Опыт промышленной политики в разных странах (Понятие и роль промышленной политики)

Содержание:

Введение

Актуальность темы курсовой работы обоснована тем, что вопросы построения промышленной политики, как концептуальные, так и практические продолжают привлекать к себе внимание экспертов и политиков. Данный интерес вызван продолжающимся мировым экономическим кризисом и неясными перспективами дальнейшего развития, причин неудач, возможностей и особенностей «новой» промышленной политики.

Тема формирования и реализации государственной промышленной политики в России также приобрела особую актуальность в последние годы, когда очевидной стала необходимость перехода на инновационную модель развития. Учитывая стратегическую цель достижения Россией статуса одного из лидеров XXI в., а также неудовлетворительного состояния некоторых фундаментальных макроэкономических факторов, неразвитости институтов, ресурсных и инфраструктурных ограничений, неэффективности взаимодействия бизнеса и государства, негативных тенденций в развитии человеческого капитала, возникает потребность в переосмыслении основ промышленной политики. Это, в свою очередь, означает принципиальное изменение парадигмы и приоритетов государственного развития, форм государственной поддержки бизнеса, включая различные аспекты законодательного обеспечения, федеральные и региональные льготы промышленности, т.е. разработку принципиально новой промышленной политики государства.

В тоже время указанные проблемы уже решены или успешно решаются в различных странах. Поэтому усвоение позитивного зарубежного опыта целесообразно и важно для снижения уязвимости отечественной экономики перед лицом обозначенных проблем. Проведение промышленной политики, способствующей созданию потенциала для производства востребованной на мировом рынке продукции сейчас, дает шанс обеспечить возможности для получения новых сравнительных преимуществ на мировом рынке товаров и услуг уже в ближайшем будущем. Указанные обстоятельства обосновывают актуальность изучения опыта промышленной политики в разных странах.

Степень разработанности проблемы. Исследованию поставленной в курсовой работе проблемы посвящено немало монографий, учебных пособий и публикаций, как в отечественной, так и в зарубежной экономической литературе. Наиболее часто при исследовании опыта промышленной политики в различных странах использованы работы: Н.А. Воробьевой, В.О. Завадникова, В.Б. Кондратьева, Г.С. Мерзликиной, О.А. Растяпиной, Ю.А. Мисовец, М.Б. Печерского, Н.В. Говоровой, С.С. Сулакшина и др. В целом, можно обоснованно констатировать высокий уровень теоретической разработанности, поставленной в курсовой работе проблемы.

В курсовой работе использованы, как общенаучные методы анализа и синтеза, так и методы сравнительного анализа, анализа статистических данных, методы табличной и графической интерпретации и др.

Цель курсовой работы состоит в изучении опыта промышленной политики в разных странах и перспектив его использования в России.

Задачи курсовой работы:

— рассмотреть понятие и роль промышленной политики;

— изучить цели, признаки и типы промышленной политики;

— охарактеризовать инструменты промышленной политики;

— исследовать особенности опыта проведения промышленной политики разных стран и возможности его использования в России.

Объект исследования курсовой работы – промышленная политика.

Предмет исследования курсовой работы – опыт проведения промышленной политики в разных странах.

Информационной базой проведенного в курсовой работе изучения поставленной проблемы являются учебные пособия, монографии и публикации отечественных и зарубежных авторов, статистические данные, характеризующие промышленную политику в разных странах мира, на разных этапах развития их промышленной политики.

Практическая значимость курсовой работы обоснована сделанными в ходе проведенного исследования изучении опыта промышленной политики в разных странах выводами. Проведенный анализ позволил выявить перспективы использования зарубежного опыта в промышленной политике России.

1. Теоретические основы промышленной политики

1.1 Понятие и роль промышленной политики

Политика в области промышленности - это совокупность действий государства как института, формирующих для оказания влияния на развитие хозяйствующих субъектов (предприятий, фирм, предпринимателей и т.д.), а также на индивидуальные черты этой деятельности, относящиеся к возникновению факторов в промышленной отрасли, организации производства, распределению и реализации продукции во всех фазах жизненного цикла предприятия и жизненного цикла его продукции промышленного назначения.

Существует понимание промышленной политики, которое некоторые авторы связывают с созданием ее цели как элементов решения экономических и социальных проблем общества. С экономической точки зрения, понятие промышленной политики как инструмента повышения эффективности производства, повышения финансовой обеспеченности на региональном уровне, уровня и качества жизни населения и т.д. также уязвима, поскольку она фактически подменяет трактовку в области экономической или социальной политики. Все это позволяет рассмотреть следующую трактовку промышленной политики. В настоящее время промышленная политика является одной из составных частей стратегии социального развития общества, основанной на системе отношений между государственными и местными органами власти, региональными субъектами, научными и общественными организациями по поводу формирования структурно-сбалансированной, конкурентоспособного производства, интеллектуальное целое которое представлено современным технологическим укладом. Механизм ее реализации изучает систему нормативных, экономических, организационных и других мер, которые формируют производственный комплекс с точки зрения конкурентоспособности, обеспечению его эффективного функционирования. Сущность промышленной политики заключается в обоснованном выборе ее субъектами приоритетных видов деятельности и в оказании им эффективной поддержки.

Промышленная политика является лишь одним из направлении государственной политики, имеющим определенные точки соприкосновения с другими ее областями, но в то же время характеризующимся специфическими целями и инструментами реализации.

В отличие от макроэкономической политики объектом промышленной политики не является народное хозяйство в целом.

Промышленная политика частично взаимосвязана с региональной политикой с позиции размещения производительных сил, использования земли и природных ресурсов, но, естественно, она не решает такие вопросы, как социальное развитие регионов, их статус и др.

От социальной политики, объектом воздействия которой являются уровень и качество жизни населения, промышленная политика отличается тем, что занимается производственной деятельностью предприятия, а не проблемами повышения жизнеспособности населения. Экономическая политика, реализующая указанную выше цель повышения жизнеспособности населения, имманентно присуща властным структурам. Этот вид государственной деятельности имеет свои объекты, не тождественные объектам промышленной деятельности, когда ставится цель формирования конкурентоспособной промышленности.

Поэтому отождествление этих видов государственной политики, каждый из которых имеет не только свои объекты, цели, но и специфический арсенал средств их достижения, особый временной лаг, когда необходимо реализовать различные целевые установки, представляется нам неправомерным. Но, конечно, деятельность по реализации промышленной политики с целью формирования конкурентоспособной и высокопроизводительной промышленности не должна противоречить решению задач повышения эффективности производства, уровня и качества жизни. Наоборот, она является платформой, на базе которой в дальнейшем эти задачи могут быть решены наиболее успешно. Таким образом, в рамках промышленной политики соединяется миссия промышленности в контуре социально-экономической системы государства, и стратегия как форма реализации миссии в конкретных исторических условиях.

Субъектом промышленной политики является государство, причем не любая политическая власть, а государство современного типа - абстрактная корпорация, обладающая собственным юридическим лицом, отличным от личности правителей, включающая в себя правительственный аппарат и совокупность граждан (подданных), но не совпадающая ни с тем, ни с другим, имеющая четко определенные границы и существующая только на основании признания другими государствами. Промышленная политика - атрибут именно государства современного типа и в как таковая не свойственна иным типам политической организации (таким, как племена, феодальные иерархии, доиндустриальные империи, «несостоявшиеся государства» и т.д.).

По характеру общей ориентации государственного воздействия на промышленность страны промышленную политику нередко классифицируют как защитительную, ориентированную на сохранение сложившейся промышленной структуры, поддержание занятости, защиту национальных фирм от иностранной конкуренции, адаптивную, направленную на приспосабливание промышленной структуры страны к происшедшим сдвигам в структуре спроса и изменившимся условиям конкуренции на мировом рынке, и инициативную, когда государство активно воздействует на развитие промышленности страны, исходя из своего видения желательного образа ее структуры в более или менее долгосрочной перспективе. Возможные инструменты промышленной политики определяются теми ролями, в которых государство может выступать в отношениях с конкретным производителем:

- собственник (или совладелец);

- поставщик (продавец) факторов производства;

- потребитель произведенной продукции;

- получатель налоговых платежей;

- регулятор рынков факторов производства и конечной продукции;

- регулятор деятельности производителя;

- арбитр в хозяйственных спорах;

- политический субъект в рамках международных отношений, влияющих на деятельность производителя или на рынки, в которых он участвует.

Системный подход к пониманию промышленной политики означает также, что государство должно предусматривать соответствующую поддержку не только конкретным хозяйствующим субъектам, но и формировать приоритеты реализации промышленного потенциала, структурных преобразований, учитывать территориальные особенности экономического развития, инициировать формирование и развитие благоприятной институциональной среды. При разработке промышленной политики на базе системного подхода особое внимание необходимо обратить на согласованность и взаимный учет требований, предъявляемых к другим видам государственной политики, а также их требований к формированию целей, принципов, форм и методов реализации промышленной политики.

Политика в области производства включает совокупность действий государства способствующих экономической жизнеспособности предприятий и отраслей. Политика в области производства подразумевает прогнозирование ситуации на будущие периоды, определение основных приоритетов промышленного развития и разработку мер, которые позволят стимулировать инвестиционные программы для скорейшего продвижения реформ, сокращать и (или) ликвидировать неэффективные производства. Важным аспектом регулирования промышленной деятельности является мониторинг организаций, которые стали ключевыми для экономики России, с тем, чтобы предотвратить как массовые увольнения, так и утрату накопленного нашей экономикой за годы роста производственного потенциала. Выявление неплатежеспособных предприятий, нуждающихся в первоочередной государственной финансовой поддержке, а также определение неплатежеспособных предприятий, подлежащих выводу из числа действующих в связи с их неэффективностью, базируется на селективном подходе, учитывающем: их роль в отрасли и регионе (системообразующие), текущий спрос на продукцию предприятий. Основной предпосылкой предоставления государственной финансовой поддержки неплатежеспособным предприятиям является обеспечение их эффективной работы после получения финансовых средств. В то же время предприятия, повысившие в последние годы свою эффективность, инвестировавшие в развитие производства и создание новой продукции, повысившие производительность труда, но попавшие в сложную ситуацию из-за отсутствия доступа к кредитам и временного снижения спроса на их продукцию, вправе рассчитывать на поддержку государства. Неэффективные предприятия не поддерживаются за счет средств налогоплательщиков. Государство прилагает необходимые усилия для минимизации последствий банкротства для работников этих организаций и муниципальных объединений, создает сохранение стратегически важных оборотных активов таких предприятий в ходе процедур банкротства. Следующим действенным механизмом должно стать прекращение неэффективных предприятий.

В рамках промышленной политики определяется список системообразующих предприятий, находящихся в тяжелом финансовом положении и особенно нуждающихся в государственной поддержке. Для общей поддержки реального сектора на федеральном уровне Правительственной комиссией по повышению устойчивости развития российской экономики утвержден перечень из 295 системообразующих организаций. Отраслевыми министерствами и ведомствами сформирована система мониторинга за состоянием этих предприятий. Для поддержки предприятий государство использует такие инструменты, как дополнительная капитализация, прямая господдержка, госгарантии по кредитам. В дополнение к федеральному перечню сформирован перечень предприятий регионального значения (1148), мониторинг за состоянием которых ведется Минрегионом России совместно с региональными органами власти. На госгарантии по кредитам предприятий в 2009 году выделяется 300 млрд. рублей из федерального бюджета. Для всех предприятий в 2009 году снижена налоговая нагрузка. Налог на прибыль снижен до 20%. Предприятия, инвестирующие в оборудование, получили дополнительные льготы по амортизации. Введено налоговое льготирование приоритетных научных разработок. Освобождены от НДС операции по ввозу технологического оборудования, не производимого в России, что серьезно уменьшит расходы предприятий на модернизацию производства.

