органы нотариального сообщества (Понятие и полномочия нотариальной палаты субъекта РФ)

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Российский нотариат является одним из важнейших юридических государственных институтов, обеспечивающих стабильность правового сопровождения многих сфер деятельности. Каждый человек хотя бы раз в жизни обращался к нотариусу, например, за доверенностью на автомобиль или на представительство в государственных органах власти, за оформлением наследственного имущества или за нотариальным удостоверением юридически значимых документов.

В настоящее время в Российской Федерации происходит реформирование многих юридических институтов государства.

Происходят изменение нормативно-правовая база, меняются экономические, социальные и политические условия жизни общества, возрождается ряд профессий, которые были ранее не востребованы. Такие существенные изменения не оставили в стороне и нотариусов, несмотря на то, что этот правовой институт государства является более консервативным по сравнению с другими юридическими общественными институтами.

В настоящее время российский нотариат находится на пути к существенным изменениям. Последние десять лет активно обсуждаются предложения по изменению полномочий нотариусов, их расширению. В связи с этим органы нотариального сообщества должны выработать повышенные требования к своим членам- нотариусам, процедурам сдачи квалификационного экзамена и при этом объективности в его проведении. В настоящей работе будут показаны механизмы, с помощью которых регулируется организация и деятельность нотариальных палат, их роль в нотариальном самоуправлении и внутреннем регулировании нотариата в целом.

Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с выяснением определения сущности органов нотариата и его роли в механизме защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в Российской Федерации.

Цель работы заключается в том, чтобы изучить особенности правового статуса органов нотариального сообщества в Российской Федерации.

Задачи данной работы обусловлены ее целью и заключаются в том, чтобы:

-дать понятие и охарактеризовать виды органов нотариального сообщества;

- рассмотреть вопросы по организации нотариата и нотариального самоуправления;

- проанализировать особенности функционирования органов нотариального сообщества в РФ;

- определить порядок осуществления контроля за органами нотариального сообщества;

- охарактеризовать правила взаимодействия органов нотариата с государственными и муниципальными органами;

- изучить механизм и существующие проблемные аспекты обжалования действий органов нотариального сообщества.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе установления системы органов нотариального сообщества и их деятельности в Российской Федерации.

Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие статус, структуру, организацию и деятельность органов нотариального сообщества, материалы правоприменительной практики.

В юридической литературе вопрос об органах нотариального сообщества не остался не освещенным. В современный период различные правовые аспекты нотариата исследовались монографии и учебниках Борисовой Е.А., комментариях А.А.Ушакова, статьях Герасимова А.В., П.В.Надтачаева, Н.И. Куленко, О.В.Садиной, Т.Н. Черной, В.В. Яркова., Т.В.Ярошенко.

Структурно курсовая работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя в совокупности шесть параграфов, заключения и списка источников и литературы.

1. Организация нотариата и нотариального самоуправления

1.1. Понятие и полномочия нотариальной палаты субъекта РФ

В соответствии со ст. 24 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате (далее - Основы о нотариате) нотариальная палата относится к некоммерческим организациям, которая представляет собой профессиональное объединение, основанное на обязательном членстве нотариусов, занимающихся частной практикой.

Организационно-правовую форму такой некоммерческой организации подп. 3 п. 3 ст. 50 ГК РФ относит к ассоциациям (союзам). Например, некоммерческая организация "Московская городская нотариальная палата" (ассоциация) [11]. ГК РФ ассоциации (союзы) определяет как корпоративные юридические лица (корпорации) (п. 1 ст. 65.1) и некоммерческие корпоративные организации (п. 2 ст. 123.1). Положения об ассоциациях (союзах) содержатся в подпараграфе 4 параграфа 6 главы 4 ГК РФ и в Федеральном законе от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Федеральный закон о некоммерческих организациях).

В соответствии с Уставом некоммерческой организации "Московская городская нотариальная палата" (ассоциации) [11] (далее - Устав МГНП) данная нотариальная палата создана и осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией РФ, Гражданским кодексом РФ, Основами о нотариате, Федеральным законом о некоммерческих организациях, Уставом города Москвы, Законом города Москвы "Об организации и деятельности нотариата в городе Москве" [10] (далее - Закон г. Москвы о нотариате), иными правовыми актами органов государственной власти, международными договорами и Уставом (п. 2 гл. I).

Таким образом, перечень нормативных правовых актов, в соответствии с которыми обсуждаемая некоммерческая организация, имеющая организационно-правовую форму ассоциации (союза), осуществляет свою деятельность, неисчерпывающий. Помимо федерального законодательства деятельность нотариальных палат регулируется региональным законодательством, на территории которого образована нотариальная палата и где осуществляют профессиональную деятельность ее члены, и учредительными документами.

В соответствии с п. 1 ст. 123.8 ГК РФ ассоциацией (союзом) признается объединение юридических лиц и (или) граждан, основанное на добровольном или в установленных законом случаях на обязательном членстве и созданное для представления и защиты общих, в том числе профессиональных, интересов, для достижения общественно полезных целей, а также иных не противоречащих закону и имеющих некоммерческий характер целей [2].

Нотариусом в Российской Федерации может быть гражданин Российской Федерации (ч. 1 ст. 2 Основ о нотариате). Часть 4 ст. 2 Основ о нотариате устанавливает императивное требование к нотариусам о членстве в нотариальной палате субъекта РФ, на территории которого они осуществляют нотариальную деятельность [3].

