Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

«Сущность и реализация принципов современного государственного управления»

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. Совершенствование государственного управления является важным ресурсом развития современного российского общества. Для того чтобы этот процесс носил целостный, последовательный характер, необходима система идей, описывающих наиболее важные, существенные черты, закономерности данного института. Такая система идей называется принципами государственного управления. Их существует немало, и перечень варьируется в разных источниках. Изучение принципов государственного управления имеет как теоретическое, так и практическое значение. Для науки формулировка принципа - это фиксация достигнутого уровня понимания объекта исследования, для практики - ориентир при решении конкретных проблем. В данной работе мы ставим задачи выстроить перечень принципов государственного управления в современной России, дать их характеристику и предложить классификацию.

Целью данной работы является исследование сущности и реализации принципов современного государственного управления, для достижения поставленной цели, были выделены следующие задачи:

- рассмотреть теоретические аспекты принципов государственного управления;

- рассмотреть принципы государственного управления в практической работе;

- выявить проблемы принципов государственного управления.

Объект исследования – принципы государственного управления.

Предмет исследования - сущность и реализации принципов современного государственного управления.

Структура работы состоит из введения, основной части, заключения и списка литературы.

Теоретической и методологической базой данной работы послужили труды российских и зарубежных авторов в области государственного и муниципального управления, материалы периодических изданий и Всемирной компьютерной сети Интернет.

ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПРИНЦИПОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1 Понятие и сущность принципов государственного управления

Прежде всего, необходимо уточнить понятия, задающие предмет нашего исследования. Термин «государственное управление» хотя и употребляется довольно очень часто, но может пониматься по-разному. Есть широкие трактовки, когда под государственным управлением понимают управляющее воздействие, оказываемое на общество любыми государственными органами [1, с. 62]. Некоторые авторы даже такой широкий подход признают узким. Н.М. Добрынин считает, что в узком значении государственное управление - это собственно управленческая деятельность государственных органов и должностных лиц, реализация власти во всех ее формах и всеми методами. В широком смысле государственное управление, по его мнению, означает непосредственное осуществление государственной власти: принятие государственных решений и их реализацию, контроль за соблюдением в обществе правозаконности и правосудия [2, с. 68]. На наш взгляд, такая трактовка неудачна, поскольку, четко не просматривается разница между узким и широким подходом: принятие решений и контроль, отнесенные к широкому пониманию, и есть собственно управленческая деятельность, избранная в качестве узкого понимания. Традиционно в узком смысле под государственным управлением понимают подзаконную, властную деятельность органов исполнительной власти. В нашем исследовании мы будем говорить о государственном управлении именно в этом, узком, смысле слова, поскольку широкий подход, охватывая все варианты реализации государственной власти, по-нашему мнению, размывает специфику различных способов ее осуществления.

Теперь следует определиться, что мы будем считать принципами государственного управления. Принцип (от лат. principium) буквально означает «начало», «первооснова», «первопричина», «основоположение». В современном русском языке слово «принцип» употребляется в нескольких смыслах: 1) основное, исходное положение какой- либо теории, учения; 2) внутреннее убеждение, неизменная позиция, правило поведения; 3) основная особенность в устройстве чего-либо; 4) в естественных науках принципом иногда обозначают объективные устойчивые связи (закономерности). Все эти значения близки между собой: говоря о принципах, мы имеем в виду некую ведущую, определяющую идею. Но есть и различия. Для нашей темы особенно интересны смысловые нюансы первого и четвертого значения. В первом случае принцип означает какую-то идею, лежащую в основе теории, а в четвертом - объективные закономерности. Разумеется, выдвигая идеи, ученые стремятся отражать объективное положение вещей. Но в науках об обществе есть и другого рода идеи - представления о должном. И такие идеи могут становиться ориентиром для изменения, совершенствования существующих практик.

Поэтому вначале необходимо уточнить, что мы будем иметь в виду, говоря о принципах государственного управления: фактическое положение дел или научные представления о должном государственном управлении. Как отмечает Г.В. Атаманчук, «трудно соглашаться с авторами, ...которые дают перечень тех или иных принципов, не утруждая себя особо доказательствами их материального бытия» [1, с. 264]. Принципы государственного управления должны «правильно, на основе точного изображения действительности описывать закономерности, отношения и взаимосвязи государственноуправленческой реальности» [1, с. 264]. При всей внешней привлекательности идея не бесспорна. Далеко не все в практике государственного управления является удачным (законным, объективно обоснованным, эффективным и т.д.). И стоит ли такие аспекты реальности возводить в ранг принципов (например, коррумпированность, преобладание частных интересов над общественными)? Все-таки, когда говорят о принципах в социально-политических практиках, то имеют в виду то, к чему нужно стремиться. Хотя сама идея «точно отобразить государственно-управленческую реальность» весьма актуальна и плодотворна, но это будет не система принципов, а - культура государственного управления.

На чем основывается представление о должном, когда выдвигаются принципы государственного управления? Можно выделить две группы источников: первая - социально-политические идеалы (которые могут быть как реализованы на практике, так и не реализованы); вторая - выявленные наукой закономерности государственного управления.

Изучению принципов традиционно уделяется внимание в исследованиях по государственному управлению. Государственное управление изучается с позиций разных дисциплин (исторических, философских, социологических, юридических, экономических, собственно управленческих и др.). Наиболее часто к принципам государственного управления обращаются представители административноправовой науки и теории государственного управления. Но если административное право - это классическая, устоявшаяся, хорошо оформленная отрасль юриспруденции со зрелым научным аппаратом, то теория государственного управления - это гораздо более аморфная область научного знания, до сих пор еще находящаяся в процессе обретения себя. Несмотря на то, что как самостоятельная научная дисциплина теория государственного управления пока не состоялась, но все же специфика предмета и подходов обнадеживающе просматриваются. Выбрав в качестве объекта государственное управление как целостное явление, теория государственного управления стремится изучать его комплексно, в разообразных проявлениях. Это отражается и в подходах к выделению принципов. Представители административного права делают акцент на правовых аспектах государственного управления, в теории государственного управления стремятся подойти комплексно, разносторонне.

Например, Н.В. Макарейко (административное право) делит принципы на общие (социальноправовые) и организационные. К общим принципам он относит демократизм, законность, объективность, конкретность, разделение властей, научность, федерализм, эффективность. Отраслевые принципы включают отраслевой, функциональный, территориальный принципы и принцип сочетания единоначалия и коллегиальности. [3, с. 11-13].

Н.М. Добрынин, специалист по теории государственного управления, предлагает более обширный перечень. Он делит принципы государственного управления на три группы: общесистемные (фундаментальные, базисные), поэлементные (структурные) и внутриструктурные. К общесистемным принципам Н.М. Добрынин относит принципы демократизма, цели, законности, разделения властей, правовой обоснованности, публичности, комплементарности, субсидиарности, вертикальной иерархии, баланса полномочий, гомогенности, федерализма, единства теории и практики. Поэлементные (структурные) принципы включают принципы специализации и разделения труда, дифференциации и фиксирования функций, единоначалия, коллегиальности, информационного обеспечения, объема контроля, распространенности государственной власти. Подчеркивая разнообразие внутриструктурных принципов, Н.М. Добрынин приводит неисчерпывающий перечень, упоминая такие как принцип управления персоналом государственной службы, соответствия квалификации, стимулирования рациональной и эффективной управленческой деятельности [2, с. 97-100].

