Органы местного самоуправления (Теоретические основы местного самоуправления)

Содержание:

Введение

Конституция Российской Федерации закрепляет местное самоуправление как важнейший элемент основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти.

Суть местного самоуправления - в праве населения (местного сообщества), признаваемом и закрепляемом государством, самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения.

Местное самоуправление позволяет демократизировать систему управления и решать местные вопросы с гораздо меньшей степенью бюрократизации и большей эффективностью по сравнению с централизованной системой управления. Оно позволяет лучше сочетать интересы и права человека и малых сообществ с региональными и государственными интересами.

Актуальность темы исследования определяется современным периодом становления и развития местного самоуправления. Практическое развитие местного самоуправления предусматривает постановку и решение вопросов совершенствования правовых, территориальных и организационных основ местного самоуправления. Проблемы организации и практической деятельности органов местного самоуправления рассмотрены с целью выработки предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование организационных и территориальных моделей местного самоуправления.

Объектом исследования, проведенного в настоящей работе, явились правоотношения, складывающиеся в процессе реализации населением права на местное самоуправление, правоотношения, складывающиеся у населения с органами местного самоуправления.

Предметом исследования являются вопросы местного самоуправления.

Цель курсовой работы – проанализировать органы местного самоуправления.

Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:

- изучить историю местного самоуправления в России;

- рассмотреть местное самоуправление как микромодель гражданского общества;

- изучить структуру и полномочия органов местного самоуправления;

- исследовать принципы организации местного самоуправления;

охарактеризовать социальные полномочия органов местного самоуправления

- провести анализ проблем местного управления.

Работа выполнена с использованием нормативно-правовых актов, применяемых при реализации государственных функций, в т.ч. Конституции Российской Федерации, учебной литературы для юридических вузов. При всем объеме и разнообразии литературы по теории государства и права, я отдал предпочтение учебникам, написанным под руководством Бикташева А.А., Васильеа В.И., Джагарян Н.В., Кудрявцева В.И, . Кутафина O.E., Фадеева В.И., Михеевой Т.М. Пешина Н.Л.

Также при изучении выбранной темы использовалась справочная правовая система «Консультант Плюс» в основном для получения информации о действующем законодательстве и изучения новейших журнальных статей юристов-практиков в области научных исследований о функциях государства.

Структурно работа включает введение, две главы, заключение, список использованной литературы.

Основная часть

1 Теоретические основы местного самоуправления

История местного самоуправления в России

Обращение к эволюции института местного самоуправления и исследование его исторических традиций является важным условием изучения, становления и развития важнейшей формы народовластия в современной России. Опыт организации местного самоуправления в нашей стране, показывает, что, зародившись с глубочайших времен и на всех последующих исторических периодах местное самоуправление занимало различное место: общинное управление, назначенные центральной властью должностные лица в регионах, независимый от государства институт общественной жизни до одной из главных составляющих основ конституционного строя Российской Федерации.

На протяжении всего развития человечества местное самоуправление являлось краеугольным камнем государственного строительства. Многие исследователи делают вывод о том, что самоуправление как непосредственное управление общества (общности) самим обществом (общностью) присуще больше всего именно первобытным общностям уже в силу «естественности» такого управления, вытекающего из характера первобытной собственности, компактности и небольшой численности общины.

Возникновение такого важного института современной России, большинство ученых, традиционно связывают с эпохой Древнего Рима, где в V-IV вв. до н.э. в городах-колониях начали создаваться органы местного самоуправления - городские совета-сенаты, магистраты; складывались первые формы непосредственного участия населения в управлении местными делами -собрания жителей.

Древний Рим, расширяя свою территорию, обращал покоренные им города в муниципии и колонии. Название муниципий приобретали такие города, которые с поступлением под верховную власть Рима сохраняли свое внутреннее управление и законы. В любом городе, по примеру римского сената, находился постоянный Совет декурионов, или курия, состоявшая из лиц, относившихся к ней по рождению и внесенных в реестр. Число декурионов, или куриалов могло быть ими увеличено за счет избрания граждан не моложе двадцати пяти лет и имевших во владении не менее двадцати пяти римских десятин. Совет декурионов имел важное полномочие: управление общественными делами города.

Е.А. Незнамова в своей научной монографии, приходит к выводу, что основы местного самоуправления непосредственно зародились в Древнем Риме, т.к. уже в то время, избирались должностные лица местной власти и появлялись формы прямого участия населения в управлении делами. При этом наиболее заинтересованное участие в осуществлении власти проявляли лица, владевшие по праву собственности имуществом в границах муниципального образования.

Анализируя историю административно-территориального деления России исследователи и практики до настоящего периода времени не сошлись в едином мнении отсчета периодизации столь важного института народовластия.

Р.С. Цейтлин, С.А. Сергеев в своей работе приводят следующую периодизацию истории местного самоуправления в России:

- общинный период, сливаясь с государственной формой управления (до XV вв.);

- эпоха земского и губного самоуправления (ХУ1-ХУ11 вв.);

- петровско-екатеринининский период (1690-1860-е гг.);

- земско-думский период (1860-е гг.-1917 г.);

- советский период (1917-1993 гг.);

- современный период, характеризующийся грандиозным реформированием местного самоуправления (с 1993 г. до настоящего времени).

Мы выделяем следующие периоды возникновения местного самоуправления в России:

- истоки зарождения органов местного самоуправления и основные органы управления до XV в.;

- развитие института самоуправления со второй половины XV в. до XVII в.;

- реформирование местного самоуправления при Петре I и Екатерины II;

- городская и земская реформы: возродившие административно-территориальное деление страны (1864-1917 гг.);

- советский период (1917-1993 гг.);

- местное самоуправление в современной России (с 1993 г. до настоящего времени).

