Органы государственного управления (Проблемные вопросы организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации)

Содержание:

Введение

За последние 11 лет в России сложилась уникальная система властных отношений, которую специалисты в области права, политологии и социологии называют по - разному-управляемая демократия, неосоветский авторитаризм, полиархия, суверенная демократия, авторитарно-харизматическая республика и др. список можно продолжать...

Возможно, рефреном этих дискуссий может быть то, что политическая система Российской Федерации стабильна и моноцентрична. Это достигается за счет концентрации власти в руках главы государства и отсутствия каких-либо других «центров» власти как внутри системы разделения властей, так и в целом среди субъектов политической системы. Правительство независимо от парламента и подотчетно только президенту, а в парламенте большинство уверенно завоевывает правящая партия (с помощью фальсификаций и административного давления). Оппозиция является «формальной» и поддерживается государством (государственное финансирование и контроль администрации президента). В то время как западные режимы базируются на формальных институтах разделения власти наряду с неформальными группами влияния (общественные объединения, СМИ, религиозные организации, группы давления), в нашей стране фактически существуют только государственные субъекты в принятии важных политических решений.

В Российской Федерации с начала 2000-х годов наблюдается очевидный поворот государственной политики в сторону ограничения или, по крайней мере, сужения реализации основных общественно-политических прав граждан, ограничения самостоятельности субъектов федерации и муниципальных образований, усиления контроля и ответственности органов и должностных лиц региональных и муниципальных органов власти при отсутствии каких-либо рычагов влияния общества на растущее усиление полномочий президента и подведомственных ему органов государственной власти.

В то же время данная тенденция характеризуется сохранением конституционных основ путем обоснования процесса ограничения прав и свобод в толковательных актах Конституционного Суда Российской Федерации, наличием в правовых актах легализации новых и новых полномочий президентской власти, определенной «маскировкой» элементов псевдодемократических процедур.

Центральное место в политической системе общества занимает государство как единая политическая организация, власть которой распространяется на все население страны в ее границах. В то же время государство обладает суверенитетом, т. е. верховенством над другими органами власти внутри страны и независимостью от любой иностранной власти.

Государство в политической системе общества координирует основные аспекты жизни общества. Поэтому степень «демократичности» политической системы зависит прежде всего от характера государства. Власть государства должна прежде всего основываться на способности принимать справедливые законы и твердо их исполнять. Если она хочет безоговорочно признать свою власть в обществе, она должна исключить из своего арсенала такие методы, как вседозволенность, попустительство и безнаказанность.

Государство взаимосвязано и взаимодействует с другими элементами политической системы - партиями, профсоюзами, молодежными, религиозными и другими объединениями на основе принципов сотрудничества, помощи и содействия друг другу, компромисса и контроля.

Все вышеперечисленное, а также совершенствование знаний в области проблем теории сущности государства, определяет выбор темы курсовой работы.

В научной литературе некоторые характеристики состояния можно найти в работах И. А. Ильина, В. О. Ключевского, П. А. Кропоткина, П. И. Новгородцева, Б. Н.Чичерина, С. Л. Франка, Х. А. Бердяева, К. Леонтьева, И. А. Ильина, А. И. Солженицына и Марченко М. Н., Ноздрачева А. Ф., Орловой О. В. и др.

Целью курсовой работы является исследование органов государственного управления.

Объектом исследования являются общественные отношения складывающиеся в области государства.

Предметом исследования являются нормы законодательства регулирующие, органы государственного управления, доктрина и судебная практика.

В соответствии с поставленными целями должны быть решены следующие задачи:

1.Рассмотреть понятие государства, его особенности.

2.Изучить особенности и проблемы функционирования органов государственного управления современной России.

3. Охарактеризовать орган управления государственной службой.

Методологической основой исследования является использование системного и структурного подходов (методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, обобщения) с учетом принципов научности и объективности.

Теоретическую основу исследования составили нормативные правовые акты различной юридической силы, учебные пособия, монографии, научные статьи.

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВА, ЕГО ОСОБЕННОСТИ

1.1.Понятие государства, его сущность и признаки

Возникновение государства и права тесно связано с развитием экономических отношений, социальной власти, нравственных и иных норм, семьи и многого другого, что является неотъемлемой частью жизни человека, переплетается с ней, формирует ее условия и является необходимой основой.

Государство и закон тесно взаимосвязаны, и их возникновение и развитие идут рука об руку, дополняя друг друга. Между тем, проявление правовых норм имеет свою историю, свой источник. Гельская государственность во многом выросла из племенной организации. Право с его нормами предшествовало действию особых правил предгосударственного образования. Однако эти правила были частью жизни предков, они, другими словами, «служили» соответствующей эпохе. С появлением частной собственности, постоянного производства возникает необходимость их регулирования, а также хранения, распределения и обмена прибавочного продукта и возникающих на этой основе имущественных отношений^[1].

С развитием производственной и сельскохозяйственной деятельности, появлением новых форм собственности, особенно на землю, социальные регуляторы постепенно приобретают более четкое классовое содержание. Все больше разрушается социальное и экономическое равенство, укрепляются институты частной собственности, появляется наемный труд и эксплуатация. И именно эта взаимосвязь неравенства и эксплуатации закрепляет и выражает право вне нормы.

Правовые нормы возникают параллельно с государственными институтами. Право вырастает из социальных норм первобытного общества, образуясь из обычаев, табу и других регуляторов. Так, например, обычай избрания на государственную должность постепенно превращается в обычай избрания на эти должности из аристократических привилегированных семей, а затем превращается в обычай наследования.

Категория сущности является основной, внутренней основой в явлении, событии или объекте. Философы, юристы издавна интересовались выявлением и истолкованием сущности государства, поскольку оно выражает его природу, прежде всего как социально-политическое образование и назначение в обществе. Кроме того, сущность государства отражает его социальную востребованность со стороны общества и особенно в организации власти для управления делами общества. Определить сущность государства - значит установить, в чьих руках сосредоточена государственная власть, чьим интересам она служит и чью волю выражает.

Если сравнивать государство с другими особыми образованиями, то эти особенности можно назвать специфическими, отличающими его от других общественных образований.

К основным (классическим) признакам государства относятся: территория и ее границы; публичная власть; система налогов и сборов; суверенитет, наличие государственных символов (герба, флага, гимна); монополия на издание законов; принуждение.

Территория и ее границы. Невозможно представить себе государство без территории, его существование органически связано с территорией с границами. Население малоподвижно и свободно перемещается только в пределах территориальных границ государства. Беспрепятственное передвижение по территориям других государств предполагает специальные межгосударственные соглашения. Очевидно, что государственная власть может в определенных случаях ограничивать передвижение своих граждан по территории государства, например, в чрезвычайных обстоятельствах. С появлением государства появляется не только понятие государственной границы, но и такое понятие, как гражданин, что означает связь, принадлежность индивида к тому или иному государству.

Граница требует безопасности личности,которую создает армия, пограничники, таможенные органы и т.д.

Публичная власть является одной из главных особенностей государства, а это значит, что государство не сливается с обществом и осуществляется через специальные органы. В современном государстве - это государственные и муниципальные органы власти. Их задачи-управлять и организовывать общество, вплоть до применения принуждения; разрабатывать и применять обязательные для населения правовые акты; обеспечивать верховенство закона.

Возможность государственного принуждения является очень важной чертой государства, его власти. В принципе, принуждение также характерно для первобытного общества, например, изгнание из семьи; принуждение также характерно для современного общества, семьи. Принуждение со стороны государства часто носит особый характер в муниципальных органах власти, поскольку оно осуществляется специальными органами и должностными лицами, созданных с этой целью и имеющих соответствующие материальные средства (оборудование, следственные изоляторы, оружие и т.д.). Ф. Энгельс справедливо писал: «Публичная власть существует в государстве. Она не из людей, но и из придатков, и учреждений рода, которые были родовому общества^[2].» Не менее важной особенностью государства является монополия на издание законов и иных нормативных правовых актов. Используя законы, государственная власть наделяет свою волю необходимым свойством, императивным характером принимаемых решений для всего населения. Несоблюдение законов и других нормативных актов влечет за собой применение принуждения. Здесь мы видим тесное слияние таких элементов публичной власти, как принуждение и законодательство.

Наличие собственной территории и государственной власти объясняется классическими, государствообразующими особенностями государства. Однако это далеко не все признаки, характеризующие состояние, дополнительными можно назвать: налоги, налоговая система. Государство обладает монополией на введение и взимание налоговых платежей. Наряду с налогами в пользу государства, взимаются сборы и государственные пошлины, как отмечалось выше. С помощью этих доходов формируется материальная финансовая база государства. Все доходы аккумулируются в соответствующих бюджетах и государственной казне. Налоговые поступления нужны прежде всего для обеспечения государственного аппарата, зарплаты чиновников, содержания армии и других служб государства, для реализации государственных программ в области экологии, образования, воспитания, здравоохранения, науки и др. Любое государство придавало и придает большое значение налоговой системе. Нет налоговых поступлений-нет развития государства, его механизма, замораживается реализация госпрограмм. В прошлом налоги были натуральными и денежными. В настоящее время в цивилизованных странах налоги находятся в денежной форме.

