СУЩНОСТЬ И ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО НОТАРИАТА

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

В Российской Федерации обеспечение защиты прав и законных интересов граждан и организаций в соответствии с Конституцией и законодательством Российской Федерации относится к компетенции ряда государственных органов и должностных лиц. В этой связи исполнение специфических функций возложено на нотариусов — специально уполномоченных действующим законодательством лиц, совершающих от имени Российской Федерации предусмотренные нормативно-правовыми актами нотариальные действия в интересах российских граждан и организаций (юридических лиц), граждан и организаций иностранных государств, а также лиц без гражданства.

Для нотариуса характерны признаки, благодаря которым он занимает особое место среди государственных органов и должностных лиц. Он  работает в сфере доказательного права, занимаясь созданием квалифицированных доказательств. Нотариальные акты имеют особую доказательственную силу. К нотариальной профессии установлен особый доступ, что обусловлено повышенными квалификационными требованиями к нотариусу, получением дополнительных практических навыков, не охватываемых общим стандартом высшего юридического образования.

Нотариат представляет собой институт, которому, в соответствии с ч. 1 ст. 1 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, делегированы отдельные полномочия государства по осуществлению одной из важнейших государственных функций — защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Таким образом, нотариат наделен полномочиями государственно-властного характера и своей деятельностью реализует публичную власть государства (осуществляет публично-правовые функции от имени государства — Российской Федерации). Вот почему нотариус обязан оказать квалифицированную юридическую помощь любому лицу, которое обратилось за совершением нотариального действия. Заслуживает внимания и тот факт, что нотариус, занимающийся частной практикой, работает в режиме самофинансирования и самостоятельной организации своей деятельности. Таким образом, профессия нотариуса в какой-то мере объединяет черты самых различных юридических профессий, составляя в интегрированном целом ту специфику деятельности, которая называется нотариальной.

Вышеизложенное, на наш взгляд, имеет достаточно весомое практическое значение, поскольку уже сегодня нашло свое отражение в проекте федерального закона «Об организации и деятельности нотариата в Российской Федерации».

Изучение настоящей темы призвано способствовать формированию:

– теоретических знаний об истории развития нотариата;

– владения необходимыми сведениями об основных нормативных правовых актах, регулирующих порядок организации и деятельности нотариата на всех этапах его развития.

1. СУЩНОСТЬ И ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО НОТАРИАТА

1.1 Понятие нотариата. Цели и задачи нотариата

Термин «нотариат" происходит от латинского слова «notarius», что означает «писец», «скорописец», «секретарь».

В Толковом словаре В. И. Даля «нотарий», «нотариус» толкуется как «присяжный чиновник, свидетельствующий договоры, обязательства, и другие сделки между частными лицами; что маклер для купцов» [1].

Законодательство РФ не содержит определения нотариата. В специальной и научной литературе, посвященной нотариату, имеются различные толкования термина «нотариат». Так, некоторые авторы полагают, что нотариат – «это правовой институт, призванный обеспечить стабильность гражданского оборота, а также защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц посредством совершения нотариальных действий» [2].

Другие авторы придерживаются точки зрения о том, что нотариат представляет собой систему органов и должностных лиц, уполномоченных законом на профессиональной основе совершать в случаях и в порядке, установленных действующим российским законодательством, нотариальные действия от имени Российской Федерации [3].

Существует мнение о том, что под нотариатом следует понимать установленную законом систему органов и уполномоченных государством должностных лиц, осуществляющих правовую защиту граждан и юридических лиц посредством выполнения нотариальных действий, направленных на юридическое закрепление интересов граждан и организаций, путем удостоверения бесспорных гражданских прав и юридически значимых фактов [4].

Наличие множественности различных позиций по вопросу определения понятия нотариата свидетельствует о необходимости введения на законодательном уровне оптимальной дефиниции этого понятия. Однако, обобщая разные точки зрения, можно выделить следующие характерные признаки нотариата:

– во-первых, это система органов и уполномоченных государством должностных лиц, включая нотариусов, наделенных правом совершать нотариальные действия;

– во-вторых, совершение указанными органами и должностными лицами нотариальных действий осуществляется в соответствии с законом и от имени Российской Федерации;

– в-третьих, совершение нотариальных действий имеет целью правовую защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем удостоверения бесспорных гражданских прав и юридически значимых фактов.

Нотариат занимает особое место в правовой системе РФ. Особенность такого положения обусловлена тем, что нотариат действует в публично-правовой сфере, а осуществляемая им защита прав и законных интересов граждан и юридических лиц основана на критерии бесспорности. Нотариат оказывает юридическую помощь по разрешению различных дел в сфере гражданского оборота как орган, наделенный публичной властью. При этом свои полномочия по оказанию юридической помощи от имени государства нотариат осуществляет в рамках определенных законодательством процедурно-процессуальных форм.

Основная задача нотариата, как и других правоохранительных институтов, определена Конституцией РФ, согласно ст. 17 и 48 которой гарантируются права и свободы человека и гражданина и право каждого на получение квалифицированной юридической помощи. Во исполнение данных конституционных норм основной задачей нотариата является защита прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Реализация основной задачи направлена на достижение цели деятельности нотариата – обеспечение правовой защиты прав всех участников гражданского оборота путем совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий. Данные положения нашли отражение в ст. 1 Основ о нотариате.

Характерной чертой нотариата является то, что ему присуща уникальная дуалистическая природа, которая выражается с одной стороны в том, что нотариат выполняет публичные функции и действует от имени и по поручению государства, а с другой стороны в том, что оказывает независимую квалифицированную юридическую помощь участникам гражданского оборота. Функционируя на границе публичной и частной сфер, нотариат выступает связующим звеном между государством и гражданским обществом.

Принимая во внимание сущность нотариата, можно сделать вывод о том, что «современный отечественный нотариат – это орган негосударственной бесспорной гражданской юрисдикции» [5]. Аналогичный подход к нотариату прослеживается и в Программе «Юстиция», в которой поставлена задача по выработке более точного и однозначного раскрытия понятия и предназначения нотариата как публично-правового института.

В научной литературе обсуждается вопрос о возможности похода к определению сути нотариата как института превентивного, предупредительного правосудия. Одни авторы полагают вполне допустимым такое определение, поскольку нотариат либо непосредственно обеспечивает защиту прав граждан без обращения в суд за защитой тех же прав, либо облегчает осуществление правосудия тогда, когда возникает потребность обратиться за такой защитой в суд [6].

Другие авторы полагают неприемлемым применение к нотариату термина «превентивное правосудие» в силу несостоятельности этого термина, потому что в бесспорных ситуациях правосудие не осуществляется [7]. Но все участники дискуссий едины во мнении, что нотариат осуществляет превентивные функции, позволяющие либо предотвратить возникновение судебного разбирательства, либо упростить его осуществление для сторон.

1.2 Возникновение нотариата в России

Появление российского нотариата, как и зарубежного, связано с развитием товарного оборота и возникшей в связи с этим потребностью в содействии при заключении договоров, в юридическом признании и закреплении приобретаемых прав, в защите собственности. Потребность в нотариате как институте, призванном защищать частную собственность и обеспечивать бесспорность имущественных и других прав участников сделок, увеличивалась по мере развития торгового оборота.