В соответствии со ст. 17 Закона г. Москвы о нотариате нотариус с момента наделения его полномочиями становится членом Московской городской нотариальной палаты. Прекращение нотариальной деятельности влечет прекращение членства нотариуса в Московской городской нотариальной палате [10].

Нотариус, занимающийся частной практикой, вправе иметь контору (ст. 8 Основ о нотариате). Статья 8 Закона г. Москвы о нотариате позволяет иметь нотариусу г. Москвы только одну нотариальную контору, которая не является юридическим лицом (ч. 4) [12].

Таким образом, состав участников нотариальной палаты субъекта Российской Федерации как одной из разновидностей ассоциаций - это объединение граждан Российской Федерации, наделенных полномочиями нотариусов в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации о нотариате, основанное на обязательном членстве. Данная ассоциация не включает в состав участников (членов) юридические лица.

Помимо нотариусов в нотариальной палате субъекта РФ могут состоять лица, сдавшие квалификационный экзамен, но не являющиеся нотариусами (ч. 2 ст. 24 Основ о нотариате). В соответствии с п. 2 гл. IV Устава МГНП членами палаты с правом совещательного голоса могут быть лица, получившие или желающие получить лицензию на право нотариальной деятельности (п. 2). Последняя норма адресована помощникам нотариусов [10].

Помощником нотариуса может быть гражданин Российской Федерации, сдавший квалификационный экзамен и соответствующий требованиям ч. 1 и 2 ст. 2 Основ о нотариате (за исключением требований о достижении возраста двадцати пяти лет и наличии стажа работы по юридической специальности) (ч. 1 ст. 19.1 Основ о нотариате) [3].

В соответствии с ч. 1 ст. 12 Закона г. Москвы о нотариате помощником нотариуса города Москвы может быть гражданин Российской Федерации, имеющий квалификационное свидетельство (лицензию) на право нотариальной деятельности.

Таким образом, выявляется членство в нотариальной палате субъекта РФ помощников нотариусов на добровольной основе. Однако ст. 25 Основ о нотариате, ч. 1 ст. 15 Закона г. Москвы о нотариате, устанавливающие полномочия нотариальной палаты субъекта РФ, не упоминают о представлении и защите прав добровольно вступивших в нее участников - помощников нотариусов. Помощникам нотариусов, состоящих в членстве Московской городской нотариальной палаты, в соответствии с ч. 1 ст. 15 Закона г. Москвы о нотариате, предоставлено право на повышение профессиональной квалификации, которое уполномочена организовывать обсуждаемая ассоциация [20]. Следовательно, в соответствии с федеральным и региональным законодательством о нотариате помощник нотариуса - член нотариальной палаты субъекта РФ - не может рассчитывать на представление и защиту своих интересов со стороны профессиональной ассоциации, в которой он состоит. Данные полномочия нотариальная палата вправе взять на себя в добровольном порядке, что наблюдается в Уставе МГНП, который, в отличие от уставов нотариальных палат других отдельных субъектов РФ, не разделяет своих участников на нотариусов и лиц, не являющихся таковыми. В соответствии с подп. 1 п. 2 гл. II Устава МГНП ассоциация представляет и защищает интересы членов палаты в органах законодательной, исполнительной и судебной власти, местного самоуправления, а также в отношениях с юридическими лицами и гражданами. Следовательно, законодательство субъектов РФ о нотариате и учредительные документы нотариальных палат субъектов РФ должны дополнять и конкретизировать Основы о нотариате, тем самым содействовать в защите прав и законных интересов участникам регулируемых правоотношений. К сожалению, сегодня не во всех субъектах РФ действуют аналоги Закона г. Москвы о нотариате и аналогичные содержания уставов нотариальных палат субъектов РФ, некоторые регионы (автор не будет их называть) ограничились лишь законами об округах и количестве нотариусов в субъекте РФ.

Рассмотренные законодательные положения о нотариальных палатах субъектов РФ как некоммерческих корпоративных организациях, имеющих организационно-правовую форму ассоциации (союза), не противоречат нормам российского кодифицированного законодательства, в соответствии с которым также созданы и осуществляют свою деятельность данные юридические лица. Однако последними законопроектами планируется для нотариальных палат субъектов РФ установить отдельную нотариально-правовую форму.

1.2. Понятие и полномочия Федеральной нотариальной палаты

Нотариальные палаты отдельных субъектов РФ объединяются на уровне Федерации и образуют для организации совместной деятельности, координации и представления своих интересов Федеральную нотариальную палату.

Согласно ст. 29 Основ законодательства РФ о нотариате Федеральная нотариальная палата является некоммерческой организацией, представляющей собой профессиональное объединение нотариальных палат субъектов РФ. Федеральная нотариальная палата является юридическим лицом и организует свою деятельность на принципах самоуправления. Деятельность Федеральной нотариальной палаты осуществляется в соответствии с законодательством РФ и уставом [3].

Устав Федеральной нотариальной палаты принимается собранием представителей нотариальных палат и регистрируется в порядке, установленном для регистрации уставов общественных объединений.

Полномочия Федеральной нотариальной палаты определяются Основами законодательства РФ о нотариате, а также ее уставом. Федеральная нотариальная палата [3]:

– осуществляет координацию деятельности нотариальных палат;

– представляет интересы нотариальных палат в органах государственной власти и управления, предприятиях, учреждениях, организациях;

– обеспечивает защиту социальных и профессиональных прав нотариусов, занимающихся частной практикой;

– участвует в проведении экспертиз проектов законов РФ по вопросам, связанным с нотариальной деятельностью;

– обеспечивает повышение квалификации нотариусов, стажеров и помощников нотариусов;

– организует страхование нотариальной деятельности;

– представляет интересы нотариальных палат в международных организациях.