Суверенитет-это свойство государственной власти, выражающее ее независимость от любой другой власти как внутри страны, так и за ее пределами. На практике это означает, что государственная власть, единая и единственная, способна принимать и принимает законы, защищает правопорядок, вершит правосудие, собирает налоги. С так называемой внешней стороны суверенитет проявляется в способности самостоятельно осуществлять внешнюю политику, международное сотрудничество и помощь, решать вопросы войны и мира, вступать (и выходить) в международные союзы, в том числе военные.

Основываясь на проанализированных выше признаках, определить как территориальную организацию власти, обладающую принудительной силой, издавать и устанавливать, собирать и сборы. Конечно, толкование признаков государства, выделение числа может как-то повлиять на определение государства. Между тем, следует помнить: основные составляющие государства - территория, ее границы, власть, налоги и законодательство.

1.2. Проблемные вопросы государства и его управления

При научном познании любого объекта, и государство не является исключением, неизбежно возникает вопрос, с чего начать такое исследование. Изучение всякого целостного образования предполагает его расчленение на составляющие элементы с последующим анализом выделенных элементов и связей, объединяющих их в единое целое. При рассмотрении государства как политико-территориальной организации общества в качестве его элементов, как правило, выделяется известная триада, предложенная еще Г. Еллинеком в начале прошлого века: территория, население (народ), государственная власть^[3]. Такая теоретическая конструкция (при всей ее значимости в истории развития взглядов на природу государства) представляется спорной по следующим причинам.

Во-первых, как убедительно показал Л.С. Мамут, выделяемые «элементы государства» таковыми фактически не являются, в связи с чем данная теоретическая схема «в неверном свете выставляет действительные зависимости, которые существуют между государством и органично релевантными ему явлениями. Формула «элементы государства» инспирирует осмысление такового и приписываемых ему элементов как целого и частей (предметов), составляющих это целое. Отношения же целого и его частей - в общем плане суть отношения иерархии. Но диалектика связей «территории», «власти» и «народа» совершенно другая; причем каждый из названных «элементов» связан с государственностью сугубо на свой собственный лад. Например, «территория». Она - вовсе не часть самого государства, а лишь пространственное условие (наряду с временным) его бытия. «Власть» (вернее, публичная власть) и государство соотносятся не как часть и целое, а как функция и материализующая ее структура. Что касается «народа» и государства, то они коррелируют так, как субстанция и один из ее модусов»^[4].Во-вторых, метод изучения сложного целого путем его расчленения на элементы имеет определенные недостатки, которые можно проиллюстрировать на примере психологических исследований речевого мышления, проведенных Л.С. Выготским в 1930-х гг. и заложивших теоретические основы отечественной психологии.

Критикуя разложение целостного образования на элементы, он сравнивает его с химическим анализом воды, разлагающим ее на водород и кислород. В результате получаются элементы, которые не содержат свойств, присущих целому как таковому, и обладают рядом новых свойств, никогда не принадлежащих этому целому. Если бы исследователь в поисках объяснения свойств воды, например, почему вода тушит огонь, прибег бы к разложению воды на кислород и водород как к средству объяснения этих свойств, то он с удивлением узнал бы, что водород сам горит, а кислород поддерживает горение, и никогда не сумел бы из свойств этих элементов объяснить свойства, присущие целому. Им разработано принципиально новое понимание структурного анализа целостного образования, при котором оно расчленяется не на элементы, а до основной, далее неразложимой единицы, сохраняющей в себе все свойства целого^[5]. Такую основную и исходную единицу мышления и речи Л.С. Выготский находит во внутренней стороне слова, в его значении, поскольку «само слово представляет собой живое единство звука и значения и содержит в себе, как живая клеточка, в самом простом виде все основные свойства, присущие речевому мышлению в целом»^[6]. В результате исследования речевого мышления со значением слова в качестве исходной гносеологической «клеточки» им была построена целостная теория мышления, которая вошла в золотой фонд психологической науки.

Данный пример потребовался для того, чтобы наглядно показать необходимость выделения структурной единицы целостного объекта как исходного пункта его научного познания. В методологическом же плане роль и значение исходной гносеологической «клеточки» были обоснованы значительно раньше в работах К. Маркса, который в качестве исходной абстракции для исследования капиталистического общества выбрал категорию «товар» (с имманентным противоречием абстрактного и конкретного труда). В философской литературе подчеркивается огромное познавательное значение такой исходной «клеточки» исследования и обосновывается общая приложимость методологического приема самовоспроизводящейся «клеточки» как носителя основного движущего противоречия для научного познания различных объектов^[7].

С учетом сказанного считаем возможным полагать, что изучение Российского государства как целостного образования также целесообразно начинать с его «клеточки», для выявления которой рассмотрим конституционную модель российской государственности, закрепляющую конституционный идеал устройства Российского государства и объясняющую происхождение и функционирование публичной власти в ее взаимосвязи с народом, проживающим на территории страны. В основе этой конституционной модели, как известно, лежит принцип народовластия, в соответствии с которым носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (далее - народ, российский народ).

При доктринальном толковании конституционной модели убедительной представляется позиция Б.С. Эбзеева о том, что действующая Конституция основана на доктрине делегирования народом права на власть, которым пользуются должностные лица, осуществляя принадлежащие им по Конституции и законам полномочия. Народ передает государству не саму власть, а право на власть, сохраняя за собой учредительную власть^[8].

Однако при всей поддержке такого подхода остается ощущение некоторой неудовлетворенности, вызванной противопоставлением народа и государства, которые рассматриваются как две различные и противоположные сущности. В связи с этим отметим, что в истории развития взглядов на природу государства можно выделить две различные концептуальные матрицы, которые вкратце сводятся к следующему^[9]. В рамках первого направления государство с античных времен рассматривалось как коллективность, как политическое сообщество (Аристотель, Цицерон, Локк, Кант и др.).

Представители второго направления (Боден, Гоббс, Маркс, Энгельс, Ленин и др.) ассоциировали государство с правителем и его приближенными, с институтами (органами) публичной власти, с корпусом чиновников, должностных лиц и т.д. Такие взгляды на природу государства «привели к тому, что сформировался его однобокий (и потому ущербный) образ: отделившаяся (оторвавшаяся) от политической коллективности машина (совокупность учреждений), которая откуда-то извне социума повелевает, как марионетками, всеми членами политического сообщества, будто бы и не составляющими самое материю (субстрат) государства»^[10].

С учетом сказанного, вслед за Л.С. Мамутом считаем возможным полагать, что государство - это не надстройка над обществом, а публично организованное общество, публично-властным образом организованный народ (государственно организованный народ, «коллективный гражданин»). При таком понимании государство предстает в виде целостного организма - публично-властным образом организованного народа, а народ в его целостности - как «вместилище, обладатель, носитель и исполнитель публичной власти»^[11]. Таким образом, народ - это не отделенная от государства сущность, а неразложимая далее структурная единица государственности.

В связи с изложенным в качестве исходного пункта при изучении российской государственности, по нашему мнению, может быть выбрано понятие «народ», которое используется в различных науках, представляется междисциплинарной категорией и отличается значительными объемом и содержанием. В самом широком смысле под ним понимается социальная общность как совокупность людей, объединенных определенными связями и отношениями (территориальными, экономическими, политическими, социальными, историческими, биологическими, духовно-нравственными, языковыми и др.). Различные науки при изучении этого объекта вычленяют в нем свои части, свои связи и отношения, объединяющие людей в рамках единой общности, которая обозначается в каждой из них одним и тем же термином «народ».

В социологии народ рассматривается как социально-территориальная общность, объединенная единой территорией государства, устойчивыми экономическими, политическими, социальными, духовно-нравственными и экономическими связями и отношениями^[12]. В этнографии народ - это этническая общность как совокупность людей, объединенная общим языком, происхождением, оригинальной культурой, особенным укладом жизни, традициями и обычаями, этническим самосознанием, самоназванием и самоидентификацией^[13].

Таким образом, в социологии и этнографии термином «народ» обозначается эмпирическое понятие, которое имеет явное и определенное соотнесение с фактической действительностью, с реальными людьми, которые, реально взаимодействуя между собой, вступают в реальные отношения. Подобное понимание широко воспринято и конституционно-правовой наукой, когда российский народ рассматривается как социально-политическая общность, как совокупность российских граждан.

Наиболее полно такое понимание народа раскрыто О.Е. Кутафиным: «С юридической точки зрения понятие «народ» отождествляется с понятием «граждане» и определяется как принадлежность данной, ассоциированной в рамках единого государства совокупности людей к соответствующему государству. Народ образует физический субстрат государства»^[14].

На наш взгляд, в конституционно-правовом концептуальном пространстве понятие «народ» при его рассмотрении в качестве источника власти приобретает иное мыслимое содержание, чем социально-политическая общность как совокупность граждан. Рассматривая учредительные по своей сути властеотношения, возникающие в рамках референдума и свободных выборов (при понимании народа как совокупности граждан), мы приходим к выводам, противоречащим конституционной модели российской государственности, поскольку участниками этих правоотношений являются не все граждане, а только те из них, которые обладают активным избирательным правом и образуют избирательный корпус нашей страны. Рассмотрим эту ситуацию на примере всенародного голосования по принятию Конституции РФ 12 декабря 1993 г. Общая численность населения России на тот период составляла 148 355 867 человек^[15], а численность избирателей - 106 170 835 человек (71,5% российского народа). В голосовании участвовали 54,8% избирателей, из которых 58,4% поддержали Конституцию^[16], что составило 32% избирателей, или 22,8% российского народа.