Отдельные черты нотариальной деятельности прослеживаются в России, начиная с X–XI вв. Первое известие о знакомстве русичей с письменными актами отнесено к 911 г., когда был заключен договор киевского князя Олега с греками. В связи с возникшей в те времена необходимостью составления письменных актов, называвшихся кабалами, записями и памятями, стали востребованы грамотные люди, которые и писали эти акты, хотя и не были уполномочены на это особой властью. Доверие к таким людям вследствие ограниченной численности грамотных людей на Руси основывалось на факте грамотности. По свидетельствованию сенатора А. Г. Гасмана, «письменность при совершении юридических сделок окончательно устанавливается лишь со времени Судебника Иоанна 111 1497 года» [1].

Дошедшие до нас упоминания о нотариальной деятельности как о специализированном направлении в политической системе тогдашнего российского общества относятся к XVI в. Так как разрешение ряда дел, в том числе наследственных, длительное время в России подлежало церковной юрисдикции, то именно при церкви был образован орган, действующий в сфере закрепления и фиксации доказательств, обеспечивающий хранение документов.

Светский нотариат в России структурировался в XVI в. в виде так называемого сословия площадных подьячих – особого класса людей, специально занимающихся составлением различных письменных актов. По мнению А. М. Фемелиди [2], из этой группы писцов и развился со временем нотариат. Свое название площадные подъячие получили от того, что местом их работы была площадь. В Москве, например, акты писались на Ивановской площади. Они писались всегда от первого лица, а затем в них стал указываться его составитель – конкретный писец и присутствовавшие при составлении письменного акта свидетели. В Москве площадное письмо при царе Алексее Михайловиче стало привилегией стрельцов. За свою работу площадные подьячие не получали никакого жалованья от государства. За совершение актов они брали с лиц, обращавшихся к их услугам, плату, называвшуюся «писчее», «пошлина» или «могарыч». Площадные подьячие объединялись в артели с взаимной круговой порукой. В Москве мнение артели учитывалось при назначении по указу государя в подьячие Ивановской площади.

В соответствии с Соборным уложением 1649 г. [3] стороны были обязаны совершать сделки, называвшиеся в то время «крепостью» [4], только через площадных подьячих с составлением справки к последующей регистрации в Поместном приказе. Согласно Уложению всякая крепость должна была закачиваться подписью лица, ее дающего. Составленные площадными подьячими письменные акты регистрировались в специальных книгах в государственных учреждениях – приказах и только после этого предъявлялись в Печатный приказ, где к ним прилагалась государственная печать. В качестве примера такого акта можно привести ссудную кабалу, писаную на Ивановской площади: «Се аз Нестор Игнатьев в нынешнем во сто девяносто пятом году декабря в пятнадцатый день взял я, Нестор, у Андрея Аверкиевича Протасова на всякую крестьянскую ссуду десять рублев денег, и с той ссудой жить мне за ним, Государем своим, во крестьянстве, где он, Государь мой, меня похочет поселить, и живучи за ним, Государем своим, пашню пахать и сено косить, и оброк платить, и всякое изделие свое брать, и в ряд делать, и за иного ни за кого не заложиться, и не сбежать, и той ссуды не снесть. А где он, Государь мой, меня с той ссудой в бегах сыщет, и ему, Государю моему, взять на мне ту свою крестьянскую ссуду всю сполна. А крестьянство и впредь крестьянство. А у сей записи послух Евдоким Анофриев. А ссудную писал Ивановской площади подьячий стольника и полковника Стремянного Иванова полку Елисеевича Цыклера стрелец Андрюшка Кондратьев. Лета 7195 года декабря в 15 день. Явочная запись: «195 года декабря в... день в Приказе холопьего суда перед стольником князем Михаилом Федоровичем Жирово-Засекиным с товарищами крестьянин сказал: ссуду взял и такову ссудную на себя дал». Пошлины по указу взяты, в книгу записано. Дьяк Алексей Авдуев. Справил Васька Писарев. Помета: «Послух Евдокимко руку приложил». Помета: «Пошлин десять алтын взято» [5].

В период правления императора Петра I становление института нотариата шло по пути установления правительственных органов, к ведению которых относилось совершение всех актов на гербовой бумаге, взимание за это пошлины, а также по пути устранения института площадных подьячих. Однако эти цели не были достигнуты, единый орган для совершения актов так и не был создан. И в 1701 г. совершение крепостных дел возвращается в ведение площадных подьячих.

Впервые понятие «нотариус» появилось в Вексельном уставе 1729 г., содержащем упоминание о публичных нотариусах [6], которые записывали протесты в неплатеже векселей и отсрочки в платеже. Позднее появились нотариусы исключительно для торговых сделок (в 1781 г.) и биржевые нотариусы (в 1831 г.).

Постепенно организация и деятельность российского нотариата все более совершенствовалась. В частности, на законодательном уровне закреплялись достаточно строгие требования к лицам, претендующим на должность нотариуса. Эти требования касались гражданства, возраста, превышающего возраст общей дееспособности, стажа профессиональной работы или специального образования, нравственных качеств претендента.

Развивались и систематизировались обязанности нотариусов, среди которых особо следует назвать обязанность по внесению залога в обеспечение своих должностных действий, что обеспечивало право обратившегося к нотариусу лица на возмещение вреда, причиненного нотариальным действием, а также обязанность проживать в месте, назначенном ему правительством.

В соответствии со Сводом законов Российской империи Николая I для составления письменных актов об отчуждении недвижимых имуществ и крепостных людей были созданы при палатах гражданского суда, а в уездах – при уездных судах особые крепостные отделения, состоящие из крепостных писцов и надсмотрщиков. Составленный крепостными писцами и надсмотрщиками письменный акт поступал на рассмотрение присутствия суда. После удостоверения в личности лиц, совершавших сделку, в праве продавца на отчуждение имущества, в отсутствие в условиях сделки противоречий законодательству, суд производил на письменном акте отметку «совершить по закону» и возвращал этот акт надсмотрщику, который дословно вносил акт в крепостную книгу [7].

Во второй половине XIX в. развитие российского нотариата было тесно связано с правовыми реформами Александра II и, в частности, с судебной реформой 1864 г. Статьей 11 Закона от 20 ноября 1864 г. «Учреждение судебных установлений» [8] закреплялось нахождение нотариусов наряду с канцелярией, судебными приставами, присяжными поверенными, кандидатами на должности по судебному ведомству при судебных местах. Одновременно в ст. 420 Учреждения судебных установлений предусматривалось, что в столицах, губернских и уездных городах, а в случае надобности и в уездах, состоят нотариусы, которые заведуют под наблюдением судебных мест совершением актов и другими действиями по нотариальной части на основании особого о них Положения.

Такое Положение о нотариальной части было принято 14 апреля 1866 г. [9] и явилось первым всеобъемлющим российским нотариальным законодательным актом. Именно с этого времени нотариус был признан лицом, которое специально наделялось властью совершать и свидетельствовать нотариальные акты в России. Вместе с тем следует отметить, что данное Положение действовало не на всей территории России. И там, где оно не применялось, например, в губерниях и областях Сибири, нотариальные функции выполняли должностные лица полиции.