В рамках промышленной политики реализует меры, направленные на недопущение необратимых кризисных явлений в ключевых секторах экономики. При этом значительное внимание в антикризисной программе Правительства уделяется отраслям, имеющим значительный мультипликативный эффект на развитие смежных отраслей (автомобилестроение, жилищное строительство), важным с точки зрения продовольственной безопасности и социальной стабильности (сельское хозяйство, лесопромышленный комплекс), ключевых с позиции обеспечения обороноспособности страны, обеспечивающих основу для функционирования экономики в целом (ТЭК, транспорт). Наряду с этим, промышленная политика определяет точки роста. Наиболее вероятными "точками роста" скорее всего, станут предприятия, опирающиеся на уникальные природные ресурсы России, - золотодобывающие, производящие химические удобрения, предприятия промышленной химии, производства, задействованные в авиапромышленности и высоких оборонных технологиях. В долгосрочном плане наиболее перспективным представляется образование мощных хозяйственных структур с участием государства в высокотехнологичных отраслях, где для производства конкурентоспособной продукции необходимо обеспечить непрерывность финансирования научно-конструкторских разработок, единое управление всем комплексом решаемых стратегических задач. В настоящее время государство стимулирует инновации в экономике через реализацию "технологичных" федеральных целевых программ, расходы на которые постепенно снижаются.

Таким образом, проведение антикризисного регулирования характеризуется различными направлениями воздействия на социально-экономические результаты. При этом, невозможно добиться успеха, по рассмотренным направлениям антикризисной программы без серьезной государственной поддержки науки. Динамика расходов на исследование и разработки за счет собственных средств предприятий частного сектора крайне мала и растет медленно. Поэтому приоритетное место в антикризисной программе приобретает инвестирование в научно-исследовательские разработки, что позволит повысить уровень науки и современной индустрии. Наряду с этим эффективная реализация антикризисных мер требует информационной открытости, выступающей неотъемлемым атрибутом инновационной экономики, основанной на демократическом участии общества в государственном управлении.

1.2. Цели, принципы и типы промышленной политики

1. Целями промышленной политики являются стабильное и инновационное развитие промышленности, достижение и поддержание высокой конкурентоспособности национальной экономики, импортозамещение и повышение конкурентоспособности промышленной продукции, производимой на территории Российской Федерации, на мировом рынке, а также обеспечение на этой основе безопасности Российской Федерации в экономической и технологической сферах.

2. Задачами промышленной политики являются:

1) содействие созданию или развитию промышленной инфраструктуры, а также инфраструктуры поддержки промышленной деятельности;

2) создание условий осуществления промышленной деятельности, конкурентных с условиями осуществления промышленной деятельности на территориях иностранных государств.

3. Основными принципами промышленной политики являются:

1) обусловленность применения мер стимулирования промышленной деятельности достижением целевых показателей и индикаторов, установленных документами стратегического планирования, принимаемыми в целях стимулирования промышленной деятельности;

2) координация мер стимулирования промышленной деятельности, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

3) стимулирование субъектов промышленной деятельности к внедрению результатов интеллектуальной деятельности и освоению производства промышленной продукции, не имеющей аналогов, производимых в Российской Федерации;

4) стимулирование субъектов промышленной деятельности к рациональному использованию материальных, финансовых, трудовых и природных ресурсов, повышению производительности труда, внедрению импортозамещающих и ресурсосберегающих технологий;

5) обеспечение информационной открытости при разработке и применении мер стимулирования промышленной деятельности с учетом интересов безопасности Российской Федерации;

6) участие представителей субъектов промышленной деятельности и некоммерческих организаций, выражающих интересы субъектов промышленной деятельности, в формировании и реализации промышленной политики;

7) повышение производительности труда в промышленности путем создания и модернизации высокопроизводительных рабочих мест;

8) обеспечение равного доступа субъектов промышленной деятельности к получению мер государственной поддержки промышленной деятельности в соответствии с условиями ее предоставления, установленными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

9) выбор приоритетов и направлений развития промышленности на основе сбалансированности государственных интересов и интересов субъектов промышленной деятельности;

10) эффективное использование мер государственной поддержки субъектов промышленной деятельности, оценка эффективности использования средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и контроль за их целевым использованием;

11) согласованность федеральных и региональных интересов при решении вопросов функционирования и развития оборонно-промышленного комплекса при приоритете федеральных интересов.

1.3. Инструменты промышленной политики

Неотъемлемым условием развития промышленной политики является постоянное согласование и создание связей между ее инструментами. Только единство реализации всех инструментов позволит создать конкурентоспособную инновационную экономику и занять достойное место на международном рынке.

Промышленная политика преследует иные цели, чем отраслевая. Если отраслевая политика преследует цель повышения народнохозяйственной эффективности отрасли и реализуется преимущественно через краткосрочные меры, то промышленная политика преследует цель повышения эффективности национальной экономики в целом, устраняя межотраслевые проблемы и обеспечивая прогрессивные изменения в структуре производства общественного продукта, что требует долгосрочного горизонта принятия решений.

В числе основных инструментов промышленной политики государства можно выделить следующие:

1) инструменты бюджетной политики: предоставление различного рода дотаций и кредитов из средств государственного бюджета, осуществление государственной инвестиционной политики в отдельных отраслях экономики с целью развития производственной базы, инфраструктурных объектов, формирования полюсов роста и т.д.

2) инструменты налоговой политики: введение различного режима налогообложения в зависимости от отрасли, предоставление льгот по налогообложению в приоритетных отраслях, ускоренный порядок амортизации. Применение различного режима налогообложения в разных отраслях и регионах может оказывать значительную стимулирующую функцию, изменяя издержки и отраслевую рентабельность производства, что, в свою очередь, оказывает влияние на отраслевую структуру инвестиций в основной капитал, перенаправляя инвестиции в приоритетные отрасли национальной экономики и увеличивая их конкурентоспособность.

3) инструменты денежно-кредитной политики, направленные на регулирование уровня монетизации экономики, объемов сбережений и кредитования в национальной экономике, а также на валютный курс национальной валюты: учетная ставка, операции на открытом рынке, норма

обязательного резервирования.

4) инструменты институциональной политики: совершенствование отношений собственности; стимулирование перехода предприятий на более эффективные формы организации бизнеса; смена отношений собственности приватизация и национализация; лицензирование; законодательное формирование и поддержка новых рыночных институтов, рыночной инфраструктуры.

5) инструменты внешнеэкономической политики: стимулирование экспорта (экспортные кредиты и гарантии, таможенные и налоговые льготы, субсидии), импортные или экспортные ограничения (таможенные тарифы, квоты, антидемпинговые расследования, установление технологических и экологических нормативов и стандартов), изменение торговых пошлин, членство в международных экономических организациях и заключение таможенных союзов.

6) инструменты инвестиционной политики: создание благоприятного инвестиционного климата и содействие привлечению инвестиций в те отрасли, развитие которых является приоритетным для государства;

7) подготовка и переподготовка специалистов для приоритетных отраслей.

Таким образом, осуществление промышленной политики предполагает значительное вмешательство государства в функционирование экономической системы. Отсюда возникает вопрос об оправданности ее проведения, особенно в рамках господствующей в настоящее время либерально-рыночной экономической концепции (неоклассической теории) и оценке ее эффективности.

В рамках неоклассической теории промышленная политика рассматривается как неправомерное вмешательство государства в экономику, искажающее действие рыночных механизмов и препятствующее эффективному (оптимальному) распределению ресурсов. Согласно этой точки зрения, государство не в состоянии определить истинные точки роста, поэтому любые приоритеты государства в отношении секторов и отраслей будут вести к снижению общей экономической эффективности.

2. Сравнительная оценка практики проведения промышленной политики разных стран

2.1 Промышленная политика Японии

Среди различных направлений государственной политики в Японии промышленная политика занимает особое место. Это связано, во-первых, с тем, что ее объектом является наиболее крупная и динамичная сфера японской экономики, а, во-вторых, с тем, что именно здесь политика правительства отличается наибольшей комплексностью, последовательностью и целенаправленностью.

Сущность промышленной политики, на наш взгляд, наиболее удачно сформулирована японскими учеными К.Судзумура и М.Окуно-Фудзивара. Согласно их определению, промышленная политика представляет собой «совокупность государственных мер, предпринимаемых для перераспределения ресурсов между отраслями или для изменения организационно-предпринимательской структуры той или иной отрасли и имеющих целью усиление экономического могущества страны в том случае, когда рыночный конкурентный механизм оказывается неспособным обеспечить достижение этой цели»^[1].

Исходя из этого определения, будет рассмотрено развитие промышленной политики в послевоенный период. Однако анализ этой проблемы необходимо предварить следующим принципиально важным замечанием. Речь идет о том, что имеют в виду под «неспособностью» рынка японские бюрократы и, в частности, чиновники министерства внешней торговли и промышленности (МВТП), вырабатывающие и осуществляющие промышленную политику.

Как видно из приведенного выше определения, промышленная политика вступает в силу тогда, когда рынок терпит провал. Однако, как показывает японская история, японским бюрократам присуще более широкое, чем на Западе толкование понятия «провал рынка». Если в западных странах это понятие характеризует в основном уже «состоявшиеся» негативные последствия экономического развития, то в Японии, помимо этого, имеются в виду также и возможные будущие «провалы», т.е. результаты, которые с точки зрения правительства не отвечают национальным интересам страны. Американский японовед Д.Окимото называет такой подход «превентивным» (в отличие от характерного для других стран преимущественно «реактивного» подхода), объясняя его возникновение в Японии целым рядом особенностей экономического и историко-культурного развития страны^[2].

На этом, «расширительном» подходе японских бюрократов к трактовке понятия «провал рынка» по существу и основаны философия и практика японской промышленной политики, аналогов которой в западном мире не существует^[3].

В своем послевоенном развитии японская промышленная политика прошла несколько этапов. Первый из них пришелся на 1946-1948 гг., когда была претворена в жизнь концепция «кэйся сэйсан хосики» («система приоритетных производств»). Основная ее идея состояла в том, чтобы путем придания некоего «толчка» развитию группы определенных отраслей постепенно вывести экономику из состояния хаоса и разрухи, в котором она пребывала в первые послевоенные годы. Сами же приоритетные производства выделялись, исходя из довольно простых логических соображений.

В то время основным энергоносителем являлся уголь, поэтому для восстановления экономики было признано критически важным наладить и расширить производство угля. Однако решение этой задачи в свою очередь упиралось в острую нехватку металла, необходимого для замены крайне изношенного оборудования и обветшавшей инфраструктуры шахт. В результате угледобыча и черная металлургия были выделены в группу наиболее приоритетных отраслей, пользовавшихся всемерной поддержкой правительства. В конце 1946 г. с санкции американской администрации в черную металлургию были направлены 80 тыс. т мазута для придания «толчка» развитию отрасли; в то же время почти весь произведенный металл пошел на переоборудование шахт, а добытый уголь вновь поступил в черную металлургию. Предполагалось, что итогом последующей «рециркуляции» ресурсов по этой схеме станет быстрое расширение производства угля и металла, что позволит затем все большую их часть направлять на восстановление других отраслей^[4].

Наряду с угледобычей и черной металлургией в разряд наиболее приоритетных отраслей были выведены также производство удобрений и электроэнергетика, а в следующую по уровню приоритетности группу были включены добыча железной руды, нефтепереработка, производство асбеста, текстиля и красителей, а также морской транспорт^[5].