В период становления местного самоуправления огромную роль играет нормативно-правовое регулирование процессов учреждения, функционирования и гарантирования местных образований, закрепления, уяснения понятийного аппарата, определение места органов местного самоуправления в системе управления государственными делами. Чем выше уровень такого регулирования и полнее его содержание, тем эффективнее деятельность важнейшего института демократического государства.

Например, Н.С. Тимофеев считает, что зачатки местного управления начали отчетливо проявляться во времена развития государственности на Руси.

По мнению Н.В. Постовой: данный институт берет начало формирования еще в догосударственный период от общинного управления делами общества.

В 1Х-Х11 вв. ярко проявляться деятельность местного управления, проявляющиеся в вечевых собраниях, которые имели важную роль для решения местных вопросов и выбора лиц управляющих отдельными территориями. Во Владимире, Киеве, Пскове, Ростове, Твери эффективнее всего использовалась вечевая деятьность.

В середине XV в. начинают возникать особые должностные лица местного управления - городские приказчики, назначал их великий князь, и их полномочия носили преимущественно военно-снабженческий характер (строительство сооружений, путей для трамваев, дорог, производство пороха и т.п.).

Дальнейшее формирование института местного самоуправления и усиление народовластия начинается со второй трети XVI в. С 1539 г. московское правительство приступает к реализации губной реформы. Были созданы выборные учреждения - губные избы, возглавлявшие губным старостой, избранный из сословия дворян или бояр. В их введении были судебная и карательная деятельность.

В 1550-е гг. учредились земские избы, которые имели более широкий круг обязанностей и полномочий. Земские избы во главе с земским старостой в основном имели судебные и финансовые полномочия. Для города или уезда избирался один староста.

Смутное время произвело колоссальную реформу власти на местах, потому что она перешла к назначаемым из центра государства воеводам. Ранее созданные местные органы, оказались в полной зависимости от воевод, они были прямыми начальниками. «Воеводе при любом празднике или просто по приглашению, старосты приносили продукты, алтыны и деньги всей семье», - цитата известного русского историка С.М. Соловьева.

В последующем развитие местного самоуправления пришлось на период правления Петра I и Екатерины II. Воцарившись на престол Петр I провел важнейшее реформирование: города оказались свободны от приказного управления. Документально оформился административно-территориальный статус городов и выборах бурмистров, в изданном Указе от 30 января 1699 г. Управление и решение местных вопросов в городах находилось в введении бурмистрских изб, возглавлявшийся президентом.

Таким образом, можно утверждать, что реформа Петра I имела главную направленность: усиление неограниченной власти центральной бюрократической власти.

В 1775 г. окончилась крестьянская война и Екатерина II приступает к реформированию местных органов. Институт местного самоуправления претерпел следующие новшества: губернии были расширены - вместо двадцати трех их стало пятьдесят; главным должностным лицом становится губернатор, который стоял во главе губернского правления. Необходимо отметить, что было создано новейшее учреждение для того периода: Приказ общественного призрения, занимающийся вопросами деятельности больниц, школ, приютов и т.п. который ведал школами, больницами, приютами и т.д. Низшим звеном местного управления был уезд, в компетенцию которого входило следить за исполнением законов и судебных решений. Всю власть в уезде имел капитан-исправник.

По мнению А.А. Кирилловых, последствием реформы 1775 г. стало преобразование города в самостоятельную административную единицу. В последствии стали создаваться новые формы самоуправления в городах: собрание городского общества, шестигласная дума, общая градская дума.

К сожалению, к началу XIX в. деятельность местных органов почти прекращается: общая градская дума и собрания не созываются, полномочия шестигласной думы сошли на нет.

Реформирование местного самоуправления возродилось в период правления Александра II, в 1864 г. он провел земскую реформу, в результате которой были созданы уездные и губернские земства, включающие различные

сословия. Земства имели широкий круг полномочий: вопросы здравоохранения, образования, строительства дорог местного значения. Возрождение института народовластия внесло большое значение для общественно-экономического развития России, потому что в земствах делами занимались добросовестные люди, знавшие свою территорию, болевшие за местные проблемы.

Наиболее важной стадией эволюции института местного самоуправления в период дореволюционной России стали земская и городская реформы второй половины XIX в. Принятые Положения о губернских и уездных земских учреждениях в январе 1864 г. и Городского положения от 16 июня 1870 г. впервые в истории России коренным образом реформировали основу организации местного самоуправления. На смену самоуправлению патриархальному и сословному пришли всесословные выборные учреждения -земства.

Н.С. Тимофеев, считает, что главным результатом городской и земской реформ стало сильное вмешательство государственных органов в органы местного самоуправления. Проявлялось это в следующем: государственная администрация оказывала влияние на решения земских собраний, которые и так вступали в силу лишь после утверждения губернаторов. Реорганизовалось подчинение земских исправительных органов - становятся в прямом подчинении от губернатора.

Следующий этап эволюции самоуправления в России связывается с деятельностью Временного правительства, оно приняло ряд важных документов, которые закрепляли реорганизацию органов на местах.

3 марта 1917 г. Временное правительство утверждает декларацию, в которой были установлены главные принципы народовластия: равное, всеобщее, прямое и тайное избирательное право для всех граждан страны, которые достигли двадцатилетнего возраста.

В 1917 г. произошел октябрьский переворот, который приводит к трансформации всей структуры управления России. В связи с этим В.И. Ленин

провозгласил переход от управления народом к самоуправлению народных масс, и была поставлена главная цель создание Советов.

Следует отметить, что в период существования СССР понятие местного самоуправления вышло из употребления. До 1993 года действовала общегосударственная система Советов, им принадлежала вся власть в центре и на местах. Местные Советы практически не обладали своей компетенцией, не имели право разрешать местные вопросы, т.к. вышестоящий Совет имел право отменять все принятые решения.

