Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Управление миграционными процессами (Теоретико-методологические аспекты изучения миграционных потоков)

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная Президентом Российской Федерации, определила принципы и основные направления деятельности государства в сфере миграции. Положительные результаты благодаря реализации комплексных мер достигнуты в сфере противодействия незаконному пребыванию на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, их нелегальной трудовой деятельности. Использование государственной информационной системы миграционного учета и центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации, в том числе участников государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, позволило усовершенствовать контроль над миграционными потоками в целом, существенно повысить эффективность противодействия незаконной миграции, в том числе при принятии решений о запрете на въезд в Российскую Федерацию. Разработаны действенные механизмы по упорядочению регистрационного учета граждан Российской Федерации и миграционного учета иностранных граждан. Введена уголовная ответственность за осуществление фиктивной регистрации и постановки на миграционный учет. Отмечая большой вклад Федеральной миграционной службы в реализацию Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года и поддерживая меры, принимаемые Федеральной миграционной службой по противодействию нарушениям миграционного законодательства Российской Федерации, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации обращает внимание на ряд проблем, которые негативно сказываются на реализации указанной Концепции. Такой проблемой продолжает оставаться нарушение законодательства Российской Федерации иностранными гражданами. Это все и обуславливает актуальность выбранной темы для исследования.

Объектом данного исследования является государственная политика в области миграции.

Предметом данного исследования служит миграционная политика. Хронологические рамки исследования: с 1991 года по наше время. Территориальные рамки исследования: Российская Федерация. Целью данной курсовой работы является анализ управления миграционными процессами в Российской Федерации. Для реализации данной цели были сформулированы следующие задачи: 1. Рассмотреть теоретические аспекты миграции населения и ее виды. 2. Проанализировать миграционные процессы в Москве. 3. Проанализировать проблемы миграционной политики в Москве. На сегодняшний день данная тема является достаточно разработанной и освященной в различной литературе, СМИ а так же публикациях периодических изданий. Методологическую базу данного исследования составляют контент-анализ, социологические методы анализа, эмпирические методы исследования. Теоретическая база исследования включает в себя научную труды выдающихся специалистов в сфере государственного и муниципального регулирования, миграционной политики, юриспруденции. Практическая и теоретическая значимость курсовой работы обусловлена наличием разработанных мероприятий, направленных на совершенствование работы миграционной службы России. Данная курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.

1. Теоретико-методологические аспекты изучения миграционных потоков

В настоящее время миграцию населения, которая представляет собой глобальный процесс, охвативший практически все континенты и страны, причисляют к одной из самых острых и трудно разрешаемых проблем современной России. Общая цифра въехавших в Российскую Федерацию за последние годы иностранных граждан превысила 7 млн. человек, что поставило нашу страну на третье место в мире по объему миграции, после США и Германии.

Неурегулированность, стихийность миграции, усугубление ее негативных сторон и неспосособность использования в интересах России положительных сторон миграции населения во многом объясняются отсутствием целенаправленной, сбалансированной миграционной политики, прочной законодательной базы, регулирующей миграционную ситуацию в стране. На протяжении многих лет законодательство по вопросам миграции, оставалось разрозненным и, в основном, базировалось на устаревших нормативных актах. [2, с. 143].

Одним из важнейших источников формирования населения в отдельных регионах мира и в России в частности, стала миграция населения. В понятие «миграция населения» различные исследователи вкладывают самый разнообразный смысл. В.А. Ионцев насчитал только в отечественных публикациях около 36 различных определений. Современное значение термина чрезвычайно широко. На наш взгляд принципиальные различия в толковании этого понятия заключаются в следующем:

– учитывается ли при фиксировании факта территориального перемещения людей фактор расстояния;

– учитывается ли фактор времени пребывания на территории прибытия и регулярности перемещений в различных направлениях;

– рассматривается ли фактор пересечения каких-либо официально установленных рубежей.

Не умаляя достоинств каждой из имеющихся трактовок понятия «миграция населения», наиболее точными и полными, с нашей точки зрения, отвечающими решению задач разработки методологии миграционной политики, является следующее определение:

Под миграцией населения подразумевается, любое территориальное перемещение населения, связанное с пересечением как внешних, так и внутренних границ административно-территориальных образований с целью смены постоянного места жительства или временного пребывания на территории для осуществления учебы или трудовой деятельности независимо от того, под превалирующим воздействием каких факторов оно происходит - притягивающих или выталкивающих.

Чрезвычайные масштабы незаконной миграции (сегодня на территории Российской Федерации насчитывается по разным оценкам до трех миллионов незаконных мигрантов) представляют угрозу национальной и, в особенности, экономической безопасности России, стимулируют рост теневой экономики; создают реальную угрозу изменения демографической ситуации в стране; стимулируют рост националистических настроений, создают почву для межнациональных конфликтов; ухудшают благосостояние коренного населения; способствуют развитию криминальных структур, связанных с транспортировкой наркотиков, отмыванием теневых капиталов, незаконным оборотом оружия.

Государственная миграционная политика направлена на изменение или поддержание численности и состава населения всего государства и отдельных его частей путем воздействия на направление движения и состав мигрантов. Целью миграционной политики является обеспечение рационального размещения населения с точки зрения эффективного развития экономики и самого населения, улучшения его качественного состава, равномерного развития отдельных регионов, сглаживания социально-экономической дифференциации в условиях жизни населения. Теоретическое обоснование концепции государственной миграционной политики основывается на поведенческом, проблемном подходах, а также на теории миграционного процесса.

Эмиграция (от лат. emigrare - покидать пределы родины) - это выезд граждан из своей страны в другую страну на постоянное жительство (или на более или менее длительный срок) по политическим, экономическим или другим причинам. Эмигранты - это люди, добровольно или вынужденно оставившие страну, гражданами, которой они являются, и поселившиеся в какой-то другой стране на неопределенный срок. В наше время примерами эмиграции может служить выезд «русских немцев» в Германию или русскоязычного населения из стран СНГ в Россию.

Иммиграция (от лат. immigrare — въезжать) — это процесс, когда граждане одного государства поселяются постоянно (или на длительное время) на территории другого государства. А иммигрантами называют граждан одного государства, поселяющихся на постоянное (или длительное) время на территории другого государства по политическим, религиозным и другим причинам.

Сегодня многие граждане России эмигрируют в различные страны. В большинстве случаев люди переезжают за рубеж к своим родным, находят престижную работу или уезжают навсегда) [7, с. 182].

Реиммиграция — это возвращение эмигрантов в страну.

Ни один воспроизводственный процесс в реальном современном экономически развитом и сильно интегрированном обществе не проистекает без воздействия на него тех изменений, которые происходят в населении в связи с миграционными процессами.

При анализе миграции населения ее классифицируют по ряду признаков.

– В зависимости от характера пересекаемых границ различают внешнюю и внутреннюю миграцию населения.

Внешней называется миграция, при которой пересекаются государственные границы. Она в свою очередь делится на межконтинентальную (например, массовое переселение европейцев за океан в XIX – XX вв.) и внутриконтинентальную (например, современная миграция из одних европейских стран – Италии, Испании, в другие – Германию, Францию и т. д.)

К внутренней миграции относятся перемещения в пределах одной страны между административными или экономгеографическими районами, населенными пунктами и т. п. Основными типами современной внутренней миграции являются миграции из сельской местности в города и межрайонная миграция.

– По временным признакам миграцию делят на постоянную (безвозвратную), временную, сезонную и маятниковую.

Безвозвратная миграция связана с окончательной сменой постоянного места жительства. Примером такой миграции может служить миграция из села в город.

Временная миграция предполагает переселение на какой-то достаточно длительный, но ограниченный, часто заранее обусловленный срок, что обычно связано с работой в месте вселения. Временными являются многие переселения рабочих из одних стран в другие, внутренняя миграция в удаленные и малообжитые районы (например, для работы по контракту на несколько лет). [9, с. 101].

Сезонная миграция включает ежегодные перемещения людей в определенные периоды года, например в сельскохозяйственные труда недостаточные районы в период уборки урожая, летом – в курортные районы и т. д.

Маятниковая миграция - это регулярные поездки к месту работы или учебы за пределы своего населенного пункта.

– Важное значение имеет классификация миграций по причинам. Среди главных причин миграции населения следует упомянуть экономические и социальные, которые часто трудно разделить (переселения в поисках свободных сельскохозяйственных земель, работы, более высоких доходов, переселение с целью перемены образа жизни – сельского на городской, приобретения более высокого социального статуса и т. д.). Немалую роль играют также политические (бегство от расовых, религиозных притеснений), военные (эвакуация, депортация) и прочие причины.

– По формам реализации миграция делится на общественно-организованную, осуществляемую при участии государственных или общественных органов и с их экономической помощью, и неорганизованную, которая производится силами и средствами самих мигрантов без материальной или организационной помощи со стороны каких – либо учреждений.

– В зависимости от того, предпринимается перемещение людей по их собственному решению или независимо от него, миграция делится на добровольную и принудительную.

Очевидно, что формирование эффективного механизма регулирования миграцией требует сегодня взаимосвязь ее целей с целями экономической, социальной, культурной, территориальной политики; сбалансированности и согласования интересов государства, негосударственных организаций, частных структур по использованию рабочей силы мигрантов; повышения инвестиционной привлекательности регионов, а также создания комплекса условий закрепления местного населения.

2. Цели, принципы и задачи регулирования миграционных потоков в Российской Федерации

Целями регулирования миграционных потоков в России являются обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, национальной безопасности РФ, удовлетворение потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах, рациональное размещение населения на территории страны, использование интеллектуального и трудового потенциала мигрантов для достижения благополучия и процветания Российской Федерации. Регулирование миграционных потоков в России основывается на следующих принципах:

– защита прав и свобод человека на основе законности и неуклонного соблюдения норм международного права;

– защита национальных интересов и обеспечение безопасности Российской Федерации;

– сочетание интересов личности, общества и государства;

– дифференцированный подход государства к решению проблем различных категорий мигрантов;

– взаимодействие федеральных органов власти, исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с общественными объединениями мигрантов.