С точки зрения методов осуществления «система приоритетных производств» мало чем отличалась от практики регулирования, сложившейся в военные годы. В обмен на первоочередное обеспечение сырьем, материалами, оборудованием, рабочей силой и финансовыми ресурсами предприятия приоритетных отраслей становились объектом жесткого административного контроля за производством и распределением продукции, использованием сырья и материалов, оборудования и рабочей силы и т.д.

Что же касается экономических результатов применения «системы приоритетных производств», то они оказались далеко не однозначными. С одной стороны, эта политика стимулировала восстановительные процессы в японской экономике: уже в 1947 г. спад промышленного производства был остановлен и началось довольно быстрое расширение его объемов. Но ценой этого перелома стало сильное инфляционное давление на экономику, так как для поддержания развития приоритетных отраслей государство вынуждено было направлять в них огромные средства для субсидирования разницы между высоким уровнем издержек производства и низкими официальными ценами.

В целом же, характеризуя этот начальный этап развития промышленной политики, следует подчеркнуть, что он довольно сильно отличался от всех последующих этапов: во-первых, тем, что регулирование развития промышленности основывалось главным образом на административных методах, и, во-вторых, тем, что поддержка оказывалась всем предприятиям выделенных отраслей (независимо от их размеров и технического уровня).

Между тем начавшая осуществляться с 1949 г. под давлением оккупационных властей политика экономической стабилизации (так называемая «линия Доджа») сделала невозможным дальнейшее использование широкомасштабного государственного субсидирования приоритетных отраслей, так как одним из ее требований была ликвидация дефицита бюджета. Кроме того, в апреле 1949 г. оккупационные власти установили единый официальный обменный курс иены (360 иен за 1 долл.), который был сильно завышен по отношению к реальной стоимости иены.

Все это еще больше обострило проблему высоких издержек производства японских промышленных предприятий и сделало совершенно очевидным, что центр тяжести промышленной политики должен быть перенесен в другую область, а именно на содействие усилиям предприятий по рационализации производства.

В декабре 1949 г. в качестве совещательного органа при МВТП был создан Совет по рационализации промышленности, главной задачей которого стала выработка основных направлений политики рационализации и организация неформального обмена мнениями между представителями всех заинтересованных сторон (правительства, предпринимательских кругов, профсоюзов). При этом следует особо подчеркнуть, что на всех этапах выработка промышленной политики основывалась на тесном сотрудничестве между бизнесом и правительством и что по существу каждое озвученное политическое решение являлось плодом их совместных усилий (а весьма часто — компромиссом, на достижение которого обе стороны затрачивали немало энергии и времени).

С созданием Совета по рационализации промышленности начался и новый этап в развитии промышленной политики, пришедшийся на 50-е годы. Уже в феврале 1951 г. Совет опубликовал «Основные направления политики рационализации производства в Японии», суть которых вкратце состояла в следующем. Главной целью промышленной политики провозглашалось повышение эффективности и технического уровня японских промышленных компаний путем концентрации усилий на следующих направлениях: во-первых, на повышении качества используемых сырья и материалов, а также стандартизации производственных процессов и оборудования; во-вторых, на обновлении производственного аппарата, в том числе за счет расширения импорта новой техники и технологии; в-третьих, на модернизации всей системы управления предприятиями, включая кадровую политику, внутрифирменное обучение, систему бухгалтерского учета, контроль за качеством продукции и т.д.

При этом подчеркивалось, что для скорейшего достижения указанных целей необходимо четко определить объекты «приложения» политики рационализации, т.е. круг приоритетных отраслей, производств и предприятий, на которые будут распространяться меры государственной поддержки и стимулирования. Что же касается самих мер, то они должны быть направлены главным образом на стимулирование капиталонакопления на частных предприятиях, а также на обеспечение их средствами для производственного инвестирования (в том числе и за счет использования государственных финансовых ресурсов)^[6].

Вслед за А.И. Кравцевичем, а также многими японскими и западными учеными, занимавшимися анализом японской промышленной политики, нам хотелось бы акцентировать внимание на таком ее важнейшем элементе, как селективность, т.е. на тщательном отборе объектов «приложения» политики. Что касается политики рационализации, то в результате отбора (произведенного в основном на суботраслевом уровне) к разряду приоритетных были отнесены следующие производства: во-первых ряд производств базовых отраслей, являющихся «узким» местом японской промышленности; во-вторых, производства, играющие ключевую роль с точки зрения развития промышленности и экспорта; в-третьих, производства, рационализация которых оказывает особенно ощутимое воздействие на расширение выпуска и снижение издержек; в-четвертых, рентабельные производства с высокой экспортной квотой, внедрение нового оборудования на которых способно существенно повысить международную конкурентоспособность их продукции.

Всего было выделено 32 приоритетных производства (позже их число увеличилось до 50), в том числе добыча угля, производство чугуна, стали и проката, прокат и рафинирование цветных металлов, производство химических удобрений, каустической соды и красителей, производство энергетического оборудования, автомобилестроение, производство оборудования электросвязи, металлорежущих станков, нефтеочистка, производство стальных судов.

При этом следует особо отметить, что далеко не все предприятия выделенных производств получили доступ к льготам и привилегиям, на которых был основан механизм реализации промышленной политики. На этом этапе (в отличие от предыдущего) государственные ведомства, осуществлявшие отбор предприятий, отдавали явное предпочтение крупным, технически передовым фирмам.

Что же касается собственно механизма реализации промышленной политики, то он также значительно изменился по своей сути: от прямого административного вмешательства в деятельность частного сектора государство перешло к использованию главным образом мер стимулирующего характера, среди которых можно выделить следующие два важнейших направления.

Во-первых, это — приоритетное финансирование предприятий выделенных производств по линии государственных финансовых институтов, а также создание механизма, обеспечивавшего «переток» в указанные производства финансовых ресурсов частного сектора. Приоритетное государственное финансирование выделенных производств и предприятий осуществлялось в форме предоставления им льготных кредитов по линии Банка развития Японии и Экспортно-импортного банка, а также субсидий из средств государственного бюджета (последняя мера распространялась на крайне ограниченное число производств). Что же касается ресурсов частного сектора (на которые приходилась львиная доля внешних поступлений), то в обеспечении их «перетока» в выделенные производства решающую роль сыграли такие уникальные инструменты промышленной политики, как рационирование кредитов, предоставляемых Банком Японии частным банкам, и практика административного руководства (частными банками со стороны Банка Японии)^[7].

Во-вторых, это — льготное налогообложение определенных производств и предприятий, которое имело своей целью стимулирование инвестиций в оборудование и экспорта за счет расширения базы капиталонакопления на самих предприятиях. Так, в начале 50-х годов были снижены импортные пошлины и ставки налога на основной капитал в отношении машин и оборудования, необходимых для модернизации производственного аппарата; разрешено создание на предприятиях многих новых видов резервных фондов при одновременном повышении пределов накопления средств в рамках ранее существовавших резервов; введена система частичного освобождения от налогов доходов от экспорта, а также специальная система льготного налогообложения выплат роялти в отношении важнейших видов зарубежной технологии; санкционировано применение схем ускоренной амортизации для определенных видов производств и оборудования и т.д.^[8].

Важно отметить, что реализация промышленной политики регулировалась специальными законами, четко определявшими ее объекты, сроки и инструментарий. При этом наряду с Основным законом о форсировании рационализации промышленности, принятым в марте 1952 г. и ставшим правовой базой политики рационализации, в 50-е годы был принят ряд специальных отраслевых законов, определявших режим регулирования в соответствующих отраслях и производствах.

Результаты политики рационализации производства проявились довольно быстро: к концу 50-х годов большинство отраслей и производств, выделенных в качестве объектов «приложения» этой политики, значительно улучшили показатели эффективности (прежде всего в плане снижения издержек производства), а некоторые из них (например, автомобилестроение) превратились в весьма процветающие производства. Пожалуй, лишь в угледобыче усилия по рационализации не привели к желаемым результатам, и с конца 50-х годов отрасль пребывала в глубокой депрессии.

С улучшением ситуации в регулируемых отраслях фокус промышленной политики стал все больше перемещаться с проблемы рационализации производства на проблему рационализации отраслевой структуры промышленности. При этом насаждение и активная поддержка новых отраслей рассматривались как основное направление усилий по реализации этой задачи. Впервые эта идея была официально провозглашена в принятом в декабре 1955 г. Пятилетнем плане достижения экономической независимости, а затем подтверждена в Основах плана либерализации внешнеторговых расчетов (1960 г.) и Плане удвоения национального дохода (1961 г.)^[9].

Политика рационализации отраслевой структуры промышленности как таковая стала осуществляться с начала 60-х годов, хотя уже во второй половине 50-х годов на передний план в качестве объектов поддержки и стимулирования выдвинулись новые отрасли — производство синтетических волокон и пластмасс, нефтепереработка, нефтехимия, электроника и общее машиностроение. В частности, в июне 1956 г. был принят Закон о мерах содействия развитию машиностроения, а годом позже, в июне 1957 г., Закон о мерах содействия развитию электронной промышленности. Они определили около 30 видов машиностроительных производств, на которые были распространены льготы и привилегии, применявшиеся по отношению к выделенным производствам^[10]. Иными словами, уже на этом этапе стали просматриваться контуры новой промышленной политики и новые подходы к выбору регулируемых объектов, в полной мере проявившие себя в 60-е годы.

Политика рационализации отраслевой структуры (которую также часто называют структурной политикой) основывалась на так называемой концепции динамических сравнительных преимуществ. Общий смысл этой концепции состоял в том, что государство должно оказывать поддержку не тем отраслям, которые обладают сравнительными преимуществами и международной конкурентоспособностью на данный момент, а тем отраслям, которые будут обладать ими в будущем^[11].

При выборе объектов поддержки МВТП исходило главным образом из двух критериев: эластичности спроса по доходу и относительных темпов технического прогресса. Первый критерий учитывал возможность расширения спроса на продукцию той или иной отрасли по мере роста доходов населения (при этом в первую очередь принималась во внимание эластичность экспортного спроса относительно роста реальных доходов населения в различных странах мира); второй — возможность превращения в будущем той или иной отрасли в обладающую сравнительными преимуществами на основе внедрения достижений научно-технического прогресса^[12].

В то же время наряду с чисто экономическими критериями в расчет принимались и политические моменты. А именно, поддержка и содействие оказывались отраслям, которые могли обеспечить быстрое достижение страной экономической независимости и повышение ее статуса мировой индустриальной державы^[13].

В результате в 60-е годы объектами поддержки и стимулирования стали электронное машиностроение и некоторые производства общего машиностроения, нефтехимия, нефтепереработка, электроэнергетика и черная металлургия. В то же время МВТП продолжало оказывать поддержку (но с другими целями и другими средствами) депрессивным отраслям.

Поскольку механизм поддержки и стимулирования развития приоритетных отраслей и производств основывался в принципе на тех же средствах и методах, что и на предыдущих этапах промышленной политики, остановимся несколько более подробно на мерах, применявшихся по отношению к депрессивным отраслям, к которым в 60-е годы относились угледобыча и текстильная промышленность.

Что касается угольной промышленности, то в силу высоких издержек производства и возрастающей конкуренции со стороны импортируемого угля и нефти уже с начала 50-х годов она стала испытывать серьезные трудности. Хотя МВТП прекрасно осознавало, что с точки зрения стратегических задач страны угольная промышленность не представляет интереса, под сильным давлением парламентского лобби с середины 50-х годов оно начало осуществлять программу поддержки отрасли, которая позволила ей избежать быстрого и неминуемого краха и оставаться «на плаву» по крайней мере до конца 60-х годов.