В последние два десятилетия произошла глубокая трансформация в политическом и общественном строе, которая привела к главным изменениям: документальному оформлению и осуществление практически, а не формально местного самоуправления. Важнейшими результатами реформирования стали принятие Конституции РФ от 12 декабря 1993 г., ФЗ от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранным в органы местного самоуправления», ФЗ от 6 октября 2003 года №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и др.

В современное время местное самоуправление представляют в качестве формы организации власти на местах, которая обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местного значения с учетом их исторических и местных традиций. Таким образом, население и формируемые им органы народовластия берут на себя ответственность за управление всеми муниципальными делами, тем самым отграничивая степень участия государственных органов.

А. Р. Еремин, считает, что реальным самоуправление становится лишь тогда, когда население имеет возможность самостоятельно, независимо от государственного бюрократического аппарата организовывать собственную жизнь на определенной территории. Это происходит тогда, когда государство не создает местное сообщество, а признает его существование.

В.Б. Зотов считает: «роль государства в развитии, реформировании, экономическом обеспечении местного самоуправления в целом должна возрасти».

Проведенный анализ истории местного самоуправления объективно создает предпосылки по повышению эффективности его функционирования в демократическом государстве - Российской Федерации, с учетом плюсов и минусов ранее существующей системы местного самоуправления.

Местное самоуправление как микромодель гражданского общества

Большинство ученых в настоящее время справедливо признают органы местного самоуправления как один из субъектов гражданского общества в Российской Федерации.

Например, И.И. Овчинников пишет, что «с развитием местного самоуправления в России связываются надежды на возрождение демократического гражданского общества, поскольку в муниципальном образовании формируется чувство общего интереса и ответственности местных жителей, которые привыкают не только самостоятельно решать свои дела, но и контролировать избранных ими должностных лиц. Местное самоуправление выступает одновременно и как механизм функционирования гражданского общества, и как его неотъемлемая часть», т.е. как субъект гражданского общества.

Г.А. Иванцова считает, что «система местного самоуправления как элемент гражданского общества во всех странах мира складывается как определенная структура взаимодействия местного населения как субъекта и объекта местного самоуправления по поводу организации совместной жизнедеятельности».

А.И. Медведев пишет, что «любое муниципальное образование как организационно-правовая форма местного самоуправления в известном смысле представляет собой микромодель гражданского общества, воспроизводящую внутри себя его основные

Указанные авторы, отмечая то обстоятельство, что органы местного самоуправления являются субъектами гражданского общества, в дальнейшем подчеркивают их особую роль, связь с государством, выявляют отличие от иных субъектов гражданского общества.

Вместе с тем ряд исследователей не совсем справедливо выражают сомнения по поводу отнесения муниципальных образований к субъектам гражданского общества.

Так, Е.С. Шугрина пишет: «В настоящее время практика показала, что природа местного самоуправления не может быть однозначно определена, затруднительно четко выделить собственно местные дела, отличные от общегосударственных; функции местного самоуправления отражают не только частноправовой, но и публичный характер. Местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как общественного, так и государственного образования».

По нашему мнению здесь идет смешение функций как основных направлений деятельности с природой как источником, способом происхождения, а также предметов ведения. Мы вполне согласны с иной спецификой функций местного самоуправления, но что касается природы, то она у государства и у местного самоуправления разная.

В связи с этим мы разделяем позицию профессора М.А. Краснова, который также считает, что, разграничивая в теории сферу государственной власти и сферу местного самоуправления, надо иметь в виду не иную природу органов местного самоуправления, а специфику их функций.

Кроме того, по мнению А.М. Лимонова, в Российской Федерации муниципальная деятельность строится на сочетании местных и государственных интересов, взаимодействии органов местного самоуправления и органов государственной власти. Конституционное обособление муниципальных образований и органов местного самоуправления представляет собой децентрализацию в собственном смысле слова, при которой государство сохраняет за собой ряд каналов властного присутствия в муниципальном образовании. Самостоятельно решая вопросы местного значения, органы местного самоуправления действуют в русле единой государственной политики, могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями.

Исходя из этого А.М. Лимонов делает вывод о том, что местное самоуправление в Российской Федерации якобы одновременно содержит в себе элементы государственного и общественного института.

По нашему мнению, подобный вывод не может быть правильным, вернее, может оказаться правильным лишь частично. Ведь сам автор этого высказывания говорит о частном случае — делегировании отдельных полномочий органа государственной власти органам местного самоуправления, но пытается распространить его на всю систему отношений между государством и местным самоуправлением.

Особенно много дискуссий вызывает закрепленное в ст. 12 Конституции РФ положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Так, по мнению И.И. Овчинникова, «до сих пор отсутствует ясность самой природы самоуправления. Конституционная норма (ст. 12) «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»... свидетельствует о стремлении отделить органы местного самоуправления от государства, показать их общественную природу... такое решение носит более всего политический характер и очень трудно переводимо на язык конкретных юридических формул».

В статье «Местное самоуправление: власть государства или власть в государстве» О.Н. Соч-нова пишет, что «невхождение» органов местного самоуправления в систему государственной власти не вполне корректно и не совсем точно отражает место и роль указанного института во всей системе власти. Далее она подчеркивает: «Появление данного положения в значительной степени обусловлено желанием разрушить устоявшуюся российскую традицию жесткой централизации и концентрации власти. Однако многими учеными, правоведами это положение возводится в ранг «абсурда», когда они пытаются обособить местное самоуправление от вертикали исполнительной власти, мотивируя это особым характером местной власти».

Анализируя эту позицию, мы отмечаем следующее.

Во-первых, не на столько уж устоявшуюся национальную традицию пытаются «покуситься», поскольку местное самоуправление (под названием «земство») существовало в России в течение веков, а «устаиваться» вертикаль власти начала только в СССР.