Одна из самых известных и проработанных классификаций принципов в теории государственного управления принадлежит Г.В. Атаманчуку. Все принципы государственного управления он предлагает разделить на общесистемные и структурные. К общесистемным принципам Г.В. Атаманчук относит принципы объективности, демократизма, правовой упорядоченности, законности, федерализма, разделения властей и публичности. Структурные принципы он делит на четыре группы: структурно-целевые, структурно-функциональные, структурно-организационные и структурно-процессуальные. Структурноцелевые принципы включают в себя принципы: согласованности целей, взаимодополняемости, подчинения частных целей общим, превращения результатов одних целей в источник других, распределенности целей. К структурно-функциональным принципам относятся дифференциация и фиксирование, совместимость, концентрация, комбинирование, разнообразие и соответствие функций. Среди структурно-организационных принципов названы единство системы государственной власти, территориально-отраслевой, многообразие организационных связей, сочетание коллегиальности и единоначалия, линейно-функциональный. К структурно-процессуальным принципам относятся соответствие элементов управленческой деятельности функциям, конкретизация управленческой деятельности и личной ответственности, стимулирование рациональной и эффективной управленческой деятельности [1, с. 271-278].

Как видим, многие принципы являются общепризнанными. Вместе с тем, существуют различия - в компоновке, конкретном наборе, формулировках и степени детализации. Предлагая свой вариант классификации признаков, вначале обратимся к идее о том, что государственное управление объемно и многообразно. И не смотря на многообразие можно выделять универсальные принципы, свойственные всем сферам, и отраслевые. Отраслевые принципы дополняют универсальные и отражают специфику конкретного объекта управления. Эти принципы раскрываются в специализированных исследованиях, посвященных соответствующим отраслям [см. напр.: 4,5,6]. В данной работе будут рассмотрены только универсальные принципы государственного управления.

Структурируя универсальные принципы, мы исходим из того, что государственное управление двойственно по своей природе: с одной стороны, это одна из форм реализации публичной власти, и потому - явление политическое; а с другой стороны - это разновидность управления в обществе. В соответствии с этим универсальные принципы можно разделить на два класса: политико-правовые и управленческие принципы.

1.2 Политико-правовые принципы

К политико-правовым принципам можно отнести принципы народовластия, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, демократизма, законности, разделения властей, федерализма, единства системы государственного управления, открытости деятельности органов государственного управления.

Принцип народовластия. Это базовый принцип для любой властной деятельности в государстве, поскольку определяет ее изначальный источник. Конституция РФ (ч.1,2 ст.3) [7] провозглашает: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Это положение играет роль и политической декларации, и важнейшего управленческого ориентира - чья воля, чьи интересы должны реализовываться благодаря деятельности органов государственного управления. Данный принцип можно обозначить и по-другому - как принцип публичности. Этот термин принят в теории государственного управления. Объясняя генезис государственной власти и управления, подчеркивают их публичный характер, так как они должны осуществляться в интересах не отдельных лиц, а территориальных коллективов. В данном контексте понятие «публичное» является противоположным понятию «частное». Это принципиальная, системообразующая характеристика всего государственного управления.

Принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Он также непосредственно вытекает из Конституции РФ, в статье 2 которой говорится «человек, его права и свободы является высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Если первый принцип раскрывает природу государственного управления, то второй - устанавливает рамочные условия. Действия государственных органов не должны нарушать права граждан. Это важный практический критерий оценки действий и решений в рамках государственного управления.

Принцип демократизма означает, что государственное управление осуществляется не только в интересах народа, но и с участием граждан. Право граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей закреплено в Конституции РФ (п.1 ст.32).

Важным каналом участия граждан в государственном управлении является институт государственной службы. Равный доступ граждан РФ к государственной службе имеет настолько принципиальное значение, что получил закрепление на конституционном уровне (п.4 ст. 32 Конституции РФ). Это положение было конкретизировано в законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (п. 3. ст. 4), где среди принципов государственной гражданской службы назван «равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего» [8].

Другим важным каналом является участие граждан в деятельности органов государственного управления помимо исполнения государственных должностей. Речь идет о привлечении широких слоев общественности к участию в подготовке и оценке социально-значимых государственных решений. Это стало одним из направлений совершенствования государственного управления в соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. [9], п. «л» ст.2 которого предусматривает обновление процедур формирования общественных советов при органах государственной власти таким образом, чтобы в этих структурах были действительно представлены независимые эксперты и заинтересованные стороны.

Принцип законности является базовым принципом правового государства. Он означает, что органы государственной власти, местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы (ч.2 ст.15 Конституции РФ). Это полностью распространяется и на деятельность по государственному управлению. Для данной сферы можно выделить еще дополнительные производные от этого принципа. Первый «подпринцип» - верховенство закона. В соответствии с ним - наивысшей юридической силой в системе нормативных актов обладает закон. Законы принимаются представительными органами власти. Акты, издаваемые исполнительными органами власти, носят подзаконный характер и должны строго соответствовать законам. Второй «подпринцип» в литературе называют принципом правовой упорядоченности [1, с. 237] или правовой обоснованности [2, с. 98]. Он заключается в том, что сама деятельность органов государственного управления должна быть достаточно подробно регламентирована в нормативно-правовых актах.

Принцип разделения властей - один из основополагающих в конструировании власти в демократических государствах. Статья 10 Конституции РФ устанавливает, что государственная власти в РФ осуществляется на основе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. В соответствии с этим органы государственного управления относятся к исполнительной ветви власти. Это предопределяет их статус и характер деятельности. Они исполняют решения государственной власти, реализуют ту политику, которую проводит глава государства и законодательные органы. Это проявляется во многих аспектах, в частности, порядке формирования органов государственного управления, юридической силе принимаемых нормативных актов, содержании деятельности.

Принцип федерализма означает, что система государственного управления должна соответствовать федеративному устройству государства. Это отражается в структуре органов государственного управления. В Российской Федерации существуют два уровня органов государственной власти: федеральные и региональные субъектов федерации. Между ними устанавливаются иные отношения, чем при территориальном структурировании, построенном на иерархической соподчиненности. Региональные органы власти субъектов федерации обладают на своей территории всей полнотой государственной власти за исключением предметов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации с ее субъектов (ст. 73 Конституции РФ).

Принцип единства системы государственного управления - необходимое продолжение принципа федерализма. Типичным риском федеративных государств является ослабление их целостности, которое в крайних случаях может привести к распаду государства. Одним из важнейших способов предотвратить такой сценарий развития является обеспечение единства системы власти на всей территории государства. Принцип единства системы органов государственной власти является конституционным (п.2 ст.77 Конституции РФ). Он получил конкретизацию в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации [10]. Это единство имеет многофакторное обеспечение:

статусное (и федеральные органы, и органы субъектов федерации имеют статус органов государственной власти (п.2 ст.11 Конституции РФ));
топологическое (территориальная целостность РФ (п.3 ст.4, п.1 ст.67 Конституции РФ)),
политическое (распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию (п.1 ст.4 Конституции РФ)),
юридическое (верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (п.2 ст.4, п.5 ст.76 Конституции РФ)),
экономическое (наличие единой денежной единицы и единого экономического пространства (п.1 ст.8, п.1 ст.74, п.1 ст.75 Конституции РФ)),
управленческое (законодательное разделение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ (п.3 ст.11, ст.71, 72, 73 Конституции РФ)).