При понимании народа как совокупности граждан мы вынуждены признать, что учредительной властью в нашей стране обладает не весь народ, а только избирательный корпус, причем лишь та его часть, которая проголосовала за принятие Конституции, т.е. лишь 22,8% всего российского народа. В связи с этим следует констатировать, что в конституционно-правовом концептуальном пространстве возникло объективное противоречие, когда понимание народа как социально-политической общности граждан, выработанное в других отраслях знания, «не вписывается» в конституционную модель, не позволяет адекватно раскрыть правовую природу народа как источника власти и описать закономерности, лежащие в основе российской государственности.

При рассмотрении данного противоречия представляется полезным обратиться к некоторым философско-методологическим положениям, согласно которым в структуре научного познания выделяются два взаимосвязанных вида познавательной деятельности и, соответственно, два уровня научного знания:

1) деятельность, направленная на разработку и совершенствование концептуального аппарата, - теоретическое исследование, в результате которого возникает теоретическое знание;

2) деятельность, направленная на применение концептуального аппарата для ассимиляции эмпирического материала, - эмпирическое исследование, в результате которого возникает эмпирическое знание^[17].

Эмпирическое исследование ориентировано непосредственно на реальный объект, как он дан в наблюдении и эксперименте, и оперирует эмпирическими понятиями, имеющими непосредственное соотнесение с действительностью. Теоретическое же исследование оперирует с идеальными объектами, которые не являются реальными объектами, а представляют собой результат различных мыслительных действий - схематизации, идеализации, моделирования, зафиксированных в знаково-символических средствах языка науки (формулы, схемы и др.). Их примерами могут служить материальная точка, идеальный газ, идеальный маятник. Такие идеальные объекты в природе не существуют, они «выступают как результат мысленного конструирования, когда мы абстрагируемся от несущественных (в том или ином отношении) связей и признаков предмета и строим идеальный объект, который выступает носителем только сущностных связей»^[18]. Таким образом, в структуре любой сформировавшейся науки существуют два взаимозависимых уровня знания:

теоретическое знание, «обитателями» которого являются максимально абстрактные понятия - не существующие в природе идеальные объекты, для которых сложно (или практически невозможно) найти эмпирические аналоги в фактической реальности;

эмпирическое знание, оперирующее эмпирическими понятиями, имеющими непосредственное соотнесение с действительностью.

При исследовании правовых явлений, помимо выделения эмпирического и теоретического в структуре научного знания, необходимо различать фактическую и правовую реальности (фактическую и правовую действительности). В рамках такого онтологического направления в изучении права, активно разрабатываемого Г.А. Гаджиевым, сформулирован ряд новых подходов, которые представляют несомненный интерес с точки зрения исследуемого вопроса^[19].

Под правовой действительностью (реальностью) в отличие от фактической действительности (реальности) понимается идеальная по сути онтологическая реальность - правовое концептуальное пространство, включающее в себя как право, так и изучающую его юриспруденцию. В правовой действительности происходит преобразование вещного мира. В результате юридического восприятия фактической реальности осуществляется ее отражение в обедненном и кривом зеркале, поскольку право - это искаженное отражение действительности, так как оно неизбежно использует разного рода фикции, символы. В правовом концептуальном пространстве обитают образы и символы реальных вещей и субъектов. При этом правовое концептуальное пространство, представляя собой упрощенную (редуцированную) картину фактической реальности, само, в свою очередь, является реальностью - это «юридизированная действительность», «идеальная онтологическая материя». Исходя из этих положений в работах Г.А. Гаджиева формулируется понятие «конституционно-правовое концептуальное пространство», в основе которого лежат максимально абстрактные юридические категории, такие как «государство», «воля государства», «воля народа», для которых сложно (или практически невозможно) найти эмпирические аналоги в фактической реальности^[20].

Возвращаясь с учетом сказанного к понятию «народ», необходимо отметить следующее. В конституционно-правовом концептуальном пространстве, населенном не реальными людьми, а правовыми абстракциями, юридическими фантомами и фикциями, эмпирическое понятие «народ», как отмечалось, не работает, в связи с чем возникает необходимость в теоретическом понятии «народ» как правовой абстракции, не имеющей непосредственного эмпирического коррелята. На наш взгляд, такое теоретическое понятие, может быть, не всегда сформулированное в явном виде, уже имеется в конституционно-правовой науке и применяется наряду и одновременно с эмпирическим понятием, когда народ рассматривается как «юридическая личность»^[21], единое историческое целое, объединяющее исторический опыт прошлых поколений^[22], «существует как наследник предыдущих поколений, представлен нынешними поколениями и воплощается в будущих поколениях»^[23].

Таким образом, одним и тем же термином «народ» в конституционно-правовой науке обозначаются два разных понятия:

эмпирическое понятие «народ» - конкретный народ как совокупность граждан;

теоретическое понятие «народ» - абстрактный народ как юридическая личность, как правовое существо, представляющее собой единое историческое целое и связанное общей судьбой с прошлыми и будущими поколениями.

Абстрактный народ - это правовая абстракция, юридическая фикция, идеальная конструкция, которая не существует в фактической реальности. При ее гносеологическом осмыслении весьма уместными и полезными оказываются положения трансцендентальной философии Иммануила Канта об идеях чистого разума, для которых в чувствах не может быть дан никакой адекватный объект^[24]. Такие максимально абстрактные, чистые понятия определялись им как трансцендентные, т.е. выходящие за пределы всякого опыта, в котором, следовательно, никогда не бывает предмета, соответствующего этим понятиям. Они имеют исключительно важное регулятивное значение, поскольку регулируют все наше познание, позволяя осуществить систематическое единство познания на основе абстрактных конструкций, выступающих концептуальными линзами, через которые мы воспринимаем реальный мир.

Теоретический разум при использовании таких абстракций обладает способностью гипостазировать их, т.е. приписывать реальное существование их предметам, которые на самом деле не встречаются в фактической действительности. Перефразируя Канта, это происходит от того, что мы диалектически превращаем систематическое единство нашего познания, основанное на концептуальной абстракции, в единство эмпирического целого и начинаем мыслить эту абстракцию как реально существующую вещь. В результате такой подмены возникает неизбежная иллюзия, видимость предметного существования ненаблюдаемой сущности^[25].

Применительно к абстрактному народу как коллективному целому мы как раз и наблюдаем такую способность теоретического разума гипостазировать это абстрактное понятие, рассматривая народ как совокупность российских граждан. Данное эмпирическое понятие, заимствованное из концептуального пространства других социальных наук, в определенной мере помогает в использовании абстрактного конституционно-правового понятия «народ» как юридической личности и правового существа подобно тому, как в математике создают трехмерные представления о четырехмерных объектах для их лучшего понимания в существующем мире, состоящем из трех измерений.

Обе эти категории (абстрактный и конкретный народ), обозначаемые одним термином, одновременно используются в конституционном праве и находятся в противоречивом единстве, так как в самом понятии «народ» заключено, сконденсировано противоречие между абстрактным и конкретным народом. Для раскрытия этого противоречия необходимо отметить, что правовые концепты помимо когнитивного компонента, присущего любому понятию, содержат и нормативный компонент, так как закрепляют нормативный идеал, сконструированный законодателем.

Конституционно-правовая сущность народа заключается в том, что он определен Конституцией в качестве носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации. В связи с этим абстрактный народ - не просто юридическая фикция (юридическая личность, правовое существо), а юридическая фикция, взятая в определенной ипостаси, а именно в качестве источника всей публичной власти. С учетом сказанного бинарную оппозицию (абстрактный народ - конкретный народ) можно и нужно рассматривать в правовых категориях должного и сущего, поскольку абстрактный народ, являясь носителем суверенитета и единственным источником власти, выступает как конституционный идеал должного устройства Российского государства.

В таком правовом идиллиуме, в идеальном мире должного многонациональный российский народ (абстрактный народ) действует в соответствии с публичными интересами всего коллективного целого (Российского государства как публично-властным образом организованного народа), «исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями» и «стремясь обеспечить благополучие и процветание России», как закреплено в преамбуле нашей Конституции. А в фактической реальности конкретные граждане, образующие в совокупности конкретный народ, исходя из частных, а не публичных интересов, вступают в конкретные избирательные правоотношения и нередко приводят к власти непригодных к тому людей, которые не выражают волю народа, а преследуют свои частные, порой весьма корыстные интересы.

При таком доктринальном толковании конституционной модели народ предстает как единство двух противоположностей: абстрактного народа как должного и конкретного народа как сущего, а противоречие между ними - как противоречие между должным и сущим, как исходное и базовое противоречие, которое получает свое специфическое выражение в различных публично-властных отношениях: как при осуществлении народом учредительной власти путем референдума и выборного формирования органов публичной власти, так и при реализации народом своей власти через органы публичной власти путем влияния на их деятельность. Тогда возникновение и развитие российской государственности кратко и, разумеется, весьма схематично можно представить следующим образом.

