Особенности федерализма в России ( Принципы российского федерализма)

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы. Исследование федерализма, его смысла и ценностей, роли и перспектив развития является сегодня одним из важнейших направлений изучения феномена власти в человеческом обществе. Научный поиск в этом направлении связан с нахождением ответов на глобальные вопросы. Как разделить власть, чтобы она в итоге позволяла государству и народам эффективно осуществлять управление в интересах конкретного человека и общества в целом? Какими должны быть основополагающие идеи и принципы государственного и межгосударственного устройства, обеспечивающие создание и функционирование гармоничного общества, его мирное существование в рамках конкретного государства, межгосударственных объединений и мирового сообщества в целом? Каковы пределы децентрализации государственной власти, не разрушающие само государство, и каковы границы ее централизации, сохраняющие эффективность власти и близость ее к народу?

Ведущим научным аспектом изучения федерализма является анализ его роли в качестве принципа и режима формирования государства-федерации. Современные исследователи федерализма справедливо отмечают, что хотя и нет в мире абсолютно совершенных моделей государственного устройства, есть государства, выбор которыми федеративной формы устройства обеспечивает целостность и стабильность, мир и согласие внутри них. Федерализм содержит в себе принципы позитивной, т.е. компромиссной и демократичной системы организации публичной власти и оказывается наиболее гибким способом гармонизации отношений в странах с полиэтничной культурой и стабильными характеристиками территориальной фрагментарности; в рамках государств, для которых присущи стагнационные внутритерриториальные конфликты, создающие угрозу территориальной обособленности и сепаратизма отдельных регионов; а также служит средством объединения государств и государственных образований, тяготеющих к единому союзному образованию.

Объект исследования представленной работы - федерализм как система государственного устройства, философия и право, идея сочетания единства и многообразия в государственном устройстве, система, обеспечивающая разрешение противоречий между самобытностью и интегративными тенденциями внутри государства.

Роль федерализма в жизни Российского государства просматривается сегодня практически на всех уровнях функционирования публичной власти. Россия является федеративным суверенным государством, составной частью Союзного государства Беларуси и России, входит в Содружество Независимых Государств, другие межгосударственные объединения и международные организации. Элементы федерализма все активнее проникают и в российскую систему местного самоуправления.

Именно этому уровню федерализма, его роли в гармонизации внутригосударственных отношений уделяется наибольшее внимание в настоящей работе.

Цель работы - анализ сущности, содержания и назначения федерализма, его функции места и роли в жизни общества и государства, характера взаимоотношений центра и субъектов федерации.

Предмет настоящего исследования составляют вопросы состояния и тенденций развития современного российского федерализма, проблемы становления и совершенствования их конституционно-правовых основ сквозь призму отечественного и мирового опыта.

В работе комплексно освещены следующие аспекты:

- проблемы российского федерализма связанные с его особенностями возникновения, развития и настоящего состояния по сравнению с федерациями зарубежных стран;

- деятельность федерального центра, направленную на укрепление государственного суверенитета и обеспечение единого правового поля для федерального центра и субъектов федерации;

- усилия федеральных органов, направленные на укрепление вертикали власти, в том числе и с использованием федерального принуждения, для обеспечения жизнедеятельности и единства Федерации, прав и свобод человека и гражданина;

- дальнейшее развитие демократии в стране, профессиональных начал парламентской деятельности, направленной на совершенствование федеративных отношений;

- новые тенденции в развитии российской государственности, связанные с формированием надгосударственных органов в связи с образованием Союзного государства Российской Федерации.

1. Принципы российского федерализма

1.1. Федерация как разновидность государственного устройства

Федеративное устройство – разновидность государственного устройства, являющегося необходимым институтом конституционного права страны.

Под государственным устройством понимается политико-территориальная организация власти, определяющая правовое положение региональных частей государства и их взаимоотношение с центральной властью. Различаются две основные формы государственного устройства: унитарная и федеративная.

Унитарное государство – это единое государство, внутри которого нет государственных образований, а административно-территориальные единицы не обладают политической самостоятельностью

Унитарное государство – централизованное государство, в котором законодательная, исполнительная и судебная власть имеют единые высшие органы, функции которых без всякого дробления распространяются на все части территории. Унитарное государство имеет одну конституцию и законодательство, в таком государстве не возникает вопрос о территориальной целостности, гражданство является единственным.

Существуют унитарные государства, имеющие территориальные образования с признаками федерализма. Например, в соответствии со статьей 133 Конституции Украины систему административно-территориального устройства Украины составляют Автономная Республика Крым, области, районы, города, районы в городах, поселки. Далее Конституция Украины указывает, что Автономная Республика Крым имеет свою Конституцию, Верховную Раду, являющуюся представительным органом Автономной Республики Крым, Правительство в виде Совета министров (ст.ст. 135, 136 Конституции). Однако Автономная Республика Крым не является государственным образованием, т.к. ст. 2 Конституции Украины определяет, что Украина является унитарным государством. В данном случае мы имеем дело с политической автономией.

Политическая автономия предполагает наличие особого юридического статуса территории, закрепленного в специальном законодательном акте (Конституции Автономной Республики Крым), а также право издания законов по вопросам местного значения.

В унитарных государствах могут быть образованы и административные автономии. Наибольшее число административных автономных образований имеется в Китае. Административная автономия не обладает правом принятия собственных законов, не имеет собственного парламента, хотя ее жители избирают местный представительный орган, обладающий правом принятия нормативных актов по несколько более широкому кругу вопросов, чем обычные административные единицы.

Федерация (от латинского- foederatio») означает «союз», «объединение» отдельных частей. В научной и учебной литературе можно встретить большое количество определений федеративного государства. Рассмотрим некоторые из них.

Под федерацией понимается единое государство, состоящее из нескольких государственных образований, объединившихся или созданных для решения общих для всех членов федерации задач (Д. Ковачев).

Не менее распространено определение, в соответствии с которым федерация рассматривается как союз государственных образований, каждое их которых обладает определенной самостоятельностью. Субъекты такого союзного государства имеют одинаковый статус и равные права (М. Баглай).

Как отмечает Н. Михалева, федерация предполагает стремление ее субъектов к государственно-политическому и социально-экономическому единству при сохранении значительной степени самостоятельности.

Таким образом, федерация - это соединение нескольких государств, государственно-территориальных или территориальных образований в интересах достижения общих целей с помощью федеральной власти при условии сохранения за каждым субъектом - государством, государственным или территориальным образованием - определенной самостоятельности в рамках единого целого.

Еще одно определение федерации. Федерация – это такая форма устройства государства, в котором территориальная организация власти осуществляется на нескольких уровнях, при этом составные части государства (субъекты федерации) обладают самостоятельностью и полномочиями в рамках разграничения предметов ведения между федерацией и субъектами.

Основополагающими принципами образования и функционирования федеративной системы, на взгляд некоторых ученых-правоведов (М. Марченко), являются следующие:

• добровольность объединения государств или государственных образований в федерацию;
• равноправие субъектов федерации независимо от величины их территории, численности населения, экономического потенциала;
• плюрализм и демократизм во взаимоотношениях субъектов федерации между собой и с гражданами;
• широкая возможность последних активно и беспрепятственно участвовать в федеральных и региональных политических процессах;
• принцип законности и конституционности, означающий строгое и неуклонное соблюдение федерацией и ее субъектами конституции и федеральных законов.

В современном мире более 20 федеративных государств: в Европе (Австрия, Бельгия, Германия и др.), в Америке (США, Мексика, Бразилия и др.), в Азии (Индия, Малайзия и др.), в Африке (Нигерия, Эфиопия и др.), в Океании (Австралия, Соединенные штаты Микронезии и др.).

Многие западные юристы относят к федерациям своеобразную переходную форму, имеющуюся в Италии и Испании и сочетающую черты унитарного государства и федерации.

Любая федеративная система независимо от ее специфических черт и особенностей выступает как единое государство, состоящее из относительно самостоятельных государственных образований. Каждое из них, являясь субъектом федерации, имеет собственное административно-территориальное деление, высшие органы государственной власти и управления, судебные, правоохранительные и иные органы, располагает своей конституцией (уставом) и текущим законодательством.

Таким образом, к элементам государственности субъектов федерации можно отнести:

• наличие конституций (уставов) субъектов;
• наличие гражданства (в России у республик);
• наличие своего государственного языка (в России у республик);
• наличие своих законодательных (представительных) органов государственной власти;
• наличие своего правительства и иной администрации субъектов;
• наличие своих судов (в России конституционные (уставные суды), мировые судьи).

1.2. Принципы российского федерализма

Государственная целостность – неотъемлемый признак суверенного государства. Государственная целостность федеративного государства гарантируется тем, что государственный суверенитет принадлежит только Федерации, но не ее субъектам (данное положение оспаривается некоторыми республиками в составе РФ, о чем мы более подробно говорится ниже).

Суверенитет государства исходит из суверенитета народа. Народ является создателем и носителем суверенитета, волеизлияние народа порождает государственную власть. В то же время народ выступает как своеобразный гарант государственного суверенитета, так как любое ущемление независимости государства, умаление верховенства власти означает нарушение коренных интересов народа, создает источники внутренних и международных конфликтов.

Конституционный Суд в своем определении от 27 июля 2000 года охарактеризовал государственный суверенитет как верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти на территории государства и независимость в международном общении.

Принципами выражения суверенитета РФ являются:

- верховенство Конституции РФ и федеральных законов, которые имеют прямое действие и применяются на всей территории РФ;

- полнота законодательной, исполнительной и судебной власти государства;

- отсутствие двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти;

- неприкосновенность территории РФ;

- суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию.

Исходя из этого, субъекты Федерации не имеют права выхода (сецессии) из Российской Федерации.

Единство системы государственной власти. Конституционные термины «система государственной власти» и «система органов государственной власти» не совпадают полностью, поскольку они соотносятся как система и подсистема, целое и часть.