Принцип открытости деятельности органов государственного управления означает доступность для граждан информации о работе этих органов. Данный принцип затрагивает реализацию ряда конституционных прав граждан: право участвовать в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ), право обращаться в государственные органы (ст. 33 Конституции РФ), право свободно искать, получать информацию любым законным способом (п.4 ст.29 Конституции РФ). Доступность информации обеспечивается разными способами: опубликование в СМИ, размещение в Глобальной сети Интернет, размещение в свободном доступе в помещении органов государственного управления, предоставление по запросу граждан.

Обеспечение открытости является одним из актуальных направлений совершенствования деятельности органов государственного управления. В 2013 году была разработана Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти [11]. В ней сформулированы принципы открытости органов государственного управления:

принцип информационной открытости - своевременное представление информации о деятельности государственных органов в формате удобном для ее обработки, хранения и дальнейшего использования;
принцип понятности - представление целей, задач, планов и результатов деятельности федеральных органов исполнительной власти в форме, обеспечивающей простое и доступное восприятие обществом информации о деятельности указанных органов власти;
принцип вовлеченности гражданского общества - обеспечение возможности участия граждан Российской Федерации, общественных объединений и предпринимательского сообщества в разработке и реализации управленческих решений с целью учета их мнений и приоритетов, а также создания системы постоянного информирования и диалога;
принцип подотчетности - раскрытие федеральными органами исполнительной власти информации о своей деятельности с учетом запросов и приоритетов гражданского общества, обеспечивая возможность осуществления гражданами, общественными объединениями и предпринимательским сообществом контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти.

Теперь обратимся к другому классу принципов государственного управления - управленческим принципам. Эти принципы нужно выводить не из политических ценностей и нормативных актов, а из теории и практики управления. Здесь есть определенные сложности. Во-первых, в теории управления универсального общепризнанного перечня принципов не существует. Во-вторых, сама теория управления пока существует не как единая, стройная концепция, а как не до конца оформившаяся область знаний полидисциплинарного (междисциплинарного) характера.

Эти положения принадлежат разным дисциплинам об управлении, и задача состоит в том, чтобы свести их воедино и сгруппировать. Мы предлагаем структурировать перечень управленческих принципов следующим образом:

принципы, отражающие закономерности реализации управленческого контура,
принципы, отражающие закономерности эффективного выполнения функций,
принципы, отражающие закономерности эффективной организации,
принципы, отражающие качество управленческой деятельности.

Предлагаемая классификация управленческих принципов пересекается с имеющимися в литературе только частично. В литературе по государственному управлению чаще всего выделяют, озаглавливая разными формулировками, принципы, отражающие закономерности эффективного выполнения функций и принципы, отражающие закономерности эффективной организации [1, с. 276-277; 3, с. 12-13]. Новыми рубриками классификации являются принципы, отражающие закономерности управленческого контура, и принципы, отражающие характеристики качества управленческой деятельности.

Рассмотрим каждую группу и дадим краткие характеристики входящих в них принципов. На данном этапе, хотелось бы сделать еще одно пояснение. Практически каждый из управленческих принципов, приведенных ниже, может быть детализирован, то есть описан через систему дополнительных принципов. Но мы считаем, что для характеристики принципов государственного управления этот уровень детализации уже будет излишним, поскольку он напрямую не будет раскрывать сущностные характеристики государственного управления, а будет объяснять способы получения этих характеристик.

1.3 Принципы, отражающие закономерности реализации управленческого контура

Поясним саму формулировку и смысл выделения этой группы принципов. Терминология взята из кибернетики, а сами принципы описывают необходимые составляющие процесса управления. Кибернетика создала научную основу для универсализации понятия «управление» в системах разной природы и описала базовый алгоритм любого процесса управления. Если этот алгоритм не будет реализован, то не состоится и процесс управления как таковой. К этой группе принципов можно отнести следующие принципы: целенаправленности, обратной связи, преобразования информации, необходимого разнообразия управляющей подсистемы, адаптации.

Принцип целенаправленности. Это базовый кибернетический принцип, поскольку он фиксирует сущность самого процесса управления. Управление - это целенаправленное воздействие управляющей подсистемы на управляемую. Любые воздействия сами по себе управления не порождают. Для того чтобы управление состоялось необходимо, чтобы, во-первых, была определена цель, и, во- вторых, воздействия, которые управляющая подсистема оказывает на управляемую, направляли последнюю к желаемому будущему состоянию.

Принцип обратной связи. Для того чтобы процесс управления состоялся необходима не только прямая, но и обратная связь. Прямая связь - это командная информация от управляющей подсистемы к управляемой. Обратная связь - это выработка управляющей подсистемой последующих воздействий на управляемую подсистему с учетом результатов предыдущих воздействий. В гуманитарных науках этот тип связи обозначается как контроль.

Принцип преобразования информации. Он раскрывает природу управленческого воздействия. Управление - это информационный процесс. Его можно описать как процесс переработки информации: управляющая подсистема получает информацию о фактическом положении дел, перерабатывает ее и затем выдает новую информацию - управленческое решение. Управляющее воздействие по сути своей есть воздействие информационное: до управляемой подсистемы доводят информацию о том, каких критериев и какими способами нужно достичь. Рассматриваемый принцип объясняет, почему при проектировании управленческих структур специальное внимание должно уделяться выстраиванию информационных потоков и каналов коммуникаций.

Принцип необходимого разнообразия управляющей подсистемы. Он был сформулирован У.Р.Эшби: управление может быть обеспечено только в том случае, если разнообразие средств управляющего, по крайней мере, не меньше, чем разнообразие управляемой им ситуации. В этом принципе выражается зависимость управляющей подсистемы от управляемой - первая должна конструироваться с учетом особенностей второй. Многообразие управляющей подсистемы может проявляться в разнообразии ее структурных элементов, связей между ними, направлений и методов деятельности. Например, деление государственного управления на отрасли, оформляющееся созданием соответствующих министерств и ведомств, отражает значимое для государственного управления многообразие сфер жизни общества. Однако, не всегда отраслевая структура исчерпывает все значимое с точки зрения управления государством многообразие. Например, многообразие объекта управления может проявиться в существенной специфике с политико-управленческой точки зрения отдельных территорий. Отражая это многообразие, создаются министерства, имеющие не отраслевой принцип образования (министерство РФ по развитию Дальнего Востока, министерство РФ по делам Северного Кавказа).

Принцип адаптации. Управляющая подсистема должна уметь адекватно (соразмерно и своевременно) реагировать на изменения внутренней и внешней среды. Это выражается в создании новых структур и изменении существующих, использовании новых методов, совершенствовании правового регулирования, освоении новых форматов деятельности в связи с изменениями, происходящими в обществе. Например, введение в 1997 году института судебных приставов в Российской Федерации потребовало создания соответствующей управленческой структуры - департамента судебных приставов министерства юстиции России. Последующее развитие этого института отразилось в преобразовании в 2004 г. департамента в Федеральную службу судебных приставов. Важным способом повышения адаптивности и разнообразия управляющей подсистемы является активное использование проектных форм деятельности. Другой яркий пример - освоение формата электронного правительства, предполагающее существенную перестройку взаимодействия между органами государства, гражданами и организациями с использованием цифровых информационно-коммуникационных технологий.