С принятием Положения о нотариальной части были упразднены все прежние учреждения крепостных дел, должности чиновников крепостных дел (крепостных надсмотрщиков, секретарей и писцов) и должности публичных нотариусов. Обязанности по совершению и засвидетельствованию актов возлагались на младших и старших нотариусов. При отсутствии в населенном пункте нотариуса правом совершения нотариальных действий наделялись мировые судьи, городские судьи, а в уездных городах, включенных в состав земских участков, – уездные члены окружного суда.

Положение не только регулировало порядок назначения на должность нотариуса, его компетенцию, полномочия и ответственность, по и определяло сам порядок совершения отдельных нотариальных действий. Полномочиями по определению количества нотариусов наделялся Минюст России по согласованию с министерствами финансов и внутренних дел.

В соответствии с указанным Положением о нотариальной части нотариусы обладали двойственным статусом. Они считались находящимися на государственной службе, однако без права производства в чины и получения пенсии, а также без оплаты их труда со стороны государства. В то же время нотариусы признавались свободными профессионалами, осуществляющими свою деятельность на коммерческой основе. За совершение нотариальных действий они получали плату с лиц, обратившихся за совершением таких действий. Размер платы устанавливался по добровольному соглашению обратившихся к нотариусу лиц, а если такого соглашения не было, то плата взималась по особой таксе, устанавливаемой Минюстом России по согласованию с министерствами финансов и внутренних дел.

Положение предусматривало требования к кандидатам на должность нотариуса. Лицо, претендующее на должность нотариуса, должно было состоять в русском подданстве, достигнуть совершеннолетия (21 года), быть неопороченным судом или общественным приговором и свободным от занятий на другой государственной или общественной службе. Для занятия должности нотариуса необходимо было внести в окружной суд залог, который предназначался для обеспечения возмещения убытков, причиненных вследствие профессиональной деятельности нотариуса. В последующем нотариус должен был к залогу прибавлять часть платы за совершаемые им нотариальные действия. Если залог частично либо полностью расходовался на обеспечение имущественной ответственности нотариуса, то нотариус временно отстранялся от должности до пополнения залога. При недостаточности размера залога на полное возмещение причиненных убытков нотариус привлекался к ответственности всем своим имуществом. По окончании же благополучного завершения своей карьеры и выходе в отставку нотариус мог пользоваться и распоряжаться своим залогом по собственному усмотрению.

Лицо, претендующее на занятие должности нотариуса, должно было пройти испытание на предмет умения правильно излагать нотариальные акты, знания форм нотариального производства, гражданских законов и различных уставов, необходимых для совершения нотариальных действий. Испытание проводилось председателем окружного суда, старшим нотариусом и прокурором.

Нотариусы назначались и увольнялись старшим председателем судебной палаты, но представлению председателя окружного суда. При вступлении в должность нотариус приносил присягу в публичном заседании окружного суда. Увольнению с должности нотариус подлежал по решению суда, за исключением случаев, когда нотариус прекращал свою профессиональную деятельность по собственному желанию.

Территория деятельности нотариуса ограничивалась пределами округа того суда, в ведомстве которого он состоял. Акты, совершенные нотариусами за пределами округа, силы нотариального акта не имели. При совершении каждого акта обязательно должны были присутствовать два свидетеля, а при совершении купчих на недвижимое имущество – три. На совершенных актах нотариус проставлял свою личную печать с изображением губернского герба. Совершенные нотариусом акты о недвижимом имуществе подлежали утверждению старшим нотариусом. По истечении каждого года работы нотариусы сдавали все документы в местный нотариальный архив, который велся старшим нотариусом.

Следует отметить, что правовое положение старшего нотариуса имело существенное отличие от правового положения нотариуса, поскольку старшие нотариусы в части порядка их назначения и увольнения с должности, получения содержания, служебных прав и преимуществ приравнивались к членам окружных судов. Различался и круг полномочий нотариуса и старшего нотариуса. К ведению нотариусов относились следующие действия: совершение всякого рода актов, выдача выписей из актовых книг и копий актов, засвидетельствование явки разного рода актов и протестов, принятие на хранение от частных лиц документов и составление проекта раздела наследства. Старшие нотариусы, как уже говорилось, утверждали нотариальные акты о недвижимом имуществе и заведовали нотариальным архивом, а также выдавали выписи из актовых записей и копии документов, хранящихся в нотариальном архиве, выдавали свидетельства на имения, представляемые в залог, и составляли запретительные и разрешительные статьи.

Положение о нотариальной части регулировало порядок нотариальной деятельности практически до Октябрьской революции 1917 г.

2. Организация нотариальной деятельности в соответствии с российским законодательством

2.1 Правовой статус нотариальной палаты

Нотариат действует от имени государства, представляя его интересы в гражданско-правовых отношениях посредством совершения нотариальных действий строго в соответствии с законодательством РФ. В свою очередь, нотариат охраняет и частные интересы от произвольного вмешательства органов государства. В этом проявляется та двойственность, которая изначально присущая частному нотариату, позволяющая уравновешивать и частный, и публичный интересы.

Следует отметить, что вопрос относительно двойственности правового положения нотариальных палат является одним из актуальных в гражданском праве. Именно от организации деятельности нотариальных палат зависит контроль за профессиональной деятельностью нотариусов.

Следствием хорошо налаженного контроля является обеспечение реализации и охраны прав и законных интересов лиц, обратившихся к нотариусу для получения квалифицированной юридической помощи.

Однако значимость нотариальной палаты [5] не ограничивается удовлетворением общественных запросов граждан и юридических лиц. Ее деятельность способствует становлению правового государства [22].

По мнению О.М. Сычева, «одним из важных вопросов статуса нотариальных палат явился, как ни странно, вопрос об их количестве. Второй принципиальный вопрос – возможность передачи государством отдельных полномочий негосударственным организациям» [18].

В соответствии со ст. 24 Основ законодательства о нотариате «...нотариальная палата является некоммерческой организацией, представляющей собой профессиональное объединение, основанное на обязательном членстве нотариусов, занимающихся частной практикой» [2]. Данное положение оспаривается В.С. Репиным. Он полагает, что указание об обязательном членстве нотариусов должно быть устранено, поскольку оно противоречит ст. 30 Конституции РФ, которое предусматривает право каждого гражданина на объединение. Поэтому, по его мнению, в отдельном субъекте РФ может быть создано несколько нотариальных палат, но при условии исполнения требования добровольности объединения граждан [11]. Данное утверждение было воплощено 16.06.1997 г., когда была зарегистрирована Московская нотариальная палата в форме общественного объединения нотариусов, а также 05.11.1997 г., когда была зарегистрирована Мурманская нотариальная палата.

Следует отметить, что Министерство юстиции РФ полагало, что создание нескольких нотариальных палат в одном субъекте РФ вполне допустимый процесс [9]. Однако специалисты в области нотариата (Г.Г. Черемных) отрицательно высказывались по вопросу создания параллельных нотариальных палат [20]. Данная позиция нашла отражение и в проекте ФЗ «О нотариате и нотариальной деятельности», где в ст. 80 указано на то, что «нотариальная палата создается собранием нотариусов, осуществляющих свою деятельность в пределах субъекта Российской Федерации. На территории субъекта Российской Федерации создается и действует только одна нотариальная палата». В мае 1998 г. было принято Постановление Конституционного суда «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства РФ о нотариате» [8]. В данном Постановлении Конституционный Суд РФ указал, что осуществление нотариусами профессиональной деятельности от имени государства предопределяет их публично-правовой статус. Данное обстоятельство обусловливает необходимость организации государством эффективного контроля за их деятельностью, который и осуществляется нотариальными палатами субъектов РФ. Необходимость такого контроля предполагает обязательность членства нотариусов в нотариальной палате субъекта РФ.