Для достижения указанных целей должны быть решены следующие основные задачи во внешнеполитической области:

– защита прав и свободы российских граждан;

– выработка и реализация межгосударственных механизмов оказания целевой финансовой и иной помощи лицам, ищущим временное убежище на территории Российской Федерации;

– развитие сотрудничества России с другими государствами в целях предупреждения и предотвращения конфликтов, следствием которых является массовая миграция населения;

– заключение Российской Федерацией международных договоров и соглашений о возврате, приеме и транзите лиц, незаконно находящихся на территории договаривающихся сторон, о борьбе с незаконной иммиграцией, поощрении двусторонних и региональных диалогов об урегулировании миграционных вопросов, приграничной торговле, туризме, культурных, спортивных и иных поездках. О гарантии социальных и экономических прав трудящихся – иммигрантов, содействии реализации прав соотечественников за рубежом, об обеспечении их равного с гражданами государства положения перед законом и уважительного отношения к их духовным и иным связям с Россией, об обмене информацией о практике применения иммиграционного законодательства, имеющихся проблемах, с которыми сталкиваются государства при обеспечении защиты иммигрантов, а также информацией о новых методах иммиграционного контроля и паспортно-визовых технологиях. [11, с. 369]

В области науки и информации предполагается решение следующих задач:

– дальнейшее развитие фундаментальных научных исследований, касающихся социально - экономических, юридических, психологических основ регулирования миграционных потоков в России и мире;

– организация проведения мониторинга и научного прогнозирования миграционной обстановки в Российской Федерации;

– исследование и использование опыта зарубежных государств по предотвращению и пресечению незаконной миграции, представляющей угрозу национальной безопасности РФ;

– автоматизация и унификация технологий паспортно-визового, налогового, таможенного, пограничного и иммиграционного контроля;

– создание федеральной системы учета российских юридических лиц, филиалов и представительств иностранных юридических лиц, деятельность которых связана с организацией международного туризма, приема иностранных граждан для обучения и лечения, привлечением и использованием иностранных работников, а также с трудоустройством российских граждан за рубежом;

– создание федеральной системы учета иностранных граждан, в том числе пребывающих в Россию в целях осуществления трудовой деятельности, а также обучающихся в образовательных учреждениях Российской Федерации;

– создание федерального автоматизированного банка данных дактилоскопической регистрации иммигрантов, подозреваемых в совершении уголовных преступлений, а также совершивших административные правонарушения;

– формирование общественного мнения, способствующего эффективной реализации политики в области регулирования миграционных процессов в РФ;

– содействие средствам массовой информации в объективном информировании населения России о проблемах мигрантов;

– содействие в получении иностранными гражданами и соотечественниками за рубежом необходимой информации об условиях переезда, трудоустройства и проживания в России;

– совершенствование автоматизированных систем сбора и распространения информации о социально-экономической обстановке в целях определения условий приема и размещения иммигрантов, о вакантных рабочих местах в субъектах Российской Федерации, а также о территориях и населенных пунктах, благоприятных или не рекомендуемых для их расселения. [15, с. 45]

Особенности развития миграционной ситуации в Российской Федерации в последнее десятилетие обусловлены политическими и социально-экономическими переменами. Правительство России в этих условиях формирует активную миграционную политику, для осуществления которой в стране была принята «Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации». Инициатором ее разработки выступила Федеральная миграционная служба МВД РФ. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 февраля 2002 года функции федерального органа исполнительной власти по миграционной службе переданы Министерству внутренних дел Российской Федерации. В его структуре создано новое подразделение – Федеральная миграционная служба МВД России. Одними из главных ее задач являются регулирование миграционных процессов в Российской Федерации и борьба с незаконной миграцией.

Федеральные государственные служащие ФМС МВД России и подразделений по делам миграции МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях по статьям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающих ответственность за нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания в Российской Федерации. В этом ряду также нарушение должностным лицом организации, принимающей в Российской Федерации иностранного гражданина, или лицом без гражданства, либо гражданином Российской Федерации правил пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в Российской Федерации;

– нарушение правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы;

– нарушение иммиграционных правил;

– нарушение беженцем или вынужденным переселенцем правил проживания;

– незаконная деятельность по трудоустройству граждан Российской Федерации за границей;

– неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль);

– невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор;

– непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения;

– непредставление сведений (информации);

– осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии).

В своей деятельности по выявлению нарушений иностранными гражданами или лицами без гражданства режима пребывания в Российской Федерации и правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы сотрудники Управления по делам миграции тесно сотрудничают с другими службами и подразделениями УВД. Координационным органом, обеспечивающим согласованные действия органов исполнительной власти РФ и ее субъектов по реализации единой государственной миграционной политики, является Правительственная комиссия по миграционной политике. При разработке и реализации государственной и региональной миграционной политики органы исполнительной власти Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов сотрудничают с международными организациями, в первую очередь с УВКБ ООН, МОМ, ОБСЕ/БДИЧ. В разработке и реализации государственной миграционной политики наряду с ФМС России призваны участвовать следующие федеральные органы исполнительной власти: Минрегион России, Миннац России, Минсотрудничество России, Минюст России, МВД России, Минэкономики России, Минфин России, МИД России, Минтруда России, Минздрав России, Минобразования России, Минкультуры России и другие заинтересованные органы власти. Для проведения регулярных проверок мест предполагаемого скопления нелегальных мигрантов, таких, как вокзалы, рынки, стройки, формируются группы из сотрудников управления по делам миграции, управления по борьбе с экономическими преступлениями, паспортно-визового управления, патрульно-постовой службы, участковыми инспекторами. [16, с. 29]

Для реализации государственной миграционной политики Правительство Российской Федерации при формировании проектов федерального бюджета ежегодно предусматривает средства на финансирование соответствующих мероприятий. В настоящее время в ходе работы Межведомственной рабочей группы по совершенствованию миграционного законодательства Российской Федерации разработан проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации, уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях». Миграционная политика учитывает основные положения Комплексного плана мероприятий по регулированию миграционных процессов в Российской Федерации в 1998-2000 годах и Федеральной миграционной программы, утвержденной Указом Президента Российской федерации от 9 августа 1994 года № 1668 «О Федеральной миграционной программе». Государственная миграционная политика Российской Федерации основывается на нормах международного права и международных договорах, положениях Конституции РФ и выражается в федеральных законах и нормативных правовых актах, договорах и соглашениях между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ и в их деятельности. Она также учитывает опыт миграционной политики ряда зарубежных государств. Российская Федерация за последние десять лет стала участником большинства международных договоров в той или иной степени затрагивающих сферу миграции и право на свободу передвижения. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

В нее входит международный Билль о правах человека, который включает Всеобщую декларацию прав человека, Международный пакт о защите гражданских и политических прав и Факультативные протоколы к нему. Эти документы образуют основу для признания и соблюдения прав человека в контексте международного права, включающего в себя принцип гуманного обращения с беженцами, вынужденными переселенцами и лицами, ищущими убежище. Также следует отметить документы, к которым Россия присоединилась, вступая в Совет Европы. Например, Конвенция о защите прав человека и основных свобод и протокол №4 (март 1998г.). Российская Федерация официально объявила о своем присоединении к Конвенции о статусе беженцев и Протоколу, касающемуся статуса беженцев 13 ноября 1992 г. При этом Россия взяла на себя абсолютно все обязательства по Конвенции и протоколу без каких-либо оговорок. В целях создания единого для государств СНГ правового поля Главами государств Содружества в 1993 г. было подписано Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам уделяется незаслуженно мало внимания. Даже поверхностный анализ текста показывает, что правовой потенциал этого документа до конца не востребован.

Соглашение устанавливает такие ключевые моменты, как:

– признание существования проблемы вынужденной миграции на территории бывшего СССР;

– признание сторонами права на убежище в другом государстве;

– основу для единообразного определения статусов беженцев ми вынужденных переселенцев;

– признание сторонами принципа не высылки, необходимости взаимодействия и содействия государств в организации добровольной и индивидуальной репатриации беженцев и вынужденных переселенцев, в том числе с целью воссоединения семей;

– обязательства сторон оказывать всестороннее содействие беженцам и вынужденным переселенцам.

Соглашение стало основой для единообразного определения статуса беженца и вынужденного переселенца на территории государств – участников СНГ. Субъект правового регулирования – граждане бывшего СССР. Документ предусматривает возможность совместного участия государств СНГ в прекращении вооруженных и межнациональных конфликтов во время эвакуации мирного населения. В то же время соглашение носит экономический характер и определяет обязательства государства по отношению к беженцам и вынужденным переселенцам, связанные с компенсацией за оставленные жилье и имущество, взаиморасчетами и погашением расходов на их содержание. Таким образом, принципы, заложенные в конвенции и Протоколе, касающиеся статуса беженцев, получили дополнительное развитие на региональном уровне. Важность этого документа обусловлена еще и тем, что не все государства, подписавшие это Соглашение, стали участниками конвенции и протокола.

Наряду с этим Россия является участником:

– Соглашения 1994 г. о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защите трудящихся – мигрантов. Соглашение между Правительством РФ и правительствами ряда государств СНГ и стран дальнего зарубежья по трудовой миграции;

– Соглашения 1998 г. о сотрудничестве государств СНГ в борьбе с незаконной миграцией.

Термины «беженец» и «вынужденный переселенец» упоминаются в текстах 210 законодательных и иных нормативных правовых актах Российской Федерации. Однако базовыми законодательными актами в области вынужденной миграции служат Федеральный закон «О беженцах» и закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах». Федеральный закон «О беженцах» предполагает реализацию международных обязательств Росси после ее присоединения к Конвенции и Протоколу, касающимся статуса беженцев. Закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» направлен на установления особого правового режима и оказания государственной поддержки гражданам Российской Федерации в общественно-политической ситуации, возникшей после образования новых государств на территории бывшего СССР. Оба закона построены на принципах, заложенных в Конвенции ООН (1951 г.) и Протоколе (1967 г.), касающихся статуса беженцев. Однако Федеральный закон «О беженцах» не в полной мере соответствует международным обязательствам Российской Федерации. По условиям Конвенции и Протокола, касающихся статуса беженцев, при присоединении любое государство может сделать оговорки, за исключением ст. 1, 3 и 4, п. 1 ст. 16 и ст. 33, а также заявления о территориальном применении в соответствии со ст. ст. 1В(1) и 40. В этих статьях определен перечень обстоятельств, по которым лицо, признается беженцем, и случаи, при которых положения Конвенции не распространяются. Перечни являются исчерпывающими и не могут быть дополнены. Также определяются минимальные нормы обязательств государства, предоставившего убежище, перед беженцем: недопустимость дискредитации, свобода вероисповедания, право на обращение в суд, принцип не высылки. В Федеральном законе «О беженцах» имеет место отход от императивных норм Конвенции и Протокола, касающихся статуса беженцев. Например, не включена норма, содержащаяся в части второй раздела D ст. 1 конвенции об автоматическом признании указанных в этом пункте лиц беженцами. Речь идет о случае, когда учреждения ООН вынуждены прекращать свою помощь отдельным категориям лиц. Осуждение лица за совершение преступления не может служить основанием для лишения его временного убежища или депортации с территории России. За совершение лицом уголовного преступления действующим уголовным законодательством не предусматривается такой вид наказания, как выдворение из страны. В ст. 44 Уголовного кодекса РФ дан исчерпывающий перечень видов наказания. Статья 42 Конвенции о статусе беженцев специально запрещает оговорки к ст. 1 Конвенции. Таким образом, в ст. 1, 2, 3, 9 Федерального закона «О беженцах» содержатся формулировки, частично исключающие или частично изменяющие юридический смысл ст. 1 Конвенции о статусе беженцев. Статья 19 Федерального закона «О вынужденных переселенцах», носит декларативный характер, поскольку ответственность за нарушение положений указанных законов не предусмотрена действующим административным и уголовным законодательством. Законодательство, обеспечивающее государственное регулирование миграционных процессов на территории Российской Федерации имеет ряд пробелов и недоработок. [19, с. 101]

1. Главным недостатком законодательства в области миграции является то, что законодательная база построена на созерцательной позиции и практически полной отстраненности государства от влияния на процессы миграции. Между субъектами миграции и государством отсутствуют партнерские отношения, основанные на взаимном признании прав и обязанностей. Содержащиеся в законах «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах» обязанности беженцев и вынужденных переселенцев построены на уровне декларации. Полную несостоятельность показала попытка решить все многообразие проблем миграции внесением дополнений и изменений в законы Российской Федерации «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах». Законы не являются актами прямого действия, а предполагают принятие целой серии нормативных правовых актов, конкретизирующих их содержание. В частности Федеральный закон «О беженцах» предусматривает издание 11 подзаконных актов. С момента вступления в силу этого Закона прошло почти шесть лет, а до настоящего времени Правительством Российской Федерации принято только 7 нормативных правовых актов, другие нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации не приведены в соответствие с законом «О беженцах». Аналогичная ситуация с законом «О вынужденных переселенцах».

