Органы местного самоуправления (История становления и развития местного самоуправления)

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность. Конституция Российской Федерации^[1] закрепляет один из важнейших элементов основ конституционного строя – местное самоуправление играющее роль в системе управления делами государства как способа и формы народовластия на муниципальном уровне.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации народ вправе осуществлять свою власть не только через органы государственной власти, но и через органы, местного самоуправления, которые имеют большое значение для выполнения общественно важных задач.

Местное самоуправление является наиболее приближенным к населению уровнем публичной власти, призванным решать вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Органы местного самоуправления выполняют функции первого звена публичной власти, к которому граждане обращаются за решением вопросов местного значения, связанных с условиями их повседневной жизни на конкретной территории.

В настоящее время российское общество решает задачи проведения широкого круга реформ во всех сферах жизни. На повестке дня стоит задача сформировать современное гражданское общество и построить правовое государство. Успешная реализация названных задач будет зависеть от совокупности различных факторов, и в первую очередь от участия в этих процессах граждан Российской Федерации. Одним из главных условий стабильного развития гражданского общества и правового государства в России является активное участие граждан в общественно-политических процессах, в том числе и на муниципальном уровне.

Объектом работы являются социально-общественные отношения, возникающие в ходе реализации местного самоуправления в Российской Федерации.

Предметом работы выступают проблемы организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, и реализации функций органов власти в системе местного самоуправления.

Целью работы является изучение особенностей местного самоуправления в Российской Федерации. В соответствии с поставленной целью необходимо решить следующие задачи:

- рассмотреть понятие «местное самоуправление», выделить основные принципы его организации, исследовать реформирование местного самоуправления от древнерусского государства до современности;

- исследовать становление правовых основ организации местного самоуправления в Российской Федерации;

- дать общую характеристику местного самоуправления в РФ;

- провести анализ формирования и реализации местного самоуправления в РФ.

В процессе исследования мы опирались на мнения разных авторов пособий и книг, таких как Васильев В.И., Авакьян С.А., Бабун Р.В., Зотов В.Б., Кириллова А.Н., Виноградова П.А., Казанник А.И., Костюков А.Н., Кутафин О.Е., Фадеев В.И., Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н., Шугрина Е.С.

В работе также широко использовались Интернет-источники в режиме свободного доступа, которые обогатили фактологическую базу исследования.

Структура работы обусловлена целью исследования и состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников.

Глава 1. История становления и развития местного самоуправления

1.1. Реформирование местного самоуправления от древнерусского государства до современности

Местное самоуправление имеет глубокие исторические корни. Оно существовало как общинное самоуправление еще до государственно-организационного общества, прошло этапы античного мира, Средних веков и Нового времени.

Опыт местного самоуправления как самостоятельного решения населением наиболее важных вопросов жизнеобеспечения восходит к началу формирования древнерусской государственности.

В Древнерусском государстве внутреннее управление строилось главным образом на началах самоуправления. Центр осуществлял лишь самую общую координацию жизнедеятельности составляющих государственную целостность территорий. Входящие в состав Древнерусского государства земли выплачивали киевскому князю дань за осуществление данных функций^[2].

Формами местного самоуправления в России Средних веков являются самоуправление городских слобод и крестьянское общинное самоуправление. Основные социальные вопросы решались на слободских сходах. Сохранение слободского самоуправления для населения означало определенную защиту от вмешательства администрации в их дела.

К середине XV в. в Русском государстве предполагалось проведение реформ в местном управлении, сначала губной реформы, ставшей оплотом дворянства, занявшего ведущие позиции в губных органах (первоначально губные органы осуществляли преимущественно полицейские функции), действовавших в рамках уезда (основная территориальная единица Русского государства в XVI - XVII вв.), а затем земская реформа Ивана IV Грозного, основой которой стала "Уставная земская грамота" 1551 г. где проводилась замена в общегосударственном масштабе института наместничества выборными земскими учреждениями. Земская реформа позволила перестроить местное самоуправление на сословно-представительных началах и значительно усилила централизацию государственной власти.

Вообще система организации местного самоуправления при Иване IV Грозном имела свои определенные особенности. Появился центральный орган, координирующий или ведающий вопросами земщины: Земский двор или Земский приказ. Он осуществлял надзор за всеми земскими (местными) делами.

Земская реформа предполагала осуществление самоуправления непосредственно путем проведения сходов, на которых крестьянскими общинами выбирались должностные лица. Территориальной основой такого местного общинного самоуправления были уезды, малые города, волости, станы, пятины, присуды, губы и погосты, пригороды, слободы. Представительным органом местного самоуправления являлась земская изба, которая наделяла своих избранников широкими полномочиями, оставляя за собой право контролировать их деятельность, назначать перевыборы земских властей и утверждать их отчеты, а также осуществлять текущий контроль при рассмотрении наиболее важных вопросов на местных сходах.

Одной из задач земской реформы виделось "по возможности полное и последовательное развитие начала местного самоуправления", данные пояснения содержались в объяснительной записке к проекту Положения о земских учреждениях, которое получило в последствии силу закона^[3].

Все земские выборные избирались на неопределенный срок, но могли быть переизбраны. Позже были введены ежегодные выборы.

Земские органы собирали подати, разбирали гражданские и вто­ростепенные уголовные дела черносошных крестьян и посадских людей.

Несостоятельность системы наместничества вызвала необходимость коренных преобразований в местном управлении, создания новых органов, способных эффективно решать на местном уровне стоящие перед государством задачи^[4].

Когда существование земской избы пришло в противоречие с воеводской системой управления на местах, князья ликвидировали органы городского самоуправления.

В XVII в. воеводы стали использовать губные избы как дополнительный аппарат.

Стоит отметить что, в 1625 г. в 146 городах с уездами был введен институт воевод как основного звена местного самоуправления, назначенные Разрядным приказом и утвержденные царем, воеводы назначались на срок до трех лет и за свою службу по­лучали денежное жалование и поместья. В крупных городах было по несколько воевод.

Указом Петра I от 30 января 1699 г. земские избы были преобразованы в органы преимущественно городского правления с весьма ограниченной самостоятельностью. Они состояли из выбираемых посадскими людьми бурмистров и подчинялись Бурмистрской палате. Впоследствии вместо губного управления на местах было введено новое самоуправление, в каждом уезде на выборной основе формировались дворянские советы, и в 1702 г. Петром I губные старосты были упразднены, решение местных вопросов согласовывалось с дворянскими советами. Такая форма и роль местного самоуправления сохранялась до 1705 г.

Изменения в местном самоуправлении были связаны в первую очередь с реформированием всей административно-территориаль­ной структуры России.