Принятый еще в 1954 г. Закон о специальных мерах по рационализации угольной промышленности, во-первых, легализовал создание в отрасли ценовых и производственных картелей (изъяв ее из-под юрисдикции антимонопольного законодательства) и, во-вторых, санкционировал создание специального правительственного агентства, задачей которого была скупка неэффективных шахт и введение ограничений на открытие новых предприятий. Кроме того, в 1955 г. был введен налог на импорт мазута, который поступал в бюджет, а затем направлялся на субсидирование отрасли (полученные средства использовались в целях компенсации потерь в случае закрытия шахт, рационализации производства, развития смежных технологий и т.д.). В результате, как отмечает Р.Уриу, нефтеперерабатывающая промышленность вынуждена была помогать удержаться на плаву своему основному конкуренту — угледобыче^[14].

С 1962 г. (когда истек срок действия упомянутого выше закона) в отрасли стали осуществляться так называемые «Угольные программы». Их целью была стабилизация положения в отрасли путем ее обильного субсидирования, содействия смягчению конкуренции (на основе организации при посредничестве МВТП картельных соглашений) и поддержания внутреннего спроса на уголь (опять же путем организации при посредничестве МВТП переговоров с основными потребителями — компаниями черной металлургии и электроэнергетики)^[15].

В результате, несмотря на коренные изменения в структуре энергобаланса страны, происшедшие в 60-е годы, и многократное возрастание объемов импорта угля, угольная промышленность Японии вплоть до конца 60-х годов продолжала поддерживать объем добычи на уровне 50-55 млн.т (при этом более 70% спроса приходилось на черную металлургию и электроэнергетику) .

В текстильной промышленности депрессия началась с 1952 г., причем в особенно тяжелом положении оказалось хлопкопрядение, бывшее до войны и в первые послевоенные годы основным источником экспортных доходов Японии. Главной проблемой отрасли было наличие избыточных производственных мощностей, и ассоциация фирм-производите- лей потребовала, чтобы правительство вмешалось в урегулирование этой проблемы. Так же, как и в случае с угольной промышленностью МВТП, хотя и не относило текстильную отрасль к числу многообещающих, под сильным политическим давлением вынуждено было ввести здесь особый режим регулирования. В 1956 г. был-принят Закон о текстильной промышленности, который, во-первых, ввел систему регистрации мощностей и установил стандарты в отношении оборудования (фирмам разрешалось использовать станки только одобренных МВТП категорий); во-вторых, ввел в действие механизм контроля МВТП за расширением производственных мощностей (фирмы, желавшие увеличить мощности, должны были получить санкцию МВТП); в-третьих, наделил МВТП правом определять избыточные мощности и издавать инструкции в отношении механизма скрапирования^[16]. Закон предусматривал также предоставление финансовых субсидий отрасли со стороны правительства на дели рационализации.

В 60-е годы в связи с либерализацией внешней торговли желание МВТП вмешиваться в дела отрасли еще больше ослабло, в то время как лидеры отрасли виду углубляющегося кризиса, напротив, требовали ужесточения государственного регулирования. В результате упорной борьбы в 1964 г. появился Закон о текстильной промышленности, который посуществу пролонгировал прежний режим регулирования (включая предоставление государственных субсидий). Однако, поскольку кризис продолжал углубляться, в 1967 г. был принят Закон о структурной перестройке текстильной промышленности, который включал следующие новые моменты. Во-первых, для урегулирования проблем отрасли МВТП предполагало активно содействовать концентрации производства на основе слияния фирм; во-вторых, для регулирования и посредничества в вопросах скрапирования мощностей было создано специальное Агентство по рационализации текстильной промышленности.

Таким образом, как видно из приведенных выше примеров, далеко не всегда вмешательство МВТП в развитие той или иной отрасли осуществлялось по его собственной инициативе, и весьма часто оно вынуждено было это делать вопреки собственному желанию.

Хотя усилия по урегулированию положения в депрессивных отраслях поглощали немалую часть времени и энергии чиновников МВТП, в целом в 60-е годы — это направление политики рационализации отраслевой структуры промышленности имело второстепенное значение. Основное же внимание уделялось поддержке и стимулированию развития базовых и перспективных отраслей и производств.

В апреле 1961 г. при МВТП был учрежден Комитет по изучению производственной структуры, задачей которого было определение основных направлений совершенствования структуры экономики. В апреле 1964 г. он был объединен с Советом по рационализации производства. Таким образом был создан Совет по производственной структуре, в многочисленных подкомитетах и секциях которого обсуждались и готовились все основные решения, связанные с проведением промышленной политики МВТП в последующие годы.

Как отмечает К. Судзумура, 60-е годы стали эпохой борьбы двух подходов к осуществлению промышленной политики: первый ратовал за расширение прямого регулирования, а второй - за перенесение центра тяжести на побудительно-рекомендательные инструменты^[17]. В самом начале 60-х годов МВТП предприняло попытку значительно усилить свой контроль над развитием промышленности. Непосредственным поводом к этому послужила начавшаяся под нажимом западных стран либерализация внешней торговли Японии. Полагая, что в ответ на этот вызов необходимо обеспечить дополнительные меры по усилению международной конкурентоспособности тяжелой и химической промышленности, МВТП в марте 1962 г. направило в парламент проект Закона о временных мерах регулирования в выделенных отраслях. Проект, в частности, предусматривал проведение под контролем МВТП таких мер, как стандартизация продукции и специализация производства, организация промышленных комплексов, слияние фирм, рационализация инвестиций в машины и оборудование, создание совместных с западными компаниями предприятий и т.д.^[18].

Однако из-за крайне отрицательного отношения к этой идее деловых кругов проект не прошел, и в промышленной политике 60-х годов возобладал второй подход, а именно — опора на побудительно-рекомендательные инструменты. Этому способствовало также и то обстоятельство, что в результате либерализации внешней торговли (практически завершившейся к концу 1964 г.) и капитала (начавшейся в середине 1967 г.) МВТП постепенно утратило такие инструменты прямого регулирования, как распределение импортных квот, контроль за покупкой патентов и технологий, контроль за созданием совместных предприятий.

В то же время было бы ошибочным полагать, что переключение на побудительно-рекомендательные инструменты и утрата некоторых рычагов прямого контроля привели к ослаблению позиций МВТП и его возможностей воздействовать на развитие промышленности. Дело в том, что на всех этапах развития промышленной политики наряду с вмешательством в деятельность частного сектора, санкционированным специальными промышленными и отраслевыми законами и программами, МВТП широко использовало и так называемую практику административного руководства, в соответствии с которой ведомство или государственный чиновник, не имея формальных полномочий прямого вмешательства в действия частных лиц, могут побудить последних предпринять определенные шаги или удержаться от них^[19].

Как известно, подобная практика время от времени используется и в других странах, но Японию отличают масштабность и интенсивность ее применения. Многие западные и японские специалисты усматривают корни этого явления в особенностях историко-культурного развития страны, предопределивших особую роль бюрократии в жизни японского общества, специфический характер взаимоотношений между бизнесом и правительством и т.д.^[20].

В 60-е годы МВТП прибегало к практике административного руководства для сдерживания инвестиций в оборудование (в черной металлургии, производстве синтетических волокон, нефтепереработке, нефтехимии, целлюлозно-бумажной промышленности), для организации слияний (наиболее крупными стали объединения в 1966 г. «Принс Дзидося» и «Ниссан дзи- дося» и в 1970 г. — «Фудзи сэйтэцу» и «Явата сэйтэцу»), а также для урегулирования вопросов, связанных с «добровольными экспортными ограничениями», которые вследствие сильного давления со стороны зарубежных партнеров в 60-х годах вынуждены были принять на себя компании текстильной, сталелитейной, автомобильной и электронной промышленности^[21].

60-е годы стали периодом чрезвычайно высоких темпов роста промышленного производства, которые демонстрировали практически все отрасли — как регулируемые, так и нерегулируемые. В связи с этим некоторые специалисты, занимающиеся изучением японской промышленной политики, задаются вопросом: была ли японская бюрократия со своей промышленной политикой принципиальным ресурсом роста, или широкий размах роста представил ее более пригодной для дела, чем это было фактически^[22].

Мы присоединяемся к точке зрения тех ученых, которые считают, что проводимая МВТП в 60-е годы промышленная политика сыграла выдающуюся роль в быстром промышленном развитии страны и превращении ее в крупнейшую промышленную державу мира^[23]. При этом суть вопроса состоит не в том, привело бы другое, чем поддерживаемое МВТП распределение ресурсов к более быстрым темпам роста, а в том, что, во-первых, благодаря промышленной политике в целом в стране был создан климат, чрезвычайно благоприятный для инвестиций и обновления оборудования, и что, во-вторых, именно благодаря государственной поддержке и ощущению «защищенности» регулируемые отрасли смогли осуществить амбициозные программы развития, выведшие их на передовые рубежи в мире.

Итак, к концу 60-х годов Япония создала практически универсальный набор современных отраслей промышленности и вышла на второе место в капиталистическом мире по объему промышленного производства. Одновременно в ходе быстрого экономического роста она успешно решила такие стоявшие перед ней в первые послевоенные десятилетия задачи, как изменение структуры экономики и экспорта в пользу отраслей тяжелой промышленности, достижение равновесия платежного баланса, обеспечение занятости для избыточной рабочей силы, значительное повышение жизненного уровня населения.

Однако на рубеже 60-70-х годов стало очевидно, что прежний тип промышленного развития должен быть существенно изменен, так как к этому времени уже в полной мере проявились и его отрицательные последствия: огромные масштабы загрязнения окружающей среды промышленными отходами, крайне нерациональное размещение производства на территории страны и, как следствие, нехватка воды и земельных участков для нового промышленного строительства в районах Тихоокеанского промышленного пояса, недостаточное развитие инфраструктуры, дефицит рабочей силы и т.д.

МВТП довольно быстро откликнулось на этот новый вызов. В мае 1971 г. Совет по производственной структуре опубликовал доклад «Каковы должны быть главные направления промышленной и внешнеторговой политики в 70-х годах?»^[24]. Доклад состоял из двух частей. В первой части обосновывалась общая концепция экономического развития страны и выдвигались основные цели нации на 70-е годы (такие, как обеспечение высокого уровня благосостояния народа, поддержание и повышение творческого потенциала нации, активное содействие миру и развитию международного сотрудничества). Во второй части доклада конкретизировались собственно направления перестройки отраслевой структуры производства.

На этот раз выбор отраслей и производств, которые должны были составить основу роста в 70-х годах, производился в соответствии с четырьмя критериями: эластичность доходов, темпы роста производительности труда, влияние на окружающую среду, содержание и условия труда. Для выделения отраслей, наиболее предпочтительных с точки зрения названных критериев, на основе межотраслевого баланса был проведен анализ структуры конечных издержек производства по трем основным элементам: труд, капитал, сырьевые ресурсы (при этом труд подразделялся на квалифицированный и простой, а сырьевые ресурсы — на сырье и энергию).

В результате к новым приоритетным производствам были отнесены: 1) наукоемкие отрасли (производство ЭВМ, самолетов, электромобилей, промышленных роботов, интегральных схем, тонких химических соединений, освоение океана и т.д.); 2) отрасли сложной сборки (производство оборудования связи, конторского оборудования, станков с ЧПУ, очистного оборудования, автоматических складов и т.д.); 3) отрасли модных товаров (производство высококачественной одежды, мебели, бытовой техники, электромузыкальных инструментов, акустической аппаратуры); 4) индустрия информации (услуги по управлению и предоставлению информации, аудиовизуальное обучение, консультирование).