Во-вторых, в позиции тех авторов, с которыми не согласна О.И. Сочнова, нет никакого «абсурда». Абсурд появляется, если к системе местного самоуправления подходить с мерками советских принципов демократического централизма и единства власти.

Такую же просоветскую позицию в отношении местного самоуправления занимает Г.Н. Чеботарев, утверждающий, что власть органов местного самоуправления по своей природе не может быть иной, чем властью государственной.

По нашему мнению, относительно полно идею публичного характера муниципальной власти развивает Э.П. Григонис.

По мнению этого автора, «местное самоуправление и его органы представляют собой точку соприкосновения, грань, порой весьма тонкую, своеобразный буфер между государством и гражданским обществом... Органы местного самоуправления — это субъекты гражданского общества, но наиболее близко из всех остальных... стоящих к государству. С государством местное самоуправление сближает такой же, как и у государственных органов, публичный характер власти».

Таким образом, мы приходим к выводу о том, что органы местного самоуправления — это особые субъекты гражданского общества, близкие по форме и по характеру своей деятельности к государственным органам, но действующие в пределах компетенций, наделенных государством, самостоятельно, под свою ответственность и независимо от него.

2 Структура и полномочия органов местного самоуправления

2.1 Принципы организации местного самоуправления

Сегодня любое развитое общество невозможно представить без местного самоуправления. Демократические государства давно признали его достоинства и отвели ему особое место в структуре власти^[1].

В Конституции Российской Федерации содержится ряд положений, касающихся организации и осуществления местного самоуправления в РФ^[2]. В первую очередь определяется, что местное самоуправление является частью конституционного строя РФ, а, следовательно, этому институту придается «фундаментальная значимость» в достижении конституционных целей^[3].

Помимо Конституции, как известно, принципы организации местного самоуправления определены и в соответствующем Федеральном законе.

Данные принципы определяют демократическую организацию местного самоуправления как института публичной власти, соблюдение которых является обязательным для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, населения и образуемых им органов местного самоуправления в целях реализации равного права граждан РФ на местное самоуправление, обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения на территориях муниципальных образований в соответствии с законодательством РФ и субъектов РФ, а также с уставами муниципальных образований.

Проблемы организации местного самоуправления в России интересуют значительное число специалистов, особенно представителей юридической и экономической мысли^[4].

Общие принципы организации местного самоуправления составляют «правовой каркас» демократической концепции местного самоуправления, основанный на обеспечении равного права граждан на местное самоуправление, независимо от того, на территории какого субъекта РФ они проживают.

Таким образом, понятие «общие принципы» означает не только «основные принципы», но и принципы, «единые» для всех территорий Федерации. Это подтверждается ч. 2 ст. 72 Конституции РФ, согласно которой «положения настоящей статьи в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа»5.

Казалось бы, такая обязательность достаточно очевидна и не должна вызывать сомнений и тем более нуждаться в аргументах.

В совокупности «общие принципы» должны отражать сущность местного самоуправления как структурно функционального явления российской государственности, как своеобразной формы организации публичной власти, а также ее институциональные особенности^[5]. Только в этом случае будет обеспечиваться выполнение возлагаемой Конституцией РФ на органы местного самоуправления функции — осуществлять власть народа будучи самостоятельными в пределах своих полномочий и обособленными от системы органов государственной власти.

Однако чем более общий характер носят принципы, тем больше открывается возможностей для различных вариантов их правовой реализации, вплоть до взаимоисключающих. А это порождает состояние неопределенности, пояснение которой может потребовать проверки на конституционность соответствующих актов.

Выход, конечно, не в том, чтобы отказаться от уже более или менее сложившегося каталога наиболее общих принципов, характеризующих организацию местного самоуправления.

Представляется, что возможен и несколько иной подход к выявлению принципов, в результате которого мы получаем значительно более разветвленную их систему, составляющую в соответствии с Конституцией РФ основу Закона.

Речь идет о выделении групп отношений, которые возникают в процессе формирования статуса и организационно-правового механизма местного самоуправления, обеспечивающих реализацию прав граждан на местное самоуправление и превращение воли местного населения в публичную власть, что увеличивает потребность в большей детализации общих принципов.

С учетом изложенного группировка «общих принципов» могла бы выглядеть следующим образом.

1. Принципы, определяющие основные обязанности и полномочия государства по организации местного самоуправления: конституционно-правовое признание местного самоуправления в качестве особой формы публичной власти; гарантированность государством права граждан на местное самоуправление.

2. Принципы, согласно которым создаются муниципальные образования — главные структуры в системе местного самоуправления: посе-ленческо-территориальный принцип установления границ муниципальных образований; учет мнения населения при определении и изменении границ территорий муниципальных образований; возможность многоуровневой организации местного самоуправления.

3. Принципы, определяющие демократические формы организации местного самоуправления, порядок образования и содержание функций органов местного самоуправления: сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан (референдум, голосование и т.д.), сочетание государственного регулирования статусов органов местного самоуправления с правом населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления в конкретных муниципальных образованиях.

4. Принципы, определяющие формирование необходимой финансово-экономической основы местного самоуправления: соответствие материально-финансовых ресурсов муниципального образования функциям и полномочиям органов местного самоуправления, закрепленным в уставе муниципального образования; самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов органами местного самоуправления; стабильность основных источников доходов местных бюджетов.

5. Принципы, обеспечивающие самостоятельность органов местного самоуправления при осуществлении ими своих функций и полномочий: конституционный статус органов местного самоуправления вне системы органов государственной власти; соразмерность принимаемых органами местного самоуправления решений материально-финансовым возможностям муниципального образования и т.д.

6. Принципы, обеспечивающие стабильность установленных Конституцией РФ и федеральными законами прав местного самоуправления: стабильность статуса местного самоуправления как одной из основ конституционного строя Российской Федерации; конституционный запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

Разумеется, предложенная система «общих принципов» не исключает других идей в этой области, а равно и классификацию принципов по иным основаниям.