В 20-х годах XVIII столетия вновь организуется городское самоуправление. В Санкт-Петербурге вместо Бурмистрской палаты учреждается Главный магистрат, а в других городах - подчиненные ему магистраты и ратуши.

Создание ратуш способствовало обособлению городского управления от органов местной администрации. Городовые магистраты являлись коллегиальными учреждениями. Должностные лица этих учреждений выбирались постоянными жителями на сходах. В их ведении находилось все управление городом: уголовный и гражданский суды, полицейские, финансовые, хозяйственные дела. Магистраты не подчинялись губернаторам и воеводам. Такая структура управления была заменена Екатериной II на органы с более развитыми формами городского самоуправления. В 1775 г. в стране было введено новое административно-территориальное деление: на губернии и уезды.

Согласно законов Российской империи Привилегии дворянского сословия как опоры императорской власти были существенно расширены с принятием "Грамоты на права, вольности и преимущества благородного дворянства" (1785)^[5]. Одной из таких привилегий было право образовывать дворянские общества и собрания.

Восстанавливались органы сословного городского самоуправления. "Городское общество" получило права юридического лица, могло иметь собственность.

Органом самоуправления было собрание всех городских обывателей. Ими решались лишь вопросы благоустройства, развития торговли, промыслов, защиты сословных прав. Таким образом, в середине XVIII века местное самоуправление в России развивалось на сословных началах и включалось в централизованный аппарат государственного управления.

В 1800 г. Павел I укрепляет государство путем дальнейшей централизации власти, усиления военно-политического режима. Он отменяет созданное Екатериной городское самоуправление и заменяет его бюрократическим управлением. Вводятся городские правления, которым подчиняются магистраты и ратуши. В их состав входили назначаемые правительством чиновники и выборные от городского общества, утвержденные императором.

Новым толчком развития местного самоуправления принято считать земские и городские реформы, проведенные в 60 - 70 гг. XIX века.

Реформа 1864 г. была связана с появлением и развитием идеи территориальной демократии в Российской империи^[6].

Положение о земских учреждениях 1864 г. было направлено на создание земских, губернских и уездных учреждений. На уровне губернии образовывались губернское земское собрание и губернская земская управа. Земское собрание осуществляло функции представительного органа местного самоуправления.

Земские собрания созывались, как правило, один раз в год и утверждали основные направления хозяйственной деятельности. На первом собрании избирался личный состав земской управы.

Выборы в уездное земство осуществлялись на основе принципов сменяемости, зависимости избирательного права от имущественного ценза, выборности. Полномочия земских органов определялись прежде всего вопросами хозяйственного значения. В их ведении находились капиталы, земские благотворительные учреждения, имущество. Земства имели право приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имущество, выступать от собственного имени в суде в качестве истца или ответчика.

Положение о земских губернских и уездных учреждениях от 1 января 1864 г. четко не устанавливало основных полномочий земств, а лишь перечисляло возможные направления их деятельности: народное образование, медицина, местные промыслы. Положение о земских учреждениях закрепило источники финансирования деятельности земских учреждений. Доходы земского учреждения обеспечивал губернский земский сбор - местный государственный налог. Важным источником дохода были также субвенции государства - целевые дотации на решение конкретных вопросов местного значения. Кроме того, определенную часть дохода местного бюджета составляли частные пожертвования.

Наряду с самостоятельностью земского самоуправления предусматривался и контроль со стороны государства за организацией и деятельностью земств. Формами контроля за земствами являлись как финансовый, выражающийся в предоставлении субсидий, так и кадровый контроль (утверждение председателей уездного земства и его членов губернатором и должностных лиц на губернском уровне - министром внутренних дел). Споры земских учреждений с органами и должностными лицами царской администрации рассматривал Сенат. Также был введен и обычный порядок разбирательства споров.

В результате принятия Городового положения 1870 г. была проведена городская реформа самоуправления, направленная на усиление роли государства в организации и функционировании земского и городского самоуправления. В городах в качестве органов городского самоуправления были созданы городская дума, городская управа, городской глава, являющийся председателем городского самоуправления. В отличие от земств выборы в городские думы осуществлялись без учета сословности, на основе лишь имущественного ценза. Городские органы самоуправления не были подчинены местной правительственной администрации, однако фактически были подконтрольны ей.

В 1890 г. было пересмотрено Положение о земских учреждениях, к предметам ведения которых относилось как заведование местными губернскими и уездными земскими повинностями, и делами по обеспечению народного продовольствия, так и заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями, а также заботы по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений, и удовлетворение возложенных в установленном порядке на земство потребностей воинского и гражданского управлений, и в 1892 г. появилось Городовое положение.

С принятием нового Положения о земствах 1890 г. в систему земств, для организации их работы и контроля над ними было введено губернское по земским делам присутствие. В его состав от губернии входили губернатор, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда.

В соответствии с новым Городовым положением 1892 г. был ограничен круг лиц, имевших право на участие в городском самоуправлении, поскольку увеличился имущественный ценз.

Представительный орган городского самоуправления возглавлялся городской главой, а исполнительный орган городского самоуправления - городской управой. Причем члены городской управы избирались городской думой. Избранные в управу лица подлежали утверждению губернатором, а городские главы губернских и областных городов - министром внутренних дел. Срок полномочий органов городского самоуправления составлял четыре года. Городские думы имели право устанавливать местные сборы, принимали решения по вопросам пожарной безопасности и т.д. Вместе с тем органы самоуправления были полностью подконтрольны органам центральной власти.

Провести реформу местного самоуправления попыталось Временное правительство, приняв 21 мая 1917 г. Закон о земской реформе. Осуществить эту реформу не удалось - свершилась Октябрьская революция 1917 г.

После Октябрьской революции 1917 г. процессы организации власти на местах изменились коренным образом. Правительством был взят курс на централизацию власти, что противоречило сущности и правовой природе местного самоуправления. В основу организации местной власти был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Местные Советы и их исполнительные комитеты вошли в систему органов государственной власти как их структурные элементы. Это, естественно, изменило существовавшие до революции представления о местном самоуправлении как самоуправлении населения. Иными словами, местное самоуправление в виде Советов народных депутатов фактически стало представлять из себя низовое звено единого государственного аппарата.

Октябрьская революция внесла коренные изменения в формирование системы местных органов власти и ее структуру.

В октябре 1917 г. действовало свыше 1430 Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и свыше 450 Советов крестьянских депутатов. Отметим, что на Дону и Кубани существовали так же и Советы казачьих и крестьянских депутатов.

Но в большинстве они опирались в своей деятельности не на законодательные акты, изданные властью, а на мнение, пожелания масс. Советы чаще всего сами определяли количественный состав депутатов, сами разрабатывали свои полномочия и структуру.