Принимая на референдуме Конституцию, российский народ (как юридическая личность, как юридическое существо) учреждает этим актом суверенитета всю систему публичной власти в стране. Осуществляя высшее непосредственное выражение принадлежащей ему власти путем выборов, народ создает, учреждает органы народного представительства, которые во взаимодействии формируют иные властные органы.

В итоге внутри единого целого вычленяются властные органы, которые осуществляют управление делами всего целостного образования и официально представляют государственно организованный народ целиком. В связи с этим органы публичной власти можно представить как структурные образования, создаваемые народом из самого себя как исходной субстанции в составе единого целостного организма, именуемого государством. Вполне уместной может выглядеть здесь аналогия с человеческим эмбрионом как неразделенной целостностью, из которой формируются все органы человеческого организма. Создаваемые таким образом органы публичной власти должны осуществлять управление делами государства от имени народа и в его интересах, выражая в принимаемых решениях волю народа. Сохраняя учредительную власть, российский народ вправе на периодических свободных выборах сменять органы народного представительства, а путем референдума напрямую без опосредующего звена принимать другие решения по управлению делами государства.

Необходимо отметить, что, формируя органы публичной власти, народ тем самым делегирует им свое право на определенный объем принадлежащих ему властных полномочий. В связи с этим многие властные полномочия переходят от народа как единственного их источника к соответствующим органам и должностным лицам. В результате прямое народовластие в значительной степени заменяется деятельностью представительных и иных органов публичной власти, происходит неизбежное в любом государстве отделение публичной власти от народа как ее единственного источника, которое возникает в процессе имманентного любой социальной системе общественного разделения труда по управлению публичными делами.

Если такое представление справедливо (а против него не видно принципиальных возражений), то очевидно, что системе народовластия внутренне присуще противоречие между народом и отделяемой от него публичной властью как проявление общего противоречия между абстрактным и конкретным народом. Рассматривая это противоречие, необходимо четко понимать, в какой реальности (правовой или фактической) осуществляются научные рассуждения, дабы не допустить смешения должного и сущего. Так, нередко государственный аппарат отождествляется со всем государством, а коллективность, оставшаяся после его вычленения из социума, именуется народом. Тем самым коллективное целое раскалывается на подвластных («народ») и «властвующих», которые к народу не относятся. Получается, «что в нашем государстве чиновники, сотрудники милиции, военнослужащие, люди, работающие в банках, в системе связи, в жилищно-коммунальных конторах и т.д. и т.п., т.е. миллионы российских граждан - не россияне, «не-народ». А кто же они? Живущие в Индии тамилы или случайно залетевшие на Землю марсиане?»^[26].

Абсурдность такого вывода в значительной степени обусловлена смешением абстрактного и конкретного народа, которые относятся к двум различным пластам материи (должному и сущему). Абстрактный народ, являясь «обитателем» правовой действительности (мира должного), как единственный источник власти, вступая в общие учредительные правоотношения, формирует свои органы своей власти, которые действуют сообразно интересам всего коллективного целого. В этом правовом Идиллиуме государственно организованный народ находится в противоречивом, но все-таки единстве с создаваемыми им органами власти - стадия гегелевского тождества, слитности противоположностей, когда объективно заложенные в системе противоречия находятся в единстве и соответствии.

А спускаясь из такого ирреального мира на «грешную землю», мы оказываемся в фактической реальности (в мире сущего), где обитают конкретные граждане, образующие в совокупности конкретный народ. Расчлененные в связи с общественным разделением труда на «властвующих» и «подвластных», они, вступая в конкретные публично-властные отношения, действуют на основе частных, а не публичных интересов, что приводит к противоречиям и конфликтам между этими различными социальными слоями российского общества. Именно в таком реальном мире (при воплощении в нем идеальной конструкции взаимоотношений между органами публичной власти и народом) происходит развертывание противоречия между народом и отделяемой от него публичной властью. Очевидно, что в одной журнальной статье не представляется возможным рассмотреть как эту, так и многие другие проблемы народовластия. Здесь поставлена более скромная задача: сформулировать лишь некоторые теоретические предпосылки, которые могут быть положены в основу дальнейшего научного поиска. В рамках настоящей работы на основе доктринального толкования конституционной модели предложен концептуальный подход, рассматривающий народ как структурную единицу российской государственности, как исходную гносеологическую клеточку ее научного познания. Такое понимание народа как единства двух противоположностей: абстрактного народа как должного и конкретного народа как сущего - представляется перспективным как для переосмысления существующих знаний, так и для проведения конкретных государственно-правовых исследований.

Подытоживая сказанное, отметим следующее. При рассмотрении абстрактного народа как конституционного идеала в полной мере применим знаменитый Кантовский принцип «как если бы», основанный на предположении о реальном существовании идеального объекта, применение которого для познания фактической действительности позволяет рассматривать ее в систематическом единстве под углом зрения этой презумпции^[27]. При понимании народа как совокупности российских граждан мы никогда не сможем понять, почему они вообще участвуют в управлении делами государства, в том числе избирают органы публичной власти и принимают важнейшие государственные решения на референдуме.

Поэтому вместо эмпирического понятия народа как совокупности граждан, которое не может повести нас далеко, теоретическое познание создает понятие абстрактного народа как правового существа, являющегося источником всей публичной власти и выступающего в связи с этим первосущностью всей государственности, первопричиной возникновения всей публичной власти, исходным вместилищем (субстратом) всей власти. Такая нематериальная сущность, созданная разумом, есть, правда, лишь абстрактная конструкция и правовая фикция и полагается в основу анализа российской государственности для того, чтобы рассматривать все властные общественные отношения, возникающие в фактической действительности, в их систематическом единстве, как если бы они имели свое основание в этой сущности, созданной разумом.

Тогда публично-властные полномочия российских граждан оказываются производными от учредительной власти народа как единого целого (юридической личности, правового существа), и такое трансцендентное нечто (абстрактный народ), существующее лишь идеально (в правовом Идиллиуме и в сознании теоретиков права), делает реальными и возможными все обычные и повседневные действия конкретных граждан по участию в отправлении публичной власти, которые без этого трансцендентного нечто были бы просто невозможны.

Подобные идеалы имеют исключительно важное значение в научном познании. «Хотя и нельзя допустить объективной реальности (существования) этих идеалов, - писал по этому поводу Кант, - тем не менее нельзя на этом основании считать их химерами: они дают необходимое мерило разуму, который нуждается в понятии того, что в своем роде совершенно, чтобы по нему оценивать и измерять степень и недостатки несовершенного»^[28].

С учетом сказанного правильное применение рассматриваемого конституционного идеала состоит в том, чтобы рассматривать государственно-правовую действительность так, «как если бы» она действительно была творением реального правового существа, называемого народом.

Однако в силу неизбежной иллюзии человеческий разум склонен приписывать объективность такой нематериальной правовой сущности. Данный конституционный идеал (народ как источник власти), пользуясь терминологией Канта, сначала реализуется, т.е. превращается в объект, затем гипостазируется, т.е. ему приписывается реальное существование в фактической действительности и, наконец, персонифицируется - отождествляется с реальными людьми.

Глава 2. Особенности и проблемы функционирования органов государственного управления современной России

2.1. Особенности и проблемы реформирования государственного управления

Один из ведущих подходов к пониманию места административного права в государственном управлении определяется как государственно-административный, альтернативный ему как административно-правовой. Естественно, что в данном случае мы не говорим о категоричном разграничении таких дисциплин, как наука о государственном управлении и наука об административном праве, и о попытке выделить среди них некий доминирующий способ определения сущности отношений государственного управления. Но, тем не менее, внесение определенной ясности в этот вопрос, особенно когда речь идет не о конкретной сфере государственного управления, а об отношениях государственного управления в целом, является важной и в то же время актуальной задачей современного юридического права

Поскольку государственное управление призвано обеспечить стабильное и упорядоченное развитие общества, вполне естественно, что оно осуществляется в отношении огромного количества проявлений общественной жизни. Признание этой особенности помогает лучше понять динамический, сложный и мозаичный характер субъекта регулирования административного права и адекватно объяснить тот факт, что научные исследования в области административного права всегда сталкиваются с определенными трудностями.

Очевидно, что феномен государственного управления носит универсальный характер. В этом смысле отдельные исследователи даже утверждают тезис о том, что практически все ветви государственной власти без исключения реализуют функции государственного управления. Например, согласно Кассову, сущность государственного управления раскрывается через его определение как целенаправленного влияния государства через систему всех его органов на связи с общественностью. Точно так же в своих более поздних работах он описывает государственное управление как практическое, организующее и регулирующее влияние государства на социальную жизнь людей, что фактически распространяет эту концепцию на все сферы осуществления государственной власти. Определение де Херта и Буле предполагает, что государственное управление представляет собой целенаправленное организационное и регулирующее влияние страны на состояние и развитие социальных процессов, сознания, поведения и деятельности человека и гражданина с целью достижения целей и реализации государственных функций, отраженная в Конституции и законодательных актах, путем внедрения государственной политики, разработанной политической системой и законодательно закрепленной в деятельности органов государственной власти, наделенной необходимой компетенцией.

Сегодня становится очевидным, что в условиях административной реформы на первый план выходит проблема реформирования всей системы управления государственной службой как в центре, так и на местах.