Конституционный Суд РФ высказался также и об отсутствии противоречий Конституции РФ в наделении государством нотариальных палат отдельными управленческими и контрольными полномочиями.

Специалистов в области нотариата в большей степени волнует вопрос об организационно-правовой форме нотариальных палат. С.В. Смирнов, Т.Г. Калиниченко, В.А. Бочковенко предлагают определить нотариальные палаты как саморегулируемые организации [16].

Следует отметить, что саморегулирование как правовое понятие появилось сравнительно недавно, оно было введено Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» [15] (далее – «ФЗ № 315»). В ст. 2 этого ФЗ № 315 дается следующее понятие саморегулирования: «Под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил». Согласно ст. 3 ФЗ № 315 саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида. Исходя из этого А.Н. Кайль и А.А. Батяев делают следующие выводы: «Содержанием саморегулируемой деятельности являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований этих стандартов и правил членами этой организации. Под стандартами и правилами саморегулируемой организации понимаются требования к осуществлению предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательные для выполнения всеми членами саморегулируемой организации. При этом федеральными законами могут устанавливаться иные требования, стандарты и правила в саморегулируемых организациях.

По большому счету, суть саморегулирования состоит в передаче государством функций по установлению норм и правил поведения в определенной сфере профессиональной деятельности особому субъекту – саморегулируемой организации» [3].

Саморегулируемые организации обладают двойственной правовой природой: с одной стороны, это некоммерческие организации, и регистрируются они в порядке, предусмотренном ст. 13.1 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [13], с другой стороны, с даты включения в единый государственный реестр саморегулируемых организаций они приобретают особый публично-правовой статус.

Вполне естественно, что закрепленные Основами законодательства о нотариате (ст. 4, 9, 12, 18, 25, 28, 34) публично-правовые полномочия нотариальной палаты, о которых говорилось в приведенном постановлении Конституционного Суда РФ, должны быть расширены, и в первую очередь, за счет предоставления ей права устанавливать обязательные для своих членов (нотариусов) стандарты и правила, как это предусмотрено ФЗ № 315. Они условно могут быть разделены на две группы: общероссийские (федеральные) и на уровне субъекта Российской Федерации (региональные).

Таким образом, нотариат как профессиональное сообщество нотариусов должен представлять собой следующую организационную систему:

- нотариусы, объединенные в саморегулируемые некоммерческие организации – нотариальные палаты субъектов РФ;

- Федеральная нотариальная палата – саморегулируемая некоммерческая организация, объединяющая на условиях обязательного членства нотариальные палаты субъектов РФ. Учитывая, что нотариальные действия совершаются нотариусами от имени Российской Федерации, безусловно, на региональном уровне не могут устанавливаться стандарты и правила общероссийского масштаба, и, прежде всего, касающиеся нормативно-правового обеспечения в сфере нотариата, порядка совершения нотариальных действий и нотариального делопроизводства. Эти вопросы должны относиться к компетенции Федеральной нотариальной палаты как общие вопросы деятельности нотариата.

В настоящее время согласно Положению о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденному Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 [14], Минюст России является уполномоченным государственным органом, осуществляющим нормативно-правовое регулирование, контроль и надзор в сфере нотариата. Исходя из этого, порядок принятия названных решений представляется достаточно ясным: они должны приниматься Федеральной нотариальной палатой совместно с Минюстом России (как это и практикуется и сегодня) с обязательным оформлением принятых совместных решений в виде приказов министерства, с последующей регистрацией и опубликованием в порядке, установленном для принятия ведомственных нормативных актов. Именно такая форма принятия решений (стандартов и правил) позволит им иметь нормативный характер, а также обеспечить реализацию полномочий министерства, а главное – реализовать на практике сочетание принципов саморегулирования с государственным регулированием и контролем в сфере нотариата.

Несомненно, что инициатором и разработчиком проектов этих нормативных правовых актов должна выступать Федеральная нотариальная палата, как организация, в которой накапливаются вопросы нотариата (организационные вопросы, правоприменительная практика, а также нерешенные проблемы и задачи на перспективу и т. п.) и которая стоит ближе к нотариусам. Такая организация работы позволит ввести действенное регулирование всех аспектов нотариальной деятельности, быстро и оперативно реагировать на изменения законодательства, в чем остро нуждаются нотариусы и чего сегодня, к сожалению, не происходит. Следует отметить, что для принятия подзаконных актов, прямо предусмотренных Основами, понадобилось почти 20 лет. С другой стороны, Инструкция о порядке совершения нотариальных действий, которая в свое время достаточно подробно регламентировала процедурные вопросы совершения нотариальных действий, была отменена в 1999 г., а взамен нее нотариусам были предложены Рекомендации по совершению отдельных видов нотариальных действий (приказ Минюста России от 15 марта 2000 г. № 91 [1]), что не одно и то же. При этом со времени принятия Основ отменено действие более 90 нормативных актов Минюста СССР и признаны утратившими силу около 20 нормативных актов Минюста РСФСР, непосредственно касающихся нотариальной деятельности [16]. В итоге сегодня нормативно-правовая база, которая должна обеспечить организационное и правовое регулирование сферы нотариата, недостаточна и крайне слаба.

Вполне очевидно, что решить все актуальные вопросы нотариата только одним федеральным законом, вряд ли возможно. Нотариальные палаты всех уровней при переходе на саморегулирование должны обладать полномочиями при выработке правил осуществления регулятивных и контрольных функций, реализация которых должна осуществляться ими по принципу разделения полномочий.

На этой основе внутренняя стандартизация системы нотариата должна определить организационное взаимодействие Федеральной и нотариальных палат субъектов РФ.

Безусловно, попытка создания особой категории юридического лица публичного права – саморегулируемых нотариальных палат сопряжена с теоретическими и практическими вопросами, но их необходимо решить, и чем скорее, тем лучше. И единственный путь – через принятие нового федерального закона.

По мнению С.В. Смирнова, Т.Г. Калиниченко, В.А. Бочковенко, «накопившийся в нотариате комплекс проблем требует реформирования и начинаться оно должно с организационных преобразований, главное из которых – перевод нотариата на принципы саморегулирования» [16]. Г.Г. Черемных (один из разработчиков ФЗ «О нотариате и нотариальной деятельности») также указывает на то, что «возможности Министерства юстиции РФ и его территориальных органов по контролю нотариальной деятельности по известным причинам крайне ограничены. В то же время практика показала, что такой контроль нужен. Более того, он должен быть более совершенен, чем в настоящее время. Без наделения нотариальных палат дополнительными полномочиями эту задачу не решить. Не решить ее и

при сохранении статуса нотариальных палат как некоммерческих организаций. Поэтому будет правильным изменить этот статус, отказаться от статуса некоммерческих организаций. Основанием для этого может стать Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях», который позволяет нотариальным палатам стать саморегулируемыми профессиональными организациями с широкими функциями контроля, в том числе контроля со стороны Федеральной нотариальной палаты относительно нотариальных палат субъектов Российской Федерации» [4].