Под системой органов государственной власти Российской Федерации обычно понимается совокупность всех органов государственной власти, взаимосвязанных и взаимодействующих между собой в ходе осуществления государственной власти. Понятие же «система государственной власти» – более широкое. Помимо совокупности государственных органов оно охватывает признаки, свойства государственной власти, принципы и механизм ее осуществления, условия деятельности системы органов государственной власти, т. е. политику государства в целом. Можно утверждать, что система органов государственной власти олицетворяет материальную силу системы государственной власти.

Таким образом, в понятиях «государственная власть» и «система государственной власти» нет тождественности, как впрочем, и нет непреодолимых различий.

Термин «система государственной власти» помещен в статью, относящуюся к основам конституционного строя (ч.3 ст.5). Таким образом, можно сказать, что система государственной власти является составной частью государственно-правового института основ конституционного строя, обязывающего государственную власть обеспечивать Российской Федерации характер правового государства, более того, принцип единства системы государственной власти воспринимается как цементирующее начало федерации, исключающая изолированность одного звена системы от других и сдерживающая дезинтеграцию государственно-правовой системы.

Единство системы государственной власти рассматривается, как правило, в двух аспектах: социальном и организационно правовом.

В социальном аспекте единство системы государственной власти понимается как цельность, обусловленная безраздельной принадлежностью государственной власти одному субъекту – народу. Согласно ст. 3 Конституции РФ, носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Все институты и должностные лица государства приобретают свои полномочия на осуществление государственной власти в результате свободно выражаемой воли народа, которая придает легитимность, правомерность власти государства.

Единство государственной власти в организационно-правовом смысле это структура государства, построенная на основе общих принципов, проводимая государственными органами единая политика, принципиально единые методы их деятельности.

Рассмотрим юридические принципы единства системы государственной власти.

Во-первых, единство системы государственной власти в вертикальном срезе проявляется в определенной структурной схожести систем органов государственной власти федерации и органов государственной власти субъектов федерации, в ограничении самостоятельности субъектов при установлении собственных систем органов государственной власти основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ).

Принцип единства системы государственной власти предполагает, взаимное согласование их действий, наличие органически тесной взаимосвязи и координации между федеральными и региональными органами власти. Наиболее тесная связь усматривается, при осуществлении полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Во-вторых, деятельность органов государственной власти должна осуществляться в рамках Конституции РФ и федеральных законов в пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения, а также законов субъектов федерации, определяющих деятельность их органов государственной власти, исходя из основ, заложенных федеральной Конституцией и иными федеральными актами.

В-третьих, единство принципиальных целей и направлений деятельности государственной власти. В Конституции Российской Федерации сформулированы конкретные цели, которым должна быть подчинена система государственной власти. В преамбуле содержится положение о «стремлении обеспечить благополучие и процветание России».

В-четвертых, единство политики в социально-экономической сфере в масштабах всего федеративного государства требует соблюдения и федеральными, и региональными органами государственной власти, и органами местного самоуправления в организации их деятельности учета интересов территорий и всего государства в целом, такого управления, в котором бы федеральные, региональные и местные интересы гармонично сочетались.

В-пятых, одним из важных принципов единства системы государственной власти является основанное на принципе разделения властей единство формы правления на федеральном и региональном уровнях. Безусловно, трудно представить себе федеративное государство, в котором на уровне федерации существует президентская республика, а в субъектах федерации функционирует парламентская система.

В-шестых, единство системы государственной власти предопределяется целостностью и неприкосновенностью территории Российской Федерации, в рамках которой и реализуется суверенная государственная власть. Конституция Российской Федерации содержит предписания, определяющие территориальные границы государства. В соответствии с частью 1 ст. 67 территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними, в пределах которых осуществляется единая государственная власть.

В-седьмых, принципиально важным для единства системы государственной власти является установление единого государственного языка на территории всей России (ч. 1 ст. 68). Государственный язык Российской Федерации является юридически обязательным языком Российского государства. Он представляет собой важную коммуникационную основу единства системы государственной власти и государственной целостности.

Государственный язык используется на всей территории России в деятельности (в том числе в официальном делопроизводстве) органов государственной власти и органов местного самоуправления, при проведении выборов в органы государственной власти и местного самоуправления, референдумов, при опубликовании законов и других нормативных правовых актов. Правила использования государственного языка в официальных сферах установлены Законом РСФСР от 25 октября 1991 года «О языках народов РСФСР. Конституция России предоставляет республикам в составе Российской Федерации право устанавливать свои государственные языки (ч. 2 ст. 68).

В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации и республиканские органы государственной власти обязаны обеспечить равноправие собственных государственных языков с общефедеральным государственным языком.

Трудности переживаемого Россией переходного периода объективно требуют осознания ценностного смысла единства и авторитета государственной власти.

Единство системы государственной власти органически перерастает в единство системы органов государственной власти в общегосударственном масштабе. В системе органов государственной власти связаны воедино разноуровневые и разнопрофильные органы, осуществляющие единые функции и задачи государства, но в разнообразных организационно-правовых формах деятельности в пределах их компетенции.

1.3. Особенности российского федерализма

Как уже отмечалось, по способу образования различают две модели федерации: конституционная (конституционно-правовая), которая создается путем преобразования унитарного государства в федеративное на основе принятия конституции, закрепляющей федеративное устройство государства, и договорная (договорно-правовая), в основе которой лежит договор между ранее самостоятельными государствами, объединяющимися в федеративное государство.

По мнению некоторых правоведов (В.Е. Чиркин и др.) современная модель российского федерализма выпадает из мировой традиции федеративного устройства, так как она существует в виде конституционно-договорной.

Если мы рассмотрим историю возникновения в России федерализма в ХХ в., то станут очевидны те особенности отечественного подхода к федерализму, которыми определяются многие сегодняшние проблемы государственного строительства.

Известно, что до 1917 года Россия (сначала Российская империя, а затем созданная на ее месте республика) оставалась унитарным государством. В 1918 году на том же политическом пространстве образовалась Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика – формально федеративное государство, сохранившее важнейшие механизмы государства унитарно-централизованного.

Особенностью РСФСР было то, как Конституция 1918 года закрепляла государственное устройство. В главе первой Конституции записано: «Российская Советская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций, как федерация советских национальных республик». Далее в главе четвертой указывается: «Вместе с тем, стремясь создать действительно свободный и добровольный, а, следовательно, тем более полный и прочный, союз трудящихся классов всех наций России, III Всероссийский съезд Советов ограничивается установлением коренных начал федерации Советских Республик России, представляя рабочим и крестьянам каждой нации принять самостоятельное решение на своем собственном полномочном советском съезде: желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеративном правительстве и в остальных федеральных советских учреждениях». Таким образом, хотя никаких договоров между субъектами Федерации в РСФСР не заключалось, по духу Конституции это была первоначально договорная федерация.

В дальнейшем Федерация стала конституционной, так как именно Конституция РСФСР определяла состав участников Федерации. Например, по Конституции РСФСР 1937 года в составе Федерации насчитывалось 17 автономных советских социалистических республик, а по Конституции 1978 года – 16 автономных республик. Были ликвидированы Крымская автономная республика и автономная республика Немцев Поволжья, образована новая Тувинская автономная республика.

В Конституциях РСФСР до 1937 года не указывалось на руководящую роль Коммунистической партии, но единство и централизм обеспечивались и до 1937 года и после унитарной вертикалью партийного управления. В итоге центробежные тенденции, которые создавали для государственного устройства нормы федерализма, при такой организации компенсировались центростремительными тенденциями, шедшими от партийных структур. Эта дуалистическая и самокомпенсированная политическая система, продержалась более семи десятилетий.

На смену ей пришла новая модель Российской Федерации, которая рождалась в борьбе политических сил, начиная с 1991 года. Особенностью этой формы государственного устройства, юридическое оформление которой началось весной 1992 года, стало то, что она возникла первоначально как договорная.

В 1990-1991гг. большинство автономных республик и многие автономные области России провозгласили себя суверенными государствами в составе РСФСР. В ряде республик (Чечня, Татарстан, Якутия и др.) сепаратистские силы стали требовать выхода из состава Федерации.

В условиях усиливающихся центробежных тенденций, создавших опасность распада Российской Федерации, 31 марта 1992 года был заключен Федеративный договор - документ о конституировании новой Российской Федерации в составе 89 субъектов (фактически 87, поскольку Татарстан и Чечня весной 1993 года Договор не подписали). Договор подтвердил суверенитет республик в составе Российской Федерации, а края, области, города Москва и Санкт-Петербург признавались субъектами федерации.

Федеративный договор закрепил:

- невозможность изменения территории субъекта федерации (хотя данный термин в договоре не употребляется) без его согласия;

- представительство в федеральных органах государственной власти;

- предоставление права законодательной инициативы в федеральном парламенте;

- право принимать уставы и иные правовые акты, в том числе и по вопросам совместного ведения, подлежащие государственной защите;

- предоставление права выступать самостоятельными участниками международных связей.

Хотя Договор и признал края, области, города Москва и Санкт-Петербург субъектами федерации, неравноправие республик в составе России и иных субъектов федерации было столь очевидно, что в структурном плане Федеративный договор составили три части:

- Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации;

- Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга;

- Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.

В отличие от республик прежние административно-территориальные единицы были связаны с Российской Федерацией более жесткими вертикальными связями, выражавшимися, в частности, в возможности отмены федеральными органами незаконных актов органов представительной власти и управления краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, в необходимости регистрации их учредительных актов Президиумом Верховного Совета РФ. Причем, эти особенности закреплялись не навсегда, о чем свидетельствовал Протокол к Федеративному договору, в котором отмечалось стремление подписавших его сторон к выравниванию государственно-правового статуса всех субъектов Российской Федерации.

Таким образом, Федеративный договор стал своего рода компромиссом между тенденцией к уравниванию конституционно-правового статуса всех субъектов федерации и тенденцией к выделению некоторых субъектов из общего ряда.