Государственная служба обычно понимается как часть более широкой управления. Это подмножество состоит из правительственных министерств, департаментов и агентств, в том числе людей, которые консультируют, разрабатывают и реализуют государственную политику и программы, и тех, кто управляет повседневной деятельностью. Реформирование государственной службы важно для улучшения управления, предоставления услуг, экономической политики и управления государственными финансами.

Необходимость переосмысления ее модели, организационной перестройки, кадрового обновления обусловлены потребностью более эффективной реализации функций государства, обеспечения эффективного функционирования государственной службы, ее единства и целостности.

Действующая система государственного и муниципального управления имеет серьезные недостатки — налицо подмена общественного интереса корпоративными интересами чиновничества, бюрократизм, формализм и карьеризм. Кроме того, имеет место игнорирование потребностей и интересов народа, отчуждение граждан от органов государственной власти и местного самоуправления, медленная адаптация к быстро меняющейся внешней среде и потребностям общества. Следует также упомянуть полное отсутствие стремления государственной и муниципальной бюрократии к экономии бюджетных средств.

Выделяются следующие проблемы.

I. Дерегуляция. Принятые до сих пор меры меркнут по сравнению с масштабами проблемы, хотя условия вступления во Всемирную торговую организацию (ВТО) помогли. России следует подумать о том, чтобы последовать примеру Мексики, и назначить омбудсмена по вопросам регулирования, который может пометить контрпродуктивную политику.

II. Борьба с коррупцией. Акцент здесь должен быть смещен в сторону предотвращения, а не наказания. Необходимо предпринять шаги для выявления потенциальных конфликтов интересов, обеспечения соблюдения кодексов этического поведения и повышения прозрачности и подотчетности. Функции выработки политики и регулирования должны быть отделены от функций надзора и предоставления услуг.

III. Бюджетирование. Агентства должны быть награждены за выдающуюся работу, которая послужит для бюрократии более ориентированной на результат. Некоторые функции могут быть переданы на конкурсной основе.

V. Права потребителей. Права граждан как потребителей социальных услуг должны быть защищены. В частном секторе предоставление товаров и услуг на основе спроса уже является нормой; Теперь это должно быть переведено в государственный сектор. Пособия могут быть переданы министерствам, чтобы были понятны индивидуальные и коллективные обязанности. Федеральный реестр платных государственных услуг должны быть введены.

VI. Вознаграждение. Заработная плата государственных служащих должна быть выше, более конкурентоспособной и связанной с производительностью.

VII. Практика управления. Политика занятости должна позволять привлекать кадры высокого уровня из частного сектора. Принятие решений в настоящее время чрезмерно централизовано и должно быть делегировано на максимально низкий уровень, хотя приоритет должен быть направлен на снижение дискреционной способности любого человека вмешиваться в экономику. Документооборот должен быть упрощен и сделан электронным.

Вследствие кризиса и острой необходимости пересмотра концепций социально-экономического развития резко увеличилось влияние государства «в ущерб качеству государственных институтов», что и повлекло за собой административную реформу государственной службы. Именно неспособность государства в большей степени восстановить экономику, а также его прямая роль в начавшемся кризисе требуют пересмотра системы государственного управления. Последнее заключение было развито теорией Фукуямы, выделяющим прямую связь между эволюцией государства и экономическим развитием. Таким образом, увеличение влияния государства частично привело к стагнации экономики и, как следствие, кризису. И проведенная в 2004 году реформа административного управления только увеличила количество чиновников, не сделав их работу эффективнее. Данная реорганизация должна была выявить ненужные и идентичные функции и сделать систему государственного управления более гибкой и трехуровневой (федеральные агентства, федеральные министерства, федеральные службы). Но на практике получилось лишь увеличение общего числа работников при отсутствии повышения работоспособности новой системы.

Таким образом, была разработана новая реформа, длящаяся до 2010 года, нацеленная на улучшение эффективность федеральной системы и обозначение конкретных полномочий и функций государственного управления. Но и тут возникли проблемы: отсутствие должного сообщения между государством и обществом, «шаткость» нормативной базы административного управления, также неправильный выбор органа, которым проводиться реформа, показатели международных рейтингов, свидетельствующих о снижении показателя веры народа и показателя эффективности работы государственного управления, а также недочеты в методологии и организационном процессе в целом. Те же самые проблемы испытывала и реформа государственной службы

2.2. Проблемные вопросы организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Принятие Конституции РФ 1993 г. ознаменовало собой новую веху в развитии современной России. Вследствие того что после распада СССР большинство регионов приняли противоречащие Конституции РФ основные законы, проводилась активная деятельность по разработке проектов новых основных законов в субъектах Федерации, в том числе и в Дагестане. После принятия федеральной Конституции РФ конституции субъектов были приведены в соответствие с федеральным законодательством^[29].

Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти - определяет ч. 2 ст. 11 Конституции РФ. Создание органов государственной власти обязательно для каждого субъекта Федерации. В Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (в ред. от 27.12.2018) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепляются основы системы органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, а также взаимодействие законодательных (представительных) органов субъектов Федерации с органами исполнительной власти субъектов. Однако в Законе не дается исчерпывающего перечня организационно-правовых форм взаимодействия региональных органов законодательной и исполнительной власти: они могут быть установлены в конституциях (уставах), законах и подзаконных актах субъектов Федерации^[30].

Следует подчеркнуть, что без эффективной работы органов государственной власти невозможно провести модернизацию общества. Для эффективной деятельности органов государственной власти республик необходимо решать проблемы их организации. В российской Конституции существуют недоработки относительно организации органов государственной власти субъектов РФ. Так, профессор С.А. Авакьян, говоря об обоснованности критики прежней российской Конституции за чрезмерное увлечение регулированием общей системы организации власти в субъектах Федерации, убедительно аргументировал, что основной вопрос федеративного строительства - суверенность в своих делах, т.е. в том, что относится к их ведению, не решен в Конституции РФ 1993 г.^[31].

В силу своей уникальности, полиэтничности Республика Дагестан имеет богатый опыт государственно-правового развития. Государственная власть в республике осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную согласно Конституции Республики Дагестан, принятой 10 июля 2003 г. Конституционным Собранием^[32]. Государственную власть в Дагестане осуществляют глава Республики Дагестан, Народное Собрание, Правительство, суды республики. По Конституции 2003 г. глава Республики Дагестан является высшим должностным лицом республики, возглавляет исполнительную власть в Дагестане.

Органы законодательной, исполнительной и судебной власти в своей деятельности являются независимыми и самостоятельными. С точки зрения профессора М.М. Айбатова, «Республика Дагестан представляет собой демократическое правовое государство в составе Российской Федерации, которое выражает волю и интересы всего многонационального народа Дагестана»^[33].

В упомянутом Федеральном законе N 184-ФЗ перечислены полномочия законодательных органов, реализация которых происходит посредством издания законов субъектов и подзаконных актов данных органов. Как полагают З.М. Мусалова и Д.Г. Махачев, целью данного подхода является унификация этих полномочий, недопущение вмешательства законодателей регионов в сферу регулирования федерального законодательства^[34].

Однако существуют определенные проблемы в организации органов государственной власти республики, связанные с особенностями демократического устройства Дагестана. Прежде всего отметим, что исполнительная власть, как одно из трех звеньев государственной власти в субъектах Федерации, занимает реально ведущее место в системе государственной власти в силу того, что наделена широкими полномочиями и регламентирована в республиканской Конституции детальнее, чем исполнительная власть Российской Федерации. Система органов исполнительной власти в субъектах Федерации создается согласно положениям Конституции, федеральному законодательству и нормативным правовым актам, закрепляющим правовой статус органов власти.

Внимание к исполнительной власти в субъектах РФ, в том числе в Республике Дагестан, не случайно и обусловлено общими проблемами нестабильности в организации управления, экономической жизни. Исполнительная власть в субъектах РФ в сильной степени направлена на организацию общего руководства субъектами, в этом плане она продолжает полномочия главы субъекта, возглавляется им и обеспечивает реализацию его задач и полномочий. Не будет преувеличением сказать, что в совокупности исполнительная власть в субъекте РФ, представленная высшим должностным лицом - главой субъекта и в целом коллегиальным исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, не ограничивается только исполнением законов, по своему политическому весу превосходит законодательную власть.

Основной проблемой построения системы органов исполнительной власти субъектов РФ является деление властей как по ветвям власти, так и по «вертикали» с установлением разделения предметов ведения между федеральными органами и органами субъектов РФ. Органы исполнительной власти призваны помогать гражданам в решении социальных проблем, исполнять функции по защите прав и свобод граждан. В связи с этим возникает необходимость в проведении оценки состояния исполнительной власти в Российской Федерации и определении мероприятий по разрешению проблем, возникающих в ее устройстве.

Действуя независимо и в пределах своей компетенции, органы исполнительной власти субъектов РФ решают вопросы, связанные с реализацией проводимой высшим руководством страны административной реформы в системе федеральных органов исполнительной власти. Законами субъектов Федерации устанавливаются система и структура органов исполнительной власти субъектов, определяются границы их компетенции. Деятельность органов исполнительной власти субъектов подзаконна и нацелена на реализацию Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, актов Правительства РФ и законов субъекта.

Исполнительным органам Республики Дагестан свойственны следующие недостатки: на современном этапе развития законодательства Российской Федерации отсутствует прозрачность функционирования исполнительных органов власти; при формировании органов власти допускается дублирование властных полномочий отдельными органами, что снижает эффективность функционирования существующих органов власти, и пр.