2. Необходима подготовка проекта федерального закона об оказании помощи лицам, пострадавшим в ходе разрешения локальных кризисных ситуации в субъектах Российской Федерации. Такой законопроект позволит установить порядок финансирования в единую систему расходования материальных ресурсов и денежных средств, направляемых на восстановление хозяйственных объектов, упорядочит и объединит усилия федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по решению этой проблемы.

3. В 1998 г. принят Федеральный закон «О борьбе с терроризмом». Одна из глав этого Закона устанавливает порядок возмещения вреда, причиненного в результате террористических акций, и социальной реабилитации лиц, пострадавших в результате террористической акции. В соответствии с этим Законом порядок возмещения вреда регулируется гражданско-процессуальным законодательством, а порядок осуществления социальной реабилитации лиц, пострадавших от террористической акции, определяется Правительством Российской Федерации. Практика последних лет показывает, что причинивший вред, которому мог бы быть предъявлен гражданский иск, как правило, не бывает найден. В Законе не предусмотрена компенсация за ущерб, причиненный при проведении контр террористической операции.

4.Отсутствие комплексного подхода к регулированию миграционных потоков привело к неравномерной миграционной нагрузке на субъекты Российской Федерации и существенно осложнило решение вопросов обустройства и интеграции беженцев и вынужденных переселенцев. В связи с этим особую актуальность приобретает разработка проекта закона «О государственном регулировании миграционных потоков на территории России на основе установления субъектами Российской Федерации миграционных квот». Таким образом, миграционная политика служит для обеспечения устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, национальной безопасности РФ, удовлетворения потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах, рационального размещения населения на территории страны, использования интеллектуального и трудового потенциала мигрантов для достижения благополучия и процветания России. Реализация миграционной политики обеспечивается путем взаимодействия Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов РФ. Основана государственная миграционная политика на нормах международного права, положениях Конституции РФ, федеральных законах и нормативных правовых актах.

3. Правовое регулирование в области миграции

Для России входящей в число стран, образовавшихся из единого в прошлом государства – Союза ССР, вопросы миграции населения являются особенно актуальным. Институирование новых межгосударственных отношений, как ближним, так и дальним зарубежьем, национальные конфликты на этнической, политической и экономической основе, резкий переход к политике открытых дверей при одновременном снижении пограничного и иммиграционного контроля – эти и другие факторы сделали российскую территорию достаточно свободной для въезда различных категорий мигрантов, в том числе нелегальных. Внутренние этнические конфликты также повлекли за собой рост миграции на территории государства. Происходящие миграционные потоки, как в мире, так и в России неоднородны.[22, с. 2]

В системе добровольной миграции следует выделить экономическую и, прежде всего, трудовую миграцию. Она представляет собой миграцию физических лиц из одной страны в другую, а также внутри одной страны с целью найма на работу. Как правило, экономический мигрант покидает свою страну добровольно, при этом, в случае принятия решения вернуться на родину, он продолжает пользоваться защитой со стороны своего государства. Наиболее тяжелые как для личности, так и для общества, государства последствия несет вынужденная миграция. Вынужденная миграция так же, так и добровольная, может иметь различные характеристики. Она бывает внешней (лица ищущие убежище, в том числе беженцы) и внутренней (перемещенные внутри страны лица, вынужденные переселенцы), возвратной и безвозвратной, легальной и нелегальной и т.д.

Для беспрепятственной реализации прав мигрантов в соответствии с международными стандартами и взятыми Российской Федерацией в этой связи обязательствами, в настоящее время в России выработан ряд законодательных актов.

Прежде всего, это относится к общепринятым принципам и нормам международного права и международным соглашениям Российской Федерации, в том числе по вопросам миграции, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, включены в правовую систему России. Это касается выполнения Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев и Протокола к ней 1967 г., к которым Российская Федерация присоединилась в 1992 году (в России они вступили в силу с февраля 1993 г.) ряда других международных документов. Также законодательство Российской Федерации в области миграции составляют федеральные законы, законы субъектов Федерации и акты органов исполнительной власти.

Следует отметить, что методические основы политического прогнозирования тесно связаны с методологическими и исходят из общей концепции разработки научного прогноза, методологических принципов и выражаются в виде конкретных правил и требований, приемов, способов и методов. Знание методических требований, методик, этапов прогнозирования

в их логической последовательности позволяет повысить научный уровень проведения прогностического исследования.

Комплексные методики политического прогнозирования, в которых используется целый набор методов и приемов, таких как экспертные оценки, математическое моделирование, метод сценариев, метод «дерева целей» и другие, дают хороший результат при разработке научных прогнозов. С точки зрения информационного обеспечения политического прогнозирования необходима система знаний, способная формировать прогнозы. Ее созданию, безусловно, содействуют процессы информатизации общества, уже оформленные законодательно. По мере развертывания прогностических исследований на государственном уровне совершенствуется и их организационная основа, которая позволяет повысить эффективность прогнозирования, то есть надежность, достоверность политических прогнозов. Вместе с тем, необходимо отметить, что повышение требований к

точности в значительной степени связано с использованием социальных прогнозов в практике управления, и особенно в сфере политики в связи с проведением референдумов, выборов в высшие органы власти на государственном и региональном уровнях, а также в социально-экономической сфере, в оценке экологической, демографической ситуаций.

Весь существующий в законодательстве Российской Федерации нормативный массив, так и или иначе связанный с миграцией, можно классифицировать по доброму десятку критериев – по принадлежности к той или иной отрасли права, по субъекту (российские граждане, иностранные граждане или лица без гражданства), по иерархии, по времени издания, по тому, регулирует ли акт непосредственно миграционные процессы или же устанавливает правомочия государственных органов, работающих в сфере миграции, и т.д.

Для удобства восприятия представляется целесообразным разбить всю данную совокупность нормативных правовых актов на группы, соответствующие иерархии нормативных актов, основу которых составляет Конституция Российской Федерации.

Нормы Конституции Российской Федерации, устанавливающие принципы регулирования миграции, можно условно разделить на две части. К первой относятся те из них, которые признают права человека, прямо или косвенно лежащие в основе миграционных процессов, ко второй-нормы, определяющие пределы полномочий и ответственность органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также должностных лиц по управлению процессами, образующими явление миграции, в том числе по обеспечению соблюдения требований законодательства.

Основой существования миграционных процессов являются признаваемые Конституцией Российской Федерации права и свободы человека. Все они в большей или меньшей степени оказывают влияние на внутреннюю и внешнюю миграцию. [23, с. 69 – 77]

Конституция провозгласила, что «в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным нормам международного права…». Согласно части третьей статьи 62 Конституции Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Из данной статьи в ее взаимосвязи с частью второй статьи 17 и другими статьями Конституции Российской Федерации, касающимися прав и свобод человек и гражданина, следует, что речь идет о случаях, устанавливаемых лишь применительно к таким правам и обязанностям, которые являются правами и обязанностями именно гражданина Российской Федерации, то есть возникают и осуществляются в силу особой связи между государством и его гражданами.

Реализация людьми некоторых из этих прав свобод непосредственно образует миграционные потоков. К ним следует отнести права и свободы, установленные нормами частей первой и второй статьи 27 Конституции Российской Федерации. Они закрепляют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, а также право на свободный выезд за пределы Российской Федерации и для граждан России – право на беспрепятственное возвращение на ее территорию.

Следует отметить, что Конституция Российской Федерации не признает за человеком права на абсолютную свободу – в части свободы передвижения и выбора места пребывания и места жительства это право принадлежит лишь тем лицам, которые находятся на территории Российской Федерации на законных основаниях, будь то гражданин России, иностранный гражданин или лицо без гражданства. В отношении двух последних категорий федеральным законом установлены специальные ограничения. Субъектом права беспрепятственного въезда в Российскую Федерацию вообще может быть только гражданин Российской Федерации. Однако и это право необходимо соотносить с принципом, закрепленном в пункте 3 статьи 17 Конституции: «Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц». В соответствии с данными принципом часть статьи 55 Конституции устанавливает возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина федеральным законом «только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Принятие федеральных законов, регламентирующих как деятельность государства, так и должностных лиц, также можно отнести к основаниям, на которых осуществляется государственно-правовое регулирование миграционных процессов. К таким конституционным нормам, прежде всего, следует отнести те, которые регламентируют вопросы гражданства, порядок его приобретения и прекращения (часть 1 статьи 6), поскольку институт гражданства имеет исключительно важное значение для регулирования миграции.

В другую группу установлений Конституции Российской Федерации находятся такие важные для регулирования миграционные вопросы, как принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, а также контроль за их соблюдением (пункт «а» статьи 71), регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации (пункт «в»), установление порядка деятельности законодательной, исполнительной и судебной власти (пункт «г»), установление основ федеральной политики в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации (пункт «е»), финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежная эмиссия и основы ценовой политики (пункт «ж»), федеральные налоги и сборы (пункт «з»).

К мощным инструментам регулирования миграционных потоков следует отнести вопросы определения статуса государственной границы и ее защиты, а также судопроизводство, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство (пункт «о»). Таким образом, по Конституции Российской Федерации основные, принципиальные аспекты правового регулирования миграции отнесены к исключительному, по смыслу статей 71 и 72, ведению федерального центра. Вместе с тем ряд предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов представляет собой во многом те же вопросы федерального ведения, но содержащие определенные уточнения – если к компетенции центра отнесены «регулирование и защита прав и свобод …», то компетенция субъектов федерации, не предусматривая регулирования, в то же время предполагает наряду с защитой прав и свобод человека и гражданина и пути такой защиты: обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, а также установление режима пограничных зон (пункт «б» часть 1).

Только в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся такие важные для регулирования миграционных отраслей права, как административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей среды (пункт «к»), выполнение международных договоров (пункт «о»). К рассматриваемой группе норм вплотную примыкают установленное пунктом «а» статьи 89 Конституции правомочие Президента Российской Федерации решать вопросы гражданства Российской Федерации и представления политического убежища.

Положения Конституции Российской Федерации, регулирующие отношения в сфере миграционных потоков, получили свое непосредственное отражение в более чем 30 действующих на настоящий момент федеральных законах.

Одним из основных законодательных актов, регулирующих миграционные правоотношения, является Федеральный закон Российской Федерации от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Данный закон непосредственно реализует положения ч. 2 ст. 27 Конституции Российской Федерации – «Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию». Закладывая основы механизма, призванного обеспечить право на свободу передвижения – порядок получения выездных документов для российских граждан, въезда и транзитного проезда для иностранцев, закон в тоже время достаточно подробно, за некоторым исключением, устанавливает случаи и основания ограничения такого права, включая отсылки к законодательству о безопасности и как частные случаи – к законам о Государственной границе и о государственной тайне.

Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации», содержащий правила пересечения государственной границы лицами и транспортными средствами, перемещения через нее грузов, товаров и животных, развивает, в свою очередь, принципы и нормы, изложенные в другом акте – Законе Российской Федерации от 5 марта 1992 г. №2446-1 «О безопасности». Последний предусматривает деятельность ряда уполномоченных органов, осуществляющих государственное принуждение, в том числе и при пересечении государственной границы, и в части принятия решения о допуске (выдаче визы) в Российскую Федерацию.

Без сомнения, к законам, регулирующим въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства в части защиты здоровья населения, следует отнести Федеральный закон от 30 марта 1995 г. № 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)».

Определенная регламентация въезда и выезда иностранных граждан установлены Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (например, пункт 2 статьи 30, касающийся миграционной карты). Основное же содержание данного закона составляют нормы, устанавливающие статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. Кроме данного закона, правовое регулирование в данной сфере осуществляются Федеральным законом от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах», который определяет основания и порядок признания беженцем на территории Российской Федерации, устанавливает экономические, социальные и правовые гарантии защиты прав и законных интересов беженцев, при этом данный закон распространяет свое действие в равной степени на граждан Российской Федерации. В меньшей степени правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства определяется Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом территориальном образовании».

В случае лишения либо утраты статуса беженца, нарушения правил пребывания, проживания в Российской Федерации или транзитного проезда через территорию Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства в соответствии с Федеральными законами «О беженцах» и «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» подлежат депортации за пределы Российской Федерации. Однако в настоящее время законодательно не установлен четкий порядок депортации иностранных граждан и лиц без гражданства. [29, с. 289]

Законодательным актом, регулирующим права иностранных граждан и лиц без гражданства в части получения российского гражданства, является Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», в котором содержатся принципы гражданства Российской Федерации и правила, регулирующие отношения, связанные с гражданством Российской Федерации, определены основания, условия и порядок приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации. Законом установлены правила, согласно которым гражданство не смогут получить лица, связанные с преступностью, не владеющие государственным языком, не имеющие возможности содержать себя в стране проживания. Введена норма, ограничивающая предоставление двойного гражданства в случаях, не предусмотренных федеральным законом или международными договорами, а приобретение российского гражданства иностранцами за рубежом разрешено только в исключительных случаях по решению Президента Российской Федерации.

Рассматривая правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, необходимо обратиться к Закону Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах», который в соответствии с п. 3 ст. 1, признает указанную категорию лиц вынужденными переселенцами, устанавливая экономические, социальные и правовые гарантии защиты их прав и законных интересов на территории Российской Федерации. Однако в соответствии со ст. 1 Закона «О вынужденных переселенцах» последними признаются граждане Российской Федерации, а основное действие закона направлено на регулирование вынужденной миграции граждан Российской Федерации.

В целях защиты конституционного права граждан на свободу передвижения принят Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Вместе с тем, как представляется, не каждое лицо, пользующееся упомянутым правом, в то время может быть признано в качестве мигранта. Это связано с тем, что переселенец (мигрант), во-первых покидает прежнее место жительства, а во-вторых, его переезд сопровождается пересечением границ (государственных и административных). Не случайно упомянутый выше закон закрепляет необходимость регистрации граждан по месту жительства, которая в то же время не является частью процедуры пересечения (миграции) в том случае, если гражданин не меняет место жительства или меняет его, не пересекая границы.

Помимо перечисленных федеральных законов и законов Российской Федерации, а также целого ряда других законов, непосредственно или опосредованно воздействующих на правоотношения в сфере миграционных процессов, следует упомянуть о ряде кодифицированных законодательных актов, затрагивающих прямо или косвенно отношения в сфере миграции, устанавливающих ответственность за правонарушения, связанные с незаконной миграцией. К таким нормативным актам относятся Налоговый, Бюджетный, Гражданский, Уголовный, Уголовно-процессуальный кодексы Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и др.

Наряду с федеральными законами и законами Российской Федерации, регламентирующими деятельность государства в сфере миграции, необходимо отметить двухсторонние и многосторонние международные соглашения о сотрудничестве между органами государственной власти и управления Российской Федерации и Правительствами зарубежных стран, в области борьбы с незаконной миграцией и преступностью.

Международные договоры и соглашения по вопросам миграции наиболее предметно регулируют миграционные процессы между Россией и другими государствами, поскольку выражают согласованные подходы к пересечению границ, перемещению товаров, закладывают основы правового статуса своих граждан, граждан других государств и лиц без гражданства при пребывании и проживании на территории другого государства. [24, с. 152]

Нормативными правовыми актами, регулирующими в Российской Федерации, являются акты органов исполнительной власти. К нормативным актам данной группы относятся свыше 90 действующих Указов Президента Российской Федерации, Постановлений и Распоряжений Правительства России, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также изданных во исполнение указанных актов ведомственных нормативных актов министерств и ведомств.

При рассмотрении данного нормативного блока, регулирующего правовые отношения в сфере миграции, необходимо отметить, что в целом для системы правового регулирования миграции в Российской Федерации характерно наличие в большей степени подзаконных актов, регламентирующих правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, нежели миграцию российских граждан. Однако необходимо отметить ряд нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, регулирующих вопросы общего характера в области миграции. Таким нормативным актом является, например, Постановление Правительства Российской Федерации от 19января 1998года № 60, утверждающее Положение о пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, в котором закреплен общий порядок функционирования пунктов осуществления пропуска через государственную границу всех категорий лиц, а также транспортных средств, грузов и товаров. Детализация порядка работы пунктов пропуска в зависимости от классификации осуществлена характерным для режима участка государственной границы приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 9 января 1997 года № 3 «Об утверждений Правил режима в пунктах пропуска автотранспортных средств через Государственную границу Российской Федерации», а также аналогичными документами других федеральных министерств и ведомств.

В отличие от указанных актов общего характера действует значительное количество нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения с участием только российских граждан или, наоборот, только иностранных граждан и лиц без гражданства.

К нормативным подзаконным актам федеральных органов исполнительной власти, регулирующим такие отношения, следует отнести, прежде всего, весь блок документов, издаваемых во исполнение Федерального закона о правовом положение иностранных граждан в Российской Федерации. К той же подгруппе можно отнести нормативные акты, регулирующие особые общественные отношения, участниками которых являются иностранные граждане и лица без гражданства в связи с прибытием их в Российскую Федерацию в поисках убежища или ходатайства о предоставлении им в России статуса беженца. В качестве примера можно привести Указ Президента Российской Федерации от 21.07.97 года № 746 «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерации политического убежища», Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.98 года №679 «Об утверждении общего положения о месте временного содержания лиц, ходатайствующих о признании беженцами».

К числу правовых актов, регулирующих общественные отношения в области миграции с участием только российских граждан, следует отнести постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 1994 года № 1451 «О комплексе мер по обеспечению эвакуации российских граждан из зарубежных государств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций», действует также широкий круг Постановление Правительства Российской Федерации и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти по вопросам документального оформления правового статуса гражданина Российской Федерации. [41, с. 140 – 141]

Несколько в стороне от рассматриваемого выше вопроса находится нормативные правовые акты, устанавливающие во исполнение соответствующих законодательных норм порядок правоприменения и правомочия государственных органов осуществляющих контрольные функции в сфере миграции. Это постановления Правительства Российской Федерации от 29 марта 1994 года № 249 «Об утверждении Положения о Межведомственной комиссии по упорядочению въезда и пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства и ее состав» и от 8 сентября 1994 г. № 1020 «Об утверждении положения об миграционном контроле».

Примечательны некоторые нормативные правовые акты, связанные с правовым положением иностранных граждан в Российской Федерации, действующих в области здравоохранения, трудовых отношений и таможенного дела, в частности, правило проведения обязательного медицинского, освидетельствования на выявление вируса иммунодефицита человека утвержденный постановлений Правительством Российской Федерации от 13 октября 1995 г. № 1017, Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешение на работу, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2002 г. № 941, постановлением Министерства труда и занятости Российской Федерации от 4 апреля 1994 г. № 28 «Об утверждении разъяснения «о некоторых вопросах, связанных с применением п. 5 Указа Президента Российской Федерации от 16 декабря 1994 г. № 2146 «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы».

Особое внимание заслуживают нормативные правовые акты приграничных регионов, направленные на пресечение незаконной миграции о обеспечение безопасности коренного населения, например Постановление главы администрации Белгородской области от 6 октября 1999 г. № 566 «О мерах по обеспечению безопасности населения области в связи с обострением миграционных процессов», Постановление главы администрации Краснодарского края от 18 июня 2002 г. № 676 «Об усилении государственного контроля за миграционными процессами и обеспечении защиты прав и законных интересов граждан Российской Федерации проживающих на территории Краснодарского края». Принятие такого рода нормативных правовых актов свидетельствует о слабости федерального законодательства в этой сфере.

К нерешенным проблемам законодательства Российской Федерации в области миграции следует отнести отсутствие полной и эффективной законодательной базы в сфере регулирования вопросов миграции, что является значительным фактором роста напряженности в обществе оказывает негативное влияние на состояние рынка труда, межнациональной и межконфессиональные отношения, увеличивает степень криминализации общества, создает прямую угрозу национальной безопасности государства.

Это требует выработке адекватного законодательства, направленного на преодоление негативных последствий миграционных процессов. Разработка такого законодательства преследует еще одну важную цель, которая заключается в создании условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, установления соответствия их международным стандартам и взятым Российской Федерацией на себя обязательства в этой сфере, вытекающим из действующих на ее территории международных актов.

Прежде всего требует определения правовое положение мигранта. В то же время, к сожалению, сам термин «мигрант» в российском законодательстве не определен.

Направления совершенствования законодательства в этой связи целесообразно определить в научно обоснованном программном правительственном документе, который должен показать, в том числе, и место законодательных актов, касающихся прав мигрантов, в общей системе российского законодательства, в связи, с чем необходимо внести соответствующие изменения в утвержденную Распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 г. № 256-р, Концепцию регулирования миграционных процессов в Российской Федерации.

Представляется, что необходимо осуществление более полной законодательной регламентации прав мигрантов на федеральном уровне, что на практике позволит обеспечить единые подходы к реализации миграционной политики на всей территории страны, установит общие принципы и стандарты законодательного регулирования в данной области, гарантирует организацию должной защиты переселенцев от дискриминации по мотивам происхождения, социального и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений и другим обстоятельствам, определит соответствующие государственные полномочия в этой сфере. Органам государственной власти субъектов Федерации или органам местного самоуправлении необходимо передать исполнительные полномочия в случаях, предусмотренных федеральным законами, с одновременным предоставлением необходимых материальных и финансовых средств на их осуществление.

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что законодательные нормы, регулирующие права мигрантов, в основной своей массе являются составной частью административного законодательства и могут быть выделены, в силу указанной специфики, в специальный институт.

Выделение соответствующих законодательных норм сконцентрирует и скоординирует усилия по вопросам защиты прав мигрантов, позволит найти новые, более удачные пути решения существующих проблем. В связи с этим требует дальнейшего изучения целесообразность разработки федерального закона о правах мигранта.