Федеральный закон от 29 декабря 2015 г. № 391-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" затронул значительным образом компетенцию органов нотариата, внес изменения в порядок совершения некоторых нотариальных действий [9]. Если данный Закон сопоставить с иными законодательными актами, принятыми в течение второй половины 2014 г. - всего 2015 г., касающимися нотариата, можно с уверенностью заключить, что государство поставило перед собой задачу переформатировать данный институт.

Обратим внимание на незначительные (казалось бы) изменения, произошедшие в статусе Федеральной нотариальной палаты (ФНП) после принятия декабрьского Закона. В соответствии с новой редакцией ряда статей Основ законодательства РФ о нотариате (Основ о нотариате) ФНП осуществляет не только координацию деятельности, но и контроль за деятельностью нотариальных палат.

Уточнен статус органов ФНП. Помимо их общего перечисления сейчас выделены особенности статуса Правления ФНП и Президента ФНП. Так, указывается, что Правление ФНП является коллегиальным исполнительным органом ФНП и в пределах своей компетенции вправе издавать акты, обязательные к исполнению нотариальными палатами и нотариусами [13].

Президент ФНП является единоличным исполнительным органом ФНП и осуществляет руководство ее текущей деятельностью. Президент ФНП также осуществляет координацию деятельности нотариальных палат, организует реализацию контрольных полномочий ФНП путем осуществления плановых и внеплановых проверок деятельности нотариальных палат и вправе принимать участие в работе органов управления нотариальных палат.

Контрольные функции ФНП согласуются с общей моделью организации нотариальных палат, которые предложены проектом Федерального закона № 398234-6 "О нотариате и нотариальной деятельности" [14]. Напомним, проект повторно внесен в Государственную Думу РФ в конце мая 2015 г. В июле 2015 г. на него представлено положительное Экспертное

заключение

Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства № 144-2/2015 (предлагается только уточнение некоторых норм). Статья 35 проекта устанавливает, что Федеральная нотариальная палата является некоммерческой организацией, созданной в организационно-правовой форме ассоциации, представляющей собой объединение нотариальных палат субъектов Российской Федерации и основанной на их обязательном членстве. Целями деятельности ФНП являются "контроль за деятельностью нотариусов, нотариальных палат субъектов Российской Федерации и содействие в осуществлении такого контроля в соответствии с настоящим Федеральным законом, представление и защита общих профессиональных интересов нотариальных палат субъектов Российской Федерации, координация их деятельности и контроль за ней, выработка и принятие обязательных для исполнения нотариусами и нотариальными палатами субъектов Российской Федерации актов, а также достижение иных общественно полезных и других не противоречащих закону целей некоммерческого характера, связанных с осуществлением нотариальной деятельности". Статья 36 проекта, закрепляющая основные функции ФНП, предусматривает среди них такие, которые развивают контрольные полномочия. Так, ФНП:

- осуществляет анализ деятельности нотариальных палат субъектов Российской Федерации на основании информации, представляемой ими в форме отчетов;

- осуществляет анализ практики нотариальных палат субъектов Российской Федерации по применению к нотариусам мер дисциплинарного воздействия;

- осуществляет контроль за деятельностью нотариальных палат субъектов Российской Федерации.

Ранее при отсутствии правовых норм попытка расширительного толкования полномочий ФНП (в части осуществления контрольных полномочий по отношению к региональным палатам) вызвала бурные дискуссии. Контроль предполагает структурное единство двухуровневой системы управления нотариатом, что совсем не вытекало из одного факта - закрепления обязательного членства региональной палаты в федеральной. ФНП искала обходной путь, приняв примерный устав нотариальной палаты субъекта РФ, в котором были установлены положения о контроле [19]. Принимая такой устав, палата субъекта РФ тем самым брала на себя добровольные обязательства подчиняться решениям ФНП и принимать ее контрольные полномочия. Контрольные полномочия были прописаны и в Уставе ФНП. Но такие идеи находили и резкое неприятие. Некоторые представители нотариального сообщества считали, что отношения "региональная палата - ФНП" - это отношения координации, сотрудничества, а отнюдь не субординации. Они указывали, что иной подход превращает региональные палаты в территориальные управления ФНП [21]. Кстати, в проекте Федерального закона "Об организации и деятельности нотариата в Российской Федерации", подготовленном МГНП, функция контроля со стороны ФНП отсутствовала. Статья 40 данного проекта лишь устанавливала, что "взаимоотношения нотариальных палат субъектов Российской Федерации и Федеральной нотариальной палаты определяются учредительным договором и ее уставом" (ст. 40). В полномочиях ФНП значилось стандартное - "осуществляет координацию деятельности нотариальных палат субъектов Российской Федерации".

1.3. Организационная структура нотариальных палат, органы управления и их полномочия

Нотариальная палата имеет определенную структуру, о которой Основы о нотариате говорят лишь вкратце, отдавая решение данного вопроса "на откуп" уставу. В ст. 26 Основ о нотариате закрепляется: "Высшим органом нотариальной палаты является собрание членов нотариальной палаты". Учреждается должность президента палаты, предусматривается создание правления. Эти органы должны быть сформированы собранием членов нотариальной палаты. Распределение компетенции регламентируется уставом нотариальной палаты. Этим законодательное регулирование исчерпывается, но практика показывает, что большинство палат имеет одинаковую структуру, установленную законом (собрание членов палаты, правление, президент). Часто добавляется такая должность, как исполнительный директор или управляющий палаты. Для обеспечения деятельности палаты создаются комиссии. Комиссии могут подразделяться на прямо предусмотренные уставом нотариальной палаты и не предусмотренные уставом. В зависимости от того, для обеспечения деятельности какого органа они созданы, комиссии могут формироваться общим собранием членов палаты и правлением палаты. По выстраиваемой подчиненности они могут быть подотчетны правлению и президенту палаты, подотчетны только общему собранию членов палаты [23]. Обращаем внимание, что распределение компетенции осуществляется самим уставом.