Одним из самых главных недостатков в организационной структуре системы исполнительной власти Республики Дагестан является слабое внимание к определению целей, полномочий и функций органов любых категорий и уровней. Частая смена управленческих кадров значительно увеличивает дефицит квалифицированных государственных служащих, а также разрушает сложившиеся в коллективе социальные связи, оказывая негативное воздействие на психологическое состояние государственных служащих.

Нельзя не подчеркнуть и то, что организация исполнительной власти на территориях субъектов строится по двум направлениям, далеко не всегда взаимоувязанным. Одно направление - это органы исполнительной власти непосредственно субъекта РФ, призванные обеспечивать реализацию его предметов ведения на основании их разделения в ст. 72 Конституции РФ. Другое направление - это подразделения федеральных органов исполнительной власти, создаваемые на территориях субъектов РФ и призванные обеспечивать реализацию задач Российской Федерации на данной территории. Но объектом применения усилий обеих групп органов является все-таки территория соответствующего субъекта РФ, ее земли, недра, воды, леса и т.д. А главным объектом воздействия является население каждого субъекта РФ. Поэтому остается крайне актуальной задача обеспечения взаимодействия обеих групп органов и подразделений исполнительной власти. К сожалению, несмотря на определенные федеральные нормативные основы такого взаимодействия, оно порой остается в рамках ведомственных вертикалей. И если это понимаемо в отношении органов с надзорно-контрольными функциями (прокуратура, суды и др.), то в отношении органов, заботящихся о сохранности материальных богатств субъекта РФ, усиление координационных функций исполнительной власти субъекта РФ было бы полезным.

Следует отметить и проблемы, связанные с организацией органов законодательной власти субъектов Федерации. Прежде всего надо сказать, что в основных законах всех субъектов Северо-Кавказского региона законодательным органам посвящены отдельные главы, в том числе и в Конституции Республики Дагестан. Об организации законодательных органов, их взаимоотношениях с иными ветвями государственной власти конкретнее говорится в специальных законах о парламентах, которые были приняты во всех субъектах, кроме Республики Дагестан и Республики Ингушетия.

Как подчеркивает профессор М.М. Айбатов, «законодательная власть в Республике Дагестан осуществляется Народным Собранием - однопалатным парламентом, который является постоянно действующим законодательным (представительным) органом государственной власти Республики Дагестан»^[35]. Определенные шаги по усилению роли законодательных органов предпринимаются в республиках Северного Кавказа, в том числе и в Дагестане. В частности, отменены прямые выборы главы республики. Кандидатуру на пост главы предлагает Президент РФ. Народное Собрание РД по представлению Президента РФ ранее наделяло предложенного им кандидата полномочиями главы республики, теперь избирает такого кандидата на 5-летний срок главой республики. Следует учесть, что Президент РФ предлагает несколько кандидатов на указанный пост, так что у Народного Собрания выбор есть. Однако доверие к кандидатуре, предложенной Президентом, предопределяет выбор.

Следует обратить внимание на то, что законодатель учитывал и уровень развития российской государственности, и национально-историческую специфику развития республики при установлении системы выборов в республике. Народное Собрание как постоянно действующий законодательный (представительный) орган государственной власти республики - однопалатный парламент. Но при его избрании в гибких формах учитывается многонациональный состав населения республики, с тем чтобы обеспечить участие в работе представителей разных национальных групп населения. Этому служит то, что политические партии, формирующие свои списки кандидатов и выдвигая их по избирательным округам, исходят из необходимости поддержки в первую очередь политиков, как позитивно проявивших себя, так и связанных с теми или иными национальными группами населения. Однако нельзя не сказать, что принцип национальной принадлежности все же не является исключительно решающим при выборе депутатов, в первую очередь население учитывает их деловые качества. Правда, не следует думать, что национальный фактор отошел на задний план, нередко с ним тоже надо считаться.

Для Дагестана, как и для других субъектов РФ, существенной проблемой является то, что в основной массив законодательства субъектов входят законодательные акты по предметам совместного ведения. И здесь федеральный уровень регулирования зачастую является настолько исчерпывающим, что для субъектов РФ остается либо весьма малый объем своего законотворчества, либо в значительной степени повторение федерального законодательства. Это принижает значение законодательных органов субъектов. Думается, назрела необходимость тщательного обсуждения на федеральном уровне пропорций законотворчества по предметам совместного ведения, закрепленным в ст. 72 Конституции РФ.

К тому же надо сказать, что многие положения ст. 72 сформулированы так, что, несмотря на 25-летний период существования Конституции РФ, остаются вопросы их реализации. В одних случаях возникает вопрос: надо ли субъектам РФ иметь свое регулирование, не лучше ли им сконцентрироваться на правоприменении: например, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Будет вполне достаточен скромный объем актов субъектов РФ. Но в других случаях наряду с федеральным надо развивать и собственное регулирование - например, особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; общие вопросы воспитания, образования, культуры, физической культуры и спорта. По отдельным позициям трудно понять, необходимо ли регулирование на уровне субъектов РФ, например, есть ли смысл в совместном ведении в осуществлении мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий; в установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления; в координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнении международных договоров Российской Федерации. В указанных вопросах федеральное регулирование более естественно, в нем устанавливаются параметры участия субъектов РФ в соответствующих делах и сферах.

Проблемой следует также считать и то, что законодательные органы субъектов ограничены в своих возможностях, несмотря на самостоятельность в осуществлении своих полномочий. К примеру, вне компетенции региональных парламентов находится регулирование вопросов, отнесенных к ведению органов местного самоуправления, а именно вопросов, устанавливающих объем расходов за счет средств местных бюджетов^[36]. Ряд ученых считают необходимым укрепить представительную и контрольную функции региональных парламентов, повысить значимость законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации в государственном строительстве.

На территории каждого субъекта РФ действуют федеральные суды. Их эффективная работа возможна только при условии стабильности государственных институтов. Она расшатывается при частых изменениях в структуре органов, особенно исполнительной власти. В Дагестане такие изменения происходят постоянно. Они заключаются в создании новых органов и внутренних изменениях, но чаще всего связаны со сменой руководства. Все это отражается на качестве деятельности как соответствующих органов, так и в целом судебной системы.

Глава 3. Орган управления государственной службой

В соответствии со ст. 16 Федерального закона N 58-ФЗ, претерпевшей три редакции, устанавливается двухуровневая система управления госслужбой на уровнях федеральном и субъектов Российской Федерации. Ее цели - координация деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на госслужбу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения службы, использования кадрового резерва для замещения должностей в государственных органах, профессионального образования и дополнительного профессионального образования госслужащих, осуществление вневедомственного контроля за соблюдением в госорганах федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной службе. Однако нет никаких указаний на то, каким образом должна быть организована и посредством каких структур она должна функционировать во исполнение поставленных перед ней целей. Как видно из простого сравнения, функции действующих при Президенте РФ совещательно-консультативных органов (комиссий и совета), а также образованного в структуре Администрации Управления Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров совпадают с целями, указанными в ст. 16 Федерального закона N 58-ФЗ.

Помимо Федерального закона N 79-ФЗ ни в одном другом федеральном законе о других видах федеральной госслужбы, в частности о военной службе, о службе в органах внутренних дел и иных, не предусмотрено создание специальных органов, наделяемых функциями управления в отношении вопросов таких видов федеральной госслужбы^[37]. При этом законодательством об иных видах службы, которые по существу являются правоохранительной службой, закрепляются нормы, предусматривающие включение представителей органа по управлению государственной службой в состав комиссий, образуемых в правоохранительных органах, например в ч. 6 ст. 25 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. N 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Однако в данном случае возникает неясность, о каком органе управления идет речь, если образование такового предусмотрено только для гражданской службы. Исходя из этого под органом управления государственной службой следует понимать структуру, предназначенную только для одного из ее видов - гражданской.

В тексте Федерального закона N 79-ФЗ функции органа по управлению госслужбой предусмотрены в девяти статьях: ч. 8 ст. 12, согласно которой он должен сформировать справочник квалификационных требований к специальностям, направлениям подготовки, знаниям и умениям, которые необходимы для замещения должностей гражданской службы с учетом области и вида профессиональной служебной деятельности гражданских служащих; ч. 5 ст. 19, из которой вытекает, что должны действовать федеральный госорган по управлению госслужбой и его аналог в субъектах Российской Федерации, которые объединяются единым понятием "орган по управлению госслужбой", при этом к его функции относится образование комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов; ч. 8 ст. 22, которая обязывает представителей органа по управлению госслужбой входить в состав конкурсных комиссий, а также приглашать по запросу представителей нанимателя независимых экспертов для включения их в составы соответствующих комиссий госорганов; ч. 10 ст. 48 - то же в части комиссий по аттестации; ч. 5 ст. 47 наделяет полномочием утвердить примерный должностной регламент; ч. 3 ст. 61 определяет, что координация подготовки кадров для гражданской службы осуществляется соответствующим органом по управлению госслужбой; ч. 2 ст. 63 закрепляет функцию формирования госзаказа на мероприятия по профессиональному развитию гражданских служащих на очередной год; ч. 2 ст. 64 функция формирования федерального кадрового резерва для замещения должностей федеральной гражданской службы высшей, главной, ведущей групп в порядке, определяемом Президентом РФ, а также ч. 3 той же статьи - для кадрового резерва субъекта Российской Федерации - органом по управлению госслужбой субъекта Российской Федерации, ч. 9 той же статьи гласит, что включение федерального гражданского служащего в федеральный кадровый резерв оформляется актом федерального госоргана по управлению госслужбой, и аналогично - органом по управлению госслужбой субъекта Российской Федерации; ч. 6 ст. 71 возлагает задачи и функции соответствующего органа по управлению госслужбой до его образования на госорганы в соответствии с законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Все приведенные здесь функции на федеральном уровне выполняются структурными подразделениями Администрации Президента РФ - Управлением Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим госполитику и нормативное правовое регулирование в сфере государственной гражданской службы - Минтрудом России, федеральными госорганами в части вопросов, предусмотренных для органа по управлению службой, до его образования. Соответственно, структурировано управление государственной гражданской службой на уровне субъектов Российской Федерации.