В рамках совершенствования законодательных актов миграционной политики необходимо уточнить вопросы предоставления статуса отдельным категориям мигрантов, прежде всего тем из них, кто вынужденно покинул место жительства. [43, с. 95 – 96]

Так, в настоящее время, в связи с усилением борьбы с терроризмом, международной организованной преступностью и незаконной миграцией необходимо выдвинуть предложение о необходимости сужения круга лиц, признаваемых беженцами и лицами, ищущими убежище. Такие предложения могут быть реализованы путем усиления в целом процедурных механизмов предоставления статуса беженца и лица ищущего убежища. В частности, необходимо ввести дополнительные основания, по которым лицу может быть отказано в рассмотрении ходатайства по существу. В связи с этим важно отметить, что Управление Верховного Комиссара по делам беженцев ООН (УВКБ) считает, что пересмотр и усиление процедурных мер и мер безопасности, вызванных угрозой терроризма, являются для государств необходимыми. Вместе с тем УВКБ настаивает на том, что сложный характер дел, связанных с исключением, является одним из доводов в пользу сохранения практики рассмотрения их в рамках регулярных процедур предоставления статуса беженца либо убежища, а не на этапе установления приемлемости ходатайства или в рамках ускоренных процедур. При этом важно также, что введение, каких либо подобных мер само по себе не потребует изменений в понятии беженца и лица ищущего убежища, поскольку в Федеральном законе «О беженцах» (в соответствии упоминавшейся Конвенцией ООН о статусе беженцев 1951 г. и Протоколом к ней 1967 г.) содержится положение, прямо исключающее из действия статуса беженца лиц, совершивших тяжкие преступления.

Следует учесть, что сокращение количества беженцев на территории Российской Федерации в настоящее время не может быть осуществлено через ведение механизма квотирования. Российская Федерация в соответствии с названными выше международными документами взяла на себя обязательства о предоставлении статуса беженца иностранным гражданам и лицам без гражданства, ищущим убежище, при наличии у них обязательств, которые соответствуют критериям данного статуса, определенным указанными актами. В связи с этим установлением квот и прием иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище и имеющих все основания для получения на территории Российской Федерации статуса беженца, входит в противоречие с принятыми Российской Федерации на себя международными обязательствами. Следовательно, ставить вопрос о введении квотирования для приема данной категории лиц можно только путем предварительного внесения соответствующих изменений в международные обязательства Российской Федерации.

Очевидно, что отнесение к беженцам наших соотечественников, прибывших в Российскую Федерацию из государств – участников СНГ, не соответствует целям, которые преследует международные акции по вопросам защиты прав беженцев. Для указанных лиц должна действовать процедура приобретения российского гражданства с одновременным предоставлением гарантий скорейшей социальной адаптации и бытового обустройства данной категории репатриантов, что необходимо отразить в соответствующем проекте Федерального закона «О репатриации». Требуют принципиального уточнения положения федерального законодательства, касающееся российских граждан, вынужденно оставивших место жительства и переехавших в связи с этим в другой субъект Российской Федерации. Законодательно установленные основания, по которым им предоставляется статус вынужденного переселенца аналогичны тем, которые необходимы для получения статуса беженца. Считаем, что в отношении указанных лиц целесообразно применить подходы, получившие признание на международном уровне. На сегодняшний день в международном праве отсутствует понятие вынужденного переселенца. Используемый в рабочих документах Комиссии ООН по правам человека термин «перемещенные внутри страны лица (ПВЛ)» предлагается распространять на лиц (или группы лиц), которых заставили или принудили бросить или покинуть свои дома или места обычного проживания, в частности, в результате или во избежание последствий вооруженного конфликта, повсеместных проявлений насилия, нарушений прав человека, стихийных или вызванных деятельностью человека бедствий, и которые не пересекли международно-признаваемых государственных границ. Данное определение значительно расширяет перечень оснований, при наличии которых лицо может быть признано в качестве «перемещенного внутри страны». Полагаем, что в перспективе, возможно, его применение и в российском законодательстве.

Одним из ключевых для регулирования прав мигрантов является институт гражданства. Значение его в рассматриваемом контексте проявляется в тех случаях, когда выезжающие в значение имеет правовое регулирование вопросов гражданства, условий его приобретения или прекращения.

Для соотечественников Федеральным законом предусмотрен упрощенный порядок получения гражданства. Данный порядок касается тех из них, кто не получил гражданство государства бывшей республики Союза ССР и остается лицом без гражданства. Для лиц, родившихся на территории РСФСР и имевших в прошлом гражданство СССР, не предусмотрен упрощенный порядок, но установлен сокращенный срок проживания, необходимый для приема в гражданство Российской Федерации, - один год.

В то же время имеется целая категория лиц из числа наших соотечественников, права которых по приобретению российского гражданства оказались незащищенными. Речь идет о лицах, имевших в прошлом гражданство СССР, родившихся не в РСФСР, а в других бывших республик Союза ССР и принявших гражданство государства – бывшей республики СССР. Полагаем, что на указанных лиц должны распространяться льготные условия, предусмотренные упомянутым Федеральным законом, если государственный язык России они считают своим родным языком (единственным или наряду с другими языками). Разумеется, это предполагает свободное владение русским языком в объеме, предусмотренном положениями действующего федерального законодательства о гражданстве. Возможно, следует сократить для них сроки проживания, необходимые для приема в российское гражданство (например, до одного года). Решение многих проблем в области миграции зависит от согласованных действий государств – участников СНГ. Принятые в последние годы документы, к сожалению не всегда выполняются. Это касается, в том числе и Соглашения о сотрудничестве государств – участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 г., особенно в части сближения и унификации национальных законодательств государств участников содружества, направленных на упорядочение государственного миграционного обмена и организации контроля за этими процессами.

Федеральный закон Российской Федерации от 18 июня 2006 года № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» вступил в силу 15.01.2007. Внесены также изменения в ФЗ «О правом положении иностранных граждан в РФ» (№110) и в Кодекс РФ об административных правонарушениях (№189). Миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации является одной из форм государственного регулирования миграционных процессов и направлен на обеспечение и исполнение установленных Конституцией Российской Федерации гарантий соблюдения права каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации и других прав и свобод личности, а также на реализацию национальных интересов Российской Федерации в сфере миграции.

Таким образом, единого подхода к формулировке определения миграции до сих пор не существует. В зависимости от изучаемого признака, выделяют внешние, внутренние, временные, маятниковые, сезонные, социальные, экономические, добровольные, принудительные, общественно-организованные и неорганизованные миграции. Современная миграционная ситуация в России является непосредственным отражением особенностей переживаемого этапа социально-экономического и политического развития страны. [43, с. 83 – 97]

4. Государственное регулирование миграционных процессов в Российской Федерации

Основными направлениями деятельности по регулированию миграционных процессов являются:

В области обеспечения контроля за иммиграционными процессами в Российской Федерации:

разработка и создание единой системы иммиграционного контроля на территории России;
совершенствование деятельности государственных органов власти, осуществляющих иммиграционный контроль на территории России, координация их взаимодействия с органами пограничного и таможенного контроля;
активизация договорного процесса с государствами-участниками СНГ и заключение в рамках Содружества двусторонних и многосторонних соглашений;
введение уголовной ответственности руководителей организаций независимо от их организационно-правовой формы предпринимателей за незаконное использование иностранных работников;
расширение договорной базы и обмен с иммиграционными органами иностранных государств информацией по вопросам в области регулирования миграционных процессов;
обеспечение прав иммигрантов и контроль за соблюдением ими своих обязанностей, содействие добровольному возвращению беженцев в места их прежнего проживания;
реализация мер по административному выдворению и депортации незаконных иммигрантов.
В области создания условий для адаптации и интеграции мигрантов:
разработка эффективного механизма использования средств бюджетов всех уровней, направляемых на прием и обустройство вынужденных мигрантов;
создание условий для социально-бытового обустройства вынужденных мигрантов, их интеграции на рынке труда, вступления на профессиональные союзы, реализации их конституционных прав и свобод человека и гражданина;
развитие взаимопонимания между местным населением и переселенцами, обеспечение гармоничного сочетания прав и интересов граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства на территории страны, разработка и реализация специальных программ по их культурной и языковой адаптации;
создание региональных и межрегиональных систем обмена информацией о возможностях обустройства вынужденных мигрантов;
государственная поддержка в приоритетном порядке социально незащищенных категорий вынужденных мигрантов, а также лиц, прибывших в Россию в условиях чрезвычайных обстоятельств, обеспечение сбалансированности национального рынка труда с учетом принципа преимущественного трудоустройства граждан Российской Федерации;
создание условий для легальной трудовой деятельности иммигрантов, разработка механизма управления расселением иммигрантов по территории страны, исходя из интересов социально-экономического развития регионов, с учетом потребности региональных рынков труда и демографической ситуации;
привлечение иммигрантов на временной и постоянной основе в соответствии с обоснованной потребностью регионов страны;
реализация мер по содействию адаптации иммигрантов и интеграции их в российское общество;
сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с переселенческими и общественными объединениями.

В области вхождения Российской федерации в международный рынок труда и регулирования экономической миграции обеспечение взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при решении проблем трудовой миграции путем усиления контроля за привлечением и использованием иностранных работников в целях защиты российского рынка труда, а также обеспечения права российских граждан на занятие в приоритетном порядке вакантных рабочих мест в Российской Федерации:

соблюдение работодателями условий, предусмотренных в разрешениях на привлечение и использование иностранных работников, а также в трудовых договорах (контрактах);
противодействие нелегальной трудовой иммиграции и контроль за уровнем оплаты труда иностранных работников;
проведение комплексных проверок законности пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации, их трудовой деятельности, соблюдения ими налогового законодательства;
совершенствование нормативной правовой базы в области трудовой эмиграции российских граждан;
создание и обеспечение условий для упорядочения трудоустройства российских граждан за границей, обеспечения их социальной и правовой защиты;
стимулирование возвращения в Россию эмигрантов, выехавших за границу на постоянное место жительства или по трудовым контрактам, в первую очередь квалифицированных специалистов;
создание в Российской Федерации системы поддержки в приоритетном порядке квалифицированных специалистов, деятелей науки, культуры, искусства и спорта.

В области создания условий для добровольного возвращения в места прежнего проживания российских граждан, вынужденно покинувших места своего постоянного проживания в Российской Федерации и временно находящихся на других территориях страны:

участие государства в процессе их возвращения, в том числе путем завершения существующих программ;
обеспечение в районах их прежнего проживания необходимых социально-экономических условий жизнедеятельности путем восстановления и развития экономики и социальной сферы;
обеспечение их безопасности при возвращении в места прежнего проживания и предоставление полной и объективной информации о ситуациях в местах их прежнего проживания.
В области поддержки и развития взаимоотношений с соотечественниками за рубежом:
содействие контактам и регулярным встречам на основе семейных связей;
развитие приграничного сотрудничества, в том числе осуществление совместных экономических и культурных проектов;
обеспечение соотечественникам приоритета при осуществлении ими на территории Российской Федерации трудовой деятельности, учебы, а также при реализации инвестиционных проектов;
содействие улучшению социально-экономического положения соотечественников путем заключения Российской Федерацией с государствами их проживания соответствующих международных договоров.