Высшим органом управления нотариальной палаты субъектов РФ является общее собрание членов нотариальной палаты, к основной функции которого отнесено обеспечение соблюдения нотариальной палатой целей, в интересах которых она была создана [23]. В компетенцию собрания членов нотариальной палаты субъектов РФ входит решение таких вопросов, как: изменение устава нотариальной палаты; определение приоритетных направлений ее деятельности, принципов формирования и использования ее имущества; образование других органов нотариальной палаты и досрочное прекращение их полномочий; утверждение годового отчета и годового бухгалтерского баланса; участие в других организациях; создание нотариальной палатой других юридических лиц; реорганизация и ликвидация нотариальной палаты; назначение ликвидационной комиссии (ликвидатора) и утверждение ликвидационного баланса; избрание ревизионной комиссии (ревизора) и назначение аудиторской организации или индивидуального аудитора (профессионального аудитора) нотариальной палаты; установление порядка определения размера и способа уплаты членских взносов; принятие решений о дополнительных имущественных взносах членов нотариальной палаты. В отличие от ранее действовавшего законодательства теперь принятие решений по всем перечисленным вопросам является исключительной компетенцией общего собрания членов нотариальной палаты и не может быть передано на рассмотрение другим органам управления нотариальной палаты.

Общее собрание членов нотариальной палаты субъектов РФ принимает свои решения большинством голосов членов, присутствующих на собрании, а по вопросам исключительной компетенции собрания – единогласно или квалифицированным большинством голосов в соответствии с уставом нотариальной палаты. При голосовании члены нотариальной палаты, являющиеся частнопрактикующими нотариусами, обладают правом решающего голоса, а помощники и стажеры нотариуса – правом совещательного голоса [19].

Решение общего собрания оформляется протоколом в письменной форме, который подписывается председательствующим на собрании и секретарем собрания.

В связи с изменениями гражданского законодательства с сентября 2013 г. допускается проведение общего собрания членов нотариальной палаты субъектов РФ в заочной форме, а принятие решений по нему – посредством заочного голосования [23].

На решения общего собрания членов нотариальной палаты субъектов РФ распространяются общие положения гражданского законодательства о ничтожности и оспоримости решений собраний, поскольку иного не предусмотрено законом или в установленном им порядке. Так, в соответствии со ст. 181.5 ГК РФ решение собрания ничтожно в случае, если оно [2]:

1) принято по вопросу, не включенному в повестку дня, за исключением случая, если в собрании приняли участие все участники соответствующего гражданско-правового сообщества;

2) принято при отсутствии необходимого кворума;

3) принято по вопросу, не относящемуся к компетенции собрания;

4) противоречит основам правопорядка или нравственности.

Решение собрания членов нотариальной палаты субъектов РФ может быть оспорено в суде в установленном порядке. Но суд не вправе признать решение общего собрания недействительным по основаниям, связанным с нарушением порядка принятия решения, если оно подтверждено решением последующего собрания, принятым в установленном порядке до вынесения решения суда.

Руководят нотариальной палатой субъектов РФ избранные собранием членов палаты правление и президент. Выборы президента и членов правления происходят в порядке, установленном уставом нотариальной палаты и, как правило, осуществляются тайным голосованием. Уставом палаты регламентируются также полномочия президента и правления нотариальной палаты. Возглавляет правление президент.

Для реализации полномочий нотариальных палат субъектов РФ в них образуются различные комиссии, советы по отдельным направлениям деятельности палаты. Как правило, формируется комиссия по проверке деятельности нотариусов, по профессиональной этике или профессиональной чести, по законодательно-методической работе, по работе со средствами массовой информации и др. Многие нотариальные палаты выпускают информационные бюллетени, в которых помещают различные материалы, сведения, обзоры, полезные для деятельности нотариусов [19].

Выполнение текущей работы в нотариальной палате субъектов РФ возложено на ее аппарат, состоящий из сотрудников, работающих в палате по трудовым договорам. Количество необходимых сотрудников определяется нотариальной палатой. Для всех палат характерно наличие среди сотрудников исполнительного директора (управляющего делами), бухгалтера, методиста и водителя. Наличие других сотрудников и их количество определяются исходя из потребностей и финансовых возможностей каждой нотариальной палаты [3].

Высшим органом Федеральной нотариальной палаты является собрание представителей нотариальных палат. Руководят Федеральной нотариальной палатой избранные тайным голосованием на собрании представителей нотариальных палат правление и президент Федеральной нотариальной палаты. Полномочия собрания представителей нотариальных палат, правления Федеральной нотариальной палаты, президента Федеральной нотариальной палаты регламентируются уставом Федеральной нотариальной палаты [3].

ФНП является юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в том же порядке и с теми же особенностями, что и нотариальные палаты субъектов РФ. Как юридическое лицо ФНП имеет свою печать и эмблему. Местом нахождения палаты является Москва [19].