Вышеуказанные функции, имеющие постоянный характер, реализуются в текущем административном порядке, а имеющие единовременный характер, такие, как утверждение типового должностного регламента Указом Президента РФ и справочника квалификационных требований приказом Минтруда России, реализованы в соответствии с полномочиями данных органов в сфере государственной службы^[38].

Однако помимо законодательных и подзаконных нормативных актов в настоящее время можно отметить возрастающую тенденцию ненормативного регулирования государственной службы в форме издания методических рекомендаций по самым разным вопросам. Будучи подготовленными по распоряжениям Правительства РФ или во исполнение мероприятий федеральных программ и утвержденными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции госполитики и нормативного правового регулирования в сфере государственной гражданской службы, методические рекомендации приобретают в такой форме своеобразную подзаконную силу. Разумеется, сами по себе методические рекомендации нормы права не содержат, т.е. в юридическом смысле не имеют обязательной силы. Но на практике точное следование их положениям становится обязательным к исполнению во всех государственных органах. Причем безотносительно присущей им специфики осуществляемых функций и профессиональной служебной деятельности гражданских служащих. Дело доходит до того, что при проверках, проводимых органами прокуратуры в части их надзорных полномочий в соответствии с ч. 3 ст. 67 N 79-ФЗ, появляются замечания об устранении нарушений, связанных с неисполнением методических рекомендаций, которые допущены при проведении конкурсов на замещение вакантных должностей, аттестации служащих, других процедур прохождения службы^[39].

В соответствии с ч. 8 ст. 12, введенной в Закон N 79-ФЗ в 2016 г., федеральным государственным органом по управлению государственной службой в целях оказания государственным органам методологической помощи формируется Справочник квалификационных требований к специальностям, направлениям подготовки, знаниям и умениям, которые необходимы для замещения должностей гражданской службы с учетом области и вида профессиональной служебной деятельности гражданских служащих. Такой Справочник был утвержден Минтрудом России. Между тем в соответствии с ч. 8 ст. 71 до образования соответствующего органа по управлению государственной службой задачи и функции этого органа выполняются государственными органами в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

По законодательству субъектов Российской Федерации складывается различная организация управления гражданской службой. Так, Законом г. Москвы от 25 января 2006 г. N 3 управление госслужбой регламентируется нормами гл. 14. Общее руководство гражданской службой и ее координацию осуществляет мэр г. Москвы. При этом орган по управлению госслужбой создается в целях выработки предложений, координации деятельности госорганов при решении кадровых вопросов, обеспечения деятельности комиссий, определения периодов службы (работы) для включения в стаж гражданской службы, подготовки разъяснений и рекомендаций для госорганов по вопросам гражданской службы. Однако до образования такого органа его задачи и функции возложены на аппарат мэра и Правительства столицы.

Оригинальный подход воспроизведен Законом г. Санкт-Петербурга от 1 июля 2005 г. N 399-99 (с изм.). В ст. 8.1 предусмотрено рассредоточение функций органа по управлению госслужбой. До его образования функция управления госслужбой в системе исполнительных органов государственной власти, в том числе ведение кадрового резерва, возлагается на уполномоченный Правительством города исполнительный орган власти, а не отнесенные к его компетенции функции выполняются Законодательным Собранием, Уставным Судом, Избирательной комиссией, Контрольно-счетной палатой, аппаратом Уполномоченного по правам человека и др. При этом санкт-петербургский Закон предусматривает возможность поименованных государственных органов передавать эти свои права уполномоченному исполнительному органу власти. На этой основе имеется практика заключения административных договоров между городскими госорганами.

Орган управления государственной службой как самостоятельный и специализированный в системе органов власти, к компетенции которого отнесены все управленческие вопросы, ни на федеральном, ни на региональном уровнях не сложился по многим обстоятельствам. Статус-кво фиксируется актами федерального и субъектов Российской Федерации с применением общей формулы "до его образования". Можно констатировать, что ни одна из заложенных федеральными законами 1995 г. об основах государственной службы и сменившим его в 2003 г. действующим Законом о системе госслужбы децентрализованная и централизованная модели органа управления государственной службой оказались невостребованными реалиями функционирования отечественной системы государственного управления.

Возникает идея принятия указа Президента РФ о системе и структуре органов управления государственной службой Российской Федерации, в котором стоит определить федеральные органы и их функции с распределением полномочий по всем видам службы, а также предусмотреть соответствующую компетенцию управления государственной гражданской службой в субъектах Российской Федерации на основе их законодательства.

В качестве альтернативных предложений можно сформулировать следующие два варианта. Первый состоит в том, чтобы принять указ Президента РФ о системе и структуре федеральных органов управления государственной службой с распределением между ними полномочий управления по видам: военной, гражданской, иным (правоохранительной). Для этого ст. 16 Федерального закона N 58-ФЗ следует дополнить указанием на необходимость образования органа по управлению госслужбой указом Президента РФ. На этой основе общая государственная политика и нормативно-правовое регулирование для всех видов службы, в единстве образующих ее систему, закрепляется за Президентом РФ. Его полномочия в этой области в соответствии с указом будет обеспечивать профильное структурное подразделение Администрации Президента РФ. Второй вариант сводится к упразднению понятия "орган управления государственной службой", т.е. состоит в исключении его из Федерального закона N 79-ФЗ. Вместе с тем, как показала практика, следует признать избыточными его функции направления своих представителей в составы конкурсных и аттестационных комиссий госорганов и, соответственно, подлежащими исключению. При этом управленческие функции, предусмотренные Федеральным законом N 58-ФЗ, закрепляются за федеральным госорганом, определяемым Президентом РФ в качестве полномочий по осуществлению управления государственной службой.

Заключение

Таким образом, сделать следующие выводы:

Публичная - один из признаков государства, означающий, что не с обществом и посредством органов. В современном государстве - это и органы власти. Их - управлять и общество, до принуждения; разрабатывать и обязательные для правовые акты; обеспечивать и правопорядок.

Возможность принуждения - важная черта государства, его власти. В принуждение и первобытному обществу, например, из рода; свойственно также современному обществу, семье

Государство - это механизм управления обществом, социальными и процессами, представляющими систему органов и материальных средств, необходимых для его и функций.

Специфическая особенность органов, образующих в своей совокупности государственный механизм, состоит в государственно-властном характере их полномочий, что связано с обязательным юридическим закреплением формирования и деятельности этих органов, и основанной на этом способности издавать правовые акты и охранять их от нарушения.

Субъект государственной власти - государство, государственные органы: органы представительной (законодательной) власти (в Российской Федерации таким органом является Федеральное Собрание Российской Федерации (парламент)), высший орган исполнительной власти, органы судебной власти.

Позитивная динамика развития российского государства в XXI в., изменение места и роли Российской Федерации в мире, приведшие к тому, что однополярный мир в его американской версии утрачивает способность к самоупорядочиванию, как раз служит лучшим подтверждением правильности выбора правовых форм развития нашего государства. А именно: Конституция закрепляет основы существующего государственного строя, являясь каркасом, на котором держится общественное здание нашего государства. И в этой связи с удовлетворением можно констатировать, что за прошедшие 25 лет (что, в общем-то, совсем немного в историческом периоде развития государства) действующая Конституция РФ сумела выполнить возложенные на нее функции и обеспечила стабильность политического и экономического развития российского государства, уникального по своим национально-территориальным, религиозным, социокультурным и геополитическим особенностям.

Самыми важными проблемами построения системы государственной власти являются отсутствие организационно-правового обоснования слияний и разделения уже действующих органов власти.

Эффективная работа органов государственной власти субъектов РФ, возможна только при условии стабильности государственных институтов, в связи с чем необходимо минимизировать изменения в структуре органов исполнительной власти.

Особое внимание следует уделить проблеме частой смены управленческих кадров в органах государственной власти.

Следует также совершенствовать федеральное законодательство по вопросам самостоятельности субъектов РФ в реализации своих полномочий и на этой основе активизировать правотворчество самих субъектов РФ.