Основной целью Федеративного договора было перераспределение компетенции в пользу субъектов федерации на основе совместной договоренности и новых принципов разделения государственной власти, правил взаимодействия центра и составных частей России по реализации поделенной власти. Это позволило приостановить процесс распада государственности, погасив в определенной мере стремление к региональной суверенизации. Коренная ломка старой государственности поставила бы будущее Российской Федерации в зависимость от того, пожелают или не пожелают ее субъекты сохранить единство, что с высокой степенью вероятности означало бы для России повторение судьбы Союза ССР.

Заключение Федеративного договора привело к увеличению субъектного состава Российской Федерации (безусловно, повлиявшего на качественную характеристику федерации) и появлению наряду с прежним, национальным принципом строительства Федерации - принципа территориального.

2. Проблемы государственного устройства Российской Федерации

2.1. Проблемы суверенитета Российской Федерации

Субъекты федерации в различных государствах имеют неодинаковое название, но обычно в одном и том же государстве используется один термин (штаты, в Индии, провинции в Канаде, кантоны в Швейцарии), а в России имеется целых шесть разных названий для субъектов (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа).

В некоторых федерациях субъекты имеют конституционный титул «государство» (Югославия, Мексика, Бразилия, Индия и др.)

Российская Конституция употребляет термин «государство» только по отношению к одному из субъектов федерации – к республикам (ч.2 ст.5).

Во многих федерациях их составные части не имеют название «государство» («земли» – ФРГ, «провинции» – Канада, «кантоны» – Швейцария). Однако с точки зрения основ правового статуса они не отличаются от тех субъектов, которые в других странах называются «государствами». Внутри отдельно взятого государства могут существовать какие-то различия в правовом положении отдельных субъектов. Такие различия, например, существуют между республиками и другими субъектами в России, однако в принципе положение субъектов федерации во всех государствах более или менее одинаково независимо от того, как построены субъекты: с учетом национальных признаков (Бельгия, Эфиопия), языковых (Индия), территориальных (США) или разные субъекты сочетают несколько элементов (комплексно-территориальный подход). Все они имеют признаки государственности, все обладают государственной властью и независимо от того, как называются субъекты федерации, все они являются по своим качествам лишь государственными (государствоподобными) образованиями. Они не обладают государственным суверенитетом, так как над ними стоит другая государственная власть – федерации.

При возникновении концепции государственного суверенитета и долгое время после этого суверенитет считался неотъемлемым свойством государства, неотчуждаемым и неделимым. После Второй мировой войны подход к государственному суверенитету стал существенно изменяться. В условиях современного взаимозависимого мира, происходящей интеграции и глобализации была признана допустимость самоограничения государственных полномочий на началах взаимности при вступлении в межгосударственные союзы и создания наднациональных органов. Например, в ст. 37 Конституции РФ записано: «Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации».

Что касается суверенитета субъектов федерации, то еще со времен образования федерации США сложилось представление, что государственным суверенитетом обладает только федерация. К федеральным органам перешли вопросы, наиболее отчетливо выражающие государственный суверенитет: войны и мира, внешних сношений, эмиссии единых денежных знаков, создания и содержания армии и флота и др. Государственный суверенитет сосредоточился у федерации, завершением чего было лишение штатов в результате гражданской войны 1861-1865 годов право сецессии (выхода из федерации).

Итак, независимо от того, характеризуются ли в конституциях субъекты федерации как государства или нет, они не обладают государственным суверенитетом. При этом не имеет значения, утрачен он при объединении субъектов в новое государство или они лишены его при создании федерации «сверху». Поэтому положения по этому поводу, содержащиеся в Федеративном договоре 1992 года, где республики названы суверенными государствами, в соответствии с п.1 Заключительных и переходных положений Конституции Российской Федерации 1993 года не действуют как противоречащие ей.

Известный русский государствовед Н.М. Коркунов, оценивая теорию делимости суверенитета, писал, что эта теория «основывается на предположении, что действие суверенных властей допускает двоякое разграничение: территориальное и по предметам ведения. Предполагается безразличным, как именно будут разграничены суверенные власти. Невозможно только совмещение их. А раз данные власти будут разграничены по территориям, или по предметам – все равно, каждая из них может быть вполне суверенна в своей сфере. Но при этом упускают из внимания, что территориальная граница внешняя, материальная, вполне наглядная; а разграничение по предметам есть граница идеальная, граница более или менее отвлеченных понятий.

Невозможно перечислить все отдельные конкретные случаи, относящиеся к ведению той или другой власти. Можно определить только род дел, относящихся к их компетенции. А при применении этих общих определений к частным случаям не только возможны, но и неизбежны сомнения и споры. Кто-нибудь один должен получить право решать их бесповоротно. Та власть, которая получит это право, неизбежно подчинит себе другую власть. Если это будет власть союзная, она и только она одна окажется верховною, так как она получит право отдельным государствам предписывать границы и их власти. Если же, напротив, решителями таких споров сделать отдельные государства, тогда они подчинят себе союзную власть, которая потеряет свое верховенство, и вместо союзного государства получится просто союз государств.

Таким образом, отстоять понятие союзного государства можно лишь под одним условием, допустив, что суверенитет, верховенство не составляет необходимой принадлежности государства. Тогда суверенной будет признана одна союзная власть, а входящие в состав союзного государства отдельные государства должны быть признаны не суверенными государствами».

Субъекты федерации, не обладая государственным суверенитетом, вместе с тем, обладают государственной властью. Об этом свидетельствуют и атрибуты власти (соответствующие органы, законодательство, эмблемы и т.д.). Государственная власть субъектов федерации самостоятельна при решении вопросов, относящихся к исключительной компетенции субъектов. Обычно это так называемые остаточные полномочия, т.е. остающиеся после исключительных полномочий федерации и совместных полномочий федерации и субъектов. В этой сфере верховенство имеет закон субъекта федерации. Такое положение дел в соответствии с Конституцией существует и в России: при противоречии федерального закона и закона субъекта Федерации в сфере исключительной компетенции субъекта действует не федеральный закон, а закон субъекта Федерации (ч.6 ст.76). До определенной степени субъект федерации самостоятелен и в области совместной компетенции. Если отношения в этой сфере не урегулированы федеральным законом, субъект Федерации вправе регламентировать их самостоятельно исходя их общих принципов Федеральной Конституции и своего Основного Закона.

Государственная власть субъекта распространяется не только на его территорию, но и на некоторые вопросы федерального значения. Об этом свидетельствует и то, что в парламенте федерации почти всегда существует составленная из ее субъектов верхняя палата (в России - Совет Федерации). Без этой палаты нельзя принять федеральный закон, т.е. акт, действующий на всей территории федерации. Некоторые внешнеполитические вопросы федерация может решать только с согласия этой палаты. В России, например, в соответствии с Конституцией к ведению Совета Федерации относятся утверждение указа Президента РФ о введении военного положения и решение вопроса о возможности использования вооруженных сил Российской федерации за пределами территории Российской Федерации (ст.102). А в соответствии со статьей 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации, статуса и защиты государственной границы Российской Федерации, войны и мира и др.

Но в любом случае власть федерации имеет верховный характер, государственная власть субъекта – подчиненный, ограниченный. Федеральная государственная власть, государственные органы федерации – представитель общества всей страны, а власть субъекта федерации – власть части народа этого общества.

Если говорить о государственном суверенитете применительно к Российской Федерации, то сегодня в этой области имеется множество проблем. Федеративные отношения в Российской Федерации отличаются от федеративных отношений стабильных федеративных стран.

В таких странах как США, ФРГ, Бельгия просматриваются тенденции расширения самоуправления территорий (например, в Бельгии сообщества и регионы получили полномочия в области ведения самостоятельной внешней политики). Субъекты федераций равноправны (более того в той же Бельгийской федеративной системе не существует иерархии правовых норм центра и субъектов). Стороны федеративных отношений взаимно ответственны и т.д.

Российская Федерация вынуждена идти по пути усиления вертикали власти в целях создания полноценного федеративного государства.

В своем выступлении при представлении ежегодного Послания Федеральному собранию РФ Президент РФ В.В. Путин отметил: «Нужно признать - в России федеративные отношения недостроены и неразвиты... у нас еще нет полноценного федеративного государства... у нас создано децентрализованное государство».

Наиболее остро в этом плане сегодня стоит проблема укрепления государственного суверенитета Российской Федерации и приведения в соответствие актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам.

В Конституции РФ указывается: «Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию» (ч.1, ст.4) и далее: «Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации» (ч.2, ст.4). Следовательно, Конституция РФ однозначно решает вопрос о единстве государственного суверенитета.

Однако после принятия Конституции РФ, большинство республик не стали спешить с отменой деклараций о собственном государственном суверенитете, более того, некоторые из них в своих новых конституциях, принятых уже после вступления в силу Федеральной Конституции, вновь определили себя суверенными государствами.

Как отмечалось выше, одним из свойств государственного суверенитета является верховенство федеральных законов. В ст. 76 Конституции РФ еще раз подчеркивается, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. (подробно на проблемах законотворческой деятельности Российской Федерации и ее субъектов остановимся ниже). Вместе с тем, конституции некоторых республик определяют, что республиканские законы имеют верховенство на территории республики.

2.2. Коллизии конституционно-правового регулирования

Конституция РФ принималась, как известно, в особых условиях, которые сложились осенью 1993 г. после вооруженного противостояния Президента и парламента государства.

Поспешность в принятии Основного закона государства проявляется в неотработанности и небрежности при подготовке текста, уклончивых и двусмысленных (а порой и противоречивых) формулировках. Эти обстоятельства привели к тому, что в России уже несколько лет на страницах различных научных изданий ведется дискуссия о реформе Конституции. Период действия Конституции России 1993 г. обнаружил недостатки конституционного регулирования, как в содержательном плане, так и в технико-юридическом.

Ряд противоречий связан с особенностями нашей Конституции как документа политического компромисса, они содержат источник конфликтности. Одно из наиболее серьезных — это противоречие между принципом равноправия субъектов и разной конституционно-правовой природой субъектов Федерации с вытекающими отсюда различиями в правовом статусе составных частей России.