1.4 Принципы, отражающие закономерности эффективного выполнения функций и принципы, отражающие закономерности эффективной организации

Государственное управление, как и все институты общества, выполняет определенную функциональную роль, внося вклад в функционирование общества в целом. В теории и практике управления социальными системами выделяют несколько принципов, позволяющих структурам эффективно выполнять возложенные на них функции. Такими принципами являются принципы дифференциации и фиксирования функций, совместимости функций, концентрации.

Принцип Дифференциации и фиксирования функций. В этом принципе описан важнейший алгоритм структурирования управляющей подсистемы. Принцип состоит из двух частей. Дифференциация означает, что вся деятельность, возложенная на структуры государственного управления, должна быть дифференцирована, то есть разделена на функции - относительно целостные направления деятельности (выделяемые прежде всего по признаку единого объекта воздействия). Разделив весь объём деятельности на функции, нужно каждую из них «зафиксировать» - закрепить за конкретным государственным органом. Затем этот принцип срабатывает еще раз на внутриорганизационном уровне. Реализация функций, закрепленных за органом управления, предполагает осуществление разноплановой деятельности. Вся деятельность должна быть разделена на функции, каждая функция - закреплена за конкретным подразделением. Затем алгоритм срабатывает на следующем, более низком, уровне - помогает структурировать подразделение. Деятельность по выполнению функций, закрепленных за подразделением, необходимо разделить на однородные направления и каждое направление закрепить за конкретной должностью. Таким образом этот алгоритм реализуется многократно на макро- (уровень системы государственного управления в целом), мезо - (уровень органа управления) и микро- (уровень подразделения в организации) уровнях.

Принцип совместимости функций. Этот принцип развивает предыдущий, обращая внимание на то, что формируя компетенции управленческих единиц (организаций, подразделений, должностей), следует объединять однородные, сходные, хорошо совместимые функции. Несовместимость функций (когда новое направление деятельности плохо совмещается по каким-либо основаниям с уже осуществляемыми направлениями деятельности) является одним из оснований создания новых управленческих единиц.

Принцип концентрации означает, что субъект управления должен обладать реальной властью, то есть возможностью оказывать значимые воздействия на объект управления. Это достигается за счет того, что субъект управления обладает достаточным набором функций, полномочий, прав и иных ресурсов (политических, экономических, материальных, информационных и т.д.). Распределяя функции, нельзя их слишком «распылять» между управленческими единицами.

Следующая группа - принципы, отражающие закономерности эффективной организации. К ним относятся принципы иерархичности, делегирования полномочий, сочетания централизации и децентрализации, единоначалия и коллегиальности, отраслевых и территориальных структур. Нетрудно заметить, что многие принципы этой группы носят парный характер, взаимно дополняя и уравновешивая друг друга. Организованность системы управления может быть достигнута по-разному. Одна из важных задач организационного проектирования - правильно для каждого конкретного случая определить точку в организационном континууме.

Принцип иерархичности означает, что структура государственного управления строится на отношениях подчиненности. Это обеспечивает наличие властной вертикали, единство системы государственного управления. Иерархия сказывается на всех аспектах деятельности системы государственного управления: соподчиненность должностей, органов, нормативных актов, решений, целей. Система государственного управления Российской Федерации представляет собой полииерархию. В моноиеррахии имеется единая линия соподчинения, и любой элемент такой системы имеет прямую подчиненность (как правило, многоступенчатую) единому высшему центру. В полииерархии таких центров более одного. О полииерархичности свидетельствует наличие в системе государственного управления РФ нескольких линий подчиненности. Часть федеральных ведомств находится в ведении Президента РФ, часть - Правительства РФ. Органы исполнительной власти субъектов РФ не находятся в подчинении ни Президенту, ни Правительству, они формируются региональными субъектами федерации самостоятельно. Таким образом, классический для управления принцип иерархичности в российском государственном управлении реализуется в специфической форме.

Принцип Делегирования полномочий означает передачу полномочий от вышестоящих нижестоящим уровням. Чаще всего этот принцип трактуют как проявление демократичности управления. Однако, содержание этого принципа богаче и фундаментальнее. Можно выделить генетический и демократический аспекты. Генетический аспект означает роль делегирования полномочий в построении, развертывании организаций. Изначально (в момент создания организации) все функции и соответствующие им полномочия сконцентрированы в руках руководителя организации. Но поскольку он сам лично не в состоянии выполнить весь объем деятельности, постольку создают подразделения и должности в их рамках. Создать подразделение (должность) - значит закрепить за ними конкретные функции и передать необходимые для их выполнения полномочия. Демократический аспект отражает перераспределение власти в организации в пользу нижестоящих уровней.

Принцип сочетания централизации и Децентрализации. Этот принцип непосредственно связан с предыдущим и характеризует распределение власти в системе. При централизованном управлении основная часть функций и полномочий сконцентрирована на высшем уровне. Чем больше функций и полномочий передается на нижестоящие уровни, тем более децентрализованным становится управление. Проблема состоит в том, что нужно найти правильное сочетание, баланс этих двух начал. Популистский вариант, что децентрализация всегда лучше централизации не подтверждается ни теорией, ни практикой. Конкретный баланс зависит от многих факторов, в частности, от ситуативных. Стабильные ситуации благоприятны для усиления децентрализации, нестабильные, кризисные, чрезвычайные - требуют централизации. Другим важным фактором является особенность объекта управления. Например, управление военной или правоохранительной сферой требует больше централизации, чем управление культурой.

Принцип сочетания единоначалия и коллегиальности затрагивает способы принятия управленческих решений. В государственном управлении представлены оба способа. Есть органы, решения которых принимается коллегиально (например, правительство), есть органы, в которых решения принимаются единоначально (например, министерства). Есть практика непосредственного сочетания коллегиальности и единоначалия. Так, например, решения коллегий министерств принимаются голосованием. Но поскольку коллегии - орган совещательный, постольку в жизнь их решения проводятся приказом министра.

Принцип сочетания отраслевых и территориальных структур. Его можно рассматривать как конкретизацию кибернетического принципа необходимого разнообразия управляющей системы. Как отмечалось выше, исходя из многообразия сфер жизни общества, государственное управление строится по отраслям (внутренние дела, иностранные дела, оборона, юстиция и т.д.). Чтобы эффективно управлять отраслью, нужно обеспечить последовательную реализацию вырабатываемой министерствами политики и принимаемых решений повсеместно на территории всей страны. Для этого министерства создают территориальные органы. Например, Министерство культуры РФ создало сеть территориальных управлений, министерство юстиции - главных управлений, министерство труда и социальной защиты - государственные инспекции. В результате на территории каждого субъекта федерации действует целая система территориальных органов (например, в Саратовской области — 14, в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре - 38).

ГЛАВА 2 ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ПРАКТИЧЕСКОЙ РАБОТЕ

2.1 Принципы, отражающие качество управленческой деятельности

Мы предлагаем выделить эту группу принципов, поскольку одной из актуальных проблем управленческой деятельности, в том числе в сфере государственного управления, является риск расхождения между формальной стороной и реальным содержанием деятельности. Не любая деятельность, по формальному признаку (исполнение должности) относящаяся к реализации государственного управления, может расцениваться как удовлетворительная управленческая деятельность. К таким принципам, которые помогут добиться качественной управленческой деятельности, относятся принципы результативности, эффективности, объективности и профессионализма.