К концу декабря 1917 г. отношение нового правительства к институтам старого самоуправления меняется: 27 декабря 1917 г. декретом Советов Народных Комиссаров был распущен Земский союз. К весне 1918 г. завершилась ликвидация всех земских и городских органов местного самоуправления. До 20 марта 1918 г. действовал Наркомат по местному самоуправлению, но после выхода из коалиционного (с левыми эсерами) правительства левых социалистов-революционеров, он был упразднен как самостоятельное учреждение.

После упрочения Советов в губернских и уездных центрах они немедленно приступали к организации Советов в волостях и селах.

Конституция РСФСР 1918 г. закрепила систему местных органов государственной власти, которая включала съезды Советов, городские и сельские Советы, а также избираемые ими комитеты. Городские и сельские Советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов формировались на основе многостепенных выборов.

Конституция СССР 1936 г. и Конституция РСФСР 1937 г. провозгласили всеобщее равное прямое избирательное право при тайном голосовании. Система съездов Советов была упразднена: все представительные органы власти стали называться Советами в полномочия которых входили вопросы руководства государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством на территории Советов, и исключительные полномочия, осуществляемые Советами непосредственно на сессии.

Депутаты местных Советов реализовывали свои полномочия на непосредственной основе: они отчитывались перед своими избирателями о проделанной работе и выполнении наказов. Основные вопросы, входящие в компетенцию местного Совета, рассматривались на сессии. Исполнительными органами местных Советов стали исполнительные комитеты Советов народных депутатов, которые избирались местными Советами. Исполнительные комитеты подчинялись как соответствующему местному Совету, так и исполкому высшего Совета.

Местные Советы и их исполнительные комитеты не были самостоятельными в своей деятельности, поскольку реально они подчинялись местным партийным органам. По сути, Советы осуществляли государственные задачи на местном уровне^[7].

Таким образом, советы, на несколько десятилетий стали политической формой организации народа, существуя в статусе органов государственной власти на местах.

Идеей сделать из местных Советов по-настоящему представительные органы, выражающие прежде всего интересы конкретной территории, был пронизан Закон "О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР", принятый 27 октября 1989 г. Этим Законом предусматривалось проведение выборов в местные Советы на основе гласности, альтернативности и состязательности. Другим важным моментом Закона было значительное сокращение численности депутатского корпуса, путем чего пытались добиться повышения управляемости местных Советов. В этот период на новом уровне был возрожден лозунг первых годов Советской власти: "Вся власть Советам!". Теперь местным Советам пытались вернуть формально принадлежащие им полномочия, на деле отобранные у них еще в 20-е г. партийной номенклатурой.

Вместе с тем необходимо отметить, что реформы этого периода в большинстве случаев ограничивались лишь незначительными изменениями. К местному самоуправлению планировалось прийти путем постепенной децентрализации государственной власти. По-прежнему система управления на местах сохраняла важнейший признак именно государственного управления: подчинение нижестоящих органов управления вышестоящим. Исполнительные комитеты местных Советов были подотчетны не только своему Совету, но и вышестоящему исполкому. На практике, когда большинство ответственных работников исполкома являлись членами КПСС, решения вышестоящих исполнительных и партийных органов имели для них куда большее значение, чем мнение "своего" Совета.

Именно решение этой проблемы стало важнейшей чертой Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства", который был принят 9 апреля 1990 г. Эту дату можно признать началом второго этапа реформы местного самоуправления.

Этот Закон стал результатом совместных усилий ряда ведущих специалистов в области местного самоуправления и советского строительства. Среди его разработчиков были такие известные профессора, как Г.В. Барабашев, К.Ф. Шеремет, И.А. Азовкин, Ю.А. Тихомиров, М.И. Пискотин и др. Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства" был огромным шагом вперед в деле реформирования местной власти. Вместе с тем он все же нес в себе многие черты советского типа организации власти^[8].

Безусловно, важнейшей новеллой Закона стало устранение двойного подчинения местных исполнительных органов по вертикали. В соответствии с данным Законом исполнительные комитеты сохранили лишь некоторые функции контроля за деятельностью нижестоящих исполкомов. По всем остальным вопросам исполкомы подчинялись и отчитывались только перед своими Советами, что, безусловно, способствовало повышению реального статуса последних.

Закон содержал ряд отсылочных норм, которые относились к законодательству, принимаемому только законодательными органами страны. Самоуправление стало подчиняться только закону или иному решению законодательного органа. Ведомственное вмешательство в дела местного самоуправления было прекращено.

Местное самоуправление определялось в Законе в первую очередь именно как территориальное самоуправление. Общественное самоуправление, самоуправление трудовых коллективов - это другие виды самоуправления, взаимодействующие с территориальным, но не входящие в его систему.

Территориальной основой местного самоуправления стали прежде всего города и районы. Допускалось осуществление местного самоуправления и на уровне поселков, однако окончательное решение этого вопроса оставалось в ведении союзных и автономных республик. Сельским населенным пунктам, поселкам и городам в целях наиболее эффективного осуществления своих интересов предоставлено было право объединяться в ассоциации.

Что касается краев и областей, то они, являясь слишком крупными территориальными образованиями, не соответствовали идее местного самоуправления, и в них предполагалось осуществлять только государственную власть.

Закон закреплял основные организационно-правовые формы системы местного самоуправления. К таковым относились: местные Советы, формы непосредственной демократии (местные референдумы, собрания, сходы граждан и др.), а также отдельно выделялось территориальное общественное самоуправление. Местные Советы хотя прямо и не определялись как негосударственные органы, все же не включались Законом и в систему государственной власти.

Местные Советы различных уровней в соответствии с данным Законом обладали различными полномочиями. При этом предусматривалось, что местные Советы различных уровней вправе по взаимному соглашению перераспределять между собой отдельные полномочия в области социального и экономического развития территории с учетом местных демографических, экономических условий и национальных особенностей.

Как видно уже из названия, важное внимание в Законе уделялось местному хозяйству, т.е. экономической деятельности органов местного самоуправления. В состав местного хозяйства включались объекты коммунальной собственности, а также с согласия собственника могли включаться и другие объекты, используемые преимущественно для обслуживания населения. Закон определял также финансовую основу местного самоуправления, вводил понятие местных бюджетов, определял их источники, а также порядок распоряжения средствами местного бюджета.

Конституционное закрепление местного самоуправления как управления, отделенного от государственной власти, в российском законодательстве происходило постепенно.

Указом от 26 октября 1993 г. было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.