Россия - федеративное государство, состоящее (к 1 марта 2008 года) из восьмидесяти трех субъектов. Три вида субъектов образованы по территориальному признаку и три (республики, автономные округа и автономная область) по национальному. Статья 5 Конституции РФ определяет равноправие всех субъектов, что дает основание теоретически считать Россию симметричной федерацией. На практике же наша Федерация сложна, асимметрична, а ее субъекты разноплановы и основаны на различных принципах. Это косвенно подтверждается и самой Конституцией. Провозгласив в ч. 4 ст. 5 равноправие субъектов, как между собой, так и в отношениях с федеральной властью, Конституция, тем не менее, противоречиво решает вопрос о статусе субъектов РФ. Она практически не дает представления о содержании правовых норм, определяющих статус субъекта РФ, о том, что понимается под изменением статуса, а также чем статус субъекта Федерации, упоминаемый в ст. 66 Конституции РФ, отличается от конституционно-правового статуса субъекта Федерации, упоминаемого в ст. 137.

Конституция в ст. 66 ограничивается лишь указанием, что статус субъекта Федерации определяется Конституцией РФ и соответственно конституцией или уставом субъекта Федерации. Если считать, что статусы субъектов РФ одинаковы, то в таком случае становится непонятным смысл ч. 5 ст. 66 Конституции РФ, позволяющей с помощью Федерального конституционного закона, по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта РФ изменять его статус. В связи с этим М. Баглай задает вопрос: «Зачем изменять, если все статусы равны?», и сам же признает, что, «закрепив равноправие всех субъектов РФ, Конституция РФ все же предполагает различие их статусов, хотя это различие в Конституции РФ ясно не выражено». Очевидно, что эта противоречивость Конституции связана с национально-этнической составляющей российского федерализма, переживающего серьезные трудности из-за существующих национальных проблем.

В.Г. Вишняков указывает: «В конце 90-х годов это наглядно проявлялось на примере республик, которые, пользуясь национальным фактором как средством давления на федеральный центр и открыто лоббируя свои национальные интересы при решении общероссийских вопросов, сформировали такой правовой и фактический статус, который по объему предметов ведения и полномочий, льгот и привилегий значительно превосходил статус краев, областей, городов федерального значения». В итоге это способствовало тому, что в ряде регионов проявились сепаратистские тенденции, что вызвало противостояние между республиками и остальными субъектами Федерации.

Как уже говорилось, различия в государственно-правовой природе и соответственно статусе субъектов предопределены в российской модели национальным фактором, и поэтому, пока будет сохраняться национальный принцип в организации республик и автономий как субъектов Федерации, будут существовать и различия.

Следует признать, что национальный фактор во многом является в Российской Федерации «квазинациональным». Только в 6 из 21 республики титульная нация составляет большинство населения. Такая же ситуация имеется и в автономиях. Наибольший удельный вес коренной национальности в Ненецком автономном округе (16,5%), наименьший - Ханты-Мансийском (1,4%). Что касается Еврейской автономной области, то ее сохранение является, скорее, данью традиции, поскольку еврейского населения в ней почти нет (4%). По численности и структуре населения все округа невелики и многонациональны.

Следовательно, трудно говорить о различиях в статусе субъектов, обусловленных именно национальным фактором. Пора уже прийти к тому, что в мировом восприятии государство - то скорее этатическое, а не этническое понятие. Нация любого государства представляет собой многонациональный народ. Построение федерации по национальному признаку представляет собой бомбу замедленного действия (вспомним национальные Чехословакию, Югославию, СССР).

Другой вопрос - количество субъектов Федерации. Сейчас уже очевидно всем, что, во-первых, их очень много. Во-вторых, то, что субъекты были формально созданы на основе административно-хозяйственных единиц. Это наше наследие СССР, в котором существовала многоступенчатая федерация с различным конституционно-правовым статусом ее субъектов. Сейчас решается вопрос о сокращении числа субъектов. Конституция РФ это допускает, но связано подобное со значительными трудностями.

Хотя даже если субъектов Федерации и станет меньше, то среди них должны быть, по смыслу ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Это связано с тем, что ст. 5 относится к главе 1 «Основы Конституционного строя», положения которой не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Для подобных изменений необходимо принятие новой Конституции. Следует признать, что составители Основного закона себя загнали в угол, зафиксировав такую супержесткую процедуру изменения Конституции.

По мнению И.А. Умновой: «Весьма серьезный пробел в Конституции РФ - неопределенность в основах ответственности органов государственной власти и должностных лиц федерации и ее субъектов за несоблюдение федеральных законов, неисполнение решений судов (возможность применения институтов федерального вмешательства, досрочного роспуска органа государственной власти, отстранения от должности)».

Назрела также необходимость в повышении роли парламента в осуществлении контроля за исполнением принятых законов, потому что без этого контроля, без знания того, как действует и применяется закон, невозможно готовить новые законы и вносить поправки в законодательство.

Большие сложности в реальной действительности вызвала формулировка ст. 12 Конституции РФ о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Такого в России никогда не было, и сейчас схема местного самоуправления, отделенная от государственной власти, трещит по швам.

Другая группа противоречий, имеющихся в Конституции РФ, возникла в результате недоработки и небрежности при ее подготовке и принятии.

Непонятно, чем можно объяснить то, что в ст. 71 и 72 Конституции, провозглашающих предметы ведения РФ и совместное ведение РФ и субъектов, встречаются совпадающие предметы ведения:

п. «в» ст. 71: «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина»;

п. «б» ст. 72: «защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств».

Также по п. «а» ст. 71 изменение Конституции отнесено к ведению Российской Федерации, а ст. 136 гласит, что поправки принимаются и вступают в силу, после их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ.

В России пока нет даже закона о Конституционном Собрании. А это должен быть конституционный закон, процедура принятия которого более сложна, нежели представляется тем, кто первоочередным ставит вопрос о составе Собрания. Как утверждает В.Е. Чиркин, здесь необходима длительная подготовительная работа. В некоторых постсоциалистических странах новейшие конституции разрабатывались пять-семь лет (например, Польша, Украина).

Исходя из сказанного, напрашивается вывод, что уже сейчас есть правовые основания для изменения ряда глав Конституции РФ. Кроме того, нельзя забывать и о таком возможном пути, как принятие Конституции в новой редакции, как, например, это было успешно использовано в Венгрии. Правда, в отношении России возможность применения такого метода юридически неясна, да и практики такой в России не было.

«Абсолютно совершенного, - как пишет Н.И. Матузов, - идеального законодательства нигде в мире нет. Право каждой страны неизбежно содержит в себе определенные коллизии, пробелы, противоречия".

В широком смысле, дефект в праве есть такое состояние правовых норм, при котором регулирование общественных отношений нарушает оптимальный баланс интересов людей, общества, государства. Узкое понимание правового дефекта сводится к ущербности юридических норм, когда закрепляемое ими правило поведения становится трудно применимым или неприменимым вообще.

Частными случаями дефектов являются пробелы, противоречия правовых норм, нарушения требований юридической техники при построении текстов нормативных актов, нерациональное размещение норм в системе права, чрезмерное дублирование правил поведения в актах разной юридической силы.

От дефектов в праве страдает, прежде всего, правоприменение. Негативные последствия дефектности юридических норм очевиднее всего проявляются в конституционном праве, ибо применение конституционных норм отличается "особо значимыми последствиями, масштабностью тех изменений, которые оно вызывает в различных областях общественного и государственного строительства".

Дефекты в конституционном праве оказывают влияние на применение иных отраслевых норм. Так, неопределенность организационно-правовой формы органов государственной власти субъектов Российской Федерации как юридических лиц оказывает негативное влияние на регулирование участия этих органов в гражданско-правовых отношениях, в том числе при заключении государственных контрактов. В одних случаях это делается от имени субъекта Федерации в целом, в других - от имени соответствующего органа государственной власти, в третьих - от имени уполномоченного юридического лица (как правило, государственного учреждения).

Вследствие дефектности конституционно-правовых норм могут быть дезорганизованы федеративные отношения, возникают споры о компетенции между органами государственной власти и должностными лицами. В период действия договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, заключенных в 1994-1998 гг., федеральной судебной системе приходилось неоднократно корректировать дефекты регионального законотворчества, обусловленные появлением изначально дефектных источников права, противоречащих Конституции России. В частности, на основе вышеуказанных договоров в субъектах Федерации были приняты, а впоследствии признаны судами недействующими законы о помиловании, о введении лицензирования отдельных видов деятельности, о создании особых экономических зон и т.д.

2.3. Проблемы регионализма и регионализации

В последние годы проблема регионализма, регионализации становится одной из наиболее актуальных в рамках исследований государственного устройства различных стран. Следовательно, соответствующие термины: регион, регионализм, регионализация часто используются в правовой, в том числе конституционно-правовой, лексике.

Вместе с тем ни в российской, ни в зарубежной правовой науке нет четкого устоявшегося определения понятий «регион» и «регионализм».

При этом следует также отметить, что и в российской правовой лексике понятия «регион» и «регионализм» стали использоваться чаще в контексте сравнительно-правовых исследований и анализа практики развития отношений между различными уровнями власти в Российской Федерации. В этой связи размышления над указанным вопросом приводят к проблеме соотношения понятий «государство» (центральная власть), «субъект федерации», «автономное образование».

Под государством принято понимать публичную организацию общества, обладающую верховной властью, созданную на конкретной территории с определенной политической системой.

Субъект федерации нередко определяют как относительно самостоятельное государственное образование, являющееся составной частью федерации, наделенное возможностями внутренней самоорганизации населения, юридически обладающее политической самостоятельностью, но ограниченными правами в аспекте осуществления государственной власти. В качестве автономного образования рассматривается часть государства (государственное образование - территория), имеющее право самоуправления, самостоятельного решения внутренних вопросов, организации общественной жизни.