Поскольку все эти отрасли требовали применения больших затрат квалифицированного труда и значительных расходов на научные исследования и опытно-конструкторские работы (НИОКР), они получили название «интеллектуалоемких», а сама программа перестройки стала называться программой «интеллектуализации» производственной структуры.

Сразу после опубликования доклад Совета по производственной структуре стал предметом широкого обсуждения в деловых и академических кругах. При этом если сами направления структурной перестройки не вызывали каких-либо серьезных возражений со стороны делового мира, то предлагавшийся МВТП механизм ее реализации был принят «в штыки».

Дело в том, что в докладе ярко проявился тот самый расширительный подход МВТП к трактовке понятия «провалы рынка», о котором мы говорили в начале статьи. Так, отмечая, что должное распределение ресурсов в основном обеспечивается рыночным механизмом, авторы доклада в то же время подчеркивали, что рынок не способен обеспечить принятия предприятиями оптимальных решений по крайней мере в следующих случаях: 1) когда происходят изменения в предложении ограниченных ресурсов (энергии, земли, воды и т.д.) и становится необходимым быстро и гибко приспособиться к новым условиям; 2) когда свободная деятельность предприятий создает побочные негативные эффекты и препятствует формированию надлежащей структуры экономики; 3) когда возникает необходимость создания отраслей, обладающих сравнительными преимуществами с точки зрения долгосрочных динамических позиций; 4) когда требуется динамическая корректировка распределения ресурсов, восполняющая несовершенство рынка; 5) когда возникает необходимость урегулирования вопросов внешней торговли и движения капиталов.

Исходя из этого, МВТП предлагало совместить достоинства государственного регулирования и достоинства рынка и осуществлять структурную перестройку на принципах «плановой рыночной экономики»^[25].

Понятно, что идея «плановой рыночной экономики» не на шутку встревожила деловой мир. Достаточно много противников этой идеи оказалось и среди представителей академических кругов. Дискуссия вокруг путей и методов осуществления структурной перестройки была в самом разгаре, когда грянул энергетический кризис, коренным образом изменивший ситуацию в японской экономике.

Энергетический кризис 1973 г., положивший конец периоду беспрепятственного импорта Японией сырья и топлива по низким ценам, в значительной степени усилил необходимость структурной перестройки и в то же время внес важные коррективы в программы ее осуществления. Он показал, что наиболее уязвимым местом японской экономики, прежде всего промышленности, является высокая энерго- и материалоемкость, связанная с рядом особенностей отраслевой структуры производства.

Во-первых, отраслевая структура японской промышленности начала 70-х годов характеризовалась чрезвычайно высоким удельным весом самых энергоемких отраслей — черной, цветной металлургии и химии. Во-вторых, Япония в значительно большей степени, чем другие развитые страны, была ориентирована на импорт сырья в необработанном виде и осуществление полного цикла его переработки на своей территории, тогда как именно стадии первичной переработки отличаются наибольшей энергоемкостью. Энергетический кризис вверг японскую промышленность в глубокий и продолжительный кризис, не имевший прецедента за весь период послевоенного экономического развития.

С учетом новых экономических реалий и реакции деловых кругов на идею «плановой рыночной экономики» в сентябре 1974 г. Совет по производственной структуре опубликовал новый доклад «Долгосрочные перспективы производственной структуры» (основные положения которого были уточнены и развиты в аналогичных докладах в 1975 и 1976 гг.).

Что касается собственно направлений структурной перестройки, то курс на преимущественное развитие интеллектуалоемких производств был подтвержден, но при этом основной целью перестройки провозглашалось создание экономики с низкой энерго- и материалоемкостью. Что же касается методов реализации структурной перестройки, то идея «плановой рыночной экономики» была существенно смягчена. Теперь говорилось лишь о целесообразности «дополнения действия рыночного механизма введением легких плановых элементов» и подчеркивалась необходимость достижения консенсуса по этому вопросу между всеми заинтересованными сторонами.

Однако, если посмотреть на инструменты, с помощью которых МВТП собиралось осуществлять промышленную политику в 7(Ъ80-х годах, то станет очевидным, что смягчение идеи «плановой рыночной экономики» было в значительной степени формальным. Они были классифицированы следующим образом.

1. Выдвижение правительством долгосрочной перспективы в качестве средства, побуждающего производство развиваться в правильном направлении.

2. Установление государством рамок, норм, стандартов деятельности предприятий с целью недопущения расточительности расходования ресурсов, разрушения окружающей среды, нанесения ущерба благосостоянию нации.

3. Оказание финансовой помощи предприятиям (предоставление субсидий, кредитов, налоговых льгот).

4. Непосредственное участие государства в развитии НИОКР и ряда новейших отраслей.

5. Осуществление административного регулирования, включая регулирование инвестиционного процесса (в том числе и японских инвестиций за границей), контроль за ценами (в экстренных случаях), регулирование экспорта и других форм внешнеэкономических связей, установление допустимых пределов выброса промышленных отходов, потребления воды и т.д.

6. Проведение переговоров со странами-партнерами Японии и другие меры в области внешней торговли.

7. Инициирование принятия специальных законов, необходимых для осуществления промышленной политики.

Таким образом, промышленная политика в том виде, в каком она существовала в послевоенный период, ушла в прошлое. Однако роль ее в развитии японской промышленности трудно переоценить. В период высоких темпов роста она, как было показано выше, не только создала исключительно благоприятные условия для развития ряда отраслей, ставших затем основой промышленной мощи Японии, но и способствовала формированию общего благоприятного инвестиционного климата в стране. Что же касается 70-80-х годов, то благодаря промышленной политике издержки депрессивных отраслей, связанные с их структурной перестройкой, были в определенной степени «социализированы», и тем самым были существенно смягчены негативные социально-экономические последствия этого болезненного процесса. В целом же неустанные попытки МВТП предвидеть основные направления развития и «структурировать» экономический рост, несомненно, придавали развитию японской экономики более устойчивый и целенаправленный, чем в других развитых странах, характер.

2.2 Промышленная политика стран ЕС

На заре становления современного Европейского союза основной целью промышленной политики было, в основном, сохранение промышленной структуры, однако с годами акцент переместился на обеспечение условий для справедливой и честной конкуренции. Сегодня главной целью промышленной политики ЕС является повышение конкурентоспособности, а главным инструментом считается создание таких условий для бизнеса, при которых соблюдаются основные рыночные свободы и условия честной конкуренции. Основными инструментами промышленной политики также становятся оценка влияния крупных сделок на экономику и анализ эффективности, данные механизмы все время совершенствуются в их практическом применении. Это необходимо для того, чтобы конкретные шаги в области промышленной политики точно соответствовали задачам отраслей и были предсказуемы по своему результату.

Роль Еврокомиссии в этой связи не сводится исключительно к законодательным инициативам, а включает в себя положения в области конкурентной политики, меры по дальнейшей либерализации торговли, вопросы регулирования государственной помощи. Таким образом, промышленная политика охватывает все отраслевые направления деятельности Евросоюза, призванные прямо или косвенно повысить конкурентоспособность стран-членов. Кроме того, Еврокомиссия уделяет особое внимание отдельным отраслям. Например, сегодня главные усилия сосредоточены в сфере энергетики.

Впервые вопросы промышленной политики нашли свое отражение в Маастрихтском договоре (ст. 157 Договора о ЕС): «Сообщество и страны-члены должны обеспечивать необходимые условия конкуренции в промышленности». Статья 157 имеет также важное дополнение «Это положение не может использоваться… Сообществом для искажения условий конкуренции…»

Следующим шагом, давшим новый импульс европейской промышленной политике, стала Лиссабонская стратегия. Согласно тексту этого документа повышение конкурентоспособности, способное привести к увеличению уровня жизни и снижению безработицы, рассматривается как основная цель развития ЕС после 2000 года. Ее достижение возможно только при условии дальнейшего повышения эффективности промышленного производства, т.к. несмотря на опережающий рост сферы услуг, именно состояние промышленности является определяющим фактором для достижения всех вышеупомянутых целей ЕС.

Традиционно Европа сильна своей промышленностью. На ее долю приходится около трети промышленной продукции мира. Среди отраслей международной специализации Европы следует отметить атомную энергетику, нефтегазовый комплекс, автомобильную, авиа-космическую, электротехническую промышленность, высокотехнологичные отрасли машиностроения (станкостроение, производство компьютеров и электроники), химическую, легкую и пищевую промышленность, производство новых конструкционных материалов, биотехнологии. Вместе с тем, последние десятилетия наблюдается старение и кризис традиционных отраслей, например, черной металлургии, текстильной промышленности. В этой связи последние годы особый упор делается на внедрение в производство передовых научных достижений и повышение конкурентоспособности европейских товаров на мировых рынках.

В целом, промышленное производство стран-членов ЕС высокотехнологично и во многих сферах конкурентоспособно. Вместе с тем, низкие темпы роста производительности труда вызывают серьезное беспокойство, т.к. именно этот фактор лежит в основе повышения конкурентоспособности европейских компаний.

Кроме того, конкурентоспособность в сфере производства лежит в основе концепции устойчивого развития ЕС. Еврокомиссия рассматривает устойчивое развитие как гармоничное развитие трех направлений: экономики, социальной сферы и экологии. Пренебрежение любым из указанных направлений приведет к невозможности развития системы в целом. Поэтому промышленная политика, призванная обеспечить однонаправленное развитие различных секторов экономики, занимает особенно важное место в стратегии развития современного ЕС.

Промышленная политика создает такие условия, когда деятельность ЕС по другим направлениям также вносит свой вклад в повышение конкурентоспособности европейской промышленности. Промышленная конкурентоспособность зависит от политики, проводимой в таких областях, как конкуренция, внутренний рынок, образование, торговля, устойчивое развитие, НИОКР, региональное развитие, макроэкономика, социальная сфера и занятость, защита потребителей, здравоохранение и экология. Поэтому главная задача промышленной политики заключается в координации, аккумулировании и максимализации результатов всех вышеперечисленных направлений.

Осуществляя промышленную политику, ЕС сосредоточился на следующих трех направлениях, оказывающих особенно заметное влияние на конкурентоспособность ЕС: наука и образование; инновации и предпринимательство.

В сфере науки и образования страны Европейского союза традиционно считались одними из лидеров мирового сообщества. Сегодня, после принятия Лиссабонской стратегии, ставится задача достичь более высоких результатов в образовании, профессиональной подготовке и переподготовке кадров, научных исследованиях, а также в создании условий с тем, чтобы знания находили практическое применение в промышленности. Начинается активное развитие новейших технологий, включая биотехнологии и нанотехнологии, а также методов их внедрения и использования.

Предпринимаются всевозможные действия для повышения инновационности европейской промышленности. C этой целью на наднациональном уровне было реализовано несколько проектов по развитию кооперации между инновационными кластерами. ЕС рассматривает кластерную политику в качестве ключевого инструмента повышения конкурентоспособности отраслей и регионов, повышения инновационного потенциала и экономического развития в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Промышленная политика, как таковая, также должна быть инновационной, например, разрабатывать новые более либеральные инструменты регулирования, способные дать промышленности большую свободу в поиске собственных технологических решений.

Особое внимание Еврокомиссия уделяет стимулированию предпринимательства, особенно малого и среднего бизнеса, созданию новых и дальнейшему развитию существующих компаний этого сектора. В результате малые и средние предприятия стали основой социально-экономической модели ЕС. На их долю приходится порядка 2/3 занятых и 60% добавленной стоимости. По своей сути и целям промышленная политика нацелена на создание благоприятных условий для повышения конкурентоспособности производства, на невмешательство государства в действие рыночных механизмов. Ее инструменты в отношении отдельных компаний направлены на создание такой среды, при которой малый и крупный бизнес проявлял бы больше инициативы, внедрял новые идеи и расширял производство.