Процесс муниципальных реформ в России, можно разбить на два основных этапа, ссылаясь на Федеральную программу государственной поддержки местного самоуправления, утвержденную Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251. На первом этапе (в течение 1996 г.) создавались организационно-правовые основы местного самоуправления, на втором (в течение 1997-1998 гг.) должно было сложиться реальное самоуправление, т. е. сформированы его экономические основы.

По мнению ученых, основные задачи первого этапа реформы местного самоуправления, хотя и с некоторым опозданием, в принципе были выполнены. Значительная работа была проведена не только в области законотворчества, но и в организационной сфере. Подтверждение тому - муниципальные выборы 1996-1997 гг., в результате которых в подавляющем большинстве субъектов РФ назначенные главы местных администраций сложили свои полномочия, а им на смену пришли новые (избранные населением) органы и должностные лица местного самоуправления. Выборы 2000-2001 гг. закрепили эти позиции и подтвердили, что население в целом принимало и продолжает принимать довольно активное участие в формировании муниципальных органов, ведь местное самоуправление является своеобразным мостом между гражданским обществом и государством ^[9].

Второй этап реформы местного самоуправления должен был быть направлен прежде всего на завершение формирования экономических основ местного самоуправления, являющихся гарантом обеспечения финансово-хозяйственной самостоятельности местных органов власти, что и было достигнуто с момента принятия Конституции Российской Федерации 1993 года и на ее основе Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Принятие 6 октября 2003 г. в новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"^[10] стало значительным этапом в развитии правовых основ местного самоуправления в России. По существу, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" стал основой проведения широкомасштабной реформы местного самоуправления в Российской Федерации.

Одной из основных задач проводимой в стране реформы федеративных отношений и местного самоуправления было установление такого разграничения полномочий, при котором интересы граждан были бы на первом месте, а публичные услуги были бы максимально доступны для них.

Исходя из изложенного можно сделать вывод о том, что, глобальным процессом конституционных и законодательных реформ стало более широкое признание роли и позиций местных властей. Хотя созданные в 90-е годы организационно-правовые основы местного самоуправления, нормативно-правовая база и комплекс проведенных организационных мероприятий и подтверждают факт перехода России к автономной, самостоятельной модели местного самоуправления, но тяжким наследием ранее действовавшей системы «местных Советов» продолжает оставаться экономическая зависимость органов местного самоуправления от вышестоящих органов государственной власти. Именно проблемы экономического характера являлись на значительное время основным фактором, сдерживающим развитие местного самоуправления в нашей стране.

1.2. Становление правовых основ организации местного самоуправления в Российской Федерации

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Данные положения установлены в ст. 4 Федерального закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Важную роль в процессе становления правовых основ организации местного самоуправления в Российской Федерации сыграл Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»^[11]. Он определил основные направления местных органов власти, принципы их формирования и деятельность как органов самоорганизации граждан. В соответствии с данным Законом, в системе местного самоуправления местные Советы определялись как представительные органы власти.

6 июля 1991 года был принят Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР"^[12]. С принятием этого Закона в России начался процесс реформирования местных органов власти и формирования органов местного самоуправления, а исполнительная власть получила более широкие полномочия и могла действовать независимо, особенно в вопросах административного управления, представительная власть стала также иметь более широкие полномочия. С принятием данного Закона в российском законодательстве было проведено четкое разграничение компетенции исполнительных и представительных органов местного самоуправления.

Процесс формирования законодательной базы местного самоуправления в 1990–1991 гг. пошел и на уровне союзных республик, особенно интенсивно и противоречиво он проходил в РСФСР. 24 мая 1991 г. Съездом народных депутатов РСФСР был принят Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР в связи с реформой местного самоуправления», что позволило начать возрождение местного самоуправления на новых основах. Система исполкомов с коллегиальной ответственностью за принимаемые решения была заменена системой глав администраций, действующих на принципах единоначалия. Глава администрации назначался вышестоящим главой, хотя и с согласия соответствующего Совета. Данный закон внес и изменения в само понятие местного самоуправления, которое стало определяться как «система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР».

Закон определил перечень административно-территориальных единиц, в границах которых осуществляется местное самоуправление. В этот перечень были включены административные районы, города, районы в городах, поселки и сельские населенные пункты. Тем самым было разделено управление областями и краями, в которых сохранилось государственное управление, и управление отдельными территориями внутри краев и областей, где создавались органы местного самоуправления.

В целом можно сказать, что Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства", а также другие законодательные акты того периода создали широкие правовые предпосылки для функционирования достаточно независимого местного самоуправления. Однако практическая реализация этого документа оказалась крайне далекой от законодательных концепций.

Практически сразу после принятия Закона "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства" было ликвидировано его главное положение - устранение соподчиненности местных органов по вертикали. По законодательной инициативе РСФСР союзный законодатель внес изменения в п. 3 ст. 6 Закона, установив, что решения местных Советов, их исполнительных и распорядительных органов, принятые в пределах своей компетенции, обязательны для исполнения соответственно нижестоящими Советами, их исполнительными и распорядительными органами.

Уже начинающийся распад СССР не позволил реализовать в полной мере даже оставшиеся достижения Закона. Хотя Советский Союз еще и продолжал существовать, союзные органы власти все больше утрачивали свое влияние, а реальная власть все больше переходила к союзным республикам.

24 мая 1991 г. Съездом народных депутатов РСФСР был принят Закон РСФСР "Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР в связи с реформой местного самоуправления". В соответствии с этим Законом раздел V Конституции РСФСР "Местные органы государственной власти и управления в РСФСР" был дополнен словами "Местное самоуправление в РСФСР". В наименование первой главы этого раздела - "Местные Советы народных депутатов" были добавлены слова "и органы территориального общественного самоуправления". Статья 138 Конституции устанавливала: "Местное самоуправление в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется населением через соответствующие Советы народных депутатов как главное звено системы местного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии".

Закрепление основ местного самоуправления на конституционном уровне позволило разработать и принять законодательный акт, регулирующий местное самоуправление в РСФСР. 6 июля 1991 г. принимается Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", который открыл новую страницу в истории законодательства России о местном самоуправлении. Этот Закон был определенным шагом назад по сравнению с союзным Законом "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства", однако он более соответствовал реалиям того периода. Главным достоинством нового Закона было достаточно подробное определение структуры местного самоуправления, разграничение компетенции органов местного самоуправления, что позволило применять его непосредственно, без сопутствующих подзаконных нормативных актов.

Закон 1991 г. о местном самоуправлении предусматривал разработку на местах положений (уставов) о местном самоуправлении, что повлекло за собой развитие местного нормотворчества.

Местное самоуправление в соответствии с Законом 1991 г. осуществлялось через представительные органы власти - местные Советы народных депутатов, а также путем использования форм непосредственной демократии. В законе местные Советы народных депутатов назывались представительными органами власти (без уточнения "государственной").