Однако существует и другая точка зрения на организационно-правовую форму нотариальной палаты. В частности, О.М. Сычев указывает на то, что согласно ФЗ РФ «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ [12] они могут быть созданы в форме общественных или религиозных организаций, общин коренных малочисленных народов Российской Федерации, некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных благотворительных и иныхфондов, ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами.

Тем не менее, анализируя ст. 24, иные статьи Основ, нельзя согласиться с тем, что нотариальная палата и есть форма некоммерческой организации. Анализ ФЗ РФ «О некоммерческих организациях» позволяет сделать вывод, что на данном этапе нотариальным палатам более всего подходит форма некоммерческого партнерства, так как оно предусматривает обязательность членства и создается, в том числе, для защиты прав и законных интересов граждан и организаций. Самым важным является то обстоятельство, что члены некоммерческого партнерства имеют право на получение в случае ликвидации организации части ее имущества, оставшегося после расчетов с кредиторами, либо стоимости этого имущества в пределах стоимости имущества, переданного членами некоммерческого партнерства в его собственность [18].

Это особенно важно, так как именно взносы нотариусов формируют имущество нотариальной палаты. И далее О.М. Сычев указывает на то, что «внесенные в ФЗ “О некоммерческих организациях” изменения в части указания новой формы – государственные корпорации к нотариату не применимы. В частности, положения о том, что государственная корпорация учреждается только государством, членство в государственной корпорации не предусмотрено.

Оппоненты представленным предложениям вполне обоснованно могут возразить, что публично-правое предназначение нотариальных палат исключает осуществление государственных полномочий только на партнерских началах» [18].

В настоящее время в юридической литературе также обсуждаются вопросы существования в Российской Федерации таких особых организаций, как корпорации публичного права [12]. Необходимость появления корпоративной организации, которая давала бы нотариусам большую самостоятельность и поднимала бы в обществе их корпоративную честь и достоинство, в свое время отмечал и профессор В.И. Синайский [18].

Зарубежный опыт свидетельствует о том, что в некоторых странах нотариат определяется как корпорация. Например, в Германии нотариусы объединены в публичную корпорацию, учреждаемую в силу закона, имеющую свой внутренний устав, который утверждается государственным органом, а не регистрируется как у организаций частного права [7].

Специалисты в области нотариата (Г.Г. Черемных) полагают объективным процесс превращения нотариата в негосударственную публично-правовую профессиональную корпорацию, осуществляющую от имени государства правоохранительную функцию [19]. По их мнению, его окончание подтвердит движение Российской Федерации к правовому демократическому государству. Рассматривая российский нотариат как публично-правовую корпорацию, президент Орловской областной нотариальной палаты Э.С. Псарева полагает, что ее отличительнымипризнаками являются особые полномочия государства, юридическая ответственность, социальная значимость и высокая организованность [10].

Такой точке зрения сопутствуют мнения о постепенном смешении коммерческих и некоммерческих организаций в связи с отсутствием последовательности в реализации принципа запрета распределения прибыли между участниками некоммерческой организации [6]. В связи с чем авторами предлагается разграничение коммерческих и некоммерческих организаций не по осуществляемым ими функциям, а по принципу распределения или нераспределения дохода между их членами [17].

Против введения нотариальных корпораций авторы выдвигают довод о том, что в корпорации главной целью деятельности нотариусов будет не обеспечение режима законности, а достижение интересов самой корпорации [21]. С таким доводом трудно согласиться, так как одной из основных задач нотариальной палаты является обеспечение нотариальной деятельности.

Предпринимательской деятельностью нотариальная палата может заниматься постольку поскольку это необходимо для достижения поставленных целей и выполнения ее уставных задач.

Затем О.М. Сычев указывает на то, что «в Законе, регулирующем нотариальную деятельность, следует указать организационно-правовую форму, в которой действуют нотариальные палаты. Оставление правил имущественных взаимоотношений нотариальных палат с иными участниками гражданского оборота только на уровне уставов нотариальных палат будет способствовать усилению правового вакуума в рассматриваемых отношениях.

Конечно, у нас есть своя позиция насчет редакции статьи об организационно-правовой форме нотариальных палат. Нотариальная палата, по нашему мнению, является некоммерческой организацией, создаваемой нотариусами соответствующего субъекта Российской Федерации в организационно-правовой форме некоммерческого партнерства для обеспечения нотариальной деятельности и контроля за ее осуществлением» [18].

Отсюда можно сделать вывод о том, что данные споры возникли в связи с неточностью формулировок Основ законодательства РФ о нотариате. Поэтому новый Закон о нотариате и нотариальной деятельности должен более детально предусмотреть и полномочия палат, и порядок формирования их органов управления. При этом следует обратить внимание на то, что нотариальные палаты – это не обычные некоммерческие организации, и создаются они не нотариусами, а в силу закона, и членство в них не добровольное, а обязательное. Уставы же могут регулировать лишь внутреннюю организацию деятельности нотариальных палат как некоммерческих организаций.

2.2 Система субъектов нотариальной деятельности

Как отмечалось ранее, нотариат призван, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Федерации, Основами законодательства Российской Федерации о нотариате, обеспечивать защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами от имени государства нотариальных действий, предусмотренных законодательными актами.

Нотариат в России представляет собой систему органов, а также должностных лиц, которым, в соответствии с Основами и иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации, предоставлено право совершать нотариальные действия.

Большинство авторов в систему нотариата включает органы и должностных лиц, совершающих от имени Российской Федерации нотариальные действия, предусмотренные действующим законодательством , при этом они прямо указывают, что также в рассматриваемую систему входят и должностные лица консульских учреждений, и главные врачи, и командиры воинских частей и т. д. Однако такая позиция в юридической литературе не является бесспорной.

По мнению О. М. Сычева, понимание нотариата как системы различных органов и должностных лиц нашло свое отражение в законодательстве некоторых иностранных государств, в частности в Законе Республики Беларусь «О нотариате и нотариальной деятельности». Там зафиксировано, что нотариат включает государственных и частных нотариусов, уполномоченных должностных лиц местных исполнительныхи распорядительских органов, а также дипломатических агентов и консульских должностных лиц.

Таким образом, субъектами нотариальной деятельности является широкий круг нотариусов, граждан, юридических лиц, государственных органов, органов нотариального самоуправления. Все они обладают взаимными правами и обязанностями: правомочия одних субъектов обеспечиваются корреспондирующими этим правам обязанностями других субъектов.

Рассмотрим субъекты нотариальной деятельности и особенности их правового статуса. Итак, все субъекты нотариальной деятельности могут быть разделены на несколько групп.

1. Субъекты, имеющие право совершать нотариальные действия. Это основная, определяющая группа субъектов, поскольку именно посредством их действий по совершению нотариальных действий осуществляется собственно нотариальная деятельность. Данную группу составляют:

— нотариусы, работающие в государственной нотариальной конторе;

— нотариусы, занимающиеся частной практикой;

— глава местной администрации поселения и специально уполномоченное должностное лицо местного самоуправления поселения, уполномоченные на совершение нотариальных действий в установленных законом случаях;

— должностные лица консульских учреждений Российской Федерации, уполномоченные на совершение нотариальных действий в установленных законом случаях. Полномочия органов, входящих в систему нотариата, различны. В полном объеме нотариальные действия совершают нотариусы, как работающие в государственных нотариальных конторах, так и частнопрактикующие. Их параллельное существование и развитие отражает сложный и постепенный процесс социально-экономических преобразований, возникновения и развития новых форм и организационных структур в правоохранительной сфере.