Другая идея решения вопроса об органе управления государственной службой обусловлена российской административной практикой, сложившейся за последние полтора десятка лет. Она исходит из признания существующих реалий функционирующей управленческой системы гибридного типа и заключается в том, чтобы зафиксировать ее статус-кво, исключив из российского законодательства понятие об этом органе и, как следствие, признание нецелесообразным необходимости его образования. Предусмотренные для него функции после их критического анализа подлежат в этой связи перераспределению между соответствующими госорганами на федеральном и субфедеральном уровнях. С этим согласуется и то, что нормативно закрепленные избыточные функции искусственно максимизируют целесообразность функционирования данного органа с расширенным объемом полномочий.

В данной связи вполне правомерен вопрос о передаче функций нормативного правового регулирования в сфере гражданской службы от Минтруда России к Минюсту России. При этом в ведении Минтруда останется вся объемная сфера трудовых отношений по свободному найму, а принципиально отличающиеся от них, не свойственные ему вопросы публичной службы перейдут под эгиду президентского ведения. Одновременно Минюст России, находящийся в подведомственности Президента РФ вместе с другими органами административно-политической сферы государственного управления, может быть наделен теми же функциями и в отношении иных видов государственной службы, которая является правоохранительной.

Правовое оформление любого из предложенных либо иных возможных решений ввиду особенностей конституционно установленной отечественной системы государственного управления находится в политической плоскости, ситуативно диктуется административно-политической конъюнктурой.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативно-правовые акты

1. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // Российская газета. Федеральный выпуск. N 6053 (77). 10.04.2013.
2. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Российская газета. Федеральный выпуск. N 6644 (73). 08.04.2015.

Литература

1. Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М., 2000.
2. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2019.
3. Баранов П.П. Власть и общество: испытание Конституцией // Независимая газета. N 105 (7234). 29.05.2018.
4. Барциц И.Н. О концептуальных направлениях развития системы государственной службы Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. N 6.
5. Баснак Д.В. Создание системы управления российской государственной службой в современных условиях // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. N 4.
6. Буравлев Ю.М. Проблема реформирования и управления системой государственной службы в Российской Федерации // Государство и право. 2003. N 7.
7. Выготский Л.С. Мышление и речь. Психологические исследования. М.; 1934.
8. Гаджиев Г.А. О пространственно-временном мышлении в конституционном праве (вопросы юридической онтологии и аксиологии) // Сравнительное конституционное обозрение. 2018. N 6.
9. Гаджиев Г.А. Онтология права. М., 2015.
10. Джонас Е.А. «Путин изменил ландшафт России»: почему западные СМИ боятся рассказывать правду о Президенте РФ и его стране. URL: https://rueconomics.ru/303776-putin-izmenil-landshaft-rossii-pochemu-zapadnye-smi-boyatsya-rasskazyvat-pravdu-o-prezidente-rf-i-ego-strane (дата обращения: 14 июня 2018 г.).
11. Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 2017.
12. Кант И. Критика чистого разума // Кант И. Соч.: В 6 т. / Под общ. ред. В.Ф. Асмуса, А.В. Гулыги, Т.И. Ойзермана. М., 1964. Т. 3.
13. Кочкалова Л.И. Социальная функция Российского государства: теоретико-правовой аспект // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. N 12.
14. Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2017.
15. Марксистская философия в XIX веке. Книга первая: От возникновения марксистской философии до ее развития в 50-х - 60-х годах XIX века. М., 1979.
16. Мамут Л.С. Государство как публичновластным образом организованный народ // Журнал российского права. 2016. N 3.
17. Мамут Л.С. Государство: полюсы представлений // Общественные науки и современность. 1996. N 4.
18. Мамут Л.С. Социальное государство с точки зрения права // Государство и право. 2001. N 7.
19. Мелехин А.В. Теория государства и права: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. // СПС КонсультантПлюс. 2009.
20. Опалева А.А. Безопасность личности в системе национальной безопасности // Взаимодействие международного и внутригосударственного права Российской Федерации по обеспечению личности, общества и государства: Материалы межвузовской науч.-практ. конференции. М.: Академия управления МВД РФ, 2015.
21. Пивоваров Ю.С. Русская власть и публичная политика // Полис. 2006. N 1.
22. Романович Н.А. К вопросу о персонализации власти в России // Власть. N 9. 2019.
23. Социология. Основы общей теории: Учебник для вузов. М., 2017.
24. Степин В.С. Философия науки. Общие проблемы. М., 2016.
25. Хабриева Т.Я. Современные проблемы самоопределения этносов: сравнительно-правовое исследование. М., 2018.
26. Цечоев В.К., Швандерова А.Р. Теория государства и права: учебник. М.: Прометей, 2017.
27. Эбзеев Б.С. Конституция, власть и свобода в России: опыт синтетического исследования. М., 2017.
28. Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд. М., 1997.

Сайты

1. URL: https://www.fedstat.ru/indicator/31557.do.
2. URL: http://cikrf.ru/law/decree_of_cec/1993/12/20/post_ref_1993.html.

1. Цечоев В.К., Швандерова А.Р. Теория государства и права: учебник. М.: Прометей, 2017. С. 120. ↑

2. Цечоев В.К., Швандерова А.Р. Теория государства и права: учебник. М.: Прометей, 2017. С. 129. ↑

3. См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 2017. С. 161 - 162. ↑

4. Мамут Л.С. Государство как публичновластным образом организованный народ // Журнал российского права. 2016. N 3. С. 89. ↑

5. См.: Выготский Л.С. Мышление и речь. Психологические исследования. М.; Л., 1934. С. 4 - 15. ↑

6. Там же. С. 9. ↑

7. См.: Марксистская философия в XIX веке. Книга первая: От возникновения марксистской философии до ее развития в 50-х - 60-х годах XIX века. М., 1979. С. 453 - 454. ↑

8. См.: Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд. М., 1997. С. 25, 30 - 31; Эбзеев Б.С. Конституция, власть и свобода в России: опыт синтетического исследования. М., 2017. С. 181 - 198. ↑

9. См.: Мамут Л.С. Государство: полюсы представлений // Общественные науки и современность. 1996. N 4; Мамут Л.С. Государство как публичновластным образом организованный народ; Мамут Л.С. Социальное государство с точки зрения права // Государство и право. 2001. N 7. ↑

10. Мамут Л.С. Государство: полюсы представлений. С. 50. ↑

11. Мамут Л.С. Государство как публичновластным образом организованный народ. С. 95. ↑

12. См.: Социология. Основы общей теории: Учебник для вузов. М., 2017. С. 298 - 305. ↑

13. См.: Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М., 2000. С. 73; Хабриева Т.Я. Современные проблемы самоопределения этносов: сравнительно-правовое исследование. М., 2018. С. 17 - 18. ↑

14. Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2017. С. 320. ↑

15. URL: https://www.fedstat.ru/indicator/31557.do. ↑

16. URL: http://cikrf.ru/law/decree_of_cec/1993/12/20/post_ref_1993.html. ↑

17. См.: Степин В.С. Философия науки. Общие проблемы. М., 2016. С. 156 – 200. ↑

18. Степин В.С. Указ. соч. С. 159 – 160. ↑

19. См.: Гаджиев Г.А. О пространственно-временном мышлении в конституционном праве (вопросы юридической онтологии и аксиологии) // Сравнительное конституционное обозрение. 2018. N 6. С. 82 - 93 ↑

20. Гаджиев Г.А. Онтология права. С. 258. ↑

21. См.: Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 325. ↑

22. См.: Эбзеев Б.С. Конституция, власть и свобода в России: опыт синтетического исследования. С. 176 - 177. ↑

23. Гаджиев Г.А. Онтология права. С. 258. ↑

24. См.: Кант И. Критика чистого разума // Кант И. Соч.: В 6 т. / Под общ. ред. В.Ф. Асмуса, А.В. Гулыги, Т.И. Ойзермана. М., 1964. Т. 3. С. 347 - 592. ↑

25. См.: Кант И. Указ. соч. С. 511. ↑

26. Мамут Л.С. Государство как публичновластным образом организованный народ. С. 96 ↑

27. См.: Кант И. Указ. соч. С. 569 - 592. ↑

28. Кант И. Указ. соч. С. 502. ↑

29. Халифаева А.К., Исмаилова Д.Э. Конституция Республики Дагестан 1994 года: история подготовки и принятия // Юридический вестник ДГУ. 2017. N 1. С. 28. ↑

30. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс". ↑

31. Авакьян С.А. Конституционное право России. М., 2018. Т. 2. С. 689. ↑

32. Конституция Республики Дагестан принята Конституционным Собранием 10 июля 2003 г. (в ред. от 26.12.2017) // СПС "Гарант". ↑

33. Айбатов М.М., Гаджиева М.К. Некоторые особенности организации государственной власти в Республике Дагестан // Закон и право. 2018. N 6. С. 23. ↑

34. Мусалова З.М., Махачев Д.Г. Компетенция законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Юридический вестник ДГУ. Т. 20. 2016. N 4. С. 76. ↑

35. Айбатов М.М., Гаджиева М.К. Указ. соч. С. 23. ↑

36. Мусалова З.М., Махачев Д.Г. Указ. соч. С. 76. ↑

37. Барциц И.Н. О концептуальных направлениях развития системы государственной службы Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. N 6. С. 43. ↑

38. Баснак Д.В. Создание системы управления российской государственной службой в современных условиях // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. N 4. С. 56. ↑

39. Буравлев Ю.М. Проблема реформирования и управления системой государственной службы в Российской Федерации // Государство и право. 2013. N 7. С. 32. ↑