Местные Советы народных депутатов должны были функционировать в районах, городах, районах в городах, поселках и сельсоветах. Исполнительные органы местного самоуправления впервые были названы местными администрациями. Местная администрация была подотчетна Совету и находилась под руководством главы администрации на принципе единоначалия. На практике местные администрации, по сути, стали преемниками исполкомов. В соответствии с Постановлением Верховного Совета РСФСР от 6 июля 1991 г. "О порядке введения в действие Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" полномочия исполнительного комитета прекращались с момента вступления в должность главы соответствующей местной администрации.

Принципиально важным моментом Закона стало разграничение полномочий между местным Советом и местной администрацией. Таким образом, впервые в законодательство была заложена идея о том, что представительный орган может решать отнюдь не все вопросы, относящиеся к компетенции данного уровня власти, а только прямо закрепленные за ним. Разграничивались также полномочия органов местного самоуправления различных территорий.

В Закон были заложены некоторые механизмы сдержек и противовесов между двумя ветвями власти на местном уровне. Структура местной администрации утверждалась местным Советом по представлению главы администрации.

Местные Советы были вправе выражать недоверие главе местной администрации, руководителями органов и структурных подразделений администрации, а также отменять акты местной администрации, противоречащие законодательству и решениям Совета, принятым в пределах его компетенции. Данные решения глава местной администрации мог обжаловать в судебном порядке.

Вместе с тем Закон предоставлял главе местной администрации право опротестовывать решения соответствующего местного Совета в случаях, если решение Совета, по его мнению, противоречило действующему законодательству или другим решениям этого же Совета либо было недостаточно обеспечено финансовыми, материально-техническими и организационными средствами.

Местный Совет был в праве отклонить протест главы местной администрации, который мог бы быть обжалован главой местной администрации в суд или вышестоящий Совет.

Осенью 1991 г. был принят Закон РСФСР "О краевом (областном) Совете народных депутатов и краевой (областной) администрации", который практически продублировал круг полномочий и компетенцию местных Советов. В силу этого дальнейшее развитие местного самоуправления, основанное на Законе 1991 г. о местном самоуправлении, отличалось определенными противоречиями.

Так, соподчиненность администраций в Законе прямо не предусматривалась, но после событий августа 1991 г. на период проведения реформы такая соподчиненность была фактически восстановлена. 1 ноября 1991 г. V Съезд народных депутатов Российской Федерации принял Постановление "Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы", а чуть позже, 25 ноября того же года, Президент Российской Федерации подписал Указ "О порядке назначения глав администрации". В соответствии с этими документами главы местной администрации назначались соответствующими главами вышестоящих администраций, что, по сути, ставило их в подчиненное положение. В дальнейшим эти нормы были развиты в Постановлении VII Съезда народных депутатов Российской Федерации от 10 декабря 1992 г. "О главах администрации" и Законе Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. "О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой и сельской администрации". Хотя эти акты в принципе не исключали возможность проведения в определенных случаях выборов глав администраций, в большинстве случаев они назначались на должность вышестоящими органами или должностными лицами^[13].

Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» и Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 15501 «О местном самоуправлении в РСФСР» сыграли очень важную роль в развитии начал местного самоуправления. Они подробно разработали вопрос о финансово-экономических предпосылках самостоятельности местного самоуправления, ввели понятие муниципальной собственности, определили основные механизмы правовой защиты местного самоуправления.

Местные органы власти, в том числе выборные, до 1992 г. оставались в системе органов государственной власти, однако расширение их полномочий и самостоятельности создавало благоприятные предпосылки для формирования современной формы местного самоуправления. Наличие благоприятных условий для развития местного самоуправления стало результатом решения двух более общих задач: политической (отказ от партийного управления) и децентрализации государственного управления^[14].

В период с сентября по октябрь 1993 г. и до принятия новой Конституции Российской Федерации нормативная и законодательная база сводилась к ряду Указов Президента Российской Федерации.

В конце 1992 - начале 1993 г. в Российской Федерации окончательно сложилась советская система местного самоуправления, базировавшаяся на Законе о местном самоуправлении 1991 г. Возможно, она могла бы просуществовать более длительное время, однако ее крушению способствовали события, развернувшиеся вокруг Президента Российской Федерации Б. Ельцина, и Верховного Совета Российской Федерации в 1993 г. Борьба, которая велась между законодательной и исполнительной властью на самом высшем уровне, отразилась и на всех остальных элементах системы государственного и муниципального управления.

Основным моментом становления современной модели организации местного самоуправления стало принятие 12 декабря 1993 года новой Конституции Российской Федерации, которая признала необходимость существования местного самоуправления, его правовых гарантий на законодательном уровне.

Конституция Российской Федерации 1993 года определила концептуальные основы построения новой системы местного самоуправления, выделила местное самоуправление, как самостоятельную форму осуществления власти народа, признавая при этом и защищая экономическую основу местного самоуправления, муниципальную собственность наряду с другими формами собственности.

Принятие новой Конституции положило начало новому периоду развития местного самоуправления в Российской Федерации, а также послужило импульсом к дальнейшему развитию местного самоуправления, стало началом активной работы по разработке проекта нового закона о местном самоуправлении. Однако, переходный период до конца 1995 г. характеризовался полным доминированием исполнительной власти^[15].

Только после принятия Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[16] действительно начался новый этап развития местного самоуправления. Одним из наиболее важных достижений указанного Федерального закона было введение понятия «муниципальное образование», определяемое как населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление.

Процесс реформирования местного самоуправления в Российской Федерации основывался не только на Законах, но и на Указах Президента Российской Федерации.

Указы Президента, разработанные на основе Конституции, Федеральных Законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", несмотря на ряд их недостатков, достаточно полно соответствовали потребностям российского общества, международным правовым стандартам. Они представляли собой переход от советской системы местной власти к системе муниципального управления.

Организационные формы местного самоуправления в России основываются на нескольких возможных сочетаниях трех традиционно устойчивых элементах системы местной власти и управления: представительного органа, исполнительного органа и высшего должностного лица.

На сегодняшний день достаточно одного (президентского) Указа, чтобы местная власть была реформирована в ту или иную сторону. Указом Президента Российской Федерации "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации " от 11 июля 1997 года признано " активное содействие становлению и развитию местного самоуправления, признано приоритетным в деятельности Президента и Правительства Российской Федерации".

Одни из основных направлений государственной политики в области местного самоуправления в период с 1997-1998 гг. явилось дальнейшее формирование правовой базы местного самоуправления, обеспечивающей становление местного самоуправления.