Проанализируем правовые особенности статуса и характер каждого из названных субъектов нотариата.

Государственный нотариат. Это сложившаяся форма организации нотариальной деятельности, которая обладает определенным рядом черт. Во-первых, государственный нотариат в форме государственных нотариальных контор и государственных нотариусов — это государственно-структурное учреждение, действующее от имени и по поручению государства. И в этом главное отличие государственного нотариата от частного, который строится на совсем иной организационно-правовой основе. Государственные нотариальные конторы — это структурные звенья нотариальной системы России, имеющие принципиальную особенность: они являются в определенной мере государственно-властными структурами (органами), поскольку, как ранее было сказано, от имени и по поручению государства совершают нотариальные действия, в частности удостоверяют сделки, свидетельствуют копии документов, выдачу свидетельства о праве собственности на долю в общем имуществе супругов, о праве на наследство и др., т. е. юридические действия, обязательные к исполнению и имеющие соответствующие правовые последствия.

Государственные нотариальные конторы (и государственный нотариат в целом) могут быть отнесены к числу специфических государственных органов, выполняющих правоохранительные функции, обладающих властными полномочиями, собственной компетенцией и применяющих свойственные им формы деятельности. Для более полной характеристики государственного нотариуса целесообразно подробно остановиться на понятиях «государственная должность», «государственная служба», «государственный служащий» с тем, чтобы провести четкое разграничение между государственным и частным.

Государственная служба — это публичная служба, т. е. служба в органах публичной власти. Известный русский юрист Н. М. Коркунов считал государственной службой в широком смысле слова всякую деятельность на пользу государству: «Деятельность, составляющая содержание государственной службы, есть всегда юридическая обязанность, хотя бы и добровольно принятая, но всегда обязанность».

Более конкретно ученый определял государственную службу как «особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности». Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» определяет государственную службу как профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий государственного органа, т. е. акцент в данном случае делается на управленческий аспект.

В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 1) под государственной должностью Российской Федерации и государственной должностью субъектов Российской Федерации (далее также — государственные должности) понимаются должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации. Это определение как нельзя более полно подходит для характеристики должности нотариуса государственной нотариальной конторы. Государственный служащий — гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.

Нотариат к такой службе не относится. Нотариусы, работающие в государственных нотариальных конторах, не являются государственными служащими, на них не распространяются соответствующие нормы законодательства РФ, касающиеся государственных служащих. Вместе с тем деятельность нотариусов имеет властный характер и в какой-то мере близка к деятельности должностных лиц органов исполнительной власти. Конечно, это сравнение условное, но все же имеет существенные основания быть рассмотренным в данной статье.

Аналогично статус частного нотариата, так же как государственный нотариат, регулируется Основами законодательства о нотариате и имеет свои наиболее существенные правовые особенности, характеризующие частный нотариат как одну из разновидностей нотариата в России. Нотариус, занимающийся частной практикой, как и государственный нотариус, не является государственным служащим, он не занимает никакой штатной должности в государственном аппарате и не получает от государства за выполнение своей работы денежного содержания.

Действуя от имени Российской Федерации, как и  государственный нотариус, нотариус, занимающийся частной практикой, самостоятельно и под свою ответственность совершает нотариальные действия, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, Конституциями республик в составе Российской Федерации, Основами законодательства РФ о нотариате, законодательными актами Российской Федерации, а также правовыми актами органов государственной власти автономных областей, округов, краев, городов Москвы и Санкт-Петербурга, принятыми в пределах их компетенции, а также международными договорами. Как ранее было сказано, нотариусы имеют равные права и несут одинаковые обязанности при совершении нотариальных действий независимо от того, работают ли они в государственной нотариальной конторе или занимаются частной практикой. Оформленные нотариусами документы имеют одинаковую юридическую силу.

В статье 35 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате установлены полномочия нотариусов, занимающихся частной практикой, которые совершают определенные нотариальные действия, аналогичные нотариальные действия совершают и государственные нотариусы, но круг полномочий по совершению нотариальных действий у последних несколько шире, так как они, кроме перечисленных полномочий, также выдают свидетельства о праве на наследство и принимают меры к охране наследственного имущества. Однако, если в нотариальном округе отсутствует государственный нотариус, совершение этих нотариальных действий поручается совместным решением территориального органа федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в сфере нотариата, и нотариальной палаты одному из нотариусов, занимающихся частной практикой.

В статье 37 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, вступившей в силу 15 января 2008 г., установлено, что отныне главы местных администраций или должностные лица местного самоуправления имеют право совершать нотариальные действия, если в поселении нет нотариуса. На наш взгляд, единственное объяснение этого изменения состоит в том, что хотелось максимально упростить и приблизить к гражданам административные процедуры. Ранее в эпоху государственных нотариусов сельсоветы могли совершать небольшой объем нотариальных действий, например: удостоверяли завещания, «заверяли» копии. И хотя это были простейшие действия, с последствиями нотариальной работы сельсоветов мы до сих пор сталкиваемся, они оспариваются в судах и признаются незаконными, и совершенно непонятно, как теперь быть и как восстанавливать права наследников. Сейчас ситуация все же сложнее. Во-первых, в советские времена секретари сельсоветов все-таки действовали «под присмотром» государственных нотариусов, которые обязаны были контролировать своих «подопечных», помогать им в разрешении методических вопросов, разъяснять положения действующего законодательства. Сегодня же главы местных администраций фактически бесконтрольны. Нотариальные палаты и нотариусы, занимающиеся частной практикой, не правомочны даже проводить учебу с должностными лицами местного самоуправления.

Во-вторых, в наши дни очень усложнились нотариальные действия: они требуют более значительной правовой квалификации, чем раньше. В частности, в поселениях не только специалистов по гражданскому праву, но и людей с юридическим образованием встретить непросто. Получается, что любой глава местной администрации, независимо от того, имеет юридическое образование или нет, все равно, согласно новой норме, будет обязан не только свидетельствовать верность копий документов и выписок из них, но и удостоверять завещания, доверенности, принимать меры по охране наследственного имущества и в случае необходимости меры по управлению им. На наш взгляд, включать эту категорию субъектов в систему нотариата нелогично, так как даже страшно представить себе, каким будет качество (да и легитимность) тех документов, которые будут выходить из-под пера должностных лиц местного самоуправления, которые, в свою очередь, никем не контролируются.

Нотариальные действия от имени Российской Федерации в интересах российских граждан на территории иностранных государств совершают должностные лица консульских учреждений Российской Федерации. Согласно ст. 38 Основ, должностные лица консульских учреждений Российской Федерации совершают следующие нотариальные действия: удостоверяют сделки, кроме договоров об отчуждении недвижимого имущества, находящегося на территории Российской Федерации; принимают меры к охране наследственного имущества; выдают свидетельства о праве на наследство; выдают свидетельства о праве собственности на долю в общем имуществе супругов; свидетельствуют верность копий документов и выписок из них и др. Если сравнивать полномочия глав местных администраций поселений и уполномоченных должностных лиц местного самоуправления поселений с должностными лицами консульских учреждений Российской Федерации, которые наделены действующим законодательством правом совершать нотариальные действия, со всей очевидностью видно, что у должностных лиц консульских учреждений объем нотариальных действий намного больше. Это понятно, так как у российских граждан, находящихся за рубежом в длительных командировках, на обучении, в туристических поездках и  т.  д., нет возможности обратиться к нотариусу. Естественно, что широкие полномочия в совершении нотариальных действий делегированы государством должностным лицам консульских учреждений Российской Федерации.