Тремя непосредственно связующими признаками этой триады являются - население, территория, власть. Они отображаются в закрепленных нормативными правовыми актами властных полномочиях самоорганизации, которые присущи субъекту федерации и автономным образованиям. Чтобы четко определить понятие регион, необходимо вникнуть в соотношение указанного понятия с терминами того же ряда: «субъект федерации» и «автономное образование».

Прежде всего, стоит заметить, что в работах ученых-конституционалистов, посвященных исследованию регионализма, выделяются два типа регионализма. Первый — административный (подходит к форме классической децентрализации, в нем регионы являются территориальными единицами, более или менее идентичными другим единицам самоуправления, но находящимися на самом верхнем уровне самоорганизации) и второй - политический. Политический регионализм характеризуется некоторыми чертами, приближающими его к субъектам федеративного государства. Прежде всего для такого регионализма характерно его закрепление в Конституции. Так, в основных законах различных региональных государств производится распределение компетенции между центром и регионами. Такой регионализм существует, например, в Италии, Португалии, Испании. При образовании регионов (в Италии они называются областями, в Испании - автономными сообществами) были учтены особенности этих стран.

Еще одной особенностью политического регионализма, указывающей на приближенность к статусу субъекта федерации, является формирование верхней палаты национального парламента на основе региональных образований (согласно ст. 57 Конституции Италии 1947 г. Сенат республики избирается на базе выборов в областях; он обладает равными полномочиями с палатой депутатов парламента; а в Испании парламент является палатой территориального представительства). Региональным единицам иногда предоставляются полномочия участвовать в законодательном процессе на национальном уровне. Так, в Италии согласно ст. 75 Конституции 1947 г. пять областных советов могут потребовать проведения референдума для отмены, полностью или частично, закона или акта, имеющего силу закона, а согласно ст. 138 пять областных советов могут потребовать проведения референдума для изменения Конституции после принятия поправок обеими палатами парламента.

Региональные образования имеют и важные отличия от субъектов федерации. Прежде всего, объем компетенции, предоставляемый им конституциями, меньше, чем компетенция, отдаваемая субъектам федерации. Так, коренным признаком, отличающим регион от субъекта федерации, является существенное ограничение права на самоорганизацию. Конечно, регионы могут вырабатывать свои статуты, но они во всех случаях подлежат утверждению на центральном уровне (например, Испания).

Немаловажными являются и существующие формы контроля над региональными единицами со стороны государственных органов. В Испании все акты автономных сообществ подлежат контролю со стороны Конституционного суда: они могут быть обжалованы председателем Правительства, народным защитником, 50 депутатами и 50 сенаторами. Кроме того, возможен и конкретный контроль, когда суд, разбирающий дело на основе закона автономного сообщества, может запросить Конституционный суд о соответствии такого закона Конституции Испании. Также, согласно ст. 155 Конституции 1978 г., если автономное сообщество не выполняет обязательств, налагаемых на него Конституцией и иными законами, или действует таким образом, что это серьезно противоречит общим интересам Испании, то после предварительного выдвижения соответствующего требования к председателю автономного сообщества и с согласия абсолютного большинства Сената в случае, когда это предварительное требование не будет удовлетворено, Правительство может принять меры к тому, чтобы заставить такое сообщество выполнить указанные обязательства, либо принять меры, необходимые для защиты общегосударственных интересов.

Так называемый политический регионализм основан, скорее, на географических критериях, что и обусловливает связь понятия «регион» с понятием «автономное образование».

Возвращаясь к типологии регионализма, следует уточнить, что административный регионализм является формой классической децентрализации. Такой регионализм существует во Франции и отчасти в Португалии. Во Франции создано 22 региона со своими органами и политической компетенцией. По Закону от 2 марта 1982 г. о правах и свободах коммун, департаментов и регионов к ведению регионального совета (ст. 59) отнесено обеспечение экономического, социального, санитарного, культурного и научного развития региона и обустройство его территории при условии сохранения его своеобразия и соблюдения целостности, автономии и полномочий департаментов и, коммун. Региону предоставлены полномочия по реализации национального плана и по созданию собственного плана экономического и социального развития и по их реализации. В Португалии происходит аналогичное явление - все регионы, помимо Азорских островов и острова Мадейра, имеющих особый статус, образуются законом, определяющим полномочия, состав, компетенцию и порядок деятельности их органов.

При этом регионы во Франции и Италии как территориальные единицы не упомянуты в Конституциях. Так, в Конституции Франции, ст. 72, говорится лишь о департаментах и коммунах, а все остальные территориальные коллективы создаются законом.

Таким образом, понятие «регион», которое сложилось сфере сравнительного конституционного права, исходя из анализа конституций и конституционного законодательства западноевропейских государств (в зависимости от сферы регулирования), может отождествляться как с понятием «автономное образование», так и понятием «субъект федерации»,

В этой связи необходимо отметить, что более определенным и «устоявшимся» является понятие «регион», используемое в географической науке. В этой области знаний в качестве «региона» рассматривается «страна, область, округ, сторона света». Схожее определение содержит Советский энциклопедический словарь, где «регион» определяется как «относящийся к какому-либо определенному территориальному району, области, страны, группе стран, построенный по территориальному признаку». При этом фактором, необходимым для создания регионов, является наличие общности интересов в экономической сфере. Думается, что данный фактор имеет значение и для выделения регионов в конституционно-правовой сфере.

При этом, обращаясь уже к собственно российской правовой терминологии, следует отметить, что термины «регион» и «регионализм» также не имеют однозначного определения. Примечательно, что в конституционно-правовых исследованиях под термином регион нередко понимается не субъект федерации, а совокупность субъектов, формально не объединенных, но фактически связанных общностью экономических, национальных, религиозных и других интересов.

По мнению В.В. Маклакова, «регионализм - это система политической и административной децентрализации, предоставляющей каким-либо частям государства с некоторым географическим, историческим, этнографическим или экономическим единством более или менее значительную независимость по отношению к центральной власти». Следовательно, исходя из указанного определения, регионами, по мнению автора, являются части государства, обладающие географическим, историческим, этнографическим или экономическим единством, которые в определенной мере обладают независимостью по отношению к центру.

Кроме того, следует иметь в виду, что регионализм некоторыми авторами определяется как «процесс сознательного расширения и интенсификации ограниченно-сторонних взаимодействий между странами, связанными географической близостью, сходством условий и форм жизнедеятельности, целью которого является создание и использование позитивных эффектов групповой кооперации в различных сферах экономической жизни».

Таким образом, в зависимости от целей конституционно-правового исследования термины «регион», «регионализм» определяются по-разному.

Особое внимание следует также обратить на то, что в законодательстве Российской Федерации также не содержится единообразного подхода к содержательному наполнению термина «регион». Так, в подавляющем большинстве нормативно-правовых актов Российской Федерации понятия «регион» и «субъект федерации» отождествляются.

Вместе с тем в некоторых положениях российского законодательства термины «регион», «региональный» не относятся к любому субъекту федерации. Так, например, в Законе Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266 «Об образовании» содержится положение, в соответствии с которым к ведению Российской Федерации относится «разработка и реализация республиканских, региональных программ развития образования». Следовательно, в данном контексте под регионом понимаются все субъекты Российской Федерации, не являющиеся республиками. Кроме того, в указанном законе содержится норма, в которой идет речь об организации предоставления дополнительного профессионального образования в образовательных учреждениях субъектов Российской Федерации, а также дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения. Таким образом, нормативно-правовые акты Российской Федерации не содержат единого подхода к пониманию понятия «регион».

Неоднозначность подхода к определению указанного понятия подтверждается и положением, закрепившим его в «Основных положениях региональной политики в Российской Федерации», утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 803. В качестве региона здесь понимается: «часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации».

Как следует из изложенного, ни в науке, ни в действующем законодательстве Российской Федерации не существует устоявшегося определения понятия «регион».

Однако очевидно, что в настоящее время регион уже является не просто территорией, его понятие гораздо шире. При исследовании данного явления складывается впечатление, что само понятие «регион» стало актуальным для характеристики динамической составляющей института политико-территориальной организации государств. Политическая и территориальная организация государства меняется с течением времени, причем в ряде стран эти изменения связаны именно с понятием «регион». Таким образом, данное понятие является неким «знаком перемен» в государственном устройстве, свидетельствующем об ослаблении централизации, дезинтеграции внутригосударственных связей. В этой связи представляется целесообразным обратиться к историческому аспекту явления регионализма.

Здесь стоит отметить, что регионы и регионализм имеют давнюю историю, особенно в странах новой Европы. Регионы предшествовали возникновению национальных государств и способствовали оформлению возникавшей государственной системы. Они веками служили препятствием к созданию централизованного государства и остались в качестве одной из составляющих государственной политики (этот процесс можно проследить, в частности, анализируя отношения между Шотландией и Англией). Теперь, когда национальное государство вновь пытается перестроиться вследствие глобальных процессов изменения отношений между государством и рынком, в особенности в условиях европейской интеграции, - в политической риторике, социальной практике, правовом регулировании - вновь появляются регионы.

Тем не менее, сложно отвести им определенное место в истории и политике современных государств. Не так давно сторонники регионов и регионализма склонны были считать их чем-то совершенно новым, что преобразует систему власти, основывающуюся до той поры исключительно на силе и авторитете национального государства. Тем самым упускались из вида наличие регионов и регионализма в истории и роль самой истории в создании условий для развития феномена регионализма. И напрасно, ведь историческая традиция регионализма является одним из факторов, влияющих на устойчивость «регионалистских амбиций» территориальных сообществ. Кроме того, историческая традиция может оказаться определяющим фактором, обусловившим тенденцию регионализации, как в случае с Шотландией, Уэльсом и особенно Северной Ирландией.

В настоящее время регионы в различных странах появляются как результат действия двух тенденций. Первая - тенденция к децентрализации в политике и социальных движениях. Вторая, связанная с обострением конкуренции в экономике, - борьба за инвестиции, рынки и другие материальные блага между регионами в связи с их экономическими и геополитическими характеристиками. Это приводит к развитию межрегиональной конкуренции. В ходе развития данного процесса регионы начинают участвовать в новых системах принятия решений, которые, минуя посредничество государственных структур, концентрируются вокруг транснациональных корпораций, «олигархических» групп и иных негосударственных центров публичной власти.