В области оптимизации внутренних миграционных процессов и содействия эффективному использованию трудовых ресурсов:

решение проблем занятости населения и достижение баланса между использованием внутренних трудовых ресурсов и привлечением иностранных работников;
обеспечение пропорционального развития рынка жилья и рынка труда для стимулирования миграции рабочей силы;
разработка механизмов стимулирования территориального перераспределения экономически активного населения для обеспечения сбалансированности региональных рынков труда;
определение перспективных либо не рекомендуемых для расселения мигрантов территорий и населенных пунктов;
разработка мер по созданию новых и сохранению имеющихся рабочих мест, а также основных условий жизнеобеспечения населения в районах с высоким оттоком населения и критическим состоянием рынка труда;
государственная поддержка переселенцев из неперспективных населенных пунктов;
развитие межбюджетных отношений, формирование федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на основе учета состояния рынка труда в отдельных регионах страны;
использование ротационной системы формирования трудовых ресурсов, применение вахтового метода в регионах с тяжелыми природно-климатическими условиями;
оптимизация внутренней миграции на основе прогнозов социально-экономического развития России и Генеральной схемы расселения на территории страны.
В области создания условий для сохранения и дальнейшего формирования населения в северных, восточных и приграничных регионах Российской Федерации:
восстановление экономической активности организаций, расположенных на территории Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока, за счет привлечения рабочей силы из других районов страны;
стимулирование миграции населения страны, а также граждан государств-участников СНГ в северные и тихоокеанский регионы;
проведение активной экономической и градостроительной политики в указанных регионах, включая разработку и реализацию инвестиционных программ, развитие социальной, транспортной и рыночной инфраструктуры.

5. Разработка мероприятий по совершенствованию миграционной политики с целью предотвращения нелегальной миграции в России

Российская Федерация занимает одно из первых мест в мире по количеству прибывающих мигрантов. От того, как будут развиваться миграционные процессы, какой они примут вектор движения, зависит не только политическая стабильность и территориальная целостность страны, но также социальное и экономическое развитие, уровень жизни населения, реализация национальных и геополитических интересов, участие в мировом разделении труда и в конечном итоге рациональная интеграция России в мировую экономику. При прослеживающихся в настоящее время тенденциях старения трудовых ресурсов и снижения демографического роста в целом продуманная и хорошо сформулированная миграционная политика просто необходима. В России потребность в миграционном труде стала постоянной структурной составляющей экономики. В индустриальном мире достижение адекватного количества квалифицированной рабочей силы и рост производства напрямую зависят от интернационализации этой самой рабочей силы. В связи, с чем главным вызовом для России является разработка политики, способной увеличить число легализованных трудовых отношений с иностранными работниками, обеспечив при этом поддержание социального единства и безопасности в стране. Трудовая миграция, включая ее законодательное регулирование, относится к числу комплексных общенациональных проблем, требующих учета всей суммы факторов, влияющих на миграционную ситуацию.

Основными факторами роста масштабов незаконной трудовой миграции являются законодательные и процедурные препятствия для законного пребывания и трудоустройства иностранных работников в России, так называемые административные барьеры. Связь нелегальной занятости иммигрантов и деструкции организационно-институциональной системы страны носит двухсторонний характер. Нелегальная миграция не только способствует развитию теневой экономики, но и дефекты хозяйственного строя страны стимулируют широкое распространение произвола работодателей. Возникший при этом своеобразный квазирыночный уклад основан на теневых отношениях и многовариантных формах принудительного труда иммигрантов.

Существенное увеличение количества иностранных работников в Российской Федерации в последнее время актуализировало вопросы правового регулирования труда иностранных граждан. Правовая регламентация труда иностранцев в России необходима как работодателям, нанимающим мигрантов для осуществления трудовой деятельности, так и самим иностранным гражданам, которые въезжают на территорию России с целью устроиться на работу.

Отношения, связанные с пребыванием и трудом иностранцев в Российской Федерации, носят межотраслевой характер, их правовое регулирование осуществляется конституционным, трудовым, административным и международным частным правом.

Согласно статистическим данным Федеральной миграционной службы около двух третей из легально находящихся на территории РФ иностранных граждан, приехавших в Российскую Федерацию на работу, осуществляют трудовую деятельность нелегально либо занимаются нетрудовой деятельностью, что противоречит государственным и общественным интересам. Уведомления от работодателей поступают приблизительно только на половину иностранных работников, получивших разрешение на работу. Серьезным препятствием для интеграции трудовых мигрантов и реализации их прав является их слабая осведомленность о возможностях защиты своих прав, об условиях жизни и работы в России. Кроме того, препятствием в получении трудовыми мигрантами необходимой информации является плохое знание ими русского языка.

Необходимо проанализировать миграционное законодательство, с целью выявления мер, направленных на борьбу с незаконной трудовой миграцией.

Были усовершенствованы Федеральные законы, регулирующие как правовое, так и трудовое положение иностранных граждан. Предприняты различные меры правового воздействия, направленные на легализацию иностранной рабочей силы в России, были внесены изменения в нормативно правовые акты, с целью борьбы с незаконной трудовой миграцией.

В целях упорядочения регулирования трудовых отношений с участием иностранных работников целесообразно ввести в Трудовой кодекс РФ главу, посвященную особенностям регулирования труда иностранных работников. Порядок привлечения на территорию Российской Федерации иностранных граждан с целью занятия трудовой деятельностью регулируется Федеральным законом от 25.07.2002 (в ред. от 28.06.2009) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», а также Федеральным законом от 18.07.2006 № 109 (в ред. от 03.12.2011) «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства» и иными нормативно правовыми актами. Вместе с тем вопросы, касающиеся реализации трудовых прав иностранными работниками, не охватываются регулированием данных нормативных актов. Регламентация особенностей трудовых отношений с трудящимися-мигрантами в рамках Трудового кодекса явилась бы максимально удобной и всеобъемлющей формой регулирования труда данной категории работников, что являлось бы препятствованием для нарушения их трудовых прав со стороны работодателя.

В законодательстве РФ нелегальное привлечение к труду иностранных граждан и лиц без гражданства проявляется:

1) привлечение к труду иностранцев при отсутствии у них разрешения на работу, если такое разрешение требуется в соответствии с федеральным законом;

2) привлечение и использование иностранных работников без получения в установленном порядке разрешения на это, если такое разрешение требуется в соответствии с федеральным законом;

3) не уведомление территориального органа Федеральной миграционной службы, центра занятости населения в соответствующем субъекте Федерации или налогового органа о привлечении к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, если такое уведомление требуется в соответствии с федеральным законом.

Статистические данные показывают, что ежегодно 1,5 - 2 миллиона иностранцев не покидают территорию России в установленные сроки, приобретая, таким образом, статус нелегалов. По результатам обработки миграционных карт выяснилось, что более 250 тысяч иностранцев занимаются трудовой деятельностью незаконно.

А в ходе прокурорских проверок продолжают вскрываться грубые нарушения законодательства о порядке привлечения иностранной рабочей силы, повсеместные факты несоблюдения трудовых прав иностранных работников. Причем такие нарушения допускаются повсеместно и практически всеми участниками миграционных правоотношений.

В настоящее время в Российской Федерации незаконная миграция трудовых мигрантов представляет большую проблему, поскольку связанные с ней процессы являются факторами, оказывающими существенное влияние на все сферы жизнедеятельности в обществе. Состояние контроля за соблюдением трудовыми мигрантами установленных правил въезда, выезда свидетельствует о том, что еще не удалось найти адекватные средства противодействия правонарушениям в этой области. К сожалению, действующее российское законодательство в этой сфере не соответствует современной реальности. В частности, до сих пор остаются не урегулированными должным образом вопросы иммиграционного контроля.

Федеральная миграционная служба России является федеральным органом исполнительной власти, который осуществляет соблюдение гражданами и должностными лицами требований законности в сфере правоприменительной деятельности, по осуществлению мер, направленных на предупреждение, пресечение и привлечение к ответственности правонарушителей.

Наименование принудительных мер свидетельствует о том, что для них характерен в основном административный, т.е. внесудебный, порядок их применения. Использование мер принудительного характера, относится, как правило, к компетенции органов исполнительной власти и их должностных лиц, причем не всех без исключения, а лишь тех, которые специально наделены соответствующими полномочиями. Меры административного принуждения применяются в большинстве случаев правоохранительными органами, которые реализуют эти меры в процессе своей деятельности без обращения в судебные органы.

При рассмотрении мер принуждения в области миграционных отношений, можно говорить о том, что к мерам административного предупреждения можно отнести меры по введению иммиграционного контроля. Одной из задач иммиграционного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу является осуществление мер по предупреждению неконтролируемой миграции и организации депортации иностранцев в установленных законодательными актами случаях и порядке. Механизм административного выдворения относится к мерам административного наказания, поскольку административное выдворение за пределы Российской Федерации устанавливается в отношении иностранных граждан или лиц без гражданства и назначается судьей, а в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию - соответствующими должностными лицами. Представляется, что депортация, является мерой административного принуждения. Однако из определения депортации, представленного в действующем законодательстве, неясно, к какой группе административного принуждения она относится. Депортация в законодательстве определяется как «принудительная высылка иностранного гражданина или лица без гражданства из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации».

Депортация осуществляется за счет средств депортируемого. В тех случаях, когда у депортируемого лица отсутствуют средства или нарушен законный порядок привлечения и использования иностранного работника, депортация осуществляется за счет средств пригласившего его органа, дипломатического представительства (консульского учреждения) иностранного государства, гражданином которого является депортируемый, международной организации, физического (юридического) лица. Кроме того, мероприятия по депортации за счет Российской Федерации, которые применяются в случае невозможности установления приглашающей стороны, с последующим направлением сведений по депортации ФОИВ, ведающим вопросами внутренних дел (его территориальным органом), в ФОИВ, ведающий вопросами иностранных дел, дипломатическое представительство (консульское учреждение) иностранного государства в Российской Федерации, гражданином которого является депортируемый. Порядок расходования средств на указанные цели определяется Правительством Российской Федерации.Если выполнять все правила, установленные Федеральным законом от 25 июля 2002 (в ред. от 28.06.2009) N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", постановлениями Правительства РФ и ведомственными нормативными актами федеральных органов исполнительной власти, регулирующими порядок получения разрешений на привлечение и использование иностранных работников, то: у работодателей все служебное время было бы посвящено получению различных разрешений.

Привлечение нелегалов на работу "освобождает" работодателя от соблюдения норм Трудового кодекса РФ, в соответствии с которым он обязан создать нормальные условия для проживания иностранных работников, обеспечения условий техники безопасности на производстве, выдачи страхового свидетельства, оказания им помощи в получении медицинского полиса и закреплении работников за определенной поликлиникой для оказания им необходимой медицинской помощи, а также соблюдении других правил социальной защиты трудовых мигрантов.

Использование нелегальных работников означает, что в этих случаях работодатель заинтересован и имеет возможность не выплачивать в соответствующий бюджет все виды налогов.

Работодатели, получившие разрешение на привлечение и использование иностранных работников и заключившие с последними трудовые или гражданско-правовые договоры на выполнение работ (оказание услуг), не всегда направляют в органы занятости населения сведения о привлечении иностранных работников к трудовой деятельности и заключении с ними названных договоров; налоговые органы о данных фактах также не уведомляются.