Важным моментом реформы местного самоуправления на современном этапе является создание необходимых условий для формирования финансово-экономической основы местного самоуправления и осуществление мер государственной поддержки местного самоуправления.

В сентябре 1997 года был принят Федеральный Закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Он определил основные направления и принципы организации местных финансов, установил источники формирования направления, использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

Процесс формирования системы местного самоуправления и законодательства о нем не завершен. Необходимо осмыслить первый опыт местного самоуправления, чтобы более объективно представить функционирование современной модели местного самоуправления.

Глава 2. Общая характеристика местного самоуправления в Российской Федерации

2.1. Анализ понятия местного самоуправления

Определение понятия местного самоуправления во многом обусловлено избранной государством теорией или совокупностью теорий этого самоуправления. Теория местного самоуправления формируется на основе имеющегося практического опыта как отдельно взятого государства, так и группы государств. В свою очередь, на основе теорий местного самоуправления формируются концепции местного самоуправления^[17].

В литературе описывается несколько концепций которые характеризуются на основе теории местного самоуправления.

Первая концепция (англосаксонская) построена на общественной теории местного самоуправления, объединившей теорию свободной общины, хозяйственную теорию, а также частично юридическую теорию. Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права. Она нашла применение в Бельгийской Конституции 1831 года, которая содержала статью об общинном управлении и признавала наряду с законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти власть муниципальную.

Вторая концепция - европейская континентальная построена на основе государственной теории самоуправления. Государственная теория самоуправления была разработана Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Затем более детально основные ее положения были развиты в России И.Д. Беляевым, В.П. Безобразовым, А.И. Васильчиковым, А. Градовским, Н.И. Лазаревским и другими учеными. Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются органами государственного управления, их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством^[18]. Связь самоуправления с государством выражается через осуществление местным самоуправлением государственных дел, налоговой политики, принятие законов о самоуправлении, выборы, содействие в военной мобилизации, обеспечение общественного порядка, социальное обеспечение.

Государственная теория самоуправления является самой близкой к реальной жизни. Если государство принимает реальный закон о становлении местного самоуправления - оно есть, не принимает - самоуправления быть не может, что характерно для современного периода в России, когда люди привыкли к организующей роли государства, к "команде сверху".

Рассматривая политические теории местного самоуправления. Можно выделить одну из них, созданную Р. Гнейстом, сущность местного самоуправления заключается в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно. Смягченной формой этой теории является учение О. Майера, по которому сущность самоуправления заключается в выполнении в нем должностных функций лишь в порядке побочных, не основных занятий.^[19]

В соответствии со ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления^[20] под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. В ст. 1 Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР" местное самоуправление определялось как организация деятельности граждан для самостоятельного, под свою ответственность решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его национальных, этнических и иных особенностей на основе законодательства Российской Федерации.

Стоит сказать, что, местное самоуправление обладает не только признаками публичной власти, оно является разновидностью социальной власти, так как помимо властных отношений местному самоуправлению присущи управленческие отношения, представляющие собой совокупность социальных связей, складывающихся в результате решения жителями задач местного значения. И жители связаны единой целью - решением задач местного значения.

Местное самоуправление как элемент политической системы общества свидетельствует о том, что в России наряду с интересами личности и государства признаются и гарантируются местные интересы, связанные с решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.

Современные определения понятия «местное самоуправление», как правило, основываются на тех же положениях.

В настоящее время понятие местного самоуправления можно раскрыть в следующих аспектах.

Во-первых, местное самоуправление связано с правом граждан, местного сообщества на самостоятельное заведование местными делами. В ч. 1 ст. 130 Конституции РФ закреплено, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Во-вторых, местное самоуправление - форма народовластия, т.е. способ осуществления народом принадлежащей ему власти. В ч. ч. 1, 2 ст. 3 Конституции РФ закреплено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) указано, что местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, действующим законодательством, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В-третьих, местное самоуправление - одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали) определяет систему управления (деление властей по вертикали). В ст. 12 Конституции РФ указывается, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В-четвертых, местное самоуправление - это институт организации и предоставления муниципальных услуг. При этом под муниципальные услуги, которые предоставляются в месте проживания человека и за обеспечение которых органы местного самоуправления несут определенную ответственность. Но это не означает что эти услуги должны оказывать местные органы самоуправления, но в их компетенции лежит ответственность за то, чтобы люди имели возможность получать эти услуги на территории При этом использование термина "муниципальные услуги" не означает, что их должны оказывать сами органы местного самоуправления. Но они отвечают за то, чтобы люди имели возможность получить эти услуги на территории муниципального образования. ^[21]

Таким образом, местное самоуправление является конституционной ценностью, гарантированной и защищаемой в особом порядке.

Местное самоуправление в РФ определяется как единая система самоорганизации и деятельности населения, состоящая из институтов прямой и представительной демократии. Этот вывод основан на том, что в соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено что, органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ч.1 ст.2). Аппарат муниципальной власти включает в себя наряду с органами местного самоуправления должностных лиц местного самоуправления. Те из них, кто наделен полномочиями по непосредственному осуществлению вопросов местного значения от своего имени, а не от лица органов местного самоуправления, занимают в аппарате муниципальной власти место, аналогичное положению органов местного самоуправления. В системе действующего законодательства это главы муниципальных образований как выборные должностные лица местного самоуправления^[22].

Таким образом, одним из инструментов, позволяющих населению Российской Федерации осуществлять конституционное право на местное самоуправление, являются органы местного самоуправления.

2.2. Правовой статус органов местного самоуправления в Российской Федерации

Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.

Эти органы осуществляют два типа функций, объективно присущих каждому муниципальному образованию: представлять его интересы (проектная функция) и реализовывать эти интересы (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении и разработке в итоге проекта развития муниципального образования, а также в принятии необходимых решений, создающих правовую базу для реализации проекта, в форме правовых актов.

Понятие «система органов местного самоуправления» учеными сегодня трактуется различно. Некоторые считают, что это совокупность взаимодействующих между собой самоуправляющихся систем, которые выступают в качестве составных частей^[23]. Другие считают, что это совокупность организационных форм местного самоуправления в рамках муниципального образования, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни^[24]. Что не совсем соответствует действительности так как, система органов местного самоуправления представляет собой определенную подсистему со своей совокупностью взаимосвязанных элементов состоящих из: формы осуществления местного самоуправления непосредственно жителями муниципального образования; органов местного самоуправления и их деятельности; инициативные формы участия жителей в местном самоуправлении; муниципальных служащих и их деятельности. Одним из важнейших элементов системы местного самоуправления являются местные органы, призванные решать вопросы местного значения.

