Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Сущность и тенденции развития местного самоуправления в Российской Федерации)

Содержание:

Введение

Актуальность данного исследования состоит в том, что территориальная организация общества является результатом его развития. Вначале люди жили по признаку родства. Затем при переходе к скотоводству, земледелию территориальная организация стала более выраженной. С зарождением союза общин и городов территориальное деление стало исходным пунктом не только местного самоуправления, но и государства в целом.

Местное самоуправление обладает таким важным природным свойством, как общинность, которая проявляется в том, что местное самоуправление имеет отчетливо выраженную территориальность. Оно осуществляется только там, где реально проживают люди, т.е. в селах, деревнях, поселках и городах до определенной величины.

Социальный характер российского государства выражается во взаимной ответственности государства, общества, бизнеса, каждого гражданина. В настоящее время наблюдается растущее стремление граждан, представителей общественных и профессиональных объединений, политических партий, предпринимателей участвовать в различных формах политической и социально-экономической жизни страны. Такую гражданскую активность необходимо поддерживать в первую очередь в муниципалитетах, создавая реальную возможность для участия граждан в управлении своим двором, кварталом, поселком или городом, в решении повседневных вопросов местного значения, которые в конечном счете определяют качество жизни человека.

Являясь наиболее приближенной к населению, местная власть должна быть устроена так, чтобы любой гражданин, образно говоря, мог «дотянуться до нее рукой», а потому важнейшей задачей сегодня является уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах.

Цель настоящей работы - рассмотрение особенностей становления, современного состояния местного самоуправления в России, а также перспектив его развития.

Для достижения поставленной цели в работе решается ряд задач:

- определяется понятие и сущность местного самоуправления;

- рассматривается реформа местного самоуправления в России;

- выделяются особенности территориальной организации местного самоуправления в РФ;

- рассматриваются модели изменения границ и реорганизации муниципальных образований;

- анализируются проблемы развития территориальных форм местного самоуправления.

Объектом исследования является местное самоуправление.

Предметом данной работы являются организационные основы, тенденции становления и развития местного самоуправления в России.

Теоретическую основу исследования составили труды таких авторов как: АТ.М. Бялкина, В.И. Васильев, В.Ю. Войтович, М.А. Мирзаев и ряда других.

Методология темы исследования состоит из следующих методов познания: общенаучный диалектический метод познания; исторический, системный, конкретно-социологических исследований, функционального анализа, прочие методы научного познания.

Практическая значимость заключается в том, что сделанные в настоящей работе выводы могут быть использованы при дальнейшем исследовании местного самоуправления.

Структура данной работы состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.

1. Сущность и тенденции развития местного самоуправления в Российской Федерации

1.1. Понятие и нормативные основы местного самоуправления

Термин «местное самоуправление» в отечественной науке не имеет единого толкования, которое разделяли бы все ученые.

Существует несколько традиционных подходов к определению сущности местного самоуправления.^[1] По мнению одних ученых, в основе этого определения лежит общественное, самоуправленческое независимое начало. Другая группа ученых настаивает на том, что местное самоуправление является частью государственного механизма. Существует мнение, что местное самоуправление сочетает в себе как государственные, так и общественные черты, являясь самостоятельным уровнем публичной власти.^[2]

Местное самоуправление целесообразно рассматривать как низовой уровень публичной власти в государстве. При реализации своих полномочий оно не должно нарушать определенные законом рамки, его функционирование не вправе противоречить государственной власти.

В ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г. и ратифицированной Федеральным Собранием Российской Федерации 11 апреля 1998 г., «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».^[3]

Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.^[4] восприняла положения Европейской хартии 1985 г. и хотя не содержит определения местного самоуправления, на конституционном уровне закрепила право населения на местное самоуправление и признала его одной из основ конституционного строя (ст. 3, 12, 18, 130 и др.).

Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[5], местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая … самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Европейская хартия местного самоуправления закрепляет, что именно на местном уровне непосредственно может быть обеспечено участие граждан в управлении государством.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации единственным источником власти в Российской Федерации признается народ (источник власти един). Формы реализации власти различны. Народовластие осуществляется непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Статья 12 Конституции Российской Федерации устанавливает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Данное положение создает предпосылку для противопоставления государственной и муниципальной власти, государства и местного самоуправления. В действительности ст. 12 Основного Закона говорит об относительном организационном обособлении местного самоуправления.