Палата организует свою деятельность на принципах самоуправления. Высшим органом управления ФНП является собрание представителей нотариальных палат субъектов РФ, к компетенции которого относится решение вопросов, предусмотренных ст. 29 Федерального закона "О некоммерческих организациях", ст. 121.2 ГК РФ и уставом ФНП. Порядок проведения собраний ФНП, принятия, оформления, обжалования и признания ничтожными решений этих собраний аналогичен порядку, применяемому к общим собраниям региональных нотариальных палат и принимаемым ими решениям [5]. Руководят ФНП избранные тайным голосованием на собрании представителей нотариальных палат правление и президент, полномочия которых регламентируются уставом ФНП.

2. Особенности функционирования органов нотариального сообщества в РФ

2.1. Контроль за деятельностью нотариальных палат

Публично-правовое предназначение нотариальных палат предопределяет обязательность государственного контроля за их деятельностью [22].

На основании Федерального закона "О некоммерческих организациях" можно говорить о следующих формах государственного контроля за деятельностью нотариальных палат.

При принятии решения о государственной регистрации нотариальной палаты органы юстиции проверяют уставы нотариальных палат на соответствие Конституции и законодательству РФ и в случае выявления такого противоречия отказывают в государственной регистрации нотариальной палаты. В таком же порядке осуществляется и государственная регистрация изменений, вносимых в уставы нотариальных палат [23].

Ежегодно органами юстиции при проведении федерального государственного надзора за деятельностью некоммерческих организаций осуществляется и контроль за соблюдением нотариальными палатами требований законодательства РФ и целей, предусмотренных их уставами. Так, нотариальные палаты обязаны в зависимости от своих годовых доходов направлять в органы юстиции либо документы, содержащие отчет о своей деятельности, о персональном составе руководящих органов, о целях расходования денежных средств и использования иного имущества, либо заявление, подтверждающее их соответствие п. 3.1 ст. 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях" и информацию о продолжении своей деятельности [5]. Аналогичную информацию нотариальные палаты обязаны ежегодно размещать в сети Интернет или предоставлять средствам массовой информации для опубликования отчета о своей деятельности.

При осуществлении контроля за соблюдением нотариальными палатами требований законодательства РФ и целей, предусмотренных их уставами, орган юстиции вправе [19]:

– запрашивать у органов управления нотариальной палаты их распорядительные документы;

– запрашивать и получать информацию о финансовохозяйственной деятельности нотариальной палаты у органов государственной статистики, налоговых органов и иных органов государственного надзора и контроля, а также у кредитных и иных финансовых организаций;

– направлять своих представителей для участия в проводимых нотариальной палатой мероприятиях;

– проводить проверки соответствия деятельности нотариальной палаты, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, целям, предусмотренным ее учредительными документами, с периодичностью, установленной Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" [8].

В случае выявления нарушения законодательства РФ или совершения нотариальной палатой действий, противоречащих ее уставным целям, орган юстиции наделен правом вынести нотариальной палате письменное предупреждение с указанием допущенного нарушения и срока его устранения [16].

Контроль за соответствием расходования денежных средств и использования иного имущества нотариальной палатой ее уставным целям возложен также на органы государственного финансового контроля, налоговые органы и органы, осуществляющие функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма [23].

Помимо этого выполнение нотариальной палатой предписанных законом обязанностей подконтрольно органам статистики и налоговым органам, в которые нотариальная палата обязана в соответствии с законодательством РФ представлять информацию о своей деятельности.

В соответствии с Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" деятельность нотариальных палат поднадзорна прокуратуре, которая в рамках своих полномочий осуществляет надзор за соблюдением нотариальными палатами Конституции РФ, исполнением ими действующих на территории государства законов и за соответствием законам правовых актов, принимаемых нотариальными палатами. Прокурорский надзор за деятельностью нотариальных палат осуществляется на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. По результатам прокурорского реагирования может быть внесено представление об устранении нотариальной палатой нарушений закона или принесен протест на противоречащий закону правовой акт, принятый нотариальной палатой [4].

Деятельность нотариальных палат подконтрольна и судебным органам. Суды вправе рассмотреть вопрос о законности действий или решений нотариальных палат [15, 7].

Кроме государственных органов деятельность нотариальных палат контролируется и самим нотариальным сообществом. Так, рассматривая вопросы о приоритетных направлениях деятельности нотариальной палаты, об источниках формирования и принципах использования ее имущества, утверждая годовой отчет и годовой бухгалтерский баланс, высший орган управления нотариальной палаты – общее собрание контролирует соответствие деятельности нотариальной палаты, расходования ею денежных средств и использования иного имущества уставным целям деятельности нотариальной палаты [23].

Следует отметить, что до июля 2010 г. контроль за деятельностью нотариальных палат субъектов РФ осуществлялся также ФНП. Данное полномочие было закреплено в уставе ФНП на основании ст. 30 Основ о нотариате, а для его реализации была создана комиссия по контролю за деятельностью нотариальных палат субъектов РФ [3]. В настоящее время в связи с внесением изменений в устав ФНП и исключением этого полномочия ФНП вправе только координировать деятельность нотариальных палат субъектов РФ.

2.2. Взаимоотношения органов нотариального сообщества с государственными органами

Принципы взаимоотношений государства и нотариата заключаются в следующем. Прежде всего один из базовых принципов системы латинского нотариата гласит: «Функция нотариата – государственное служение, которое нотариус осуществляет независимым образом, не входя в иерархию государственных служащих или служащих общественных организаций» [19]. Поэтому неправильно противопоставлять нотариат и государство, исходя из того, что нотариусы выполняют общегосударственные функции и реализуют публично-правовые полномочия. В период становления новой системы нотариата в России, после 1993 г., взаимоотношения нотариата и государственных органов в ряде регионов России носили напряженный характер, что объяснялось рядом причин, в том числе и непониманием единства целей и задач.