Вместе с тем существуют специфические требования и характеристики отдельных секторов, каждый из которых требует индивидуального подхода. Например, многие виды продукции, таких отраслей как фармацевтическая, химическая, автомобильная подпадают под специфические формы регулирования, связанные с присущими им особенностями. Таким образом, промышленная политика неизбежно подразумевает некоторые «послабления» для отдельных стран и отраслей.

Особого внимания заслуживают национальные особенности проведения промышленной политики. На национальном уровне некоторые страны предпочитают более либеральный подход, а некоторые, наоборот склоны к протекционизму. Рассмотрим некоторые из них подробнее.

Великобритания. У этой страны самый либеральный подход, который подразумевает обеспечение лучших конкурентных условий для частного производства и открытый доступ к финансовым и информационным ресурсам при минимальном вмешательстве государства.

Германия строит социально ориентированную экономику, опирающуюся на саморегулирующиеся рыночные механизмы. Постепенно традиционные связи между бизнесом и политикой становятся менее значимыми.

Франция до сих пор практикует протекционизм. Французское правительство предоставляет финансовую помощь и политическую поддержку отдельным компаниям или даже целым отраслям.

Необходимо понимать, что промышленная политика находится еще только в стадии становления. Вместе с тем, с начала осуществления промышленной политики наблюдается целый ряд позитивных изменений по многим направлениям. Во многих секторах удалось создать реально действующий общий рынок, что привело к структурным реформам, необходимым для создания новых возможностей для бизнеса, увеличения производительности труда и расширения рынка. Существенный прогресс был также достигнут в таких секторах как телекоммуникации, энергетика, транспорт.

Вместе с тем, существует и ряд нерешенных задач. В частности, законодательные барьеры и торговые ограничения, а также структура управления отдельных секторов мешают равномерному функционированию единого европейского рынка. Другой проблемой является потребность в совершенствовании финансовых условий для крупного и особенно малого бизнеса, а именно, дальнейшее развитие и повышение эффективности интегрированных финансовых рынков.

Часть проблем касается общеевропейского рынка услуг, где наблюдается очень большой разрыв между стратегией интегрированной европейской экономики и реальной ситуацией на этом рынке. Кроме того, существенно подрывают конкурентоспособность несовершенство законодательства по защите интеллектуальной собственности. Еще одним фактором являются различия в косвенном налогообложении, которые могут искажать внутриевропейскую торговлю и фрагментировать рынок товаров и услуг.

2.3 Промышленная политика России

Содержание промышленной политики Российской Федерации определяется целями и принципами, сформулированными выше. Основными ее направлениями должны стать следующие.

Освобождение вновь создаваемых производственных предприятий от ценового и антимонопольного регулирования.

Созданные во время существования СССР производственные активы, несмотря на частичную приватизацию, остаются для многих граждан нашей страны «общенародной собственностью», что ведет к сохранению государственного вмешательства в их деятельность. Кроме того, многие предприятия и производственные активы, унаследованные от СССР, относятся к числу стратегически важных объектов, которые, согласно сложившемуся общественному консенсусу, должны оставаться в сфере особого государственного контроля (прежде всего, общенациональные инфраструктурные сети и некоторые предприятия, осуществляющие добычу полезных ископаемых).

Однако государственное регулирование должно отличать такие активы от активов, созданных приватизированными и частными компаниями за прошедшее десятилетие. Все созданные на частные средства активы должны быть свободны от государственного вмешательства, вне зависимости от того, в каких отраслях они работают.

Данный подход, состоящий в наличии разных правовых и регулятивных режимов для «старых» и «новых» активов с успехом применяется уже сегодня. О возможности и целесообразности его применения свидетельствует как отечественный, так и международный опыт.

Освобождение государства от производственных активов.

Государство представляет собой особую форму общественного потребления. Осуществление государством производственной деятельности является экономически неэффективным. Поэтому государственная собственность на производственные предприятия и производственные активы допустима только в исключительных случаях, связанных с обеспечением внешней и внутренней безопасности государства и его граждан (некоторые инфраструктурные сети и часть военного производства).

Во всех остальных случаях государство должно поэтапно избавиться от производственных активов путем платной приватизации, проводимой на основе открытых конкурсных процедур. Государственная политика в соответствующих отраслях должна проводиться с помощью технического регулирования, мобилизационного законодательства и других методов регулирования, не требующих непосредственного участия в управлении производством.

Продажа социально значимых активов, приватизация которых заставляет опасаться за исполнение тех или иных обязательств, обременяющих сегодня эти активы, должна проводиться вместе с приватизацией этих обязательств (пассивов). Например, приватизация градообразующего предприятия может быть произведена с одновременным наложением на владельца обязательств социального обеспечения жителей города, а приватизация учреждений здравоохранения или образования – с наложением обязательства лечить или оказывать образовательные услуги по регулируемым ценам (на протяжении переходного периода, могущего быть достаточно длительным).

Обязательства должны быть привязаны именно к активам, а не к покупателям приватизированного имущества. Это позволит не допустить потери обязательств через умышленное банкротство или перепродажу активов. Неисполнение наложенных обязательств должно приводить к национализации активов, вне зависимости от того, кто будет на тот момент их владельцем. Естественно ожидать, что обременённые обязательствами активы будут проданы дешевле.

Одновременное действие разных типов регулирования.

Если дерегулирования какой-либо деятельности затруднено из-за предполагаемых социальных последствий, предположений о недостаточном уровне конкуренции или даже из-за противодействия отраслевого лобби, выходом из такой ситуации может стать право добровольного выбора между работой в новых условиях и сохранением старого порядка. Например, при замене лицензирования обязательным страхованием или раскрытием информации предприниматель может иметь право выбирать между соблюдением новых требований и ограничений, или сохранением старого порядка подчинения лицензирующему органу.

Такой подход позволяет создать «конкуренцию» типов регулирования и на практике определить тот тип, который связан с наименьшими издержками для потребителей, предпринимателей и государства. Для части клиентов коммерческих банков, например, при выборе банка будет важным сохранение контроля и лицензирования Центральным банком. Но часть клиентов наверняка сочтут более привлекательными условия, предлагаемые дерегулированными финансовыми институтами, защищёнными репутацией или страхованием.

Отмена лицензирования и замена его системами страхования.

Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» в полном соответствии с Конституцией РФ устанавливает, что предпринимательская деятельность подлежит лицензированию лишь в случаях, когда это необходимо для защиты законных интересов граждан, обороноспособности и безопасности страны, культурного наследия народов, и когда данная деятельность не может регулироваться иными способами.

На практике многие виды деятельности не только лицензируются, но и регулируются иными способами (государственный контроль, обязательная сертификация, установление обязательных правил безопасности и т.д.) Таким образом, все виды деятельности, регулируемые иными способами, должны быть освобождены от лицензирования.

Как показывает анализ практики лицензирования, во многих случаях альтернативой лицензированию может стать страхование, совмещающее механизмы предотвращения ущерба и механизмы получения компенсации в случае причинения ущерба. Так как страховщики отвечают за результат своей работы деньгами и получают оплату своего труда на рыночных условиях, оценка рисков и дальнейший надзор страхователя за застрахованным бизнесом порождают гораздо более адекватные системы стандартов и правил, чем государственное регулирование, направляемое усилиями лоббистов. Обязательное страхование может создать для предпринимателей те же стимулы к предотвращению ущерба, что и лицензирование.

При дальнейшем развитии рынка и внедрении страхования в повседневную жизнь предпринимателей и их клиентов добровольное страхование, предпринимаемое под одним только давлением потребителей, может стать необходимым условием вхождения в бизнес и заменить обязательное страхование.

Изменения в налоговой системе.

Очевидно, что в ближайшее время не представляется возможным серьезно уменьшить величину собираемых налогов (для этого необходим серьезный пересмотр расходных статей государственного бюджета, а, следовательно, обязательств государства). Зато вполне достижимо уменьшение скрытых издержек налогообложения.

Несмотря на принятие Налогового кодекса, существующая система налогообложения по-прежнему крайне запутана и противоречива. Для налогоплательщика это означает необходимость платить взятки (при разрешении споров с государственными органами), нанимать большой штат специалистов (юристов и бухгалтеров) и вводить дорогостоящие системы учета. С другой стороны, и само государство вынуждено нести неэффективные издержки, связанные с обеспечением процедур налогообложения.

Выходом из этой ситуации могло бы стать расширение сферы действия специальных налоговых режимов, предполагающих упрощенную систему налогообложения. Например, единый налог, понятный и простой способ его исчисления и единый счет, на который надлежит перечислить средства. Риски, которые может понести предприниматель с введением таких режимов, снимаются установлением добровольной процедуры перехода на специальный режим.

Другим вариантом упрощения системы налогообложения могла бы стать норма, согласно которой платежи в бюджет, равно как и бюджетные обязательства государства, уравниваются в статусе с обычными гражданскими обязательствами. Это позволит организовать рынок налоговых и государственных обязательств, не зависящий от решений правительства. Такая система позволяет, например, заплатить налоги, перечислив средства на расчетный счет местной школы.

Увеличение эффективности использования природных ресурсов.

В настоящее время природные ресурсы находятся в основном в государственной собственности и распределяются на основе сложного комплекса административных процедур. Это обстоятельство не позволяет установить эффективный оборот ресурсов.

Конституция РФ предполагает частную собственность на природные ресурсы, однако политическая ситуация в стране вряд ли позволит реализовать этот принцип в ближайшем будущем.

В связи с этим представляется необходимым оставить природные ресурсы в собственности государства, разрешив свободный гражданский оборот прав пользования этими ресурсами. Это позволит на основе рыночных механизмов обеспечить оперативный их переток от неэффективных пользователей к эффективным. В то же время, функция первоначального распределения прав пользования останется за государством.

Аналогичный порядок распределения и оборота необходимо установить для национальных ресурсов связи (радиочастоты, ресурс нумерации в сетях связи общего пользования, орбитальный ресурс). В настоящее время ресурсы связи не рассматриваются законодательством в качестве объектов собственности, однако права пользования ими вполне могут относиться к имущественным правам и, следовательно, участвовать в гражданском обороте.

Совершенствование антимонопольного регулирования.

Современные исследования показывают, что традиционное антимонопольное законодательство, направленное против применяемых на свободном рынке деловых практик и их результатов, как правило, не столько защищает конкуренцию, сколько приводит к ее подавлению. Причина состоит в том, что, антимонопольная политика не только наказывает эффективных производителей, работающих лучше, чем конкуренты, но и ограничивает применение как раз тех методов ведения бизнеса, которые наиболее выгодны для потребителей (концентрация с целью снижения издержек, дифференциация видов продукции, вертикальная интеграция, реклама и т.д.). Единственными выигравшими сторонами от такой политики являются неэффективные производители и олигархические бизнес-структуры.

Наблюдаемые в реальности монопольные эффекты в подавляющем большинстве случаев являются следствием искусственных ограничений на конкуренцию, возникающих в результате государственного вмешательства. При этом действующее российское законодательство, в отличие от ряда зарубежных аналогов, состоит из двух частей. Первая является имитацией западного антимонопольного законодательства, а вторая направлена на предотвращение действий государственных и муниципальных органов, направленных на ограничение конкуренции.