2.2 Социальные полномочия органов местного самоуправления

Одной из основ конституционного строя, согласно ч. 1 ст. 7 Конституции РФ, является определение России как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В рамках конституционной модели социальной государственности в Российской Федерации функции социального государства как направления деятельности по решению социальных задач, стоящих перед современным государством, реализуются с учетом распределения полномочий между уровнями власти в Российской Федерации.

Разграничение полномочий в социальной сфере (социальные полномочия) органов государственной и муниципальной власти направлено прежде всего на то, чтобы как можно более эффективно решать важные социальные проблемы в условиях модернизации Российского госу-дарства.

Процесс определения принадлежности того или иного полномочия органам публичной власти конкретного уровня, начавшийся с принятием Конституции РФ, продолжается и сегодня.

Так, значительное число изменений, регулярно вносимых в законодательство о местном самоуправлении, связано с закреплением или, наоборот, изъятием из компетенции органов местного самоуправления отдельных властных полномочий.

На примере динамики нормативного развития полномочий муниципальных органов в социальной сфере представляется возможным проследить общую тенденцию к этатизации местного самоуправления, наметившуюся в последнее время в государственной политике.

Выбор социальных полномочий для настоящего исследования обусловлен, прежде всего, их центральным местом в системе полномочий местного самоуправления, что предопределено социальным смыслом, заключенным в вопросах местного значения. Он проявляется в оказании органами местного самоуправления муниципальных услуг населению. Будучи одной из форм публичных услуг, муниципальные услуги выступают в основном как первичные базовые услуги, они обусловлены естественными потребностями людей и оказывают непосредственное влияние на уровень и качество жизни населения^[6].

В доктрине муниципального права при классификации полномочий местного самоуправления выделяют «собственные» полномочия местного самоуправления, т.е. те полномочия, которые признает за местным самоуправлением государство, и отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться законом органы местного самоуправления^[7]. Названные полномочия имеют разную правовую природу и по их соотношению в общем составе полномочий органов местного самоуправления прослеживается динамика развития полномочий в целом.

Как отмечает В.В. Таболин, сложилась негативная тенденция изъятия муниципальных полномочий на уровень субъекта РФ, а затем передачи их обратно как государственных.

Например, федеральный законодатель минимизировал круг вопросов местного значения, изъяв из муниципального ведения вопросы социальной поддержки, обслуживания и содействия занятости населения, муниципального экологического контроля и др. Однако, учитывая, что прежние полномочия, по сути, направлены на непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения, они вновь закрепляются за местным самоуправлением, но в качестве делегированных отдельных государственных полномочий с соответствующим государственным контролем и управлением.

Несмотря на то что в результате подобного перераспределения полномочий в компетенции органов местного самоуправления остается тот же самый функционал, как и до перераспределения (только уже в качестве отдельных государственных полномочий), правовой эффект подобных реформ нельзя недооценивать.

Полагаем, что соответствующая законодательная практика существенно отклоняется от конституционно-правовой модели местного самоуправления, нивелируя основные конституционные свойства местного самоуправления, и прежде всего его самостоятельность, не вступая, однако, в прямое противоречие с конституционными нормами. Можно обозначить, как минимум, две проблемы, связанные с данным законодательным подходом.

Во-первых, признавая и гарантируя местное самоуправление, Конституция РФ в ст. 12 закрепляет организационную самостоятельность местного самоуправления, устанавливая, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Но как комплексное конституционно-правовое явление

самостоятельность местного самоуправления не может быть обеспечена лишь в статике через институциональную самостоятельность, требуется также ее отражение в динамике посредством функциональной самостоятельности.

Однако в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законами, ключевая роль по принятию политико-правовых решений отводится именно органам государственной власти, а не самому местному со-обществу.

При подобном регулировании положение ст. 12 Конституции РФ, закрепляющее функциональную самостоятельность, проявляющуюся в том, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, формально не нарушается, однако фактически органы местного самоуправления оказываются функционально встроенными в систему органов государственной власти, и конституционно-гарантированная институциональная самостоятельность также оказывается бессмысленной.

Во-вторых, в ст. 130 Конституции РФ, идущей первой в главе 8 Конституции РФ, которая содержит нормы, определяющие конституционно-правовой статус местного самоуправления, прежде всех иных положений о данном институте закреплено, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

В последующем, в ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, предусмотрено также, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству.

Следовательно, сама архитектура конституционных норм, их расположение свидетельствуют о том, что основная цель местного самоуправления как института — это решение вопросов местного значения, а не осуществление отдельных государственных полномочий.

Полагаем, что решение вопросов местного значения через отдельные государственные полномочия нарушает приведенную конституционную модель. В связи с этим «собственные» полномочия в целях решения вопросов местного значения должны занимать главенствующую роль в составе полномочий органов местного самоуправления.

Однако, как указывает Е.С. Шугрина, фактически устанавливается приоритет выполнения государственных полномочий перед решением вопросов местного значения.

В качестве негативных последствий такого перераспределения полномочий (а по сути изменения их правовой природы) можно выделить перенос роли контролирующего субъекта с местного сообщества на региональную власть. Процесс «огосударствления» местного самоуправления через изменение соотношения в составе социальных полномочий органов местного самоуправления «собственных» полномочий и отдельных государственных полномочий в пользу последних ведет к нарушению основополагающего принципа местного самоуправления — совпадения в одном лице объекта и субъекта управления.

Поскольку согласно ч. 2 ст. 132 Конституции РФ реализация переданных полномочий подконтрольна государству, органы местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий в социальной сфере, переданных взамен отобранных «собственных» полномочий, связанных с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования, становятся ориентированными не на запросы местного сообщества, но на позицию органов государственной власти, превращаясь из представителей населения в исполнителей государственной воли.