Представительные органы местного самоуправления состоят по преимуществу или полностью из депутатов, для которых эта работа «на общественных началах». Объем вопросов, которые решаются посредством прямой демократии, у местного самоуправления выше, чем у органов государственной власти. Иначе говоря, возможности прямого воздействия населения на местные дела значительно весомее, чем на государственные дела. Следует признать муниципальную власть самой близкой к населению.

Самостоятельность местного самоуправления, проявляющаяся в вопросах определения структуры его органов, служит не только пределом, ограничивающим произвольное вмешательство органов власти в дела местного самоуправления, но и базой для его интеграции в систему публичной власти и поддержания в ней - на основе баланса интересов - межуровневого взаимодействия.^[6]

Органы государственной власти призваны оказывать на местное самоуправление регулирующее воздействие, в частности путем определения основных, принципиальных параметров организационного устройства муниципальной власти и взаимосвязей между ее элементами, обусловленных конституционно-правовой природой местного самоуправления как одного из уровней публичной власти, наиболее приближенного к населению, и учитывающих необходимость достижения с участием местного самоуправления конституционных целей развития Российской Федерации; в свою очередь, права и обязанности местного самоуправления, деятельность его органов и должностных лиц должны соответствовать Конституции Российской Федерации и основанным на ней законам и иным нормативным правовым актам.^[7]

Исходя из этого, структура органов местного самоуправления должна определяться населением не произвольным образом, а в рамках установленных федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления, в том числе относящихся к формам осуществления местного самоуправления, способам и процедурам формирования органов муниципальной власти, их полномочиям и т.п.

Соответственно, законодатель, определяя на основе баланса конституционных ценностей и общенациональных интересов наиболее эффективный в конкретных исторических условиях организационно-правовой механизм достижения конституционных целей с участием всех уровней публичной власти, вправе не только выбирать оптимальные, на его взгляд, на данном этапе варианты (способы) формирования органов местного самоуправления, но и осуществлять разграничение относящихся к установлению общих принципов организации местного самоуправления полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что в последние годы принимаются решения по повышению эффективности местного самоуправления. Их можно разделить на несколько блоков:

а) совершенствование вопросов территориальной организации местного самоуправления,

б) оптимизация разграничения полномочий, материальных и финансовых ресурсов между уровнями власти, недостаточно.^[8]

Устойчивые темпы экономического роста, модернизация экономики, могут быть достигнуты только с активным участием субъектов Российской Федерации и муниципалитетов. Органы местного самоуправления должны иметь больше полномочий по формированию инвестиционного климата и решения социально-экономических вопросов на местных территориях. Поэтому им необходимы соответствующие публично-властные полномочия и финансовая база.

Представляется необходимой конкретизация не только технических, но и институциональных и ценностных (идеологических) критериев для разработки механизма эффективной адаптации бюджетного регулирования к условиям экономической самостоятельности муниципальных образований.^[9] Иначе может вполне оказаться и так, что муниципальные образования в условиях экономической самостоятельности начнут раскручивать новые источники и технологии пополнения своих бюджетов за счет и в ущерб населению.

1.2. Становление и развитие местного самоуправления в России

Исторический опыт государственно организованного устройства человеческого общества показывает возможность существования трех основных моделей соотношения публично-властной организации людей на местном территориальном уровне (поселение, объединение поселений) и на государственном уровне в целом:

1) определенная организационно-функциональная самостоятельность по отношению к государственно-властной системе;

2) жесткое вплетение в систему государственной власти в качестве ее низового звена;

3) сбалансированное сочетание самоуправленческих и государственно-властных тачал в том или ином виде.^[10]

С эпохи правления царя-реформатора Петра I в России попеременно, а то и одновременно, наблюдаются все три модели соотношения организации публичной власти на местах и государственной власти в целом при очевидном доминировании огосударствления местной власти. Причем периоды концептуального утверждения и правового закрепления организационно-функциональной самостоятельности управления населения местными делами под собственную ответственность через непродолжительное время сменялись привычной для России централизацией государственной власти сверху донизу.