Полномочия государства в нотариальной сфере осуществляют органы Министерства юстиции РФ, и нотариат в целом входит в их систему. Органы юстиции осуществляют возложенные на них Основами функции государственного контроля за нотариальной деятельностью. Тем самым государство не осуществляет непосредственного оперативного контроля за небюджетным нотариатом, а решает наиболее значимые вопросы нотариальной деятельности. Оперативный контроль за исполнением профессиональных обязанностей осуществляется органами юстиции в отношении государственных нотариусов [17].

Особенностью реализации полномочий органов юстиции в отношении небюджетного нотариата является их совместное осуществление с Нотариальными палатами, что позволяет более квалифицированно и компетентно разрешать возникающие вопросы, с учетом интересов как государства, так и нотариального сообщества, сочетая государственный и профессиональный подходы [23].

Совместная компетенция органов юстиции и палат. К совместной компетенции согласно Основам отнесено решение следующих вопросов. Орган юстиции совместно с нотариальной палатой [21]:

- учреждает и ликвидирует должность нотариуса;

- определяет количество должностей нотариусов в каждом из нотариальных округов;

- изменяет территорию деятельности нотариуса;

- формирует квалификационную комиссию в соответствии с Положением о квалификационной комиссии под председательством руководителя юстиции;

- организует проведение конкурсов на вакантные должности нотариусов из числа лиц, имеющих право претендовать на занятие должности;

- принимает решение о передаче документов, хранящихся у нотариуса, чьи полномочия прекращаются, другому нотариусу; 

- наделяет полномочиями лицо, временно замещающее отсутствующего нотариуса, по предложению замещаемого из числа лиц, отвечающих требованиям ст. 2 Основ; 

- осуществляет контроль за исполнением правил нотариального делопроизводства.

2.3. Обжалование действий органов нотариального сообщества

Основы о нотариате прямо предусматривают возможность обжалования решений, когда нотариуса как специального субъекта еще не существует. Так, обжалуются решения квалификационной и апелляционной комиссий, связанные с принятием экзамена у потенциального нотариуса (ст. 4 Основ о нотариате), обжалуется отказ в выдаче лицензии на право нотариальной деятельности (ст. 3 Основ о нотариате) [3]. Остальное упоминание обжалования в Основах о нотариате связано не с нотариальной палатой, а с судебным контролем за совершением нотариальных действий (ст. 33).

Не надо быть идеалистом, думая, что деятельность какого-либо органа будет лишена ошибок, поэтому нотариус в любом случае должен обладать правом на судебную защиту. Нередко исходят из общих положений, определяющих порядок обжалования действий и решений, нарушающих права и свободы граждан.

В Основах о нотариате закрепляется определенная автономия нотариуса по отношению к нотариальной палате. В связи с этим возникают некоторые практические вопросы, вытекающие из возможности обжалования некоторых решений нотариальной палаты, ответы на которые зависят от выбираемой системы координат в нотариальной сфере. Разберем существующие модели, которые по аналогии применимы к сфере нотариата.

Одна из моделей характерна для отношений, возникающих в рамках государственной службы. Есть Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" [6], статьи которого четко определяют, что именно может обжаловать государственный служащий. В основном это касается итоговых решений относительно его профессиональной судьбы. Например, ст. 48 закрепляет возможность обжалования результатов аттестации, ст. 49 - возможность обжалования результатов квалификационного экзамена. Статья 59 указывает, что гражданский служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, имеет право обжаловать решения и действия (бездействие) гражданских служащих, проводящих в отношении его служебную проверку, но только представителю нанимателя, назначившему служебную проверку. В этом случае жалоба не может быть подана в судебную инстанцию [22]. Точно так же в судебном порядке гражданский служащий не сможет обжаловать такие решения, как назначение служебной проверки, истребование объяснений, назначение аттестации. Государственный служащий может в этих случаях лишь обратиться к представителю нанимателя, идти дальше по административной лестнице, но не в суд.

Вторая модель характерна для взаимоотношений административного органа и подконтрольного субъекта частного права. В этом аспекте можно обратиться к Федеральному закону от 26 декабря 2008 г.№ 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" [8]. Сразу же отметим, что он не будет распространяться на отношения, возникающие при осуществлении контроля за профессиональной деятельностью нотариуса со стороны нотариальной палаты. Здесь мы видим максимальную формализацию правоотношений, в рамках которых практически любое действие, повлекшее нарушение прав юридических лиц или предпринимателей, может быть обжаловано, в первую очередь в судебном порядке.

Применительно к нотариусу рассмотрим отдельные ситуации. Статья 34 Основ о нотариате предусматривает: "Проверка организации работы нотариуса проводится один раз в четыре года. Первая проверка организации работы нотариуса, впервые приступившего к осуществлению нотариальной деятельности, должна быть проведена через год после наделения его полномочиями нотариуса". Речь идет о плановых проверках. Внеплановые проверки законом вообще не регулируются. Соответственно, может ли нотариус обжаловать назначение плановой проверки, которое произошло с нарушением установленных законом сроков? Может ли нотариус обжаловать назначение внеплановой проверки? Может ли нотариус обжаловать акт, составленный по результатам проверки, или только итоговое решение палаты? В зависимости от следования той или иной приведенной выше модели ответы на поставленные вопросы будут существенно различаться. Добавим, что каждое судебное дело между нотариусом и нотариальной палатой вскрывает целый пласт юридических коллизий [24].