В науке муниципального права можно встретить различные предложения по решению проблемы загрузки органов местного самоуправления государственными делами, однако представляется уместным процитировать слова российского дореволюционного общественного деятеля князя А. Васильчикова: «ставить починку мостов, исправление дорог, признание бедных, продовольствие голодных в зависимость от того же начальства, которое заключает трактаты, издает законы и заправляет финансами, значит, смешивать два действия, требующие совершенно различных способностей. От этого смешения происходит то, что во всех централизованных государствах местные интересы приносятся в жертву общим и совершенно теряются из виду».

Следует также согласиться с А.А. Джагаря-ном о том, что, поскольку основной объем прав в социальной сфере реализуется преимущественно по месту жительства, местное самоуправление как наиболее приближенное к населению может и должно решать широкий круг вопросов жизнеобеспечения посредством самоорганизации жителей и их решающего воздействия на социальную политику.

Анализ практики правового регулирования полномочий муниципальных органов в социальной сфере и выявленная тенденция к функциональной этатизации местного самоуправления позволяют говорить о необходимости законодательного закрепления механизмов, обеспечивающих рационализацию процесса перераспределения полномочий между уровнями публичной власти, при котором самостоятельность местного самоуправления реально учитывалась бы как конституционная ценность. В противном случае местное самоуправление рискует потерять свой статус как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти и стать наиболее приближенным к органам государственной власти, прежде всего субъекта РФ.

2.3 Анализ проблем местного управления

В декабре 2018 - феврале 2019 г. в рамках подготовки научно-практической конференции с международным участием «Местное самоуправление в условиях глобальных вызовов современной России» (г. Ростов-на-Дону; г. Азов, 04-05 апреля 2019 г.; г. Карачаевск, 10 апреля 2019 г.; г. Пятигорск, 12 апреля 2019 г.; г. Курган, 20 апреля 2019 г.; г. Челябинск, 25 апреля 2019 г.) лабораторией проблем повышения эффективности государственного и муниципального управления на территории 10 субъектов РФ (Ростовская, Московская, Челябинская обл., Краснодарский, Ставропольский, Камчатский края, республики Кабардино-Балкария, Северная Осетия - Алания, Коми, Карелия) был проведен социологический опрос экспертов, в котором приняли участие 2 329 чел.

К социологическому опросу, проведенному в Ростовской обл., были привлечены 520 экспертов из числа руководителей представительных органов власти (7,69%), руководителей органов исполнительной власти (6,54%), представителей органов местного самоуправления (18,46%), представителей научного сообщества (ученые и преподаватели) (13,65%), руководителей общественных организаций и СМИ, культуры, неправительственных организаций (12,68%), руководителей школьных, дошкольных образовательных и медицинских учреждений (30,77%), представителей крупного и среднего бизнеса (10%)^[8].

Возрастной состав опрошенных: до 25 лет - 1,15%; от 26 до 30 лет - 2,69%; от 30 до 39 лет - 20,38%; от 40 до 49 лет - 34,42%; от 50 до 59 лет - 29,23%; 60 лет и старше - 12,12%.

Стаж работы респондентов: до 5 лет - 17,12%; от 5 до 10 лет - 20,00%; от 10 до 20 лет - 33,08%; от 20 до 30 лет - 20,77%; свыше 30 лет - 9,04%.

Представленные экспертами оценки приведены в процентах от реального числа ответов. По отдельным позициям опроса экспертам предлагалось выбрать не более 3 определений из числа предложенных, поэтому общая сумма ответов не равна 100%.

Результаты социологического опроса в Ростовской обл. показали, что более 40% экспертов отметили улучшение качества работы органов местного самоуправления в течение последних 5 лет; 31% опрошенных считают, что органы местного самоуправления достигли ощутимых результатов; не заметили принципиальных изменений за указанный период 17% экспертов. Таким образом, 88% экспертов считают, что качество работы органов местного самоуправления за последние 5 лет не только не ухудшилось, но и возросло. Число экспертов, отметивших ухудшение показателей работы органов власти на местном уровне (2,5%), не превышает погрешности измерения. Около 4% экспертов затруднились с ответом.

В исследовании был сделан акцент на состоянии местного самоуправления в условиях глобальных вызовов. Так, более половины экспертов считают, что современный экономический кризис и антироссийские санкции лишь отчасти повлияли на функционирование системы местного самоуправления. Еще 23% опрошенных вообще не заметили влияния негативных факторов. И лишь 16% экспертов полагают, что кризис и санкционная политика Запада в значительной мере сказались на функционировании системы местного самоуправления.

Следующий вопрос фактически вытекал из указанного выше: «Если экономический кризис оказывает влияние на местное самоуправление, то в чем это конкретно проявляется?» В числе конкретных проявлений экономического кризиса в качестве первой ранговой позиции эксперты указали заметное падение уровня жизни, рост бедности населения, снижение покупательной способности (49,81%).

Вторую позицию занимают проблемы в демографической сфере, выражающиеся в том, что люди боятся заводить детей из-за опасения ухудшения уровня жизни, возможности потерять работу и т.п. (39,04%). Проблемы в демографической сфере усугубляются в связи с переездом местных жителей в другие регионы или за границу в поисках более благоприятных социальных и экономических условий (21,73%).

В качестве третьей позиции эксперты отметили существенные затруднения в экономическом развитии предприятий, расположенных на территории муниципального образования, и дополнительные проблемы с привлечением инвестиций (25,38%).На этом фоне лишь 14,23% экспертов высказали мнение, что в условиях кризиса и санкционного давления началась активная мобилизация ресурсов и получен новый импульс к развитию.

При формулировании вопросов социологического исследования авторы планировали рассмотреть местное самоуправление, его характеристики, проблемы и перспективы его развития и функционирования в системе глобальных вызовов современной России и, что особенно важно в современных условиях, в контексте решения демографических проблем.