Некоторые авторы (например, Г.  Г.  Черемных) включают группу субъектов в систему нотариата, содействующих осуществлению нотариальной деятельности: это помощники нотариуса; стажеры нотариуса; технические секретари; работники нотариуса, занимающегося частной практикой; иные лица (субъекты), обеспечивающие осуществление нотариальной деятельности (переводчики, организации, осуществляющие страхование деятельности нотариусов, занимающихся частной практикой, должностные лица и органы, предоставляющие информацию по запросам нотариусов). На наш взгляд, включать эту категорию субъектов в систему нотариата не логично, так как стажеры и технический секретарь нотариусов не имеют права совершать нотариальные действия.

2. Органы нотариального самоуправления в Российской Федерации охватывают:

— Федеральную нотариальную палату; — нотариальные палаты субъектов в составе Российской Федерации. Имеются определенные особенности и в организации контроля за исполнением профессиональных обязанностей нотариусами. Нотариусы, занимающиеся частной практикой, с функционально-организационной точки зрения интегрированы с системой нотариального самоуправления, так как они обязаны быть членами нотариальной палаты (п.  4 ст.  2 Основ), которая осуществляет контроль за исполнением ими профессиональных обязанностей.

С учетом сказанного можно говорить о системе нотариального самоуправления, которая представляет собой самостоятельной интерес. В данной статье этот вопрос рассматривается в узком аспекте, так как правовой статус частного нотариуса не может быть правильно понят и тем более глубоко исследован без анализа такого компонента действующей нотариальной системы, как нотариальное самоуправление. Подобный подход очень важен и для уяснения взаимосвязей нотариата с органами исполнительной власти в целом и ее отдельными видами и структурами в частности.

Вопросам нотариального самоуправления в Основах законодательства о нотариате непосредственно посвящена шестая глава, хотя отдельные аспекты этой проблемы частично регламентируются в других главах и статьях Основ, а также в законодательных и иных нормативных актах субъектов РФ. В шестой главе (ст. ст. 24–32) содержатся основополагающие правовые нормы, касающиеся характеристики самого института нотариального самоуправления — нотариальной палаты, совокупности нотариальных палат, их природы, функций и полномочий. Нотариальная палата — это некоммерческая организация, представляющая собой профессиональное объединение, основанное на обязательном членстве нотариусов, занимающихся частной практикой.

Таким образом, нотариальные палаты охватывают весь частный нотариат. Основы законодательства о  нотариате устанавливают, что членами нотариальной палаты могут быть не только нотариусы, но и лица, получившие или желающие получить лицензию на право занятия нотариальной деятельностью.

Статус нотариальной палаты определяется помимо Основ Уставом, принимаемым общим собранием членов нотариальной палаты, и регистрируется в порядке, установленном для регистрации общественных объединений.

Верхнюю точку в иерархии всех нотариальных палат занимает Федеральная нотариальная палата, которая является некоммерческой организацией, представляющей собой профессиональное объединение нотариальных палат субъектов РФ, и, в соответствии с п. 2 ст. 30 Основ законодательства о нотариате, осуществляет координацию деятельности нотариальных палат, а также представляет интересы нотариальных палат в органах государственной власти и управления, предприятиях, учреждениях, организациях; обеспечивает защиту социальных и профессиональных прав нотариусов, занимающихся частной практикой; участвует в проведении экспертиз проектов законов Российской Федерации по вопросам, связанным с нотариальной деятельностью; обеспечивает повышение квалификации нотариусов, стажеров и помощников нотариусов; организует страхование нотариальной деятельности; представляет интересы нотариальных палат в международных организациях. Более подробно и развернуто вопросы организации и компетенции Федеральной нотариальной палаты определяются в Уставе. В этом правовом документе регулируются полномочия собрания представителей нотариальных палат, правления Федеральной нотариальной палаты, президента Федеральной нотариальной палаты.

3. Органы государственной власти Российской Федерации и субъектов в составе Российской Федерации включают в себя:

— Министерство юстиции Российской Федерации, министерства и управления юстиции субъектов в составе Российской Федерации;

— суды Российской Федерации;

— налоговые органы;

— иные государственные органы (органы, осуществляющие контроль за соблюдением законодательства о труде; соответствующие органы, контролирующие соблюдение требований санитарного, экологического, противопожарного, архитектурно-градостроительного и иного законодательства).

Из всех органов данной группы с точки зрения управления нотариатом представляется самым важным Министерство юстиции Российской Федерации.

Статус этого государственного органа, в качестве субъекта нотариальной деятельности, определяется тем, что он наделен властными полномочиями по организации нотариата и контролю за ним.

Министерство юстиции Российской Федерации и его территориальные органы осуществляют в сфере нотариата ряд функций, предусмотренных Основами и Положением о Минюсте России: осуществляют контроль за исполнением профессиональных обязанностей, в том числе правил нотариального делопроизводства, нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах; в порядке, определяемом Министерством юстиции Российской Федерации совместно с Федеральной нотариальной палатой, — контроль за исполнением правил нотариального делопроизводства нотариусами, занимающимися частной практикой; ведение и формирование реестра государственных нотариальных контор и кон- тор нотариусов, занимающихся частной практикой, производятся структурными подразделениями центрального аппарата Министерства юстиции Российской Федерации, к компетенции которого отнесены полномочия в сфере нотариата, и регулируются Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 2 декабря 2003 г. № 306 (ред. от 27.08.2008) «Об утверждении Порядка ведения реестра государственных нотариальных контор и контор нотариусов, занимающихся частной практикой»; выдают лицензии на право нотариальной деятельности; открывают и упраздняют государственные нотариальные конторы в субъектах Российской Федерации; наделяют на конкурсной основе нотариусов полномочиями по совершению нотариальных действий от имени Российской Федерации; удостоверяют подлинность подписи нотариуса и оттиска его печати при легализации документов, представляемых физическими и юридическими лицами в компетентные органы иностранных государств; утверждают совместно с Федеральной нотариальной палатой порядок определения количества должностей нотариусов в нотариальном округе, изменения территории деятельности нотариуса, учреждения и ликвидации должности нотариуса; образуют совместно с Федеральной нотариальной палатой апелляционную комиссию по рассмотрению жалоб на решения квалификационных комиссий по приему экзаменов у лиц, желающих получить лицензию на право осуществления нотариальной деятельности; осуществляют иные полномочия, предусмотренные Основами законодательства Российской Федерации о нотариате.

Полномочия Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов различаются в зависимости от того, работают нотариусы в государственной нотариальной конторе или занимаются частной практикой.