В традиционной форме территориального управления отношения между регионами, глобальным рынком и международными режимами были опосредованы государством. Регионы служили политической опорой государств и правительств и были представлены в государственной политике. Взамен государство предоставляло покровительство и субсидии. Однако этот взаимный обмен был нарушен глобализацией, европейской интеграцией и развитием рынка. Теперь регионы становятся «новыми пространствами» построения политики и выступают в качестве самостоятельных участников международного порядка. Это более сложный порядок, при котором государства лишаются своей посреднической монополии в отношениях между регионами и способности контролировать собственные пространственные экономики. Регионы по-прежнему участвуют во взаимодействии со своими государствами, но у них также имеются прямые связи с международными институтами (режимами) и с глобальным рынком. Их положение в рамках этих систем действия определяется независимо от их отношений с государством.

3. Укрепление вертикали власти. Создание федеральных округов и назначение в них представителей Президента России

К сожалению, в России сложилась ситуация, при которой губернаторы и другие руководители субъектов были долгое время никому не подотчетны, безраздельно пользовались по своему усмотрению бюджетными средствами, местными ресурсами, что привело к потере авторитета власти в глазах населения. Более того, федеральные органы исполнительной власти попали под полную зависимость главы субъекта федерации. Причинами такого положения дел послужили:

Во-первых, деятельность органов федеральной исполнительной власти на территориях (прокуратура, органы внутренних дел, налоговой инспекции) на протяжении ряда лет не финансировалась. В результате они попали в зависимость от тех, чью деятельность должны контролировать. И как итог - 1/3 налогоплательщиков не платят налоги, 50% экономики находится в тени.

Во-вторых, лоббирование отдельными представителями федерального центра личных интересов руководителей регионов. Например, по требованию бывшего губернатора Курской области А. Руцкого были заменены областной прокурор, начальник управления ФСБ, начальник налоговой инспекции, другие руководящие работники федеральных структур.

Такие случаи в субъектах не единичны, руководители некоторых субъектов Федерации, пользуясь слабостью центра, стали вести себя как «удельные князья», стали возникать сбои в государственном управлении.

Мириться с таким положением дел далее стало невозможно и Президент РФ В. Путин предложил реформу, направленную на укрепление вертикали власти в стране.

Реформа предусматривает выстраивание федеральной вертикали от Президента через полномочных представителей в федеральных округах к территориальным федеральным органам для того, чтобы контролировать, как реализуются функции, которые принадлежат центру.

Стремясь к усилению вертикали власти, В. Путин своим Указом от 13 мая 2000 г. № 849 утвердил «Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе». Основные цели Указа Президента:

- укрупнение структур президентской вертикали в территориях;

- повышение эффективности власти;

- создание условий для упрочения федерализма;

- формирование единого правового, экономического пространства, обеспечивающего дееспособность власти в целях строительства единой демократической России.

В соответствии с Указом полномочный представитель является должностным лицом, представляющим Президента РФ и обеспечивающим реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа.

Нововведения, по мнению политиков должны стать переломным моментом в реформировании государственно-правовой системы Российской Федерации.

Во-первых, они помогут сконцентрировать усилия территориальных органов федеральной исполнительной власти на эффективном исполнении федеральных полномочий, оптимизировать контроль за их деятельностью.

Во-вторых, позволят вывести полномочного представителя Президента РФ из-под влияния конкретного руководителя региона, сделав его действительно самостоятельным и независимым в своих действиях по представлению интересов центра в регионах.

В-третьих, послужат дополнительным средством разрешения конфликтов между территориальными структурами федеральных органов исполнительной власти и органами власти субъектов федерации, преодоления межрегиональных противоречий, разумной унификации государственно-правовых систем субъектов федерации.

По словам Президента РФ, предпринятые меры послужат укреплению и усилению государства как гаранта прав и свобод граждан, заставят четко работать всю систему государственной власти снизу доверху, все ее составные части действовать как единое целое, без сбоев.

Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2000 года «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» статус полномочных представителей Президента РФ значительно укреплен посредством предоставления следующих возможностей:

- присутствовать на заседаниях Правительства РФ с правом совещательного голоса, а также на заседаниях создаваемых Правительством РФ комиссий и советов по вопросам, затрагивающим интересы соответствующих федеральных округов;

- обращаться в Правительство за помощью в разрешении споров и устранении разногласий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации;

- участвовать в ежемесячно проводящихся рабочих встречах заместителей Председателя Правительства РФ, осуществляющих координацию вопросов федеративных отношений, с руководителями федеральных органов исполнительной власти;

- обращаться к заместителям Председателя Правительства РФ за содействием в организации контроля за исполнением в федеральном округе федерального законодательства.

В целях укрепления вертикали власти и борьбы с коррупцией руководители федеральных структур на местах стали выводиться из-под контроля главы субъекта федерации и подчинятся полномочному представителю Президента в округе. Например, вместо министерств, управлений юстиции при администрации республик, краев и областей, созданы управления юстиции в субъектах федерации, которые замыкаются на федеральные управления Минюста по округам. Руководители в управления назначаются Минюстом по согласованию с полномочными представителями Президента в округах.

В этих же целях в субъектах федерации созданы коллегии федеральных структур, возглавляемые Главными федеральными инспекторами. Главная задача коллегий – координация деятельности федеральных структур на местах.

Целесообразность принятого Президентом решения о создании федеральных округов, по мнению автора, не вызывает сомнения, однако эффективность работы полномочных представителей в федеральных округах зависит от многих факторов. Немаловажное значение имеет личность полномочного представителя.

Следующая проблема. Создание федеральных округов может привести к бесконтрольному росту бюрократического аппарата, что скажется дополнительной нагрузкой на бюджет, а не повышением эффективности работы государственного механизма. И это притом, что численность федеральных государственных служащих в субъектах федерации исчисляется тысячами. Например, в Курской области насчитывается более 12 тыс. служащих федеральных служб.

Таким образом, создание федеральных округов должно, по замыслу Президента, коренным образом улучшить управляемость государством, проведение в практическую плоскость решений федеративного центра.

2. Возможность федерального вмешательства в деятельность органов власти на местах в случаях нарушения ими Конституции России, федерального законодательства, прав и свобод граждан России.

Остро сегодня стоит проблема приведения в соответствие актов субъектов РФ Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. с изменениями и дополнениями от 29 июля 2000 г. устанавливает ответственность органов государственной власти субъектов РФ за нарушение федерального законодательства.

Закон определяет: если соответствующим судом установлено, что законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта федерации приняты закон или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, а указанный орган в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда не принял мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил нормативный правовой акт, вступивший в противоречие с федеральным законодательством, Президент РФ выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ. Решение Президента о предупреждении принимается в форме указа.

Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом РФ предупреждения указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент РФ вносит в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Государственная Дума в течение двух месяцев обязана рассмотреть указанный проект федерального закона.

Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ прекращаются со дня вступления в силу указанного закона.

Срок, в течение которого Президент РФ вносит в государственную Думу проект федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ не может превышать один год со дня вступления в силу решения суда (ст.9 п.4).

Президент РФ вправе приостанавливать действие акта высшего должностного лица субъекта РФ, а также действие акта органа исполнительной власти субъекта РФ в случае противоречия этого акта Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ст.29 п.1).

Президент РФ выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ в следующих случаях:

- издание высшим должностным лицом субъекта РФ нормативного правового акта, противоречащего федеративному законодательству, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда не приняло, мер исполнения решений суда;

- уклонения высшего должностного лица субъекта РФ от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного указом Президента нормативного правового акта, противоречащего федеральному законодательству, или от внесения в указанный акт изменений, если в течение двух месяцев указанное лицо не обратилось в суд для решения спора.

Срок, в течение которого Президент РФ выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ, не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу решения суда или со дня официального опубликования указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правового акта, если высшее должностное лицо не обратилось в суд для решения спора (ст.29 п.2 Закона).

Если в течение месяца со дня вынесения Президентом РФ предупреждения высшее должностное лицо субъекта РФ не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент РФ отрешает указанное лицо от должности (ст.29 п.3).

Президент вправе, в порядке установленном уголовно-процессуальным законодательством РФ, по мотивированному представлению Генерального прокурора РФ временно отстранить высшее должностное лицо субъекта РФ от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении тяжкого и особо тяжкого преступления (ст.29 п.4).

Решение Президента об отрешении от должности высшего должностного лица субъекта РФ принимается в форме указа, указ вступает в силу через 10 дней со дня его официального опубликования (ст.29 п.5,6).

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе обжаловать данный указ в Верховном Суде РФ в течении 10 дней со дня опубликования указа.

Верховный Суд РФ должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее 10 дней со дня ее подачи (ст.29 п.6).

В целях приведения нормативной базы органов местного самоуправления в соответствие с федеральным законодательством, 4 августа 2000 Федеральным законом были внесены изменения и дополнения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 35; 1997, № 12).

Закон устанавливает, что представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, принявший (издавший) нормативный правовой акт, который признан судом противоречим Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции, уставу, законы субъекта РФ, уставу муниципального образования, обязаны в установленный решением суда срок отменить нормативный правовой акт или отдельные его положения.

В случае, если представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, которые признаны судом противоречащими федеральному законодательству, законодательству субъекта РФ, уставу муниципального образования и при этом повлекли признанные судом нарушения прав и свобод человека и гражданина, или наступление иного вреда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, полномочия главы муниципального образования могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности.

Федеральный закон определяет порядок роспуска представительного органа местного самоуправления.

В случае, если представительным органом местного самоуправления не отменены нормативный правовой акт, или отдельные его положения в соответствии с решением суда, вступившим в силу, то законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ по собственной инициативе или по обращению высшего должностного лица субъекта РФ письменно предупреждает представительный орган местного самоуправления о возможности принятия мер в соответствии с настоящим Федеральным законом.