Принцип результативности означает, что посредством управленческой деятельности должны достигаться поставленные цели. Этот принцип можно рассматривать как результирующий два кибернетических принципа - целенаправленность и обратная связь. Но сама терминология принадлежит социальным практикам. Результативность - это показатель, который фиксирует соответствие достигнутого состояния состоянию, запланированному в качестве цели. С реализацией этого принципа связана такая важная составляющая управленческого профессионализма как культура формулировки цели.

Для того чтобы объективно сравнивать состояния - фактическое и запланированное - нужно иметь четкие критерии сравнения. Профессионально сформулированная управленческая цель должна содержать сроки достижения и объективные критерии. Например, в государственных программах подробно прописаны сроки, цели, задачи, целевые индикаторы и показатели программы, методика расчета соответствия результатов запланированным показателям.

Принцип эффективности. Если результативность фиксирует степень достижения цели, то эффективность оценивает сам процесс достижения результата. Эффективность измеряется соотношением затрат и результатов. Формальная логика подобных подсчетов проста и понятна, но ее не всегда легко применить к управлению социальными системами. Для того чтобы воспользоваться формулой, необходимо, во-первых, чтобы результаты и затраты имели какое-то формализованное, измеряемое выражение, во-вторых, чтобы и результаты и затраты выражались в одних единицах.

В настоящее время в государственном управлении оценка эффективности используется как важный метод контроля. Самой оценке придан официальный статус, она регламентирована нормативными актами, устанавливающими процедуру, методику и использование результатов оценки. Например, разработаны методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов федерации, реализации государственных программ, функционирования особых экономических зон, деятельности глав региональных субъектов федерации по созданию благоприятных условий для предпринимательской деятельности и др. Если оценка касается экономических показателей, то она, как правило, строится с учетом логики «соотношение затраты-результат». В других случаях понятие «эффективность» используется в упрощенном, «гуманитарном», смысле - обобщенная оценка качества деятельности. Например, в таком смысле этот показатель используется при оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с п.3 Правил оценки [12] граждане оценивают перечисленные в правилах критерии деятельности должностных лиц по пятибалльной шкале.

Принцип объективности характеризует особенности преобразования информации в управлении. Он включает несколько составляющих, в частности: использование достоверной информации, получение релевантной информации (то есть отражающей значимые критерии), объективная интерпретация исходных данных, принятие решений с учетом объективных закономерностей. Поскольку выявление объективных закономерностей - прерогатива науки, постольку принцип объективности может быть дополнен принципом научности (иногда их даже употребляют как взаимозаменяемые, но, на наш взгляд, принцип объективности шире). В российском государственном управлении объективность достигается за счет совершенствования методов сбора и переработки информации, а также активного использовании потенциала отечественной науки. В частности, Правительством РФ систематически проводятся мониторинги различных объектов и сфер деятельности. Методика и порядок проведения этих мониторингов регламентированы нормативными документами. При Правительстве РФ создан аналитический центр - автономная некоммерческая организация, осуществляющая информационно-аналитическое и экспертно-аналитическое сопровождение приоритетных направлений социальное-экономического и научно-технического развития Российской Федерации. Кроме того, Правительство РФ сотрудничает с ведущими научно-исследовательскими организациями и вузами страны, придав некоторым из них особый статус - «организации при Правительстве».

Принцип профессионализма является чрезвычайно важным в государственном управлении, поскольку он знаменует веху в эволюции этого института. Этот этап эволюции, названный благодаря М.Веберу, этапом рациональной бюрократии, в качестве важного слагаемого включает определенный принцип подбора чиновников - не по имущественному положению, социальному статусу или личным отношениям с политиками и руководством, а по способности качественно выполнять должностные обязанности. Поэтому профессионализм является не просто характеристикой знаний, умений и навыков конкретных сотрудников государственного аппарата, но - принципом, конституирующим современную модель управления.

Этому принципу уделяется чрезвычайно важное внимание в отечественном государственном управлении. Признак профессионализма включен законодателем в само понятие государственной службы. Статья 1 Закона «О государственной службе РФ» [13] дает следующее определение: государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий органов государства, перечисленных далее в этой норме. Профессионализм и компетентность выделены как один из принципов государственной гражданской службы (п.4 с.4 Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации [8]), а профессиональное развитие названо как одно из прав гражданского служащего (п.11 ч.1 ст.14 того же закона).

В полном соответствии с буквой и духом закона Правительство РФ постоянно уделяет самое серьезное внимание реализации принципа профессионализма. В частности, совершенствование системы профессионального развития государственных гражданских служащих, повышение их профессиональной компетентности выделено как одно из основных направлений развития государственной гражданской службы РФ на 2016-2018 годы [14].

Таким образом, нами была выстроена следующая классификация принципов государственного управления. Два класса принципов: I - универсальные, II - отраслевые.

A. Политико-правовые принципы:

а) народовластие,

б) соблюдение прав и свобод человека и гражданина,

в) демократизм,

г) законность,

д) разделение властей,

е) федерализм,

ж) единство системы государственного управления,

з) открытость деятельности органов государственного управления.

I. Б. Управленческие принципы:

I.Б.1. Принципы, отражающие закономерности реализации управленческого контура:

а) целенаправленность,

б) обратная связь,

в) преобразование информации,

г) необходимое разнообразие управляющей подсистемы,

д) адаптация.

I.Б.2. Принципы, отражающие эффективное выполнение функций:

а) дифференциация и фиксирования функций,

б) совместимость функций,

в) концентрация.

I.Б.3. Принципы, отражающие закономерности эффективной организации:

а) иерархичность,

б) делегирование полномочий,

в) сочетание централизации и децентрализации,

г) сочетание единоначалия и коллегиальности,

д) сочетание отраслевых и территориальных структур.

I.Б.4. Принципы, отражающие качество управленческой Деятельности:

а) результативность,

б) эффективность,

в) объективность,

г) профессионализм.

Каждый из этих принципов важен и по отдельности, и как часть системы основополагающих начал, задающих качественную определенность института российского государственного управления на современном этапе.

Вместе с тем, когда говорят о принципах чего-либо, то хочется увидеть не только длинный, пусть и хорошо структурированный, перечень, но и получить своего рода «золотой ключик» - лаконичный набор. Задача эта, во-первых, непростая, и, во-вторых, нетрадиционная. Как правило, стремятся дать наиболее полный, развернутый перечень. И это обязательно нужно, чему и была посвящена основная часть нашего материала. Но имея этот перечень, хочется продвинуться дальше в понимании того, каковы самые важные, ключевые начала государственного управления в современной России.

Поставив такую задачу, в своих дальнейших рассуждениях мы отталкивались от двух моментов: сущности государственного управления и взаимосвязи принципов. Говоря о взаимосвязи принципов, мы имеем в виду, что принципы могут взаимодополнять, развивать друг друга, соотноситься как общее и частное. Например, принцип результативности в снятом виде содержит принципы целенаправленности и обратной связи. Для того, чтобы добиться желаемых результатов, следует вначале определить, какие результаты нам нужны (выбрать цель), а затем эффективно контролировать сам процесс достижения цели. Нам нужно таким образом подобрать ключевые принципы, чтобы отразить как административный, исполнительно-распорядительный характер, так и управленчески значимые критерии деятельности органов государственного управления.