«Европеизация» Петром I России в начале XVIII в. и последующие социально-политические изменения при его приемниках на основе сочетания российской самобытности с самодержавием и крепостническим общественным укладом и опыта развитых на то время европейских стран постепенно формировали «гибридную» модель публичного управления на местном (поселенческом, уездном) уровне. При этом преобладало централизованное государственное управление со строгой иерархической соподчиненностью социальных групп и государственно-управленческих звеньев.

В этих условиях в первой половине XIX в. получают распространение теории свободной общины, общественного самоуправления. Они легли на благодатную почву, в т.ч. в связи с объявлением в 1861 г. реформы крепостного права, а по сути предоставления большей части населения Российской империи - крестьянству - социально-экономической свободы.

Большое значение для расширения самоуправленческих начал в губерниях и уездах имели утвержденные императором Александром II Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. и Городовое положение от 16 июня 1870 г.^[11]

Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. вводилось в действие лишь в 34 из 69 губерний (не вводилось на территории царства Польского, Литвы, Белоруссии, Сибири и Юго-Западного края). Очевидно, учитывались природно-географические, демографические и исторические факторы.^[12]

Организация земского и городского самоуправления строилась по схожим принципам. В частности:

- вводились прямые (и ограниченно косвенные - от сельских обществ) выборы так называемых гласных (депутатов);

- организационно-функционально обособлялись земские собрания, городские думы и избирательные собрания (местные представительные органы) от управ (местных администраций);

- разграничивалась компетенция как между самими самоуправляющимися публично-территориальными субъектами (например, собраниями и сходами, с одной стороны, и выборными должностными лицами, с другой стороны);

- губернскими и уездными земскими, городскими и сельскими обществами (с 1862 г. большинство городов вошло в уезды и было подчинено уездным исправникам), так и между земскими, городскими органами самоуправления и органами центральной исполнительной власти.

Принятые положения не предусматривали подчинения земских и городских органов самоуправления центральным органам исполнительной власти.

Однако все же органы самоуправления осуществляли свою деятельность под контролем назначаемых центром губернаторов и Министерства внутренних дел правительства Российской империи.

Четвертьвековая практика внедрения местного самоуправления при сохранении в целом самодержавной централизации государственного правления выявила недостатки Земской и Городской реформ. Как тогда полагали современники, основной из них заключался «в обособленности земских учреждений от установлений правительственных, во взгляде законодательства на земства и его интересы, как нечто особое от государства и его потребностей, взгляде, который выразился на практике предоставлением земству самостоятельно через посредство выборных исполнительных его органов деятельности по предметам местного хозяйства и благоустройства». Последнее порождало «отсутствие единства и согласия в действиях правительства и земских властей, а нередко и явный между ними антагонизм». Практическое неприятие развивавшегося земского самоуправления было подкреплено усиливавшей влияние в последней трети XIX в. государственной теории самоуправления или теории огосударствления местной власти.

На этом фоте логичным стало принятие при императоре Александре III нового Положения о губернских и уездных земских учреждениях (1890 г.) и нового Городового положения (1892 г.).^[13] Внешне сохранялись прежние земские собрания с гласными, земские управы, органы крестьянского самоуправления (сходы, старосты).

Но теперь центральная власть установила иерархическое соподчинение представительных и исполнительных органов, своеобразный «демократический централизм» через назначение должностных лиц низовых управленческих звеньев, учреждение органов административного надзора за земскими и городскими органами самоуправления («губернские по земским и городским делам присутствия»), за органами управления волостей и отдельных сельских поселений («земские начальники»), унификацию сельского самоуправления Положением о земских начальниках 1889 г.^[14] Тем самым ни официальная идеология, ни укоренившаяся самодержавная форма правления, ни стратегия развития огромной разноликой империи не приняли ростки местного самоуправления как одного из условий развитая демократии в российском обществе. Подспудно господствовавшие в тот период социально- политические слои видели в упрочении местного самоуправления угрозу самодержавию, источник «смут и потрясений».

Кризис экономической и политической систем Российской империи начала XX в., апогеем которого стали буржуазно-демократическая и пролетарская (социалистическая) революции 1917 г., вновь поставил вопрос о сущности, формах и роли управления на местах. Принятые в марте-августе 1917 г. Временным правительством России свыше 20 положений и постановлений в части реформирования уездного, городского и сельского управления в направлении усиления их самоуправленческих начал предполагали возврат к идеям земского и городского самоуправления 60-80-х гг. XIX в. Однако последовавшая затем Октябрьская революция 1917 г. перечеркнула намерения либерально-демократических кругов России. В обращении Народного комиссариата по внутренним делам (орган правительства большевиков) ко всем Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов «Об организации местного самоуправления» от 24 декабря 1917 г. последние призывались к взятию решения «местных вопросов» в свои руки.