В случае, если представительный орган местного самоуправления в течение месяца со дня вынесения письменного предупреждения не принял мер по исполнению решения суда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен не позднее шести месяцев со дня вступления в силу решения суда, являющегося основанием для роспуска представительного органа местного самоуправления.

Представительный орган местного самоуправления распускается законом субъекта РФ либо федеральным законом (ст.49 п.3).

В случае, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда представительным органом местного самоуправления не отменены нормативный правовой акт, или отдельные его положения, а законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ не приняты предусмотренные Федеральным законом меры, то Президент РФ вправе внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске представительного органа местного самоуправления (ст.49 п.4).

Одновременно с роспуском представительного органа местного самоуправления законом субъекта РФ либо федеральным законом назначаются новые выборы (ст.49 п.6).

Федеральный закон определяет порядок отрешения от должности главы муниципального образования.

В случае если главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт, или отдельные его положения в соответствии с решением суда, вступившим в силу, то высшее должностное лицо субъекта РФ письменно предупреждает главу муниципального образования о возможности принятия мер в соответствии с Федеральным законом.

В случае, если глава муниципального образования в течение месяца со дня вынесения письменного предупреждения не принял мер по исполнению решения суда, то глава муниципального образования может быть отрешен от должности не позднее шести месяцев со дня вступления в силу решения суда, являющегося основанием для отрешения главы муниципального образования от должности.

Глава муниципального образования отрешается от должности указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта РФ, за исключение глав муниципальных образований – столиц и административных центров субъектов РФ, либо указом Президента РФ (ст.49 п.3).

В случае, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда главой муниципального образования не отменены нормативно-правовой акт или отдельные его положения, а высшим должностным лицом субъекта РФ не приняты предусмотренные Федеральным законом меры, то Президент РФ вправе отрешить главу муниципального образования от должности (ст.49 п.5).

Отрешение главы муниципального образования от должности и одновременное назначение новых выборов осуществляется указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта РФ либо указом Президента РФ (ст.49 п.6).

В случае отрешения главы муниципального образования от должности высшее должностное лицо субъекта РФ либо Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности главы муниципального образования на период до вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования (ст.49 п.7).

Предложения об отрешении Президентом РФ главы муниципального образования от должности могут быть внесены:

- законодательным органом государственной власти субъекта РФ;

- высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

- Правительством РФ;

- Генеральным прокурором РФ (ст.49 п.8).

Таким образом, сегодня федеральным центром принимаются меры для того, чтобы Российская федерация была жизнеспособной и эффективной, а это возможно при условии, когда федеральный центр и субъекты федерации, органы местного самоуправления будут действовать в рамках конституции и текущего законодательства, децентрализация заменена на сильную вертикаль государственной власти, будут строго соблюдаться права и свободы граждан.

Развитие парламентской деятельности.

Один из шагов в этом направлении – изменение принципов формирования Совета Федерации.

В своем послании к Федеральному собранию президент России В.В. Путин отметил, что формирование верхней палаты парламента на профессиональной основе устранит противоречие в самой организации власти в Российской Федерации. Сегодня губернаторы и руководители республик сами являются институтами исполнительной власти, а, будучи членами Совета Федерации и одновременно парламентариями, соавторами законов, которые сами же и должны исполнять. Это фактически – нарушение принципа разделения властей.

Дело в том, что Совет Федерации второго созыва не выбирался как первый, а формировался из губернаторов и руководителей законодательных органов субъектов Федерации. Совмещая свою деятельность в регионе с членством в Совете Федерации, губернатор занял положение, которого никогда не занимал губернатор в истории России.

Присутствие губернатора как руководителя исполнительной власти соответствующего региона в верхней палате парламента поставило федеральный законодательный процесс под его непосредственный контроль и позволило тормозить принятие законов, которые ограничивали самовластие бюрократии на местах. Далее: став членом Совета Федерации и получив депутатский иммунитет, губернатор был поставлен в привилегированное положение к федеральным министрам и выведен из-под юрисдикции судов и прокуратуры. Такой защищенности перед законом никогда не имели ни царские губернаторы, ни даже советские первые секретари обкомов. Безмерно усилили власть губернаторов региональные законодательные собрания (думы). Если в первой половине 90-х годов эти органы вели свою самостоятельную линию и могли, возражая, поправлять губернатора, то во второй половине десятилетия они превратились в подобие бывших Советов и стали играть роль «группы поддержки» при губернаторах (президентах республик). Председателей законодательных собраний избирали, как правило, по рекомендации губернатора. Подобный тандем способствовал принятию законодательных актов, нередко противоречащих федеральному законодательству.

Так как корень зла лежал в среднем, т.е. губернаторском, звене властной вертикали, то, естественно, данное управленческое звено требовало внесение радикальных изменений в его правовой статус.

В этих целях по инициативе президента был принят Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 года». Федеральный закон определяет, что в Совет Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации входит по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ

Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин РФ, не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией Российской Федерации правом избирать и быть избранным в органы государственной власти (ст.1).

Член Совета Федерации – представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается законодательным (представительным) органом субъекта РФ на срок полномочий этого органа.

Член Совета Федерации – представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты (ст.2).

Далее Закон устанавливает, что кандидатура для избрания представителя в Совет Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ выносится на рассмотрение этого органа его председателем.

Группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов может вынести на рассмотрение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта федерации альтернативные кандидатуры для избрания представителя в Совет Федерации (ст.3).

Решение законодательного (исполнительного) органа государственной власти субъекта федерации об избрании представителя в Совет Федерации принимается тайным голосованием и оформляется постановлением указанного органа, а двухпалатного законодательного (представительного) органа - совместным постановлением обеих палат.

Из данной формулировки следует, что представитель от двухпалатного парламента хотя и выдвигается одной из палат, но голосование производится на совместном заседании палат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта федерации.

Теперь рассмотрим, как в Совет Федерации назначается, в соответствии с Законом, представитель от исполнительного органа государственной власти субъекта федерации

Представитель в Совет Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта федерации назначается высшим должностным лицом субъекта федерации на срок его полномочий.

Например, в соответствии с Конституцией Республики Саха (Якутия), Президент Республики Саха (Якутия) избирается сроком на пять лет. Следовательно, срок полномочий члена Совета Федерации от исполнительного органа государственной власти Республики Саха (Якутия) составит пять лет.

Решение высшего должностного лица субъекта РФ о назначении представителя в Совет Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта федерации оформляется указом (постановлением) высшего должностного лица.

Указ (постановление) в трехдневный срок передается в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Данный указ (постановление) вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта федерации две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совет Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта федерации. (ст.5).

Решение об избрании (о назначении) направляется в Совет Федерации не позднее пяти дней после вступления в силу указанных решение (ст.8).

Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу решения об его избрании (назначении) и прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (назначении) нового члена Совета Федерации (ст.9).

Избрание (назначение) всех членов Совета Федерации должно быть завершено не позднее 1 января 2002 года.

Федеральный закон о формировании верхней палаты парламента устранил противоречие, связанное с нарушением принципа разделения властей, но, видимо, создал новое.

В соответствии с Конституцией РФ к ведению Совета Федерации относятся: утверждение указа Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации; отрешение Президента РФ от должности и др. (ст. 102 Конституции РФ).

Когда указанные вопросы находились в ведении руководителей субъектов РФ, людей имеющих большой политический и жизненный опыт, возможность принятия ошибочного решения была небольшая. В соответствии с новым законом Совет Федерации будет формироваться не первыми лицами субъектов и на постоянной основе, а ответственность на них ляжет не только в области разрешения текущих проблем своих регионов.

В связи с изменениями в формировании Совета Федерации возникла еще одна проблема. Совет Федерации всегда был палатой регионов. Члены Совета Федерации, в связи со своим должностным положением, проживали на территории субъекта и как ни кто другой знали его проблемы и возможные способы их решения. Но в результате реформы верхней палаты она неожиданно стала формироваться за счет бюрократического аппарата, который живет в г. Москве. Для того, чтобы Совет Федерации не превратился в бюрократический аппарат в ближайшее время планируется поправки в закон о реформе Совета федерации.

И последнее. Многие руководители субъектов Российской Федерации считают, что президент РФ принял ошибочное решение, которое в последствии может привести к ликвидации верхней палаты парламента. Но несмотря на все указанные минусы и сомнения Президент РФ твердо убежден, что работа Совета Федерации на постоянной основе будет способствовать разработке качественных законов, укреплению основ федерализма.

Возвратимся к правовому статусу губернаторской должности. Многие ученые-правоведы считают, что необходимо продолжить реформу в этой области. Предлагается сократить число субъектов Федерации до 40-50 единиц. 89 субъектов РФ, причем разных по видам, являют собой сложную политическую арифметику, доставшуюся России от СССР, далеко не адекватную реальностям жизни, мешающую центру эффективно управлять страной. Предлагается лишить 10 существующих ныне автономных округов статуса субъекта Федерации и возвратиться к статусу, который делал их органической частью соответствующего края. Некоторые из округов предлагается вообще ликвидировать из-за малочисленности коренных жителей, отсутствия организационных, кадровых ресурсов на этом уровне.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Все изложенное выше дает основания считать сегодняшнюю федеративную государственность России как еще не сложившуюся систему, испытывающую на себе исторические, национальные, культурные и иные традиции, обусловливающие ее уникальность, не вписывающуюся в жесткие рамки классических образцов федеративных систем.

Конституционная модель федеративной государственно-правовой системы содержит потенциалом государственно-правового единства, однако он не был своевременно реализован из-за длительного отсутствия соответствующего федерального законодательства. Предпринимаемые в настоящее время федеральными органами государственной власти реформаторские меры отвечают потребностям укрепления целостности и государственно-правового единства Российской Федерации.

Создание Союзного государства, несмотря на потенциальные угрозы, станет новым шагом в развитии российской государственности, способствующим экономическому развитию страны и повышению политического авторитета России.