Еще один спорный момент - взаимоотношения Федеральной нотариальной палаты и нотариальной палаты субъекта Российской Федерации [22]. Эти две организации не находятся в субординационных отношениях, действуют как самостоятельные юридические лица. Между ними могут возникать определенные конфликты.

Кроме того, неясен порядок обжалования действий (решений) нотариальных палат, затрагивающих права третьих лиц - не нотариусов [15]. Нотариальная палата сейчас активно занимается разработкой и принятием методических рекомендаций по оформлению тех или иных нотариальных действий [16]. Например, Методические рекомендации по совершению нотариального действия о передаче заявлений граждан, юридических лиц другим гражданам, юридическим лицам (утв. решением Правления ФНП от 23 - 25 июня 2008 г., Протокол № 09/08) [18]. Могут появиться граждане и юридические лица, которые посчитают, что нормативным актом или решением, принятым нотариальной палатой при реализации публичных полномочий, нарушены их права. Каков тогда порядок обжалования? Споры, возникающие из публично-правовых отношений, рассматриваются как судами общей юрисдикции (в соответствии с ГПК РФ), так и арбитражными судами (в соответствии с АПК РФ). Обозначим, что гл. 25 ГПК РФ, определяющая порядок производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, в данном случае неприменима. Статья 254 ГПК РФ, открывающая данную главу, закрепляет: "Гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы". Объект обжалования четко определен в законе. Действия должностных лиц и органов управления нотариальных палат (как и других смежных по проблематике статуса субъектов - саморегулируемых организаций, адвокатских палат) в обозначенный законом перечень не входят. Неприменима также гл. 24 ГПК РФ, определяющая порядок оспаривания нормативных правовых актов. Статья 251 ГПК РФ предусматривает, что гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части. Хотя при реализации публичного интереса нотариальная палата действует "по образу и подобию" органа государственной власти, что должно указывать на применимость гл. 24 и 25 ГПК РФ.

Неясна также ситуация с жалобой на бездействия нотариальной палаты при обращении граждан и юридических лиц о привлечении к дисциплинарной ответственности нотариуса - члена палаты [16]. Более того, нотариальная палата вправе вообще не отвечать на обращения граждан. Статья 1 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" [7] определяет его сферу применения: настоящим Федеральным законом регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Нотариальная палата не относится ни к государственным органам, ни к органам местного самоуправления. Получается, что столь важные вопросы вообще выпали из сферы действия российского законодательства.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Такаим образом, на основании изложенного можно сделать следующие выводы.

По Конституции РФ нотариат относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов [1]. Правовое регулирование в области нотариата осуществляется Основами законодательства Российской Федерации о нотариате, которые были приняты ранее введения в действие Конституции РФ.

Нормативное регулирование нотариата осуществляется также конституциями (уставами) субъектов РФ, при этом в некоторых из них нотариат упоминается в названиях соответствующих глав. Кроме того, в настоящее время действует ряд законов, которые были приняты субъектами РФ и которые регламентируют деятельность нотариата на соответствующих уровнях.

Таким образом, можно условно говорить о двух уровнях нормативного регулирования нотариата:

- первый – это федеральный уровень, который формирует федеральное законодательство о нотариате в широком смысле слова — Конституция РФ, федеральное законодательство об основах нотариата, внесение в него изменений и дополнений, иные нормативно-правовые акты, издаваемые по вопросам организации и деятельности нотариата - акты Правительства РФ, Министерства юстиции РФ, а также иных органов государственных  власти, которые касаются нотариальной деятельности;

- второй уровень – относящиеся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов по вопросам регулирования организации и деятельности нотариата. При этом правовые акценты регулирования передаются от Российской Федерации в целом, на уровень субъектов. Этот уровень охватывает законодательное и иное нормативно-правовое регулирование статуса нотариата, которое осуществляется органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.

Следует отметить, что в настоящее время конституционно-правовые исследования характеризуются наличием двух различных подходов.

При первом подходе обосновывается необходимость усиления тенденций централизованного регулирования нотариата, с одновременным утверждением об избыточности в данной области компетенции субъектов федерации и муниципальных образований. Аргументация основывается на взаимосвязи нотариальных полномочий с областью исключительного ведения Российской Федерации, гарантированной Конституцией РФ.

Однако в современных российских конституционно-правовых условиях представляется более приемлемым подход, в рамках которого Российская Федерация, являясь суверенным государством, должна обладать отдельными основополагающими полномочиями в сфере нотариальной деятельности, при этом не исключается ограниченная компетенция субъектов РФ, при которой реализуется интерес как субъектов Федерации, так и Российской Федерации в целом. Для гарантированного единообразия правового регулирования нотариальных правоотношений на всей территории РФ федеральным законом закрепляются общие принципы организации и деятельности нотариальной деятельности, а также основных положений о полномочиях нотариусов.

Следует отметить, что в нем должны быть четко указаны полномочия в области нотариата, которые реализуются в законодательстве субъектов Федерации; должна быть указана область не разграниченных полномочий между Федерацией и ее субъектами, в которой субъекты Федерации имеют право опережающего правотворчества, а Федерация имеет право осуществлять корректировку своих законодательных решений без вмешательства в механизм разграничения полномочий.

Проанализировав отдельные нотариальные действия органов местного самоуправления и их должностных лиц можно сделать следующие выводы.