Вслед за этим были приняты революционные меры по ликвидации земства вообще. В соответствии с первой российской конституцией - Конституцией РСФСР 1918 г. - устанавливалась единая централизованная власть Советов сверху донизу, в т.ч. на местном уровне областные, губернские, уездные и волостные органы советской власти - съезды Советов, Советы депутатов и их исполкомы (ст. 53-63).

В первое десятилетие советской власти местные органы, несмотря на иерархическое соподчинение, контроль и возможность вмешательства вышестоящих государственных органов в дела нижестоящих органов вплоть до отмены их решений, все же обладали определенной самостоятельностью, особенно в организационно-хозяйственной сфере. Однако с 1927 г. был избран политический курс на централизацию государственной власти и управления, который сопровождался тотальным огосударствлением местного самоуправления, превращением его в низовое звено государственной власти и управления, финансовым обеспечением местных хозяйств (территорий) по остаточному принципу (после затрат на индустриализацию), тесным переплетением государственных органов всех уровней с аппаратом господствовавшей в политической жизни страны партии - РКП(б), ВКП(б) и КПСС.^[15]

На рубеже 80-90-х гг. XX в. на волне переосмысления сущности общественного строя России (СССР), стремления широких кругов общественности к децентрализации и деконцентрации экономической, политической и государственно-правовой жизни идея замены местного государственного управления самоуправлением на местах стала восприниматься как одно из условий перехода к демократическому развитию, обеспечению свободы и благополучия личности. При этом тщательно изучались и активно прививались принципиальная схема местного самоуправления, рекомендованная Советом Европы, опыт западноевропейских и североамериканских государств. Тогда казалось, что достаточно обозначить отдельные условия самоуправления (собственность, местный бюджет, выборность местных представительных органов и должностных лиц, управление населения местными делами под собственную ответственность), а также организационно отделить осуществление публичной власти на местах от государственного управления, как местный самоуправленческий уровень начнет формироваться в качестве важнейшей предпосылки достижения вышеупомянутых целей.

Однако жизнь показала сложность решения задачи в современной России по переориентации укоренившегося местного государственного управления на местное самоуправление. Изменение территориальных, финансово-экономических и организационных основ решения местных дел затронуло все сферы социально-экономической, культурной и политической жизни. Соответственно, оно могло быть осуществлено лишь в контексте происходящих преобразований на федеральном и региональном уровнях. При этом, как оказалось, должно быть учтено множество факторов, начиная от неприятия концепции местного самоуправления вообще до учета природно-климатических, географических и исторических особенностей.

Фундаментальное значение для правового закрепления местного самоуправления имел Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах самоуправления и местного хозяйства СССР», открывший первый этап в движении общества к самоуправлению на местах. В стремлении преодолеть командно-бюрократический стиль централизованного государственного управления общесоюзный законодатель тесно увязал учреждение определенной автономии сел (поселков), городов, районов, краев и областей с развитием местной хозяйственной инициативы, коммунальной экономики. Примечательным для данного закона было отнесение к местному уровню также краев и областей, признание их основным звеном в системе местного самоуправления. Впервые в советской истории вводилось само понятие местного самоуправления как «самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы» (ст. 1). В силу быстро изменявшейся политической обстановки этот закон не успел воплотиться в практическое действие.

Большое значение для развития местного самоуправления в России имел Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР», с которым связывают начало второго этапа на пути формирования местного самоуправления. В соответствии с ним местное самоуправление осуществляется в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов (теперь нет краев и областей) населением через представительные органы власти - местные Совета народных депутатов, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления населения (ТОСН). Закон сохранил пришедшую с советских времен соподчиненность представительных органов и местной администрации соответственно занимаемому уровню: решения Совета низшего звена могли быть отменены вышестоящим Советом, а местная администрация (с персональной ответственностью ее руководителя) была подотчетна одновременно и Совету своего уровня, и вышестоящему исполнительно-распорядительному органу, которые были вправе отменять ее решения.

В отличие от Закона СССР Закон РСФСР иначе определял и само местное самоуправление, рассматривая его как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР (ст. 1).

Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.^[16] провозгласила местное самоуправление как один из основополагающих конституционных принципов, одну из форм народовластия и одно из важнейших конституционных прав граждан. При этом оговаривается, что органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов, а их структуру население вправе устанавливать самостоятельно.

В развитие Конституции Российской Федерации был принят Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который заложил правовую основу для современной системы местного самоуправления и олицетворял собой начало третьего этапа на пути к местному самоуправлению. Федеральный закон № 154-ФЗ дал определение местного территориального сообщества - «муниципального образования» (впервые этот термин был введен Гражданским кодексом Российской Федерации 1994 г.) - и местного самоуправления.

Муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часто поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления (ст. 1 Федерального закона № 154-ФЗ). Одновременно вслед за ст. 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление определялось как признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения непосредственно или через органы местного самоуправления по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных традиций. Ориентиром для конституционной концепции местного самоуправления стали положения Европейской хартии местного самоуправления, принятой 15.10.1985 Советом Европы и вступившей в юридическую силу для России с 01.09.1998 после ее ратификации Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ.^[17]

Следует подчеркнуть, что все же концепция местного самоуправления по Европейской хартии не получила завершенного оформления; практика реализации ее положений выявила определенные проблемы и противоречия.^[18] На определенное несовершенство указывало, например, то, что на уровне городских и сельских поселений, особенно районов, в значительной мере сохранялись наряду с созданными муниципальными образованиями и местным самоуправлением местные административно-территориальные единицы и местные органы государственной власти. Так как субъекты Российской Федерации имели широкие права по правовому регулированию местного самоуправления, то к 2003 г. сложилась неоднородная система местного самоуправления: в 13 субъектах Российской Федерации применялся лишь поселенческий принцип организации местного самоуправления, в 42 субъектах Российской Федерации - территориальный принцип организации местного самоуправления (районы и города регионального (областного) значения), в 33 субъектах Российской Федерации - одновременно поселенческий и территориальные принципы организации местного самоуправления. В последнем случае оставались нерешенными вопросы разграничения источников доходов местных бюджетов, объектов муниципальной собственности и компетенции между органами местного самоуправления муниципальных образований различных типов.

В целях дальнейшего совершенствования местного самоуправления 6 октября 2003 г. был принят Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».^[19]

Что нового привнес этот закон, ознаменовавший, по существу, начало четвертого этапа в реформировании местного самоуправления? Федеральный закон № 131-ФЗ изменил понятие муниципального образования: это «городское или сельское поселение, муниципальный радон, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения» (п. 1 ст. 10).

В Федеральном законе № 131-ФЗ:

- не предусмотрено наличие административно-территориальных единиц и местной государственной власти;

- повсеместно введена двухуровневая система муниципальных образований (первый уровень - городские и сельские поселения и внутригородские территории городов федерального значения; второй уровень - муниципальный район и городской округ);

- осуществлена дифференциация вопросов местного значения муниципальных образований с учетом их вида;

- унифицирована структура органов муниципальных образований, в т.ч. в качестве обязательных органов местного самоуправления определены представительный орган, глава муниципального образования и местная администрация;

- обновлены основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;

- установлен перечень имущества, находящегося в муниципальной собственности;

- расширена система непосредственного волеизъявления граждан по вопросам местного значения и пр.^[20]

Несомненно, последний базовый закон о местном самоуправлении дал дополнительный импульс к развитию личной и локально-коллективной ответственности граждан за их собственное благополучие, устойчивое социально-экономическое развитие местных территориальных сообществ; к поиску новых оптимальных форм баланса интересов (взаимодействия) муниципальных образований, субъектов Российской Федерации и Федерации в целом.

Вместе с тем он усилил некоторые «старые» и породил новые проблемы на пути развития местного самоуправления.^[21] Одна из этих проблем, как она представляется с точки зрения современного развития России, видится в сохраняющейся тенденции к всеохватывающему огосударствлению местной власти в рамках общей тенденции к централизации государственной власти. Трудности в решении разноплановых внутригосударственных задач и международного положения нашей страны не способствуют развитию децентрализации, системы «многоцентрия» принятия публично-властных решений. Отсюда - теряется качество динамичности, инициативности и ответственности на различных уровнях социально-экономической и политической жизни общества.