Таким образом, система органов местного самоуправления представляет собой совокупность органов муниципального образования, подчиненная руководителю муниципального образования или их объединения, согласующаяся в своей деятельности с принципом законности, исходящая из интересов местных жителей и интересов государства.

По новой Конституции Российской Федерации местное самоуправление имеет иное содержание, отличное от ранее существовавшей модели местного управления в России. Компетенция, структура и подчиненность органов местного самоуправления во многом изменились. Исследуя эти различия, можно заключить, что прежняя система местной государственной власти настолько укоренилась, что изменение правового положения органов местного самоуправления и в настоящее время не прекратило их фактического подчинения органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В ст. 3 Конституции РФ, местное самоуправление рассматривается как одна из форм народовластия, составляющая сущность конституционного строя России. Согласно ей, единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления, включающие в себя представительные, исполнительные органы; глав муниципальных образований, местные администрации, иные органы и должностные лица. Теоретический и сравнительный анализ конституционного закрепления местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что оно представляет собой форму публичной власти, власти народа в виде децентрализации государственного управления.

Итак, местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации имеют единый источник: власть народа. Поэтому трактовка ст. 12 Конституции как закрепляющей полную автономию местного самоуправления по меньшей мере некорректна.

Далее органы местного самоуправления могут быть наделены отдельными государственными полномочиями с правом контроля за их осуществлением. Решения органов местного самоуправления обязательны к исполнению всеми, кому они адресованы. И далее, у муниципальных органов есть соответствующий комплекс полномочий государственно-властного характера, без которого невозможно управление.

Смысл ст. 12 Конституции РФ не в том, что местное самоуправление не входит в систему государственной власти и отделено от нее. Это означает лишь, что для муниципальной власти определено свое поле деятельности, свои полномочия и строго определенные функции в государстве.

Власть самоуправляемых территорий есть власть подзаконная, и действует она в порядке и пределах, установленных федеральной и региональной властями.

Подзаконность - вот главная черта местного самоуправления, что и отличает его от власти государственной. На это обстоятельство обратил внимание еще в 20-х годах русский ученый Л. Велихов: «Центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама себя реформировать, местное самоуправление есть власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью». В этом своеобразие и суть природы местного самоуправления^[25].

Правовое положение и функции органов местного самоуправления в общегосударственной системе управления обусловлены целым комплексом политических и социально - экономических факторов. Роль этих органов в решении государственных и общественных задач, их правовой статус полностью отражают те коренные изменения сущности государства, его организации и структуры, которые являются результатом демократических преобразований. А организация деятельности органов местного самоуправления - важнейший фактор реализации принципа демократизации государства. Поскольку функции органов местного самоуправления - это, главным образом, децентрализация некоторых функций государственного управления, центр придает большое значение совершенствованию системы местного управления. Однако особенность правового статуса органов местного самоуправления состоит в том, что они выступают не как уполномоченные представители государственной власти, назначенные ею, а как органы, образуемые непосредственно населением, представляющие его интересы, выражающие его волю, ответственные перед ним за всю свою деятельность.

Особенности правового статуса отдельных органов местного самоуправления, приводятся их основные отличия от иных органов власти и управления на муниципальном уровне (органов местной администрации и органов территориального общественного самоуправления).

В результате многолетних реформ в России сформировалась многоуровневая властная вертикаль: федеральные органы власти, органы власти субъектов Федерации, а также органы местного самоуправления. Их четкая градация наблюдается также "по горизонтали", где при отсутствии прямого соподчинения органы различаются по сфере реализации властных полномочий и компетенции. Горизонтальной градации в значительной степени подверглись органы, наделенные исполнительно-распорядительными функциями и полномочиями.

Рассматривая правовой статус органа местного самоуправления, следует сказать, что, понятие «правовой статус органа местного самоуправления» не имеет нормативного выражения, а представляет собой скорее собирательный доктринальный образ субъекта-участника публично-правовых отношений, выполняющего функции властного управления на своем уровне. Определить статус органов местной администрации можно путем выявления основных отличий органов местной администрации от органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления и органы местной администрации имеют разное функциональное назначение. Органы местного самоуправления образуются для осуществления управленческих функций. Органы местной администрации выполняют вспомогательные функции, так как не вправе самостоятельно решать вопросы местного значения, и действуют в интересах обеспечения работы органов местного самоуправления. Отличие местной администрации от органа местного самоуправления содержаться и в публично-правовом статусе местной администрации и ее функциональных органов по их полномочиям, целям и задачам, отчетности и подконтрольности, возможности осуществлять хозяйственную деятельность и имущественным правам.

Местная администрация является обязательным элементом структуры местного самоуправления в любом муниципальном образовании, но при этом органы местной администрации в структуре органов местного самоуправления, закрепленной уставом муниципального образования, никогда не упоминаются и могут не учреждаться вовсе, данные положения установлены в ст. 34 и 37 Федерального закона ФЗ N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Проведя анализ понятия местного самоуправления можно сделать вывод о том, что, местное самоуправление характеризуется как форма народовластия. Определение местного самоуправления содержится в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которому, местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических или и иных местных традиций.

Правовой статус органа местного самоуправления определяется исходя из определенных функций, целей и задач, закрепленных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ, или уставами муниципальных образований.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Поставленная цель настоящей работы, заключавшаяся в изучении особенностей местного самоуправления в Российской Федерации, нами достигнута. Задачи, поставленные в достижение указанной цели выполнены.

При рассмотрении понятий местного самоуправления и основных принципах его организации был сделан вывод о том, что, местное самоуправление характеризуется как форма народовластия. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, поэтому представляют собой самостоятельную форму реализации народом своей власти. При этом, органы местного самоуправления тесно взаимосвязаны с государственными органами, так в соответствии со ст.132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, а контроль над реализацией данных полномочий осуществляется органами государственной власти. Конституция Российской Федерации закрепляет один из важнейших элементов основ конституционного строя - местное самоуправление, которое выступает самостоятельной формой осуществления народом принадлежащей ему власти.

Роль местного самоуправления в обществе велика. Однако реальных достижений в его становлении и развитии в современной России оказалось меньше, чем преград. Однако из главных проблем, сдерживающих развитие местного самоуправления в России, является слабость гражданского общества, низкий уровень социальной активности, низкая правовая культура населения, дефицит знаний о сущности и возможностях самоуправления.