При всей важности иных аспектов демографическая ситуация имеет для будущего страны в целом и каждого отдельного региона, города, поселка принципиальное и стратегическое значение. Конечно же, муниципальный уровень не предполагает реализацию глобальной стратегии и решение макроэкономических вопросов, но позволяет отметить, какие меры респонденты считают эффективными для качественного изменения демографической ситуации на муниципальном уровне. Поэтому очередной вопрос касался изменений демографической ситуации за последние 5 лет в условиях кризиса.

Около половины экспертов отметили, что за последние 5 лет демографическая ситуация ухудшилась как в стране и регионе, так и в муниципальном образовании. При этом вызывает обеспокоенность, что оценки ухудшения демографической ситуации в муниципальном образовании более чем на 10% превышают оценки по стране и региону. При этом около 20% экспертов не отметили какие-либо изменения, а 15% нашли позитивные изменения. Более 20% экспертов затруднились с ответом при оценке ситуации в стране и регионе, 10% - с ответом на данный вопрос по ситуации в муниципальном образовании.

Следующий вопрос логически следовал из предыдущего: «В чем заключаются, на Ваш взгляд, основные препятствия для успешной реализации мер государственной демографической политики в регионе?»

На первую ранговую позицию в числе основных препятствий для успешной реализации мер государственной демографической политики в регионе эксперты поставили состояние стресса и неуверенности в завтрашнем дне, боязнь создать большую семью в этих условиях (60,96%). В качестве второй позиции эксперты указали нехватку бюджетного финансирования (58,27%).

Часть экспертов связали препятствия для успешной реализации мер государственной демографической политики в регионе с нежеланием самих граждан менять свой образ жизни, репродуктивные установки (42,31%).

Экспертам нужно было ответить на вопрос: «Какие направления улучшения демографической ситуации в России являются наиболее реальными и практически реализуемыми на уровне общегосударственной демографической стратегии и институциональных мер?»

В качестве первой позиции эксперты ожидаемо указали повышение рождаемости коренного населения России (73,46%). Вторую позицию заняло сокращение смертности населения России (70%). На третьей позиции уверенно расположилось прекращение утечки населения за рубеж (41,54%).

Стимулирование въезда иностранцев в Россию на постоянное жительство и привлечение квалифицированных работников из-за рубежа получили 5% и 6,35% соответственно. Следующий вопрос потребовал от экспертов указать, какие направления улучшения демографической ситуации в России они считают наиболее реальными и практически реализуемыми на уровне конкретных «точечных» мер.

На первую ранговую позицию эксперты поставили значительное повышение денежных выплат от государства даже за рождение первого ребенка (62,50%). Вторым по значимости названо увеличение выплат по программам материнского капитала и расширение возможностей для его использования (57,31%). На третьей позиции - предоставление бесплатного жилья многодетным семьям (52,50%).

Если добавить необходимость дополнительной поддержки многодетных семей в плане предоставления льгот по социальному обеспечению, то есть льготный трудовой стаж, дополнительное пенсионное обеспечение (37,88%) и развитие системы нефинансовой адресной социальной помощи в виде дополнительных образовательных или медицинских услуг (25%), то становится предельно ясным, что в качестве ключевого аспекта улучшения демографической ситуации эксперты видят финансовую поддержку многодетных семей. Объективные факторы дополняются недостатками в организации информационных кампаний в поддержку ценностей семьи и материнства, о чем свидетельствует мнение экспертов по данному вопросу (20,38%).

Для оценки проблем, существующих в работе органов местного самоуправления, экспертам было предложено ответить на вопрос: «Какие полномочия органов местного самоуправления в настоящее время не реализуются в полной мере?» На первую позицию эксперты поставили ответ: полномочия в сфере дорожного строительства и организации дорожного движения (45,38%). Вторую строку эксперты отдали полномочиям сфере ЖКХ и социально-культурного благоустройства (36,15%). На третьей позиции - полномочия в сфере электро-, тепло-, газо-, водоснабжения (20,77%). Эксперты также не удовлетворены реализацией полномочий в организации досуга граждан (16,15%), оказании услуг по сбору и вывозу бытовых отходов и мусора (16,92%), а также в сфере решения демографических проблем (16,73%). Следует отметить данные экспертами позитивные оценки реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения охраны общественного порядка, пожарной безопасности и участия населения в МСУ.

В числе причин, по которым отдельные полномочия органов местного самоуправления не реализуются должным образом, эксперты указали отсутствие достаточных материально-финансовых ресурсов (74,42%); бюрократизм, бумаготворчество, волокиту (24,23%); недостаточность человеческих трудовых ресурсов в связи с тяжелой демографической ситуацией: мало трудоспособного населения, мало молодежи (23,08%).

При оценке факторов, оказывающих негативное влияние на уровень доверия населения к местным органам власти, эксперты на первую позицию поставили низкий авторитет всех органов власти у населения (37,50%), что не может не вызывать обоснованную тревогу государства и общества. На второй позиции - формализм в работе депутатов представительного органа местного самоуправления (27,69%), что отчасти подтверждает мнение экспертов, изложенное выше. Оторванность местных органов власти от интересов и нужд граждан (23,65%) замыкает тройку лидирующих ответов.

Экономический кризис и попытки международной изоляции РФ не просто проверяют на прочность государство и общество, но и актуализируют вопрос о том, какие направления должны быть приоритетными для модернизации местной власти и повышения ее эффективности в условиях необходимости быстрого принятия и реализации управленческих решений. При ответе на данный вопрос на первое место эксперты поставили оптимизацию налоговой базы и укрепление муниципального бюджета (49,42%), далее следует создание более благоприятных условий для привлечения в местные органы власти высокопрофессиональных кадров (45,19%), укрепление кадрового потенциала муниципального управления (26,15%)^[9].