Предпринимаемые в последнее время (2013-2016 гг.) «точечные» меры по более эффективной реализации местного самоуправления, усилению финансово-экономической самодостаточности муниципальных образований и рационализации механизма самоуправления могут лечь в основу нового витка развития самоорганизации граждан на местном уроне, хозяйствования, культуры и управления. Но они могут стать эффективными, если будут осуществляться синхронно с развитием различных институтов общественного и государственного устройства.

Для формирования реальной, а не формальной экономической самостоятельности муниципальных образований необходимы соединение, сочетание, интеграция экономического, социального и культурного потенциалов территории и их эффективное использование (капитализация).

Для перехода от частичной (оперативно-хозяйственной) к полной (социально-экономической) самостоятельности местного самоуправления требуются инвентаризация источников самофинансирования и их приведение в соответствие с количественными показателями и реальной стоимостью тех компетенций, которые законодательно закреплены за территориями.

2. Современное состояние и перспективы развития местного самоуправления в РФ

2.1. Характеристика территориальной организации местного самоуправления в РФ

Территориальное устройство местного самоуправления предполагает разделение населения по территориальному признаку в силу сложившихся историко-географических условий. Если, например, хозяйствующие субъекты объединяют людей профессиональным интересом, то местное самоуправление как публичная власть предполагает территориальную их организацию. Оно строится на ограниченной территории. Нормативные акты, принимаемые при реализации властных полномочий, действуют только в пределах этой территории. Жители и органы местного самоуправления реализуют свои властные полномочия только в пределах определенной территории.

Под территориальной основой местного самоуправления следует понимать совокупность отношений, возникающих по поводу его территориального устройства.^[22]

Можно обозначить следующие отношения, складывающиеся по поводу территориального устройства.

Во-первых, это отношения, складывающиеся между органами государственной власти и гражданами по поводу определения территорий, в пределах которых может функционировать местное самоуправление. Эта отношения имели место при принятии Конституции Российской Федерации на референдуме.

Президент Российской Федерации вынес проект Конституции Российской Федерации на референдум страны. В статье 131 проекта Конституции было предложено гражданам осуществлять местное самоуправление в городских, сельских поселениях и на других территориях. В данном случае в качестве субъектов отношений по поводу территориального устройства местного самоуправления, с одной стороны, выступает орган государственной власти, с другой - граждане всей страны. Таким образом, была решена задача территориального устройства местного самоуправления в масштабе страны.

Во-вторых, это отношения, складывающиеся между жителями и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. На уровне субъектов Российской Федерации могут быть проведены консультативные референдумы с вопросом о территориальном устройстве местного самоуправления. В данном случае органы государственной власти субъекта Российской Федерации вступают в отношения с жителями для изучения их мнения. Затем на основе результатов референдума может быть принят закон о территориальном устройстве местного самоуправления.

В-третьих, отношения по поводу территориального устройства местного самоуправления складываются при установлении и изменении границ муниципального образования. Инициатива о рассмотрении таких вопросов, в соответствии с п. 1 ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (2003 г.), может исходить от населения, органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти. Все эти субъекты являются участниками отношений, складывающихся в результате их действий по поводу установления и изменения границ муниципального образования.

В-четвертых, отношения, складывающиеся между жителями, органами местного самоуправления, органами государственной власти при установлении границ территорий муниципальных образований, при изменении границ муниципального образования (ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.), преобразовании муниципальных образований (ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.).

2.2. Проблема выбора оптимальной модели организации местного самоуправления

Существуют различные точки зрения на то, какую модель территориальной организации местного самоуправления следует считать оптимальной. Так, Е.С. Шугрина характеризует поселенческий вариант как наиболее отвечающий сути местного самоуправления^[23], а Н.В. Постовой не считает целесообразным формирование муниципальных образований на уровне районов, объясняя это тем, что протяженность районов достигает порой 200 км.^[24] А.Н. Костюков возражает, что на практике именно районные органы управления уполномочены решать большинство вопросов местного значения, определенных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №2 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».^[25]

В литературе отмечается, что переустройство существовавшей на протяжении десятилетий системы районного управления и искусственное ее деление на систему управления на уровне муниципального района и на уровне конгломерата мелких поселений, не совпадающих с административно-территориальным делением региона и практически лишенных реальной финансово-экономической базы, но при этом ответственных за решение важнейших социальных вопросов, приводит к дезорганизации всей системы управления на местах. Указанная проблема обусловила необходимость сохранения одноуровневой системы управления посредством образования единого политического и экономического пространства.