Анализ действующего законодательства о нотариате позволяет дифференцировать полномочия Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов по управлению нотариатом по ряду критериев. В зависимости от объекта управления полномочия могут быть дифференцированы на общие, осуществляемые в отношении нотариата в целом, и полномочия, осуществляемые в отношении государственных нотариусов. Общие полномочия, включающие в себя преимущественно полномочия по организации нотариата, реализуются главным образом совместно с нотариальными палатами. К ним относятся, в частности, учреждение должности нотариуса, определение количество должностей нотариусов в нотариальном округе, изменение территории деятельности нотариуса. К самостоятельному ведению Министерства юстиции Российской Федерации отнесено лишь открытие государственных нотариальных контор. Это полномочие может быть делегировано территориальному органу.

Совместно с Федеральной нотариальной палатой Министерство юстиции Российской Федерации определяет правила нотариального делопроизводства, порядок прохождения стажировки, проведения конкурса, утверждает положения о квалификационной и апелляционной комиссиях.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Основы законодательства Российской Федерации о нотариате во многом устарели, в детальной регламентации и совершенствовании нуждаются практически все вопросы организации нотариальной деятельности, в том числе вопросы статуса лиц, осуществляющих такую деятельность. В связи с этим Министерством юстиции Российской Федерации в свое время было поручено Федеральной регистрационной службе разработать проекты концепции и  технического задания на разработку проекта федерального закона «О нотариате и нотариальной деятельности в Российской Федерации». Во исполнение данного поручения Федеральной регистрационной службой была создана рабочая группа с участием представителей Федеральной нотариальной палатой, региональных нотариальных палат, Фонда «Институт развития нотариата». Указанный проект разработан в целях более точного и однозначного раскрытия понятия и предназначения нотариата как публично-правового института, формирования такой системы нотариата, которая в полной мере соответствовала бы интересам и потребностям общества.

При этом проектом концепции предлагается отказаться от такой формы организации нотариальной деятельности, как государственные нотариальные конторы, и перейти к единой не бюджетной модели нотариата, основанной на принципах самофинансирования и имущественной ответственности нотариусов.

В настоящее время общее количество нотариусов в Российской Федерации составляет 7421 человек, из них нотариусов, работающих в государственных нотариальных конторах, — 137 (1,8%). За период с 2005  г. по 2008  г. количество нотариусов, работающих в государственных нотариальных конторах, уменьшилось в 3 раза.

Наличие государственных нотариальных контор не решает и проблемы обеспечения нотариальной помощью населения экономически нерентабельных районов. Например, в Республике Башкортостан и Республике Тыва, несмотря на значительное количество государственный контор, имеется 14 вакантных должностей нотариуса. По состоянию на 31 декабря 2007  г. в Российской Федерации учреждено 7600 должностей нотариуса, при этом 245 должностей оставались вакантными. Вакантные должности сохраняются на протяжении длительного периода: в 2002 г. их было 288, в 2003 г. — 298, в 2004 г. — 275, в 2005 г. — 262, в 2006 г. — 251.

Думается, отказаться от государственных нотариальных контор и перейти к единой не бюджетной модели нотариата разумно:

— во-первых, финансирование государственных нотариальных контор осуществляется за счет государственного бюджета, при этом государственные конторы не окупают себя. По имеющимся в Министерстве юстиции Российской Федерации сведениям, из бюджетов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на финансирование государственных нотариальных контор было затрачено 64 млн. рублей, а государственная пошлина, взысканная нотариусами, работающими в  государственных нотариальных конторах, составила 45 млн. рублей;

— во-вторых, в случае совершения нотариусами, работающими в государственной нотариальной конторе нотариального действия, противоречащего законодательству Российской Федерации, имущественную ответственность должно нести государство. Это дополнительная нагрузка на государственный бюджет, кроме того, такая ответственность препятствует своевременному восстановлению нарушенных прав граждан;

— в-третьих, на нотариуса, работающего в государственной нотариальной конторе, может быть оказано административное давление, что влияет на его беспристрастность при совершении нотариальных действий;

— в-четвертых, четкий учет доходов нотариусов, занимающихся частной практикой, способствует взиманию значительной суммы налога, пополняющей государственный бюджет. При этом затрат из государственного бюджета на деятельность нотариусов, занимающихся частной практикой, не производится.

Преимуществом государственных нотариальных контор как организационной формы нотариальной деятельности в настоящее время является то, что они могут действовать в малонаселенных и труднодоступных районах, где затруднительно самофинансирование нотариуса, занимающегося частной практикой. При этом вопрос обеспечения нотариальной помощью населения труднодоступных, малонаселенных и иных экономически нерентабельных районов предлагается решить посредством:

а) установления обязанности нотариальных палат в субъектах Российской Федерации и Федеральной нотариальной палаты по оказанию помощи в  обеспечении нотариальной деятельности нотариусов, работающих в указанных районах (приобретение, аренда помещений для размещения нотариальной конторы, предоставление нотариусу оргтехники, реестров, средств связи и т. д.); б) установления преимущественного права нотариусов, отработавших не менее пяти лет в указанных районах, на замещение вакантной должности нотариуса в экономически развитых районах этого субъекта Российской Федерации.

Такое разнообразие систем субъектов нотариальной деятельности, в частности которая состоит из нескольких подсистем, включающих субъектов, совершающих нотариальные действия; органов нотариального самоуправления; органов государственной власти Российской Федерации, осуществляющих управление в сфере нотариата, требует эффективного функционирования административно-правового механизма управления в данной сфере, в том числе осуществления необходимых контрольных и надзорных полномочий со стороны государственных органов. Без этого невозможно обеспечить нормальное функционирование системы субъектов нотариальной деятельности.

Список использованной литературы

1. Гасман А. Г. Объяснительная записка к проекту новой редакции Положения о нотариальной части. СПб., 1904. С. XXXII.
2. Фемелиди А. М. Русский нотариат. История нотариата и действующее нотариальное положение 14 апреля 1866 г. СПб., 1902. С. 61.
3. Хрестоматия по истории государства и права СССР. Дооктябрьский период / под ред. Ю. П. Титова, О. И. Чистякова. М.: Изд-во Моск, ун-та, 1994.
4. Скрипилев Е. А. История российского нотариата: протонотариат (институт подьячих), развитие до реформ Александра II, нотариат и судебная реформа 1864-1874 годов // Нотариальный вестник. 1998. № 9. С. 6.
5. Стешенко Л. А., Шамба Т. М. Нотариат в Российской Федерации : учебник. М., 2001. С. 1.
6. Тарбагаева Е. Б. Организация и деятельность нотариата в Российской Федерации: учеб, пособие. СПб., 2006. С. 10:Романовская О. М. Нотариат в Российской Федерации : учеб, пособие. М.: РИОР, 2008. С. 7; Нотариальное право России: учебник / под ред. В. В. Яркова. М.: Волтере Клувер, 2003. С. 1.
7. Румянцева В. Г., Тутинас А. В. Институт нотариальной деятельности: понятие, сущность, содержание // История государства и права. 2009. № 6.
8. Мохов А. А., Колганова С. В., Рабочий В. П. Отечественный нотариат: понятие и сущность // СПС "КонсультантПлюс".
9. Жуйков В. М. Нотариат как институт превентивного правосудия: общие цели, принципы и полномочия // Российская юстиция. 1998. № 6-7. С. 33.
10. Смольников Д. И. Проблемы реформирования российского нотариата на современном этапе // СПС " Консультант Плюс".