Местное самоуправление в России еще не твердо стоит на ногах и нуждается в государственной поддержке. Его укрепление имеет огромное политическое, экономическое и социальное значение, является ключевым условием устойчивого социально-экономического развития России. Важнейшая роль в этом отводится реализации положений Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 01.08.2014; Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398. СПС Консультантплюс,2018. http://www.consultant.ru
2. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985)// Собрание законодательства РФ, 07.09.1998, N 36, ст. 4466/ КонсультантПлюс, 2018 /http://www.consultant.ru
3. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 03.08.2018) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 10.08.2018) "Собрание законодательства РФ", 06.10.2003, N 40, ст. 3822. СПС КонсультантПлюс 2018/http://www.consultant.ru
4. Закон СССР от 09.04.1990 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" (Фактически утратил силу на территории Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации")// "Свод законов СССР", т. 1, с. 267, 1990 г.
5. Федеральный закон от 27.05.2014 N 136-ФЗ (ред. от 03.02.2015) "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 27.05.2014, Парламентская газета", N 19, 30.05-05.06.2014. СПС КонсультантПлюс, 2018 / http://www.consultant.ru
6. Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" (документ утратил силу) //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991 г., N 29, ст. 1010)
7. Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ (ред. от 21.07.2005) (документ утратил силу) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 28.08.1995, N 35, ст. 3506
8. Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов. М., 1980
9. Авакьян С.А., Арбузкин А.М., Кененова И.П.Современные проблемы организации публичной власти: монография / / рук. авт. кол. и отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2014. 596 с.
10. Бабичев И.В. О некоторых актуальных тенденциях и задачах развития местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 3. 54 с.
11. Бабун Р.В., Зотов В.Б., Кириллова А.Н. Система муниципального управления: Учебник для вузов / под ред. В.Б. Зотова. 3-е изд., перераб. и доп. Спб.: Питер Пресс, 2016. 560 с.
12. Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 257.; Современные проблемы организации публичной власти: монография / Авакьян С.А., Арбузкин А.М., Кененова И.П /рук. авт. кол. и отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2014. 596 с.
13. Виноградова П.А. Правовые основы местного самоуправления: глава в монографии. М.: ИЦ РИОР, НИЦ ИНФРА-М, 2016. - 47 с.
14. Выдрин И.В., Кокотов А.А. Муниципальное право России. М., 2003. С. 39.
15. Елькина А.В. Статья: Органы местного самоуправления - элемент системы местного самоуправления: общая характеристика. Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 9. 19 с.
16. Кудрявцев В.В. О праве общественных объединений на участие в формировании органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 7. С. 13 - 17.
17. Кутафин О.Е., Шеремет К.Т. Компетенция местных Советов. М., 1982.
18. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Учебник: Муниципальное право Российской Федерации. М., 2010, 141 с.
19. Казанник А.И., Костюков А.Н. Конституционное право: университетский курс: учебник: в 2 т. / под ред. А.И. Казанника, А.Н. Костюкова. М.: Проспект, 2015. Т. 2. 528 с.
20. Кокотов А.Н. Статья: О системе и структуре органов местного самоуправления. Государственная власть и местное самоуправление. 2016. N 3. 7с.
21. Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н.В. Постового. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юриспруденция, 2015. 448 с.
22. Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н.В. Постового. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юриспруденция, 2016. 456 с.
23. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1. Т. 22. N 16187.
24. Тимофеев Н.С. Статья: Местное самоуправление как ожидание новогодней ночи (к 150-летию земства). Конституционное и муниципальное право, 2014. N 5. С. 58.
25. Шугрина Е.С. Новый этап муниципальной реформы или контрреформирование контрреформ? // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 4. С. 68 - 71.
26. Шугрина Е.С. Статья: Понятие местного самоуправления как конституционной ценности. Юридический мир. 2016. N 2. 20 с.
27. URL: https://fundamental-research.ru/ru/article/view?id=40397.

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 01.08.2014; Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398. СПС Консультантплюс,2018. http://www.consultant.ru ↑

2. Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н.В. Постового. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юриспруденция, 2015. 448 с. ↑

3. Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н.В. Постового. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юриспруденция, 2016. 456 с. ↑

4. Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н.В. Постового. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юриспруденция, 2015. 448 с. ↑

5. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1. Т. 22. N 16187.; Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н.В. Постового. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юриспруденция, 2015. 448 с. ↑

6. Тимофеев Н.С. Статья: Местное самоуправление как ожидание новогодней ночи (к 150-летию земства). Конституционное и муниципальное право, 2014. N 5. С. 58. ↑

7. Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов. М., 1980; Кутафин О.Е., Шеремет К.Т. Компетенция местных Советов. М., 1982. ↑

8. Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н.В. Постового. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юриспруденция, 2015. 448 с. ↑

9. Кудрявцев В.В. О праве общественных объединений на участие в формировании органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 7. С. 13 - 17. ↑

10. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 03.08.2018) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 10.08.2018) "Собрание законодательства РФ", 06.10.2003, N 40, ст. 3822. СПС КонсультантПлюс 2018/http://www.consultant.ru ↑

11. Закон СССР от 09.04.1990 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" (Фактически утратил силу на территории Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации")// "Свод законов СССР", т. 1, с. 267, 1990 г. ↑

12. Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" (документ утратил силу) //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991 г., N 29, ст. 1010) ↑

13. Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н.В. Постового. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юриспруденция, 2015. 448 с. ↑

14. Виноградова П.А. Правовые основы местного самоуправления: глава в монографии. М.:ИЦ РИОР, НИЦ ИНФРА-М, 2016. - 47 с. ↑

15. Виноградова П.А. Правовые основы местного самоуправления: глава в монографии. М.:ИЦ РИОР, НИЦ ИНФРА-М, 2016. - 47 с. ↑

16. Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ (ред. от 21.07.2005) (документ утратил силу) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 28.08.1995, N 35, ст. 3506 ↑

17. Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н.В. Постового. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юриспруденция, 2016. 456 с ↑

18. Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н.В. Постового. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юриспруденция, 2016. 456 с. ↑

19. См. там же ↑

20. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985)// Собрание законодательства РФ, 07.09.1998, N 36, ст. 4466/ КонсультантПлюс, 2018 /http://www.consultant.ru ↑

21. Шугрина Е.С. Статья: Понятие местного самоуправления как конституционной ценности. Юридический мир. 2016. N 2. 20 с. ↑

22. Кокотов А.Н. Статья: О системе и структуре органов местного самоуправления. Государственная власть и местное самоуправление. 2016. N 3. 7с. ↑

23. Елькина А.В. Статья: Органы местного самоуправления - элемент системы местного самоуправления: общая характеристика. Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 9. 19 с. ↑

24. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Учебник: Муниципальное право Российской Федерации. М., 2010, 141 с. ↑

25. Бабун Р.В., Зотов В.Б., Кириллова А.Н. Система муниципального управления: Учебник для вузов / под ред. В.Б. Зотова. 3-е изд., перераб. и доп. Спб.: Питер Пресс, 2016. 560 с. ↑