В результате укрупнения муниципальных образований за пять лет (с 2008 по 2013 г.) их количество в России стало меньше на 1145 единиц (или почти на 5%). Наибольший интерес в данном контексте представляет опыт территориальных преобразований на верхнем уровне местного самоуправления, осуществляемых, в частности, путем создания городских округов вместо муниципальных районов.

Основой таких преобразований выступают положения п. 5 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ: в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями). Наличие развитой социальной, транспортной и иной инфраструктуры как в самом городском поселении, так и в прилегающем муниципальном районе также является необходимым условием для наделения данного городского поселения статусом городского округа (ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ).

Последнее положение, как представляется, противоречит существующим правилам. Такие критерии определения территории муниципального образования, как максимальная эффективность решения социально-экономических вопросов местного самоуправления, наличие производственной, коммуникационной и социальной инфраструктур, наличие материально-финансовых ресурсов для деятельности органов местного самоуправления и ряд других, не могут быть использованы в законодательстве, поскольку в силу своей неопределенности допускают слишком широкую интерпретацию.^[26]

Есть две основные модели преобразования муниципальных районов в городские округа.

В рамках первой сначала осуществляется укрупнение муниципальных образований посредством объединения всех поселений в муниципальном районе в одно городское поселение, которое впоследствии наделяется статусом городского округа, а муниципальный район упраздняется. Данная модель не предполагает голосования граждан, поскольку в результате преобразования муниципальных образований не меняются границы иных муниципальных образований. Именно этот путь избрало большинство субъектов Российской Федерации.

Согласно второй модели сначала одно городское поселение муниципального района преобразуется в городской округ, затем все поселения, входящие в состав муниципального района, объединяются с этим городским округом, а сам муниципальный район упраздняется. Как представляется, данная модель более демократична, поскольку предусматривает голосование населения по вопросу преобразования муниципальных образований. Таким образом, произошло преобразование в городской округ Губахинского муниципального района Пермского края.

Преимущества укрупнения муниципальных образований очевидны.

Во-первых, в едином муниципальном образовании сокращаются управленческие затраты и время принятия решений в рамках консолидированной системы органов местного самоуправления городского округа. Этому способствуют повышение мобильности сбора информации и отчетности, уменьшение объема документооборота.

Во-вторых, в едином городском округе появляется возможность для проведения крупных мероприятий и разработки планов развития сельских населенных пунктов, чему ранее препятствовала разобщенность муниципальных образований.

В-третьих, в едином городском округе наблюдаются равномерное распределение бюджетных средств и консолидация материальных, финансовых ресурсов, а также рост собственных доходов, увеличение бюджетной обеспеченности.

Однако, как ни странно, рост бюджетной обеспеченности муниципальных образований иногда ведет к сокращению доходной части бюджета городского округа по сравнению с консолидированным бюджетом бывшего муниципального района за счет уменьшения средств, перечисляемых из регионального фонда поддержки муниципальных образований.

Вместе с тем создание городского округа на территории радона имеет и негативные последствия (хотя их и не афишируют).

Во-первых, недостаточно эффективно решаются вопросы местного значения городского округа из-за большой площади муниципального образования, различий в социальных, экономических, инфраструктурных характеристиках сельских населенных пунктов и административного центра. В число вопросов местного значения городского округа входят: установление, изменение и отмена местных налогов и сборов городского округа; создание условий для предоставления транспортные услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа; обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа; осуществление муниципального лесного контроля; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа.

Однако трудно представить себе установление единой ставки земельного налога с разным целевым назначением, а также утверждение единых нормативов градостроительного проектирования для территории с очень большой площадью. Вряд ли допустимо принятие единого экономически обоснованного тарифа на транспортное обслуживание населения: это, безусловно, отрицательно скажется на развитии конкуренции в транспортном обслуживании, поскольку своевременность заключения с перевозчиками договоров на оказание транспортных услуг также будет под вопросом. Невозможна и выработка единого подхода к осуществлению деятельности по охране лесов, борьбе с лесными пожарами из-за того, что в состав городского округа входят леса различных категорий.