Одной из приоритетных задач в утверждении федеративного устройства в России является решение проблем разделения государственной власти по вертикали и формирование действенного механизма гармонизации юридически закрепленных связей. Особая актуальность данных проблем заключается в том, что она вышла за чисто юридические рамки и приобрела политическую окраску. В системе разделения государственной власти по вертикали были нарушены такие базовые конституционно-правовые устои российского федерализма, как государственный суверенитет Российской Федерации, верховенство федеральной конституционно-правовой системы, единство государственной власти, единство правовой системы, равноправие субъектов РФ, конституционное разграничение предметов ведения и другие. Весьма противоречиво формировались и развивались отношения, обусловленные идеями субсидарности, кооперации деятельности, солидарной ответственности носителей власти, бикамерализма как инструмента гармонизации федеральных и региональных интересов.

В силу особенностей политического и экономического развития России в советский и постсоветский период позиции федеральных властей и властей субъектов Федерации оказались различными по целому ряду ценностей, установленных в Конституции России. Разногласия выразились понимании содержания конституционных принципов государственного суверенитета, равноправия субъектов Федерации, равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации, разграничения предметов ведения и полномочий, степени самостоятельности субъектов Федерации, принципов, форм и процедур разделения и реализации государственной власти по вертикали и несения ответственности за ее осуществление.

Как следствие не решенных теоретических вопросов, путь России к созданию оптимальной модели федеративного устройства проходил весьма болезненно. Напряженность в отношениях между Федерацией и ее субъектами в начале 1990-х годов выразилась в самых крайних формах конфликта: "парад суверенитетов, "война законов", "бюджетно-финансовые войны", сепаратизм, рост национализма, терроризм и даже вооруженные столкновения, создавшие прецедент развязывания гражданской войны (конфликт между Северной Осетией-Аланией и Ингушетией, сепаратизм Чечни, этническая напряженность в Карачаево-Черкессии и Кабардино-Балкарии). В течение первых лет постконституционного развития в условиях соревнования между Федерацией и составными частями России каждая из сторон стремилась на свою сторону перетянуть канат власти, в то время как рычаги гармонизации отношений - сотрудничество, солидарная ответственность - недооценивались.

За последние несколько лет наметился прогресс в развитии федеративных отношений. Это выразилось в стабилизации государственности и интеграции правовой системы; достижении большей прозрачности в разграничении предметов ведения и полномочий, объектов собственности между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Принятие и обновление целого ряда конституционных федеральных и федеральных законов, постановлений Конституционного Суда РФ, конституций (уставов) и законов субъектов РФ; реформирование верхней палаты, института полномочного представителя Президента РФ и осуществление целого ряда иных государственно-правовых мер позволило в значительной мере легитимизировать процесс функционирования государства и права в режиме федеративных отношений. В процессе интеграции федерального и регионального законодательства обнаружились, однако, определенные тенденции централизации государственной власти, сужения прав субъектов РФ.

Феномен успеха федерализма кроется в его способности служить средством разрешения самых сложных задач государственного строительства, межгосударственного и международного мироустройства; организации местной власти на началах разграничения предметов ведения и полномочий, субсидарности, широкого самоуправления.

Будущее России – это не отказ от федерализма, а реализация на практике федеративного потенциала, заложенного Конституцией РФ, гибкой и двойственной формы устройства и разделения государственной власти, позволяющей, с одной стороны, сохранять суверенность, централизм, единство и неделимость государственной власти, а с другой – учитывать в единстве многообразие и специфику отдельных регионов.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативно-правовой материал:

1. Конституция Российской Федерации. 1993.
2. Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской республики. 1918.
3. Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской республики.1925.
4. Конституция Союза Советских Социалистических Республик. М., 1977.
5. Конституции республик в составе Российской Федерации. М., 1996.
6. Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999г. № 119-ФЗ.
7. Федеральный конституционный закон "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" от 25 марта 2004г.
8. Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» от 30 декабря 2006 г.
9. Федеральный конституционный закон «О Государственном флаге Российской Федерации» от 25 декабря 2000 г.
10. Федеральный конституционный закон «О Государственном гербе Российской Федерации» от 25 декабря 2000 г.
11. Федеральный конституционный закон «О Государственном гимне Российской Федерации» от 25 декабря 2000 г.
12. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г.
13. Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г.
14. Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» от 30 октября 2001 г. № 3-ФКЗ
15. Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ».
16. Федеральный закон «О государственном языке Российской Федерации» от 1 июня 2005 г.
17. Федеральный закон «О мировых судьях Российской Федерации» от 17 декабря 1998 г.
18. Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 года;
19. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации» от 6 октября 1999 года с изменениями и дополнениями от 29 июля 2000 года;
20. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года с изменениями и дополнениями от 4 августа 2000 года;
21. Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской федерации» от 24 июня 1999 г.».
22. Федеративный договор: Документы. Комментарий. М. 1992.
23. Декларация о суверенитете союзных и автономных республик. М., 1990.

Список литературы

1. Алексей, Алексеевич Сидоров Инородческий вопрос и идея федерализма в России / Алексей Алексеевич Сидоров. - Москва: Гостехиздат, 2018. - 877 c.

2. Алпатов, Ю.М. Российский федерализм и местное самоуправление / Ю.М. Алпатов. - М.: Юркомпани, 2017. - 968 c.

3. Алферова, Елена От федерализма к деволюции: трансформация Британской империи / Елена Алферова. - М.: LAP Lambert Academic Publishing, 2012. - 184 c.

4. Андрей, Захаров "Спящий институт". Федерализм в современной России и в мире: моногр. / Захаров Андрей. - М.: Новое литературное обозрение (НЛО), 2012. - 738 c.

5. Андрей, Николаевич Яшник Проблемы федерализма и пути их решения. Идеология, религия, экономика / Андрей Николаевич Яшник. - М.: Издательские решения, 2018. - 282 c.

6. Болтенкова, Л. Ф. От НКВД до федерализма / Л.Ф. Болтенкова. - М.: Издательский дом В. Ема, 2014. - 338 c.

7. Болтенкова, Л.Ф. От НКВД до федерализма: сборник избранных трудов / Л.Ф. Болтенкова. - М.: В. Ема, 2012. - 356 c.

8. Бухвальд, Евгений РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ / Евгений Бухвальд. - М.: LAP Lambert Academic Publishing, 2017. - 164 c.

9. Вторая Международная конференция по федерализму. Москва, 16-17 декабря 1997 г. Труды конференции. - М.: Едиториал УРСС, 2016. - 320 c.

10. Глигич-Золотарева, Милена Систематизация федерализма / Милена Глигич-Золотарева. - М.: LAP Lambert Academic Publishing, 2017. - 644 c.

11. Гуляков, Александр Дмитриевич Основные модели федерализма: моногр. / Гуляков Александр Дмитриевич. - М.: А-Проджект, 2016. - 636 c.

12. Демократия и федерализм в России. - М.: РАПН, Российская политическая энциклопедия, 2015. - 256 c.

13. Захаров, Андрей «Спящий институт». Федерализм в современной России и в мире / Андрей Захаров. - Москва: ИЛ, 2012. - 879 c.

14. Иванов, Виталий Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах / Виталий Иванов. - М.: Территория будущего, 2013. - 216 c.

15. Конюхова, И. А. Российский федерализм. Экономико-правовые проблемы / И.А. Конюхова. - М.: Алетейя, 2018. - 320 c.

16. Курилкина, Ольга Российский федерализм в условиях переходной государственности / Ольга Курилкина. - М.: LAP Lambert Academic Publishing, 2012. - 140 c.

17. Лексин, В. Н. Реформы и регионы. Системный анализ процессов реформирования региональной экономики, становления федерализма и местного самоуправления / В.Н. Лексин, А.Н. Швецов. - М.: Ленанд, 2012. - 583 c.

18. Лексин, В.Н. Реформы и регионы: системный анализ процессов реформирования региональной экономики, становления федерализма и местного самоуправления / В.Н. Лексин. - Москва: Машиностроение, 2012. - 139 c.

19. Миронюк, М.Г. Современный федерализм. Сравнительный анализ / М.Г. Миронюк. - М.: МГИМО-Университет, 2015. - 111 c.

20. Порфирьев, А. И. Национальный суверенитет в правовой природе российского федерализма / А.И. Порфирьев. - М.: Книгодел, 2018. - 296 c.

21. Порфирьев, А.И. Национальный суверенитет в правовой природе российского федерализма: монографиямоногр. / А.И. Порфирьев. - М.: Книгодел, 2017. - 463 c.

22. Практика федерализма. Поиски альтернатив для Грузии и Абхазии. - М.: Весь Мир, 2014. - 448 c.

23. РАНЬЖИНА, Ирина Институциализация федерализма в условиях политической модернизации / Ирина РАНЬЖИНА. - М.: LAP Lambert Academic Publishing, 2014. - 236 c.

24. Рябова, А. К новой модели российского федерализма: моногр. / А. Рябова. - М.: Весь Мир, 2013. - 326 c.

25. Сидоров, А. А. Инородческий вопрос и идея федерализма в России / А.А. Сидоров. - М.: Книга по Требованию, 2015. - 651 c.

26. Смольяков, Андрей Анатольевич Российский федерализм: проблемы теории и конституционно-правового регулирования. Курс лекций / Смольяков Андрей Анатольевич. - М.: ГУАП, 2018. - 311 c.

27. Стародубцев, А. В. Платить нельзя проигрывать. Региональная политика и федерализм в современной России / А.В. Стародубцев. - М.: Издательство Европейского университета в Санкт-Петербурге, 2014. - 196 c.

28. Хакимов, Рафаиль Российский федерализм в условиях социально-политической трансформации / Рафаиль Хакимов. - М.: Palmarium Academic Publishing, 2012. - 204 c.

29. Ященко, А. Международный федерализм: идея юридической организации: моногр. / А. Ященко. - М.: Нобель Пресс, 2018. - 573 c.

30. Ященко, А.С. Международный федерализм / А.С. Ященко. - М.: Нобель Пресс, 2016. - 836 c.