Исходя из сказанного выше, мы можем предложить своего рода «ключевой набор» принципов современного российского государственного управления: народовластие, разделение властей, законность, федерализм, результативность, эффективность, профессионализм. Поясним наш выбор. Принцип народовластия предопределяет цели, которым должно служить государственное управление. Принцип разделения властей - конкретизирует ту часть деятельности по осуществлению народовластия, которую осуществляют органы государственного управления. Принцип законности разграничивает допустимые и недопустимые действия. Принцип федерализма задает существенные конструктивные особенности системы российского государственного управления. Принципы результативности и эффективности устанавливают управленческие рамки деятельности. Принцип профессионализма фиксирует специфику подбора людей для исполнения государственных должностей. «Ключевой набор» и развернутый перечень взаимно дополняют друг друга. Принципы из «ключевого набора» носят системообразующий характер, поскольку их осуществление приводит к необходимости реализовывать и все другие рассмотренные в данном материале принципы.

2.2 Применение проектных принципов в государственном и муниципальном управлении

В настоящее время система управления в государственном и муниципальном секторе, направленная на распределение бюджетных средств осуществляется на основе программно целевого подхода, который предполагает распределение средств через государственные и муниципальные программы. Одним из основных направлений совершенствования государственной и муниципальной системы управления в России становится внедрение общепризнанных принципов проектного управления на основе системного подхода.

Необходимость внедрения проектного управления в России обусловлена тем, что многочисленные программы остаются декларациями и не имеют практического эффективного воплощения. Программа может быть представлена как совокупность проектов, объединенных общей целью, выделенными ресурсами, временем выполнения, технологией, организацией и др. Выполнение отдельного проекта в составе программы может не давать ощутимого результата, в то время как осуществление всей программы обеспечивает максимальную эффективность. Проектные принципы управления не противоречат применяемому программно-целевому методу управления, а только усиливают его [4,5].

Суть проектного подхода к управлению состоит в том, что он рассматривает деятельность отдельного руководителя и организации в целом, как совокупность проектов, а не процессов (операций), и предлагает специализированные инструменты, приемы управления, которые наиболее эффективны и дают лучший результат.

Проектное управление в органах исполнительной власти представляет собой метод управления и координации разрабатываемыми на уровне хозяйствующих единиц программами и проектами с целью решения всеохватывающих задач народнохозяйственного значения методом расчета технико-экономических характеристик, приходящихся на каждый этап жизненного цикла проекта. Не смотря на то, что проектная деятельность усиливает программно - целевой метод управления, проекты отличаются от программной деятельности, так как у проектов ограниченный срок, т.е. проекты имеют временной характер; у проектов большое количество критических рисков (время качество стоимость); проекты могут принимать большое количество существенных изменений; команда формируется для одного проекта.

Основные цели внедрения проектного управления в государственном и муниципальном секторе:

достижения результатов, запланированных органами исполнительной власти;
повышение качества и сроков достигаемых результатов;
повышение эффективности и прозрачности использования бюджетных средств;

- прозрачность, обоснованность и своевременность принимаемых решений в органе исполнительной власти;

- повышение эффективности межведомственного взаимодействия при осуществлении совместной деятельности за счет использования единых подходов проектного управления;

- повышение эффективности взаимодействия с подрядными организациями, привлекаемыми органом исполнительной власти.

Предпосылками внедрения проектного управления в государственном и муниципальном секторе является неэффективность расходования бюджетных средств. Еще в 2015 году Президент РФ В.В.Путин поручил повысить эффективность использования бюджетных средств. Из 16 пунктов Поручений Президента РФ считаются выполненными лишь пять. А 2016 год стал самым неэффективным по исполнению Федеральной адресной инвестиционной программы. Председатель Счетной Палаты РФ Татьяна Голикова сообщила, что «общая сумма выявленных аудиторами нарушений и недостатков в 2016 выросла на 87% по сравнению с 2015 годом и составила 965,8 млрд рублей» [6].

Не смотря на то, что государственные программы реализуются по всем направлениям развития и выполняются практически на 100%, сложно говорить о высоком качестве предоставления государственных и муниципальных услуг и эффективности программноцелевого метода управления. Так, например, рейтинговая оценка по высокой и низкой степени эффективности реализации государственных программ Российской Федерации в 2016 году, выглядит следующим образом:

высокая степень эффективности реализации государственных программ Российской Федерации присвоена 6 программам: «Внешнеполитическая деятельность» - 94,3%, «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности» - 94,2%, «Развитие физической культуры и спорта» - 93,6%, «Юстиция» - 92,7%, «Развитие атомного энергопромышленного комплекса» - 92,6%, «Управление федеральным имуществом» - 91,9%);
низкая степень эффективности реализации государственных программ Российской Федерации присвоена 6 программам: «Космическая деятельность России на 2013-2020 годы» - 74,6%, «Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы» - 74,2%, «Доступная среда» 73,9%, «Развитие авиационной промышленности» - 68,3%, «Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности на 2013-2020 годы» - 67,0%, «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» - 56,8%.

В соответствии с принципами проектного управления вся деятельность органов исполнительной власти на государственном и муниципальном уровне должна декомпозироваться на проекты, которые позволят более эффективно применять программно целевой метод управления, усиливая его и повышая эффективность администрирования бюджетных средств. Проектная деятельность в государственном секторе не отменяет и не заменяет обычной работы министерств и ведомств, она лишь позволяет сконцентрировать ресурсы на важнейших направлениях развития. Ответственность за эффективность управления и результаты деятельности помимо руководителей исполнительных органов власти должны нести руководители проектов.

В послании Федеральному собранию в 2015 году Президент РФ В.В. Путин выделил проектное управление в качестве одного из ключевых инструментов эффективного управления в органах государственной власти, в этом же году, на Международном экономическом форуме Президент заявил о необходимости формирования проектных офисов в каждом регионе страны. Тема проектного управления в органах государственной власти активно обсуждалась также в ходе экспертной дискуссии на Гайдаровском форуме - 2016. Итогом первоначальных дискуссий по вопросам проектного управления стало Постановление Правительства Российской Федерации от 15 октября 2016 г. № 1050 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» [1]. Данным Постановлением рекомендовано органам государственной власти субъектов Российской Федерации организовать проектную деятельность, руководствуясь Положением об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации. Был разработан План первоочередных мероприятий по организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации на 2016 и 2017 годы, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 октября 2016 г. № 2165-р.

Если рассматривать процессную и проектную модели государственного и муниципального управления, следует отметить, что проектное управление сложнее и затратнее процессного. В процессном управлении важна последовательность функций управления и формирование бюрократической жесткой структуры через подразделения, позволяющей выполнять первоочередные текущие задачи. Проектное управление необходимо тогда, когда нужен уникальный результат и перед органами власти стоят задачи развития какого - либо процесса, объекта. Проектное управление может навредить в том случае, если деятельность отработана и нет необходимости «ломать» существующие отлаженные процессы.

Но проблема заключается в том, что в настоящее время 70 % деятельности госслужащего в России - это работа по поручениям, так называемое «ручное управление», которое, безусловно, удобно в рамках текущей деятельности на оперативном и операционном уровне, но абсолютно неэффективно в рамках тактического и стратегического государственного и муниципального управления, так как утрачивается долгосрочное целеполагание, а также управление по поручениям приводит к перегрузке и эмоциональному выгоранию государственных и муниципальных служащих.

