. Анциферова О. В. Система нормативных правовых актов Российской Федерации // Вестник Челябинского университета. – 2002. – № 2. – С. 59-63.
4. Белов В. А. Гражданское право. Т. I. Общая часть. Введение в гражданское право: учебник. – М.: Юрайт, 2014. – 622 с.
5. Божьев В. «Тихая революция» Конституционного Суда в уголовном процессе Российской Федерации // Российская юстиция. – 2000. – № 10. – С. 9-11.
6. Борисов Г. А. Теория государства и права: учебник. – Белгород: Изд-во БелГУ, 2007. – 292 с.
7. Быконя А. В. Законы: понятие, виды и их особенности // Проблемы современной науки и образования. – 2017. – № 17 (99). – С. 57-59.
8. Власенко Н. А. Теория государства и права: учебное пособие. – М.: Проспект, 2011. – 416 с.
9. Волкова С. Н. Проблемы определения признаков подзаконных нормативных правовых актов в Российской Федерации // Пролог: журнал о праве. – 2013. – № 2. – С. 73-80.
10. Грищенко Е. В. Европейская доктрина надлежащего публичного управления и перспективы ее восприятия в российском праве // Сравнительное конституционное обозрение. – 2013. – № 2 (93). – С. 115-128.
11. Дудко, И. Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Вопросы теории: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.01. – Нижний Новгород, 2004. – 54 c.
12. Злобин А. В. Подзаконные нормативные правовые акты как форма современного российского законодательства: вопросы теории: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.01. – Саратов, 2012. – 217 с.
13. Злобин А. В. Юридическая природа подзаконных нормативных актов в Российской Федерации // Вестник Саратовской государственной юридической академии. – 2012. – № 5 (88). – С. 34-39.
14. Иванов А. А., Шевченко П. Н. Виды нормативно-правовых актов // Закон и право. – 2011. – № 7. – С. 17-19.
15. Иванов С. А. Соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.01. – М., 2001. – 183 с.
16. Ивашкова А. А. Уровни подзаконного нормативного правового регулирования. Проблемы и пути совершенствования [Электронный ресурс] // sfu-kras.ru. – 2014. – URL: http://elib.sfu-kras.ru/handle/2311/17791 (последнее обращение: 05.09.2018).
17. Кирин В. А. К вопросу о соотношении общесоюзного и республиканского законодательства (на опыте уголовного законодательства) // Советское государство и право. – 1963. – №8. – С. 111-122.
18. Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: учебник. – М.: Проспект, 2014. – 592 с.
19. Кузнецов О. С. Подзаконный акт: проблема определения и содержания [Электронный ресурс] // Журнал научный публикаций аспирантов и докторантов. – 2008. – URL: www.jurnal.org/article/2008/uri30.html (последнее обращение: 04.10.2018).
20. Лукьянова Е. Г. Учение о законе в русской юриспруденции: монография. – М.: Норма, 2014. – 160 с.
21. Любашиц В. Я., Мордовцев А. Ю., Мамычев А. Ю. Теория государства и права: учебник. Теоретический курс. – М.: Норма, 2014. – 704 с.
22. Малышева И. В. Правовой характер локальных нормативных актов // Известия ТулГУ. Экономические и юридические науки. – 2016. – № 2-2. – С. 124-131.
23. Мицкевич А. В. Акты высших органов Советского государства. Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. – М.: Юридическая литература, 1967. – 175 с.
24. Морозов Д. Г. Закон и подзаконный нормативно-правовой акт: проблемы соотношения // Вестник Пермского университета. – 2011. – № 4 (14). – С. 29-35.
25. Морозова Л. А. Теория государства и права: учебник. – М.: Норма, 2017. – 464 с.
26. Нерсесянц В. С. Теория права и государства: краткий учебный курс. – М.: Норма, 2013. – 272 с.
27. Петров А. А., Шинкевич Д. С. К вопросу о соотношении федеральных подзаконных актов и региональных законов // Вестник Томского государственного университета. Право. – 2015. – № 2 (16). – С. 5-13.
28. Петрова Е. И. К вопросу о соотношении постановлений правительства РФ и законов субъектов РФ в системе источников трудового права // Актуальные проблемы российского права: сборник статей. – М.: Изд-во МГЮА, 2007. – № 1 (4). – С. 269-275.
29. Радько Т. Н., Лазарев В. В., Морозова Л. А. Теория государства и права: учебник. – М.: Проспект, 2014. – 568 с.
30. Рахманина Т. Н. Актуальные вопросы кодификации российского законодательства // Журнал российского права. – 2008. – № 4. – С. 30-39.
31. Тихомиров Ю. А., Рахманина Т. Н., Хабибулин А. Г. Закон о нормативных правовых актах – актуальная повестка дня // Журнал российского права. – 2006. – № 5. – С. 88-93.
32. Теория государства и права: учебник / Под общ. ред. проф. С. С. Алексеева. – М.: Норма, 2004. – 283 с.
33. Теория государства и права: учебник / Под ред. А. С. Пиголкина. – М.: Юрайт-Издат, 2006. – 613 с.
34. Теория государства и права. Часть 2. Теория права: учебник / Под ред. М. Н. Марченко. – М.: Зерцало-М, 2011. – 336 с.
35. Толстик В. А. Иерархия источников российского права: дис. ... д-ра. юрид. наук: 12.00.01. – Нижний Новгород, 2002. – 494 c.
36. Улетова Г. Д. Источники исполнительного права: автореф. дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.15. – М., 2007. – 63 с.
37. Фаткуллина Н. М. Федеральный закон как источник права в системе российского законодательства: вопросы теории и практики // Ленинградский юридический журнал. – 2015. – № 4. – С. 36-42.
38. Филиппов Б. Н. Подзаконные акты субъектов Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02. – Казань, 2004. – 26 с.
39. Чернышева Т. М. Закон и подзаконный нормативный акт в правовой системе РФ: проблема соотношения // Актуальные проблемы права: материалы конференции. – М.: Буки-Веди, 2016. – С. 14-16.

ПРИЛОЖЕНИЕ 1

Отличия закона от прочих нормативных правовых актов

Отличительные черты закона

Закон обладает высшей юридической силой и занимает ведущее место в системе законодательства; никакие другие акты не могут вступать с ним в противоречие

Закон действует прямым и непосредственным образом

Закон эффективно обеспечивается (например, механизмом прокурорского надзора)

Закон регулирует общественные отношения первично

Закон исполняется (для этого обладает большими финансовыми и материальными ресурсами)

В стадии подготовки, а в дальнейшем при обсуждении к закону пред являются более строгие требования

ПРИЛОЖЕНИЕ 2

Элементы юридической природы подзаконных актов

Юридическую природу подзаконных актов составляют:

Субъекты подзаконного творчества

Пределы ведения подзаконного регулирования

Виды и формы подзаконных нормативных актов

Свойство «подзаконности» нормативных правовых актов

Правовое основание принятия подзаконного нормативного акта

Характеристика сферы правового регулирования подзаконных нормативных актов