Заключение

В основу формирования любой модели местного самоуправления должна быть положена прежде всего собственная экономическая и финансовая база местного сообщества. Именно она является ключевым фактором в определении полномочий и предметов ведения для местных сообществ различных уровней, образующих единую совокупность сообществ в районе и сельском округе, скрепленных общностью задач по защите прав и свобод своих граждан, развитию демократии, обеспечению благополучия и процветания сообществ.

Представительные органы местных сообществ, которым принадлежит ведущая роль в системе органов местного самоуправления. Их ведущая роль обеспечивается тем, что депутаты избираются непосредственно членами местного сообщества на основе всеобщего равного и прямого избирательного права. Представительные органы выражают волю всего населения местного сообщества, придают ей общеобязательный характер и осуществляют от его имени власть. Им подконтрольна деятельность всех других органов и должностных лиц местного самоуправления.

Именно через представительные органы местных сообществ и через депутатов в них граждане осуществляют свою власть на местном уровне, реализуют свое право участвовать в управлении делами местного сообщества через своих представителей. Именно через представительные органы прежде всего выражается воля населения по всем важнейшим вопросам, и им придается общеобязательный характер, так как формы прямого волеизъявления пока развиты слабо и применяются редко. Но и при широком и активном использовании форм прямой демократии объективно, особенно в средних и крупных по численности населения местных сообществах, наибольший объем важнейших вопросов будет и впредь, в основном, решаться через представительные органы. Но наиболее плодотворная деятельность по решению местных задач потенциально возможна только на основе использования в эффективном сочетании и взаимодействии институтов прямой и представительной демократии.

Из всего этого следует объективная закономерность и необходимость всемерно укреплять представительные органы на основе повышения их роли и правового статуса, совершенствования всех форм организационно-правового механизма их деятельности, укрепления авторитета.

Наиболее дееспособной и соответствующей мировой практике и положениям Европейской хартии местного самоуправления была бы модель представительного органа, которая предусматривала бы самые широкие полномочия его в решении всех важнейших местных задач, включая назначение и освобождение ведущих должностных лиц органов местного самоуправления; соразмерную международному опыту численность депутатов, а также возложение функций по организации его деятельности на собственного представителя, избранного из числа депутатов.

Целесообразно обеспечивать не равновесие властей в системе местного самоуправления, а приоритет представительных органов над исполнительными, при определенных ограничениях и сдержках со стороны исполнительной власти.

С учетом особого правового статуса депутатов их деятельность должна быть надежно защищена от незаконных и необоснованных посягательств на личную свободу, честь и достоинство, трудовые права.

Избиратели должны иметь реальную возможность оказывать свое влияние на решение проблем местного сообщества через депутатов. В связи с этим, в качестве важнейшего элемента статуса депутата, должно быть восстановлено положение о том, что депутат поддерживает связи с избирателями, ответственен перед ними и им подотчетен. При этом право избирателей на отзыв депутатов должно носить реальный характер.

Значительный круг проблем по развитию местного самоуправления и их представительных органов, остро нуждающихся в их всестороннем изучении, теоретическом осмыслении и законодательном закреплении, диктует необходимость в системе государственной поддержки и стимулирования тех, кто занимается данной проблематикой.

Список использованных источников

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 31, ст. 4398.

2. Федеральный закон РФ от 11.04.1998 г. №55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления». Собрание законодательства Российской Федерации, 1998. №15. Ст. 1695. 

3. Бикташев А.А. Конституционные основы местного самоуправления // Вестник науки и образования. 2018. № 14 (50). С. 62—65.

4. Васильев В.И. О некоторых приоритетах правового регулир

5. Джагарян Н.В. Общественный элемент муниципального представительства и его влияние на сбалансирование частныш и публичныш интересов // Юрид. вестник ДГУ. Т. 21. 2017. № 1. С. 37

6. Кудрявцев В.И, Тенетко A.A. Особенности организации местного самоуправления в России // Управление в современный системах. 2016. № 1 (8). С. 19—23.

7. Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Фед

8. Михеева Т.М. О некоторых особенностях российской модели местного самоуправления // Марийский юрид. вестник. 2017. Вып. 9. С. 131—135.

9. Пешин Н.Л. Новые тенденции муниципальной реформы: перераспределение полномочий между уровнями публичной власти // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 12. С. 62—68. 

10. Электронная библиотека Киберленинка https://cyberleninka.ru/article/n/analiz-problem-mestnogo-upravleniya-v-usloviyah-globalnyh-vyzovov

1. Михеева Т.М. О некоторых особенностях российской модели местного самоуправления // Марийский юрид. вестник. 2017. Вып. 9. С. 131—135. ↑

2. Бикташев А.А. Конституционные основы местного самоуправления // Вестник науки и образования. 2018. № 14 (50). С. 62—65. ↑

3. Джагарян Н.В. Общественный элемент муниципального представительства и его влияние на сбалансирование частныш и публичныш интересов // Юрид. вестник ДГУ. Т. 21. 2017. № 1. С. 37.  ↑

4. Кудрявцев В.И, Тенетко A.A. Особенности организации местного самоуправления в России // Управление в современный системах. 2016. № 1 (8). С. 19—23. 
   
   ↑

5. Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юристъ, 2017. 560 с. ↑

6. Васильев В.И. О некоторых приоритетах правового регулирования местного самоуправления // Журнал рос. права. 2016. № 3. С. 5—18. ↑

7. Пешин Н.Л. Новые тенденции муниципальной реформы: перераспределение полномочий между уровнями публичной власти // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 12. С. 62—68. 
   
   ↑

8. https://cyberleninka.ru/article/n/analiz-problem-mestnogo-upravleniya-v-usloviyah-globalnyh-vyzovov ↑

9. https://cyberleninka.ru/article/n/analiz-problem-mestnogo-upravleniya-v-usloviyah-globalnyh-vyzovov ↑