Главное отличие проектной деятельности от программно-целевой деятельности - это время деятельности. В рамках каждого проекта можно увидеть и оценить результаты выполняемых работ, осуществить общий анализ трудовых, временных, человеческих и иных ресурсов. Проектное управление позволяет с большей четкостью отследить ход движения идеи от начала ее претворения в жизнь до логического завершения. В процессе проектного управления наблюдается прямая зависимость между результативностью деятельности государственных служащих и материальным и моральным их стимулированием, так как происходит распределение ответственности каждого участника команды проекта, повышая прозрачность управления.

Первым регионом в России, в котором управление проектами было реализовано на системном уровне, стала Белгородская область [3]. В 2010 году было положено начало внедрению проектного управления и разработано Положение об управлении проектами в органах исполнительной власти и государственных органах Белгородской области (постановление Правительства области от 31 мая 2010 г. №202-пп). Было принято решение, что 50% средств, направленных на развитие, должны осваиваться в рамках проектной деятельности.

Еще одним из успешных регионов, осуществляющих внедрение проектного управления является Приморский край, где проектный подход появился задолго до его декларации российским Правительством как наиболее эффективной модели управления. В 2015 году был создан специальный орган власти - департамент проектного управления, выполняющий функции Центрального проектного офиса края. Сейчас Приморский край задает вектор развития проектного управления в стране.

К 2017 году в каждом субъекте РФ созданы Региональные Проектные офисы, которые осуществляют организацию проектной деятельности в субъекте, развитие проектно ориентированной системы управления и общую координацию реализации приоритетных проектов в рамках 11 направлений стратегического развития РФ.

Особенностью формирования проекта федерального бюджета на 2018 - 2020 гг. является то, что впервые распределение бюджетных ассигнований по кодам бюджетной классификации и его представление в Минфин России по госпрограммам будет осуществляться не главными распорядителями бюджетных средств, а ответственными исполнителями соответствующих программ, что означает расширение их полномочий и усиление ответственности в части управления финансовыми ресурсами, обеспечивающими достижение целей программ.

Начиная с 2017 года, происходит трансформация государственных программ и перевод пяти пилотных госпрограмм на инструменты проектного управления. У каждой из пилотных госпрограмм («Развитие образования» на 2013-2020 годы, «Развитие здравоохранения», «Обеспечение доступным и комфортным жильём и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», «Развитие транспортной системы», «Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы») будет не более пяти четко определенных, конкретных, измеримых, актуальных целей, а набор финансируемых проектов, программ и ведомственных целевых программ госпрограммы будет определяться по итогам ранжирования. Программы будут поделены на проектную и процессную части.

При оценке органов исполнительной власти субъекта РФ вводится показатель Индекса уровня зрелости проектной деятельности в органах исполнительной власти Российской Федерации, по которому с 2018г. предстоит оценивать развитие проектного управления в федеральных и региональных органах власти.

Одной из основных проблем при внедрении проектного управления в органах исполнительной власти является изменение организационной структуры управления. Чтобы управление проектами в рамках деятельности муниципалитета или органа государственной власти не было фикцией, необходимо встроить его в действующую организационную структуру и грамотно распределить функциональные обязанности. Необходимо понимать, что проектное управление требует особых компетенций и не отменяет процессной деятельности государственных служащих.

Для успешного внедрения принципов проектного управления необходимо формирование проектного мышления государственных и муниципальных служащих, что сопровождается изменением организационной структуры с линейно - функциональной на матричную, изменяя управленческие роли в проектах. Должность - постоянна и одинакова по отношению ко всем, абсолютна. Роль в проекте - временна и относительна, сотрудник может выступать в различных ролях в разных проектах, причем реализуемых одновременно. Естественно, что на первоначальном этапе любые изменения воспринимаются достаточно тяжело и возможно отторжение «проектного мышления». Только грамотный подход, мотивационная составляющая, направленная на повышение содержательности труда государственных и муниципальных служащих, когда становятся реальными и краткосрочными результаты внедрения проектов приводят к заинтересованности и вовлечению сотрудников в систему проектного управления.

Поэтому при внедрении принципов проектного управления очень важна система материального и нематериального стимулирования участников проектов. Возможны следующие методы нематериального стимулирования:

- объявление благодарности от лица высшего должностного лица субъекта Российской Федерации с выдачей грамоты;

- рассылка всем участвующим в проектной деятельности региона ведомствам региона электронных писем с перечнем наиболее отличившихся сотрудников;

- приглашение наиболее успешных сотрудников на встречу с руководством региона;

- присвоение очередного классного чина государственной гражданской службы до истечения установленного срока;

- поощрение наградами и почетными званиями субъекта Российской Федерации.

Методы материального стимулирования должны быть рассчитаны с учетом ключевых показателей эффективности (KPI) и личного вклада каждого участника проектной деятельности.

Одним из ключевых показателей успеха при внедрении принципов проектного управления и успешной их реализации является уровень поддержки и желания применять проектное управление первым должностным лицом субъекта или муниципального образования. Внедрение процессов и инструментов проектного управления в объеме, достаточном для функционирования проектной системы управления, осуществляется в среднем в течение 1 года с момента начала работ. В течение еще 1 года производится ее развитие для обеспечения более эффективной работы. И в последующем вся деятельность органов власти должна быть разграничена между процессным и проектным управлением.

Таким образом, резюмируя вышесказанное, стоит отметить, что эффективность проектного управления должна быть выражена для общества путем увеличения числа благ и повышение качества услуг, участием граждан в инициации проектов, контролем со стороны общества. Для бизнеса - снижение количества административных барьеров и повышение инвестиционного климата. Для органов исполнительной власти - повышение прозрачности и исполнительской дисциплины, а также результативности и эффективности деятельности, что позволит сконцентрировать ресурсы на важнейших направлениях социально-экономического развития Российской Федерации в целом, включая субъекты и муниципальные образования.

ГЛАВА 3 ПРОБЛЕМЫ ПРИНЦИПОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

По мнению исследователей, современное административное право как наука, как отрасль права и отрасль законодательства, к сожалению, не обладает наличием всей полноты систематизированных принципов и, тем более, последовательным их применением. Более того, принципы административного права в целом для российского законодателя и даже доктрины до сих пор остаются малопонятной проблемой. В работах различных авторов можно отыскать до 40 дефиниций понятия «принцип». Как следствие, в административном праве и законодательстве, как и в целом в юридической науке, до настоящего времени нет единого определения и перечня правовых принципов.

В последние годы в науке административного права значительное внимание уделяется исследованию принципов организации и деятельности органов исполнительной власти. К таковым в числе других можно отнести принципы справедливости, разумности, добросовестности, необходимости, целесообразности, допустимости, полезности, значимости, нравственности, свободной воли и административного усмотрения. Считаем возможным высказать суждения по некоторым из них с учетом степени дискуссионности и актуальности.