Несмотря на то, что меры административной ответственности за нарушение миграционного законодательства, в частности за нарушение порядка привлечения иностранной рабочей силы, ужесточились, работодателей, незаконно нанимающих иностранцев, меньше не стало. Объясняется это тем, что, для того чтобы зарегистрировать одного иностранного работника, работодателю необходимо потратить значительное количество времени, сил и денежных средств. В среднем на привлечение и трудоустройство одного иностранного работника у работодателя уходит десять тысяч рублей. В условиях значительной потребности работодателя в иностранной рабочей силе официальное трудоустройство работника и получение всей разрешительной документации становится для работодателя экономически невыгодным, теряется смысл привлечения "дешевой" рабочей силы. В такой ситуации работодатели ищут возможности обойти закон и избежать ответственности, что при вездесущей коррупции часто не составляет для них труда.

Распространены случаи непредставления после получения разрешений на работу документов, подтверждающих отсутствие у работника заболевания наркоманией и инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, сертификатов об отсутствии ВИЧ-инфекции. В соответствии с п. 1 ст. 10 Федерального закона от 30.03.1995 № 38-ФЗ (в ред. от 18.07.2011) «О предупреждении распространения в РФ заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)», иностранный гражданин обязан иметь сертификат об отсутствии данного заболевания для въезда в Россию. Дипломатические представительства или консульские учреждения РФ выдают российскую визу на въезд в Россию иностранным гражданам и лицам без гражданства, прибывающим на срок свыше трех месяцев, при условии предъявления ими сертификата об отсутствии у них ВИЧ-инфекции. Данное положение не распространяется на сотрудников дипломатических представительств и консульских учреждений иностранных государств, сотрудников международных межправительственных организаций и членов их семей.

Постановлением Правительства РФ от 25.11.1995 N 1158 «Об утверждении требований к сертификату об отсутствии ВИЧ-инфекции, предъявляемому к иностранным гражданам и лицам без гражданства при их обращении за визой на въезд в РФ на срок свыше трех месяцев» установлены требования к сертификату об отсутствии ВИЧ-инфекции. Сертификат должен содержать:

1) паспортные данные или данные документа, его заменяющего (имя, фамилия обследованного; день, месяц, год рождения; N паспорта или документа, его заменяющего; страна постоянного или преимущественного проживания);

2) сведения о планируемом периоде пребывания в Российской Федерации;

3) информацию о проведенном исследовании крови на наличие ВИЧ-инфекции (дата проведенного исследования; подпись врача, выполнившего исследование; серия диагностикума, с помощью которого проводилось исследование; печать учреждения, где произведено исследование; подпись обследованного).

Сертификат заполняется на русском и английском языках и действителен в течение трех месяцев со дня проведения исследования.

Отмечаются неединичные факты использования работодателями иностранных работников для трудовой деятельности по профессиям и в субъектах Российской Федерации, которые не указаны в разрешениях на привлечение и использование иностранных работников. Как правило, при получении разрешения работодателями заявляется потребность в работниках, занимающихся неквалифицированным трудом, дефицит которых имеется в Российской Федерации, тогда как фактически привлеченные таким образом иностранные работники назначаются в последующем на должности, требующие квалификации различной степени. Документы же, подтверждающие профессиональную квалификацию, требуются не всегда.

Широко распространены случаи нарушения работодателем трудового и налогового законодательства в отношении иностранных работников. Работодатели часто не заключают с иностранными гражданами трудовые договоры, что позволяет работодателям уклоняться от уплаты налогов, отпусков, больничных листов и полисов, а также от обязанности обеспечения иностранца жильем. Все это становится возможным только благодаря несовершенству российского трудового и миграционного законодательства. В законодательной базе отсутствуют действенные меры ответственности работодателей за не оформление трудового договора в установленный законом срок, за не передачу работнику второго экземпляра трудового договора, за выплату заработной платы, за не обеспечение надлежащих условий труда, что в итоге способствует серьезным деформациям рынка труда в России, ущербу российской экономики, социальной сферы.

В органы миграционной службы не поступают сведения о досрочном расторжении трудовых договоров с иностранными работниками, об их личной инициативе оставить места работы или места пребывания, что препятствует осуществлению контроля за законностью пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации.

Пользуясь бесправным положением мигрантов, работодатели повсеместно грубо нарушают права иностранных работников при осуществлении ими трудовой деятельности. Такие нарушения обусловлены стремлением хозяйствующих субъектов получать максимальную прибыль за счет ущемления трудовых прав иностранных работников, защита которых затруднена зависимостью от работодателей, незнанием норм трудового законодательства. Так, вопреки требованиям ст. 57 Трудового кодекса Российской Федерации в трудовых договорах с иностранными работниками не указываются такие существенные условия, как конкретные трудовые функции работников, права и обязанности сторон, характеристика условий труда, компенсации и льготы работникам, режим труда и отдыха, виды и условия социального страхования, непосредственно связанные с трудовой деятельностью. При этом копии трудовых договоров работникам выдаются не всегда, трудовые книжки также не заводятся. В трудовые договоры включаются положения, существенно ущемляющие права работников, - о не предусмотренных законодательством основаниях для увольнения, продолжительности рабочего времени свыше установленной законом, периодичности оплаты труда и др.

В то же время фактом сегодняшнего дня стало то, что иностранными гражданами и лицами без гражданства также допускаются нарушения порядка пребывания в Российской Федерации: отсутствует или просрочена регистрация по месту пребывания, разрешения на работу, медицинские заключения. В силу своего нелегального положения такие лица могут стать жертвой торговли людьми, быть подвергнуты насильственному удержанию и принудительному неоплачиваемому труду, что имеет место. Как отмечает профессор А.Г. Хабибуллин, «предприниматели, пользуясь правовой незащищенностью этой категории работников, имеют практически неограниченные возможности их эксплуатации».

Для эффективного регулирования трудовой миграции населения с целью защиты национального рынка труда и интересов экономики страны необходимо:

1) обеспечение дифференцированного подхода к привлечению иностранной рабочей силы в зависимости от профессии (специальности). Так, квотирование следует использовать в отношении неквалифицированных категорий иммигрантов, а для квалифицированных специалистов необходимо создать условия по привлечению их в приоритетном порядке;

2) расселение иммигрантов на территории страны должно осуществляться с учетом интересов социально-экономического развития регионов, исходя из потребностей региональных рынков труда и демографической ситуации;

3) создание необходимых условий для переселения в Россию соотечественников;

4) содействие адаптации иммигрантов;

5) контроль уровня оплаты труда иммигрантов;

6) реализация комплекса мероприятий, направленных на стимулирование возвращения в Россию квалифицированных российских специалистов, выехавших из страны;

7) проверка законности пребывания иностранных граждан на территории страны, осуществления ими трудовой деятельности и соблюдения налогового законодательства.

Но главный фактор наличия проблемных моментов в сфере миграционного законодательства Российской Федерации и его несовершенства - это отсутствие основополагающего документа в сфере миграции. Что значительно осложняет надлежащее правовое регулирование вопросов миграционной сферы и процесс совершенствования миграционного законодательства Российской Федерации. То есть недостаточно четко обозначена цель, определяющая направление развития и совершенствования миграционного законодательства Российской Федерации. Попытки в совершенствовании миграционного законодательства, можно увидеть в посланиях Президента России, в публичных выступлениях руководства страны, в различных принимаемых на высоком уровне документах, таких, как Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012. В результате в ходе совершенствования нормативного правового регулирования в миграционной сфере не исключены системные ошибки. Поскольку невозможно разработать и принять надлежащий законодательный или иной нормативный акт, не имея представления, укладывается он в общее правило или нет.

Продолжает оставаться актуальной проблема совершенствования миграционного законодательства, направленного на регулирование внешней трудовой миграции. Эффективность мер по регулированию допуска иностранной рабочей силы на российский рынок труда напрямую связана с действующим механизмом ее привлечения и использования. Механизм регулирования трудовой иммиграции иностранных граждан в России существует, однако необходимо признать, что в этой области много пробелов, что ведет к низкой эффективности применения законодательных и нормативных актов, а следовательно, к значительным объемам нелегальной трудовой миграции. Формирование миграционного законодательства должно быть направлено на создание условий для беспрепятственной реализации прав и свобод мигрантов в соответствии с общепринятыми принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации при обеспечении национальной безопасности государства.

Необходимо предусмотреть на уровне Трудового кодекса РФ запрет дискриминации работников-мигрантов в трудовых отношениях, при этом закрепить, что ограничения трудовых прав работников-мигрантов могут устанавливаться только Трудовым кодексом РФ или иным федеральным законом.

Миграционная служба нова, она только начинает нарабатывать практику применения новых миграционных правил. Имеющийся опыт подтверждает, что одними методами административного воздействия проблему минимизации негативного влияния незаконной миграции на различные сферы государственного развития не решить.

Безусловно, совершенствование миграционной системы России выходит за рамки компетенции и правомочий Федеральной миграционной службы, это - общенациональная политическая задача. Необходим комплексный подход, нужен диалог бизнеса и власти, следует наполнять тезис о социальном партнерстве предпринимателей и власти в сфере миграции конкретным содержанием.

Вопросы по исполнению миграционного законодательства, соблюдения прав мигрантов постоянно находятся в центре внимания Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов Федерации и приравненных к ним прокуроров. Можно отметить, что традиционным стало проведение городскими и районными прокурорами проверок исполнения миграционного законодательства в деятельности органов миграционного учета и контроля, а также хозяйствующих субъектов, использующих иностранную рабочую силу. О состоянии законности в сфере исполнения миграционного и иного смежного с ним законодательства и принимаемых прокуратурой мерах ежегодно информируется население и политическое руководство страны. Тем не менее складывающаяся обстановка требует от прокуроров принятия дополнительных мер к усилению надзора за соблюдением трудовых прав мигрантов, незамедлительного применения предоставленных законодательством полномочий по их защите.

Государственная миграционная политика в этом вопросе, как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов Российской Федерации, должна носить селективный характер, формироваться на основе прагматических демографических, экономических и геополитических интересов страны и региона. В числе приоритетных направлений государственной миграционной политики России должно стать, прежде всего, создание благоприятных условий для совместной жизни и деятельности коренного населения и мигрантов.

В целях успешной профилактики незаконной миграции на территории РФ следует осуществить следующие мероприятия:

1) принятие Концепции миграционной политики РФ;

2) принятие Федерального закона "О миграции" в целях системности современного миграционного законодательства и устранения многочисленных внутренних и межотраслевых противоречий;

3) развитие системы информационных банков данных о количестве требуемых рабочих мест; о лицах, задержанных за незаконную миграцию, о работодателях, использующих труд нелегальных мигрантов;

4) использование достижений научно-технического прогресса в сфере организации деятельности контрольно-пропускных пунктов; создание документов идентификации легальных мигрантов (с целью затруднить их фальсификацию);

5) совместно с заинтересованными государствами продолжить конструктивный диалог в поисках новых способов предотвращения незаконной миграции;

6) совместно подготовить межведомственный документ, в котором четко и ясно определить порядок действия всех структур, органов и должностных лиц, участвующих в пресечении незаконной миграции.