Таким образом, целесообразно постепенное смягчение той части антимонопольного законодательства, которая направлена на «исправление» результатов деятельности компаний на рынках и основана на таких понятиях, как концентрация, доля предприятия на товарном рынке, доминирование, интеграция и т.п. Это смягчение должно происходить как на уровне пересмотра законодательства, так и на уровне текущего правоприменения. Одновременно следует ужесточить применение той части антимонопольного законодательства, которая направлена на пресечение монополистических действий органов власти и местного самоуправления.

Целесообразно также рассмотреть вопрос о разработке и принятии антимонопольного процессуального закона (кодекса), регламентирующего правоприменительную деятельность антимонопольных органов.

Реформа отраслей ключевой инфраструктуры.

В долгосрочной перспективе целью реформирования инфраструктурных отраслей должно стать максимальное расширение нерегулируемого сектора инфраструктуры («все новое свободно») и переход в регулируемом секторе от «регулирования естественных монополий» к «финансированию ключевой инфраструктуры». Меры краткосрочного характера должны постепенно создавать предпосылки для движения в этом направлении.

Ключевой в этой сфере промышленной политики является дилемма: будет ли в кратко- или среднесрочной перспективе сохранено тарифное регулирование на услуги «сетевой» компоненты существующих инфраструктурных монополий (магистральные сети электропередачи, магистральные газо- и нефтепроводы, железнодорожные пути, пользование аэродромной инфраструктурой и т.п.) или будет произведен переход к торговле пропускной способностью сетевых компонент и их участков.

В случае сохранения тарифного регулирования, целесообразно принудительное отделение сетевой компоненты от остальной части инфраструктурного бизнеса и перевод остальных видов деятельности в данной отрасли в общеэкономический режим регулирования (отмена тарифного регулирования). В случае перехода к торговле пропускной способностью такое принудительное разделение нецелесообразно.

1) Электроэнергетика.

Усилия по созданию свободных рынков электроэнергии следует считать важнейшим шагом за несколько последних лет экономических реформ.

Однако законодательные акты, регулирующие реформу электроэнергетики, сохраняют избыточное государственное регулирование во многих секторах отрасли. К таким секторам относятся: сетевое хозяйство, диспетчерское управление, розничные рынки электроэнергии, локальные энергосистемы.

Не могут не вызывать тревоги и попытки исполнительной власти институционализировать перекрестное субсидирование, т.е. дотирование одних групп потребителей отрасли за счет других. Социальная защита граждан должна оставаться заботой государственного бюджета и добровольных благотворителей, но никак не отдельных субъектов экономических отношений, «назначенных» на эту роль.

Наиболее продуктивной представляется работа по внесению в законодательство изменений, согласно которым любые новые объекты энергетики, построенные без государственного финансирования, в том числе сети электропередачи и их участки, освобождаются от тарифного и ценового регулирования. Кроме того, представляется оправданным существование вертикально-интегрированных структур в отдельных случаях. Так разделение компаний может препятствовать росту инвестиций в отрасль и повышению ее устойчивости в случае, если сбытовые компании лишены возможности владеть распределительными и магистральными сетями. Например, если возникает потребность провести распределительную сеть конечному пользователю, то условия подключения дополнительных пользователей и тарифы на транспортировку электроэнергии должны в каждом случае устанавливаться индивидуально, а данная сеть не может использоваться на условиях общего доступа, в отличие от магистральной сети.

2) Связь.

Необходимо установить более гибкий порядок распределения и оборота национальных ресурсов связи (радиочастоты, ресурс нумерации в сетях связи общего пользования, орбитальный ресурс). В настоящее время ресурсы связи не рассматриваются законодательством в качестве объектов собственности, однако права пользования ими вполне могут относиться к имущественным правам и, следовательно, участвовать в гражданском обороте.

Некоторые виды хозяйственных ресурсов недостаточно вовлечены в хозяйственный оборот, т.к. традиционно зарезервированы за Вооруженными Силами, которые, в свою очередь, используют лишь ничтожную часть этих ресурсов. Ярким примером является ресурс радиочастотного спектра. Тем самым наносится прямой ущерб экономическому развитию страны без какого-либо выигрыша для обороноспособности. Промышленная политика должна быть направлена на рационализацию использования хозяйственных ресурсов в целях обороны и безопасности – а именно, на максимальное вовлечение неиспользуемых ресурсов в хозяйственный оборот без ущерба для национальной безопасности.

При развитии связи не следует вводить искусственные ограничения. Так отказ от выдачи лицензий на мобильную связь третьего поколения тормозит развитие телекоммуникационной отрасли в крупных городах. Задача частных инвесторов состоит не столько в покрытии связью максимальной территории, сколько в предоставлении потребителю качественных услуг и получение достаточного дохода. Искусственные ограничения, вводимые государством, снижают привлекательность отрасли и негативно отражаются на предпринимательском климате в стране.

Для увеличения зоны покрытия в отдельных районах, где в условиях нерегулируемого рынка услуги оказание услуг связи будет неэффективным, возможно целевое финансирование создания и эксплуатации соответствующей инфраструктуры за счет федерального бюджета или на условиях софинансирования с бюджетами субфедерального уровня. Следует отказаться от использования специфических оборотных и иных налогов на операторов связи (подобно тому, как это имеет место в концепции резерва универсального обслуживания) для финансирования этой деятельности.

3) Газовая промышленность.

Решительные меры Правительства по финансовому и организационному оздоровлению крупнейшей газовой компании должны сочетаться с реформой отношений во всей отрасли.

Необходимо продолжение либерализации рынка акций «Газпрома», окончательное снятие барьеров между российским и международным рынком.

В четко очерченных временных рамках, увязанных со сроками дерегулирования газотранспортной отрасли, должно происходить постепенное освобождение цен на газ на внутреннем рынке. При этом к развитию газовой сети на территории России должны быть без ограничений допущены российские и иностранные предприниматели. Ценовая политика и форма распределения пропускной способности для вновь построенных газопроводов не должны быть предметом государственного регулирования.

До появления достаточных мощностей альтернативных трубопроводных систем пропускная способность газотранспортной сети «Газпрома» должна предоставляться для использования на аукционной основе для всех поставщиков газа. При отказе от создания рынка пропускной способности и сохранении тарифного регулирования на услуги трубопроводного транспорта все сетевое хозяйство «Газпрома» должно быть выделено в независимое от него предприятие с пропорциональным распределением его акций между акционерами «Газпрома».

4) Железнодорожный транспорт.

Отдельные положения правовых актов, регулирующих реформу железнодорожного транспорта, нуждаются в доработке. Необходимо исключить допускаемые данными актами ограничения процессов демонополизации отрасли.

Недостатком реформы следует также признать планы по введению избыточной системы государственного лицензирования и сертификации на железнодорожном транспорте. В большинстве случаев разрешительный порядок может быть эффективно заменен режимом государственного контроля, а в остальных случаях – механизмами обязательного страхования ответственности железнодорожных операторов.

Представляется необходимым создание реальных условий доступа независимым перевозчикам в пользовании железнодорожными сетями (в частности, на основе торговли пропускной способностью) и другими инфраструктурными объектами (включая ремонт подвижного состава), а также собственными локомотивами для транспортировки грузов.

Следует рассмотреть возможность продажи отдельных железнодорожных участков в частную собственность, особенно в тех случаях, когда на соответствующей территории существует интенсивная конкуренция между разными видами транспорта. Необходимо также допустить строительство участков железнодорожной сети частными инвесторами в условиях отсутствия ценового (тарифного) регулирования.

5) Трубопроводный транспорт.

Развитие магистральной трубопроводной сети относится к стратегическим задачам российской экономики. В тоже время государственная монополия на данный вид деятельности не позволяет привлечь достаточных средств для наращивания мощностей.

Выходом из этой ситуации было бы освобождение отрасли от специального, в т.ч. тарифного, регулирования для частных объектов трубопроводного транспорта. Необходимо законодательно зафиксировать право частных компаний свободно строить и эксплуатировать трубопроводные сети по любым направлениям (естественно, с учетом интересов собственников земель, по которым указанные сети будут проложены). Одновременно следует исключить новые трубопроводы из числа объектов «естественных монополий» в рамках существующего регулирования, что среди прочего выразится в отмене государственного регулирования цен на их услуги. При этом существующая сеть может оставаться в руках государства и регулироваться прежними методами либо путем перехода к аукционной торговле пропускной способностью.

6) Жилищно-коммунальный сектор.

ЖКХ как никакой другой сектор экономики влияет на реализацию конституционных прав граждан. Как показывает практика, введение в действие нового Жилищного кодекса вызывает недовольство во многих субъектах Федерации из-за отсутствия средств в местных бюджетах на капитальный ремонт жилья. Эта проблема может быть решена поэтапным введением полной окупаемости за коммунальные услуги, в то время как неимущим гражданам следует предоставлять адресные субсидии. Рост стоимости услуг, скорее всего, будет носить временный характер, поскольку предыдущая практика показала, что участие государства в хозяйственной деятельности по обеспечению граждан жилищно-коммунальными услугами неизбежно ведет к удорожанию этих услуг, снижению их качества, а в перспективе – к полномасштабному кризису отрасли и общему социальному взрыву.

Если конкуренция на рынке коммунальных услуг затруднительна (такая ситуация возможна в малых городах), то представляется необходимым введение раздельного учета при предоставлении услуг ЖКХ. Это позволит достаточно четко определить издержки на содержание инфраструктуры, текущие затраты и т.д. Тарифы в любом случае должны покрыть текущие затраты, а также часть капитальных.

Государство (как федеральная власть, так и региональная) должно четко определиться с тем, какие категории граждан должны и могут быть защищены бюджетными субсидиями. Эти субсидии необходимо выделять гражданам непосредственно, поскольку никто, кроме них самих не может выбрать оптимальное соотношение цена-качество применительно к услугам ЖКХ. В то же время государство должно позаботиться о том, чтобы на рынке существовал выбор между разными поставщиками данных услуг.

Требуют решения правовые проблемы, связанные с объединением граждан, проживающих в одном доме. Только на основе таких объединений возможно наличие равных и эффективных отношений между потребителем и поставщиком жилищно-коммунальных услуг.

При этом необходимо выработать схему решения таких болезненных вопросов как принудительная продажа жилья, собственник которого либо нарушает правила эксплуатации жилья, либо проявляет неспособность платить за его обслуживание, а также контроль за деятельностью правления и председателя ТСЖ.

Увеличение эффективности бюджетных расходов на социальные и гуманитарные цели.

Повышение уровня жизни граждан требует увеличения государственных расходов на социальные нужды. Эти расходы давят на производственный сектор, что ведет к снижению валового продукта и, в перспективе, к снижению уровня жизни. Разрешить данный парадокс можно путем реформы системы финансирования государственных социальных программ.

При одном и том же объеме финансирования граждане могут получать принципиально разный объем социальных услуг. Следовательно, необходимо создание рынка социальных услуг, на котором потребителями выступают граждане, обладающие соответствующими правами требования к государству, а производителями – любые предприятия, готовые оказывать социальные услуги за плату. Роль государства при этом должна свестись к финансовому обеспечению собственных обязательств.

Медицинское обслуживание. В настоящее время система медицинского обслуживания финансируется из бюджета и внебюджетных фондов по принципу сметы, т.е. на основании затрат, понесенных медицинскими учреждениями при осуществлении своей деятельности. В результате у медицинских учреждений отсутствуют стимулы к эффективному использованию бюджетных средств и, более того, имеются стимулы к завышению расходов на обеспечение медицинского обслуживания. Необходимо реорганизовать систему финансирования, поставив объем выделяемых средств в зависимость от количества пролеченных больных, от сложности их лечения и от качества предоставленных услуг.