Как показывает проведённый специалистами административного права позитивный анализ с предложениями о внедрении в правоприменительную деятельность отдельных из названных принципов, в частности, административного усмотрения, инициатива не очень совпадает с принятыми в настоящее время подходами и представлениями. В частности, в современных условиях широта дискреционных полномочий государственных органов, органов местного самоуправления признается коррупциогенным фактором (при условии установления для правоприменителя необоснованно широких пределов усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил). Несмотря на это, в науке административного права вновь активно обсуждается возможность использования органами исполнительной власти при принятии административного решения принципа административного усмотрения, чаще — в сочетании с близкими ему взаимодополняющими принципами. Такой всплеск внимания к «неактуальному» принципу весьма интересен. Ведь ни один из исследователей не отрицает всей остроты опасности возможного перерастания административного усмотрения в административный произвол.

Проблема в другом: специалисты административного права настойчиво обращают внимание на игнорирование в отечественной науке и практике закономерностей публичного управления, существующего позитивного европейского и мирового опыта использования в управленческой деятельности принципа административного усмотрения, который, характеризуется рядом взаимосвязанных условий и характеристик. Отдельные авторы прямо обвиняют российскую науку административного права в том, что она «и сегодня демонстрирует неспособность ввести в правовое русло посредством правовых критериев правовую категорию административного усмотрения», не предлагая «действенных способов, ограничивающих пределы административного усмотрения», а также «правовых способов, обеспечивающих за административным усмотрением надлежащий контроль», т.е. фактически в создании правовой диспропорции.

Характеризуя такое положение, один из наиболее последовательных сторонников реализации в правоприменительной деятельности дискреционных полномочий органов публичной власти Ю. П. Соловей замечает: теоретическая разработка, законодательное формулирование и внедрение в административную и судебную практику правовых принципов осуществления публичной администрацией дискреционных полномочий уже давно требуют безотлагательного решения. Необходимо отметить, что сторонники де-факто существующих дискреционных полномочий, рассматривая возможности реализации в отечественной управленческой деятельности административного усмотрения, в большинстве своём все же исходят из обязательной сопряжённости данного принципа с другими основополагающими управленческими принципами. В первую очередь, речь идёт о принципах разумности и целесообразности. При этом, Ю. П. Соловей предлагает рассматривать принцип разумности как синоним рассудительности.

Действительно, нельзя не признать, что при всей дискуссионности вопроса о допустимости принятия управленческого решения на основе административного усмотрения, полномочия административного органа чаще всего носят дискреционный характер, то есть не являются императивными, жёстко связанными законом.

Необходимо отметить, что подобный подход к административному усмотрению как адекватному принципу принятия управленческого решения давно уже существует в Совете Европы. В соответствии с Рекомендациями Комитета Министров Совета Европы R(80)2 «Об осуществлении дискреционных полномочий административными органами», принятыми государствами — членами Совета Европы 11.03.1980 года на 316-м совещании, принятие управленческого решения по административному делу как результат осуществления дискреционных полномочий на основе административного правоприменительного усмотрения сегодня признанное и вполне обыденное явление во многих ведущих странах, входящих в Совет Европы. Под дискреционными полномочиями здесь понимаются полномочия, которые административный орган, принимая решение, может осуществлять его с определённой свободой усмотрения, то есть, когда такой орган может избирать из нескольких юридически допустимых решений то, которое он считает лучшим при данных обстоятельств. Такая свобода выбора требует от административного органа проявления своего административного усмотрения (дискреции).

В качестве минимальных стандартов, препятствующих государствам — участникам выйти за рамки административного усмотрения, Комитет министров Совета Европы и предусматривает в Рекомендациях R(80)2 шесть основных принципов осуществления дискреционных полномочий, согласно которым «административный орган, осуществляя дискреционные полномочия:

не преследует цели, противоречащие тем, для достижения которых предоставлены данные полномочия;
соблюдает объективность и беспристрастность, принимая во внимание только факты, имеющие значение для дела;
соблюдает принцип равенства всех перед законом, избегая несправедливой дискриминации;
обеспечивает надлежащий баланс между любыми неблагоприятными последствиями решения, ущемляющими права, свободы или интересы лиц, и целью, которую он преследует;

— принимает решение в течение времени, которое является разумным с учетом особенностей рассматриваемого вопроса;

6) применяет общие административные принципы в установленном порядке, учитывая конкретные обстоятельства каждого дела».

Как обоснованно отмечает Ю. П. Соловей, при имплиментировании в российское законодательство положений указанных Рекомендаций под административным усмотрением следует понимать выбор публичной администрацией (административным органом) в пределах, установленных нормативными правовыми актами, оптимального, по её мнению, варианта решения конкретного управленческого вопроса в ситуации, когда правовые нормы не определяют с необходимой точностью и полнотой основания, условия, содержание, форму, порядок (процедуру), сроки и (или) субъектов принятия такого решения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Несомненно, осуществление публичной администрацией дискреционных полномочий таит в себе наибольшую угрозу правам, свободам и законным интересам физических и юридических лиц. Поэтому, свободный выбор при осуществлении административного правоприменения на основе усмотрения не может быть абсолютным. Такое усмотрение должно обладать определёнными границами, выражающимися в необходимости, целесообразности, допустимости, полезности, значимости, разумности, нравственности и свободной воли субъекта усмотрения. При этом, разумность и целесообразность выступают такой категорией, которая неотделима от усмотрения и в совокупности предполагают необходимость учитывать конкретные условия правоприменения той или иной правовой нормы, специфику сложившейся ситуации в момент вынесения решения, выбора наиболее оптимального варианта реализации нормы права. Складывающуюся судебную своих научных публикациях Ю. П. Соловей.

Изложенное позволяет резюмировать: дальнейшее реформирование в сфере государственного управления возможно на основе доктринальной разработки и реализации общеотраслевых и специальных принципов административного права и процесса.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. 4-е изд. М.: Изд-во Омега- Л, 2009. 579 с.
Добрынин Н.М. Государственное управление: Теория и практика. Современная версия новейшей истории государства: Учебник. Т.1. Новосибирск: Наука, 2010. 407 с.
Макарейко Н.В. Административное право: Краткий курс лекций. 8-е изд., перераб. и доп. М.: Изд-во Юрайт, 2014. 212 с.
Волосов А.И. Теория и методология государственного управления инвестиционной деятельностью: Автореф. дисс. .. д.э.н. СПб., 2008.
Дзыбик Е.К. Государственное управление федеральным имуществом: административно-правовые проблемы: Автореф. дисс. ...к.ю.н. М., 2009.
Цыренова Т.Б. Государственное управление водными ресурсами в условиях межгосударственного взаимодействия России и Монголии: Автореф. дисс. .д.п.н. Улан-Удэ, 2011.
Конституция РФ (принята Всенародным голосованием 12.12.1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации, 2014, № 31, Ст. 4398.
О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный Закон РФ от 27.07.2004 № 79-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 31, Ст. 3215.
Указ Президента РФ от 7.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования государственного управления» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, № 19., Ст. 2338.

10.Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный Закон РФ от 06.10.1999 № 184-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 42, Ст. 5005.

Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти. Утверждена распоряжение Правительства РФ от 30.01.2014 г. № 93-р // Собрание законодательства Российской Федерации, 2014, № 5, Ст. 547.
Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей: Постановление Правительства Российской Федерации от 12.12.2012 № 51 // Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, № 51, Ст. 7219.

13.О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 27.05.2003 № 58-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 22. Ст. 2063.

14.Распоряжение Правительства Российской Федерации от 12.09.2016 № 1919-р // Собрание законодательства Российской Федерации, 206, № 38, Ст. 56.04.