Во-первых, вопрос о наделении должностных лиц органов местного самоуправления правом совершать нотариальные действия находится вне пределов ведения субъектов РФ, при этом нотариальные действия в РФ осуществляются от имени РФ, и следовательно, принятие решения о наделении органов местного самоуправления правом совершать нотариальные действия осуществляется только на федеральном уровне.

Во-вторых, для нотариальной деятельности необходимо применение единых стандартов, которые гарантируют независимость совершения нотариальных действий, обязательное соблюдение определенных процедур. В основе нотариального производства должно лежать право - гражданское, семейное, наследственное и др., положения которых в условиях постоянно меняющегося законодательства необходимо знать и учитывать при совершении всех нотариальных действий.

Таким образом, сфера нотариальной деятельности не может оставаться без надлежащего регулирования и осуществления контроля. Решение процедурных вопросов в области регистрации актов гражданского состояния, прав и сделок с недвижимостью, граждан по месту жительства и пребывания законодатель должно быть оставлено за государственными органами и службами. Необходимо решение вопросов на федеральном уровне, связанных с соблюдением органами местного самоуправления действующих нормативно-правовых актов при совершении ими нотариальных действий, обеспечение контроля за их деятельностью.

Подводя итог, можно отметить, что все вышеуказанные проблемы могут найти свое разрешение в принятии нового закона о нотариате. За основу регулирования может быть взята модель, которая сближает нотариальную палату в вопросах реализации публичного интереса с органами государственного управления. Возможно установление обязательности административного обжалования в органы юстиции как условия последующего обращения в судебные инстанции.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. – 2014. – № 31. – Ст. 4398.

2. Гражданский кодекс РФ (ч. 1) от 30.11.1994г. № 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1994. – № 15. – Ст. 1093.

3. Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (утв. ВС РФ 11.02.1993 № 4462-1) // Российская газета. – 1993. – № 49.

4. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 1995. – № 47. – Ст. 4472.

5. Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»// Собрание законодательства РФ. – 1996. – № 3. Ст. 145.

6. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 2004. – № 31. – Ст. 3215.

7. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 2006. – № 19. Ст. 2060.

8. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»// Собрание законодательства РФ. – 2008. – № 52 (ч. 1). – Ст. 6249.

9. Федеральный закон от 29 декабря 2015 г. № 391-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 2016. – № 1 (часть I). – Ст. 11.

10. Закон города Москвы от 19.04.2006 № 15 «Об организации и деятельности нотариата в городе Москве» // Ведомости Московской городской Думы. – 2006. – № 5. – Ст. 107.

11. Устав Некоммерческой организации «Московская городская нотариальная палата» (Зарегистрировано в ГУ юстиции г. Москвы 10.07.2000 № 01) [Электронный ресурс]: // URL: http://www.mgnp.info/razdel-o-palate/ustav-palaty.

12. Березин Д.А., Маркина М.В. Корпорация СРО // Юрист. – 2016. – № 11. – С. 9.

13. Борисова Е.А. Правовые основы нотариальной деятельности в Российской Федерации: учебник. / Е.А. Борисова. М.: Юстицинформ, 2016.– 480 с.

14. Герасимов А.В., Надтачаев П.В. Роль нотариата в современном гражданском праве // Вестник КрасГАУ. – 2014. – №12. – С.276-280.

15. Гражданский процесс: Учебник. – 5-е изд. – М.: РИОР: ИНФРА-М, 2017. – 414.с.

16. Куленко Н.И. Проблемы действующей системы нотариата в российской Федерации // Вестник ЧелГУ. – 2013. – №27 (318).

17. Лях С.М., Попова Н.Ю., Яценко Т.С. (отв. ред.) Российский нотариат: проблемы теории и правоприменения. – Ростов-на-Дону: Издательство Южного федерального университета, 2013. – 340 с.

18. Методические рекомендации по совершению нотариального действия о передаче заявлений граждан, юридических лиц другим гражданам, юридическим лицам (утв. решением Правления ФНП от 23 - 25 июня 2008 г., Протокол № 09/08) // Нотариальный вестник. – №8. – 2008.

19. Правовые основы нотариальной деятельности в Российской Федерации: Учебник / Под ред. Е.А. Борисовой. – М.: Юстицинформ, 2016.– 480 с.

20. Проект Федерального закона № 1107353-6 "О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации в части установления отдельной организационно-правовой формы для Федеральной нотариальной палаты и нотариальных палат субъектов Российской Федерации" (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 23.06.2016) [Электронный ресурс]: // URL:http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=PRJ&n=148084&rnd=235642.828010812#0.

21. Ралько В.В. Нотариат: учебник / В.В.Ралько, Н.В.Репин, А.В.Дударев, В.А.Фомин. – М.: Юстиция, 2016. – 214 с.

22. Садина О.В., Черная Т.Н. О некоторых проблемах и перспективах гарантирования нотариатом права человека на получение квалифицированной юридической помощи в Российской Федерации // Социально-политические науки. – 2012. – №3. – С.123-126.

23. Ушаков А.А. Комментарий к Основам законодательства Российской Федерации о нотариате (постатейный) / А.А.Ушаков.  – М.: Деловой двор, 2015. – 480 с. 

24. Ярков В.В., Медведев И.Г. Есть ли у либеральной модели нотариата будущее? // Нотариальный вестникъ. – 2012. – № 10. – С. 35 - 39.

25. Ярошенко Т.В. Нотариат в Российской Федерации: актуальные проблемы // Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта. Серия: Гуманитарные и общественные науки. – 2013. – №9. – С.81-87.