При этом предлагается поэтапно переводить ЛПУ на иную организационно-правовую форму, повышая их правоспособность до уровня обычных юридических лиц и, тем самым, снижая ответственность государства (муниципалитетов) по обязательствам лечебно-профилактических учреждений. ЛПУ, изменившие организационно-правовую форму, могут быть переведены на договорные отношения с органами власти, осуществляющими финансирование медицинской сферы. Необходимо также разрешить органам власти заключение соответствующих договоров и с частными лечебными учреждениями, если предоставляемые ими услуги более дешевы (качественны).

Наука и высшее образование. Содержание огромного числа научных учреждений за счет государственного бюджета представляется крайне неэффективным. Вместо этого государство должно определить собственные приоритеты в области научного поиска и организовать систему государственного научного заказа, части которого на конкурсной основе смогут получить научные организации любой формы собственности.

Подобно научной сфере, система высшего образования также характеризуется раздутыми штатами, низкой эффективностью использования бюджетных средств и отсутствием четких приоритетов в своей деятельности.

Государство должно обеспечивать финансированием не организации высшего образования, а самих студентов, выделяя им средства для обучения. Понятно, что государственные средства получат не все студенты, а лишь наиболее талантливые (что, впрочем, реализуется и сегодня – в менее приемлемых формах). Помимо прочего, такая система позволит более тонко и целенаправленно проводить государственную политику в области подготовки кадров.

Пенсионное обеспечение. Похожие принципы должны применятся и при реформе пенсионного обеспечения. Граждане, обладающие пенсионными средствами, должны иметь возможность передать эти средства в любой пенсионный фонд, услуги которого покажутся им наиболее приемлемыми.

Сегодня это возможно лишь в отношении небольшой доли пенсионных средств, зарезервированных на счетах Пенсионного фонда РФ. Между тем, принудительная концентрация пенсионных средств в ПФ РФ недопустима, поскольку ведет к неэффективному расходу средств налогоплательщиков.

На фоне развития рынка пенсионных услуг отдельной проблемой становится надежность частных и государственных пенсионных фондов. Особую остроту этой проблеме придает характер пенсионных накоплений, по срокам сопоставимым с жизнью отдельного человека. Тем не менее, представляется, что использование традиционных методов государственного регулирования в данном секторе (лицензирование, строгий государственный контроль) не приведет к желаемым результатам. Как правило, надежность финансовых институтов обратно пропорциональна предоставляемой ими доходности. Поэтому важнее не обеспечивать надежность как таковую, а предоставлять потребителям достоверную информацию об этой надежности.

Очевидным решением в данном направлении было бы введение добровольной государственной сертификации пенсионных фондов. Сертификация ведет к тому, что на рынке существует две группы финансовых институтов: абсолютно надежные (но малодоходные) и ненадежные (но предоставляющие высокий доход). Право граждан состоит в том, чтобы самостоятельно выбирать между этими альтернативами. Разумеется, ответственность за результаты такого выбора граждане несут самостоятельно.

Заключение

Принципы управления промышленной политикой государства можно уложить в пять пунктов:

1. Приведение приоритетов для политического вмешательства в соответствие с общим видением. Ресурсы - финансовые и человеческие - для политического вмешательства неизбежно ограничены даже в богатых странах. В бедных странах они ограничены в еще большей степени. Поэтому необходимо мобилизовать ресурсы и определить приоритеты в соответствии с общим видением национального развития и условиями конкретной страны. В зависимости от уровня развития внимание, прежде всего, следует уделять нововведениям, специализированным навыкам и инфраструктуре (в более развитых странах) или созданию компетенций начального этапа развития, усилению ресурсной базы и трудоемким отраслям промышленности, усовершенствованию более мелких предприятий, развитию базисной инфраструктуры (в развивающихся странах).

2. Усиление национальных ресурсов с помощью зарубежных в глобальной цепочке создания добавленной стоимости. Наиболее эффективные средства для объединения технологических ресурсов часто встречаются на уровне цепочки создания добавленной стоимости. Жизненно необходимо понимать природу каждой цепочки и состав ее основных участников. Но поддержание связей требует создания дополнительных местных возможностей. Стратегии связей и усиления опять-таки будут варьироваться в зависимости от уровня промышленного развития и национальных приоритетов. Страны с сильной промышленной и технологической базой могут в качестве примера взять стратегии, выбранные азиатскими "тиграми". Те, база которых слабее, должны использовать более умеренные стратегии, помогая компаниям и группам компаний связываться с глобальными игроками и постепенно продвигаться вверх по цепочке создания добавленной стоимости с помощью прямых иностранных инвестиций.

3. Координация общего видения, структурных условий и механизмов. Стратегия усиления конкурентоспособности включает тесную координацию видения, структурных условий и механизмов. Ее осуществление входит в компетенцию министерств и правительственных ведомств и может дать эффект, если механизмы четко разработаны, и те, кто принимает решения, достигли консенсуса в вопросе о приоритетах и действиях, а также в случае, когда министры обмениваются информацией. Формулирование стратегии и координация развития промышленных механизмов на официальном уровне особенно необходимы тогда, когда в стране происходят крупные политические перемены. В такой ситуации следует начинать со значительных структурных изменений. Координация не обязательно требует создания нового учреждения, но может осуществляться группой существующих министерств и ведомств. Она будет эффективной только при условии регулярного сбора и анализа данных, которые должны охватывать производство, торговлю, основные механизмы и ведущие учреждения.

4. Приобретение конкурентоспособных навыков, знаний и бюрократических компетенций. Для реализации стратегии потребуются конкурентоспособные навыки, знания и компетентные чиновники. Частный сектор может внести большой вклад в проектирование и осуществление политики, освобождая правительство от многочисленных трудностей, связанных со сбором и анализом данных. Действительно, частный сектор находится в лучшем, чем правительство, положении с точки зрения возможности оценки производительности, технологических и рыночных тенденций на индивидуальном уровне. Правительство же должно обеспечивать более широкие стратегические и структурные перспективы и сформулировать видение развития страны на средний период времени.

5. Привлечение на свою сторону ключевых действующих лиц международного сообщества для формулирования стратегии. Помимо материальной помощи это позволит получить и проанализировать ценную информацию о производительности, учреждениях и политике других государств. Многие исследования конкурентоспособности, проведенные развитыми странами, являются широко доступными. И технологические, и обучающие учреждения часто готовы оказывать помощь или продавать свои услуги. Государственные и международные агентства предоставляют техническую помощь, часто привлекая промышленных экспертов. Консультанты проводят анализ конкурентоспособности в целом и отдельных ее составляющих; их помощь стоит дорого, но они располагают множеством данных и солидным опытом. Кроме того, существует необходимость в аналитической поддержке правительств на более высоком уровне, особенно в оценке различных стратегических подходов и опыта других стран.

Политическая проблема для развивающихся стран - поощрение динамичной конкурентоспособности.

Список использованной литературы

1. Агапова Т.А. Макроэкономика. / Т.А. Агапова, С.Ф. Серегина. – М.: Дело и Сервис, 2002. – 448 с.

2. Андреев А. Модернизация и промышленная политика государства // Свободная мысль. — 2010. — № 8. – С. 14-15.

3. Воробьева Н.А. Государственная политика развития регионов Японии // Материалы III российско-японской научной конференции «Россия и Япония: гуманитарные исследования». — Владивосток: Изд-во ДВФУ, 2012. — С. 42-53.

4. Государственная промышленная политика России (проблемы формирования и реализации). — М.: ТПП РФ, 2010. – 164 с.

5. Грязнова А.Г. Экономическая теория: Учебник. / А.Г. Грязнова, Т.В. Чечелева. — М.: Экзамен, 2011. — 592 с.

6. Завадников В.О. О промышленной политике в Российской Федерации // Промышленная политика в Российской Федерации. — 2007. — № 5. — С. 3-9.

7. Итуэлл Дж. Экономическая теория. / Дж. Итуэлл, М. Милгейт, П. Ньюмен. — М.: ИНФРА-М, 2004. — 931 c.

8. Кузнецов Б.В. Нужна ли России промышленная политика? // Промышленная политика в России: быть или не быть? — 2002. — С. 14.

9. Печерский М.Б. Принципы промышленной политики, ориентированной на экономический рост // Креативная экономика. — 2011. — № 3 (51). — С. 85-90.

10. Промышленная политика европейских стран / под ред. Н.В. Говоровой. — М.: Ин-т Европы РАН, 2010. — 214 с.

11. Селищев А.С. Макроэкономика. / А.С. Селищев. – М.: Финансы и статистика, 2010. – 652 с.

12. Смирнов Е. Инновационный вектор промышленной политики Европейского Союза // Международная экономика. — 2007. — № 2. — С. 58-80.

1. Okuno-Fujiwara М., Suzumura К Economic Analysis of Industrial Policy: A Conceptual Framework Ihrough the Japanese Experience. Tokyo, 1985, c.31. ↑

2. См.: Okimoto D.I. Between MTTI and the Market. Stanford. 1989; The Political Economy of Japan. Stanford, vol. 2,1989. ↑

3. Что касается восточных стран, то наиболее близкую по типу к японской модели промышленную политику осуществляет Южная Корея. ↑

4. Нихон-ни окэру сангё сэйсаку (Промышленная политика в Японии). Токио, 1984, часть 1. ↑

5. К вопросу об использовании опыта послевоенного восстановления экономики Японии для России (Отв. редактор А.И. Кравцевич). Токио, 1995, с.36 (далее: К вопросу об использовании...). ↑

6. См.: К вопросу об использовании... с. 77-79. ↑

7. Подробно см.: Брагинский С.В. Кредитно-денежная политика в Японии. М., 1989; К вопросу об использовании..., с. 107-125. ↑

8. Подробно см.: К вопросу об использовании..., с. 87-107. Кроме того, в 50-е годы для поощрения развития определенных отраслей (прежде всего автомобилестроения и производства тяжелого электрооборудования) правительство активно использовало такой инструмент, как импортные ограничения. ↑

9. Такако К. Сэнго сангё горика сэйсаку но тэнкай то сэйка (Развитие и результаты политики рационализации в послевоенный период). — Рэфарэнсу. 1975. № 10 (297), с.59, 61, 63. ↑

10. Shinohara М. Japanese-Type Industrial Policy. Tokyo, 1980, с. 15. ↑

11. Ibidem, p. 6-7. ↑

12. Ibidem, р. 7-8. ↑

13. К вопросу об использовании опыта..., с. 69. ↑

14. Uriu R. Troubled Industries. N.Y. 1996, с. 100. ↑

15. Ibidem, p. 100-101. ↑

16. Подробно см.: UriuR. Troubled Industries, с.45-78. ↑

17. Trade Friction and Economic Policy. Cambridge, 1987, c.59. ↑

18. Ibidem. ↑

19. Asia's New Giant. Wash., 1976, p. 790. ↑

20. Подробно см.: Японский феномен. М., 1996. ↑

21. Следует подчеркнуть, что далеко не всегда частные фирмы поступали в соответствии с рекомендациями чиновников МВТП. Как замечает по этому поводу К. Судзумура, «даже МВТП не могло заставить не желающую пить лошадь напиться» (Trade Friction..., с. 60). Тем не менее в целом в 60-е годы административное руководство было весьма действенным средством регулирования промышленного развития. ↑

22. См., например: Asia's New Giant, с. 788-789. ↑

23. См., например: Johnson С. MITI and the Japanese Miracle. Stanford, 1982. ↑

24. Нанадзю нэндай-но цусё сангё сэйсаку-но кихон хоко ва ика-ни нарубэки ка? Токио. 1971. ↑

25. Проблемы перестройки отраслевой структуры экономики Японии (Научно-аналитический обзор). М., ИНИОН, 1978, с.66-71. ↑