Для достижения поставленных целей, необходим комплексный подход. Если говорить о дальнейшей, улучшенной атмосфере труда иностранных трудящихся граждан и благополучия страны, принимающей их, нужно использовать и направлять имеющиеся возможности по достижению цели: устранения незаконной трудовой миграции. Следовательно, браться за проблемы в комплексе, а не по отдельности.

6. Управленческая роль политического прогнозирования миграции в демографических процессах России

Изучение способов исследования и формирования политического будущего - одна из важнейших задач политологии. Такими способами являются планирование и политическое прогнозирование, в частности, миграции. В таком случае планирование и политическое

прогнозирование будут специфическими рациональными видами деятельности человека, связанными с уменьшением (элиминацией)

неопределенности будущего с целью содействия достижениям

политики или оценки перспектив той или иной политики. Планирование и политическое прогнозирование как процессы взаимосвязаны и взаимозависимы. Как политическое прогнозирование является необходимым условием планирования, так и процедура прогнозирования является составной частью технологии планирования.

6.1 Планирование как процесс разработки решений, направленных на достижение цели

Планирование является одной из составных частей механизма социального управления обществом. Оно в общих чертах может быть представлен схемой: анализ (описание) – диагноз (объяснение) - прогноз (предсказание) - целеполагание (планирование) - программирование (конкретизация планирования) - проектирование – решение - контроль над исполнением решений - обратная связь (уточнение решения или новое решение).

Планирование – процесс, в результате которого идеи превращаются в действие. Планирование очень тесно связано с убеждениями типа: то, что мы считаем возможным, то может случиться, должно случиться. Планирование не говорит нам, что мы будем делать завтра. Оно говорит нам, как мы должны действовать сегодня. чтобы справиться с неопределенностями будущего, как мы можем лучше подготовиться к решению возникающих проблем. Именно планирование и политический анализ помогают взять верх над неопределенностью.

Эффективное планирование - это прежде всего планирование политическое, которое способствует переменам, ведущим к прогрессивным целям. Когда цели четко определены, когда имеется согласие о способах их достижения, планирование может приводить к значительным изменениям. При этом значение процесса планирования гораздо большее, чем составление плана.

Планирование возникло в конце XIX века для конструирования или перепроектирования пространственных построений (модернизация и трансформация больших городов, создание новых систем железнодорожного транспорта и т.д.). Оно связано с развитием широкомасштабного экономического планирования. Эти традиции планирования были направлены на создание имиджа будущих событий, на конечные результаты. Но в последнее время планирование стало больше заботиться о вариантах, чем о результате.

Планирование – представляет собой: это прогнозирование будущего, определение целей их программ действий, формулирование промежуточных задач, оценка результатов выполнения планов, обеспечение обратной связи для корректировки процесса.

Роль политического прогнозирования миграционных процессов в формировании миграционной политики. Научная общественность обращает внимание на то, что в обстановке трансформации российского общественного бытия первостепенную роль приобретает научно-обоснованная миграционная политика. Остро ощущается необходимость «социологической экспертизы принимаемых решений, корректировки реформаторского курса в плане большей социальной направленности, преодоления крайностей и аномийного развития социокультурных процессов».

Миграционная политика прежде всего влияет на взаимоотношение различных социальных классов и слоев, работников и работодателей; этнонациональных групп с местным населением.

Тем самым миграционная политика в зависимости от степени своей эффективности служит одним из факторов социальной стабильности или нестабильности, смягчения, предотвращения или, напротив, обострения социальный противоречий и всей миграционной ситуации..

Миграционная политика превращается в многофункциональное направление общественного регулирования. Сфера ее прямого или косвенного воздействия распространяется не только на сугубо социальные, но и политические, экономические и демографические проблемы.

Миграционная политика определяет степень общественной и политической поддержки экономических реформ. Миграционная и экономическая политика представляют собой равноценные и самостоятельные направления общественного регулирования. Они находятся в сложной взаимосвязи друг с другом.

Поэтому мы считаем необходимым рассматривать прогнозирование миграции как важный фактор формирования миграционной политики. Проблема эффективности прогнозирования

миграционных процессов в управлении демографией. Демографические проблемы будущего являются предметом исследований многих ученых, дискуссий, научных конференций не только в России, но и во всем мире. Демографическая ситуация в России является предметом беспокойства самых разных слоев общества. В последнее время наметился целый ряд негативных тенденций, которые сложились объективно, в результате экологических, экономических и социальных изменений, происходивших в России на протяжении всего XX века, и связываются они с модернизацией общества. Проблемы народонаселения накапливаясь медленно и постепенно, привели к демографическому кризису. А условия перехода России к рыночной экономике, безусловно, обостри ли демографическую ситуацию, однако депопуляция населения была предопределена всем ходом социально-экономического развития нашей страны в XX веке. Можно выделить три группы факторов, которые обусловили основные тенденции развития демографической направленности в России: высокая смертность, низкая рождаемость, сокращение продолжительности жизни, старение населения. Они сохранятся и в ближайшее будущее. Деформированность возрастной пирамиды населения вследствие мировых войн и социальных катаклизмов XX века, включенность России в систему международной миграции, затяжной демографический кризис, который отражает неприспособленность институциональных структур к новым демографическим условиям – все эти явления, требующие пристального внимания общества и государства.

Выводы о наиболее вероятном изменении численности населения в будущем дают такие показатели, как рождаемость, смертность, половозрастная структура, миграция. При анализе рождаемости в ретроспекции выяснилось, что, начиная с середины 60-х годов, каждое следующее поколение вступало в брак все раньше и все раньше обзаводилось детьми, при этом ограничивая общее их число в семье. Именно с этого времени уровень рождаемости в России перестал обеспечивать нормальное замещение поколений.

Меры государственной политики в отношении семей в регионах в начале 80-х годов дали некоторые результаты по повышению рождаемости, но большинство родителей осталось с прежними намерениями не иметь большую семью. Результат этих мер оказался кратковременным, а контингент потенциальных родителей - исчерпанным. Вот это и привело в начале 90-х годов к резкому падению абсолютного числа рождений и, соответственно, показателя рождаемости. Тенденции снижения рождаемости и роста смертности пересеклись именно в первый год экономических реформ и усилились под воздействием происходящих преобразований.

В 1992 году Россия вступила в стадию депопуляции, и к 1997 году естественная убыль населения составила почти 4 млн. человек, уровень рождаемости у нас - один из самых низких в Европе. На 40% он не обеспечивает даже простого замещения поколения родителей их детьми, то есть, «демографическое воспроизводство в России переходит на существенно суженную основу».

Современная демографическая ситуация в России обуславливается тремя группами факторов: продолжением общемировых тенденций снижения рождаемости, а также долговременных и специфичных для России тенденций роста смертности, сокращения продолжительности жизни и ухудшения генофонда населения; происходящим в 90-е годы сокращением численности наиболее плодовитых возрастов и ростом числа лиц нетрудоспособного возраста из-за последствий деформации половозрастных структур населения России в результате последней мировой войны; резко негативным воздействием на процессы рождаемости, смертности, брачности, разводимости и миграции современного социально-экономического и политического положения.

В условиях перехода к рынку развитие экономики тесно связа-

но с политикой, в которой активно участвует население. Учет этого обстоятельства необходим при определении перспектив развития любого региона. Необходима разработка и обоснование другой системы показателей, определяющих социальное развитие населения.

Рост народонаселения планеты происходит только за счет положительного естественного прироста. Однако в масштабах отдельных стран и регионов другой фактор – миграция – может оказаться значимым в увеличении численности населения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итог сказанному выше, можно определить некоторые контуры конструктивной миграционной политики, а, главное, ее объект (целевые группы) и проблемные факторы, требующие безотлагательного государственного регулирования.

На первом этапе исследования были рассмотрены теоретические и правовые основы государственного регулирования миграции. В ходе анализа научной литературы было сформулировано определение понятия миграции: это сложный процесс, связанный с регулярными или единичными территориальными перемещениями населения по различным причинам через границы территориальных образований с целью изменения временного или постоянного места жительства. По итогу теоретического анализа был сделан вывод о том, что залогом успешного государственного регулирования миграции являются: четкое разграничение и определение категорий мигрантов, которым гарантирован допуск в страну и пребывание в ней, прозрачные критерии отбора для каждой категории, прозрачность и простота процедур миграции, получения информации о правах и обязанностях мигрантов, обретения (изменения) статуса мигранта, простота порядка воссоединения семей и гуманитарной миграции. Главным образом деятельность Управления направлена на контроль (надзор) соблюдения законных прав, условий и процессов в рамках предметного поля, определяющего компетентность ФМС. Для устранения выявленных проблем было разработано четыре мероприятия:

Первое мероприятие Совершенствование миграционного законодательства предполагает редактирование некоторых законодательных норм, регламентирующих особенности осуществления и контроля как внешней, так и внутренней миграции (определены конкретные направления совершенствования законодательства);

В рамках второго мероприятия предлагается провести мониторинг соответствия целей иммиграции иностранных граждан их фактической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации;

Третье мероприятие направлено на создание специального интернет-портала. Вместе против незаконной миграции, предназначенного для взаимодействия УФМС с жителями России;

И четвертое мероприятие носит аналитический характер, и предполагает проведение мониторинга так называемого рынка фиктивной регистрации (государственная регистрация по месту жительства, имеющая сугубо фиктивный характер) во внутренней миграции населения. Все мероприятия, разработанные на практическом этапе исследования, характеризуются наличием социально-экономического эффекта, что обуславливает целесообразность их реализации и подчеркивает практическую значимость результатов курсовой работы.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Постановление Правительства РФ от 13 июля 2012 года №711 О вопросах Федеральной миграционной службы. Электронный ресурс. Режим доступа. [www.consultant.ru]

2. Алиев М.Д. К вопросу определения понятия Миграция/ М.Д. Алиев. // Известия Санкт-Петербургского университета экономики и финансов. 2014. - №4. С.143-146

3. Аскеров Р.Ш. Моделирование влияния миграционных процессов на социально-экономическую дифференциацию / Р.Ш. Аскеров // Ученые записки Орловского государственного университета. Серия: Гуманитарные и мсоциальные науки. 2014. - №1. С.12-16

4. Деникаева С.Э. Миграционное законодательство Российской Федерации: проблемы и перспективы развития / С.Э. Деникаева // Юридический вестник ДГТУ. 2015. - №4. С.51-53

5. Миграция в России: проблема для экономики или хорошо отлаженный бизнес. Электронный ресурс. Режим доступа. [http://www.chaskor.ru/article/migratsiya_v_rossii_problema_dlya_ekonomiki_ili_horosho_otlazhennyj_biznes_32659]

6. Мукомель В.И. Новая миграционная политика России: достижения и проблемы / В.И. Мукомель // Миграционное право. 2015. - №3. С.5-9

7. Последствия нелегальной миграции в России. Электронный ресурс. Режим доступа. [http://ia-centr.ru/expert/3419/]

8. Социально-экономические проблемы миграции в современной России. Сборник обзоров. – М.- 2003. – 160с. Электронный ресурс. Режим доступа. [http://demoscope.ru/weekly/2005/0207/biblio04.php]

9. Миграционные проблемы в России. Электронный ресурс. Режим доступа. [http://news.tj/ru/news/ekonomicheskie-problemy-v-rossii-priveli-k-ottoku-tadzhikskikh-trudovykh-migrantov]