Во-вторых, ограничивается право населения на доступ к местному самоуправлению. Очевидно, что в едином городском округе сельские жители фактически теряют такую форму непосредственной демократии, как участие в публичных слушаниях, поскольку невозможно организовать слушания по бюджету муниципального образования или по программам социально-экономического развитая в населенных пунктах, между которыми пролегают десятки километров. Кроме того, если в каждом сельском поселении формируется свой представительный орган, включающий обычно десять депутатов, то в едином городском округе жители сельских населенных пунктов избирают всего несколько депутатов представительного органа муниципального образования согласно требованиям равного избирательного права. Поэтому представительство интересов сельских избирателей в представительном органе городского округа, как правило, ничтожно. В то же время для представительных органов муниципальных районов предусмотрено изъятие из общих положений избирательного законодательства о равном избирательном праве: число депутатов, избираемых от одного поселения (в первую очередь административного центра), не может превышать двух пятах установленного числа депутатов местного парламента.^[27]

В-третьих, снижается доступность оказания населению муниципальных услуг. В частности, в Нижегородской области в результате преобразования муниципальных районов в городские округа были ликвидированы военно-учетные столы в сельских поселениях, поэтому военнообязанным гражданам пришлось становиться на воинский учет или сниматься с него в административном центре городского округа. Помимо этого в поселениях органы местного самоуправления наделяются правом совершения нотариальных действий в случае отсутствия нотариуса в поселении. Однако преобразование муниципальных районов в городские округа повлекло ликвидацию органов местного самоуправления поселений и соответственно снижение доступности оказания нотариальных услуг в сельских населенных пунктах, в которых не было нотариусов.^[28]

В-четвертых, в связи с тем что объединение городских поселений (городов и поселков) с городским округом, в отличие от их объединения с сельскими поселениями, возможно только с одновременным внесением изменений в закон об административно-территориальном устройстве субъекта Российской Федерации, в силу которых происходит объединение административного центра городского округа и иных городов или поселков, жители упраздненных городских поселений могут лишиться ряда льгот по уплате налогов и обязательных платежей. Так, жители небольших городских населенных пунктов в бывшем Борском муниципальном районе Нижегородской области, объединенных в единый городской округ, стали оплачивать тарифы по полисам ОСАГО, как и в самом городе Боре, то есть в значительно большем размере. ^[29]

Сверх того, в результате укрупнения муниципальных образований порой остается нерешенным вопрос об увеличении бюджетной обеспеченности, поскольку в городской округ может быть объединен ряд высокодотационных территорий.

Кроме того, в едином городском округе постоянная финансово-экономическая ограниченность местного самоуправления приводит к закрытию бюджетных сельских учреждений. Таким образом, есть вероятность, что разница в уровне бюджетной обеспеченности и доступности инфраструктуры в населенных пунктах увеличится, вследствие чего в сельских населенных пунктах может происходить депопуляция населения и остановка социально-экономического развития территорий.

Думается, что выявленные минусы в дифференциации муниципального управления в различных частях городских округов можно устранить, наделив муниципальные образования статусом городских округов с внутригородским делением.

К ведению внутригородского района отнесены: установление, изменение и отмена местных налогов и сборов; обеспечение первичных мер пожарной безопасности; утверждение правил землепользования и застройки. Причем законами субъекта Российской Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением и принятым в соответствии с ними уставом внутригородского района за последним может закрепляться также обязанность по решению иных вопросов местного значения, отнесенных к компетенции городских округов. Создание внутригородских районов на территории бывших сельских округов не повлечет существенных затрат на содержание управленческого аппарата: на территории сел и поселков вместо территориальных управлений администрации городского округа будут действовать местные администрации, причем численность их штата сократится, поскольку в ведение внутригородского района входит гораздо меньше вопросов местного значения, чем в ведение городского округа. Расходы на содержание представительного органа можно оптимизировать, если сформировать представительный орган городского округа в порядке делегирования из числа депутатов представительных органов внутригородских районов.

Выбор формы оптимизации структуры управления в муниципальном районе зависит от того, где сконцентрированы основные предприятия - в административном центре или на иных территориях района, а также от состояния местной политической конъюнктуры - ее консолидации либо разобщенности. Нетрудно заметить, что преобразование муниципальных районов в городские округа на практике вылилось в «присоединение» поселений к административному центру района и упразднение бюрократического аппарата бывшего муниципального района, т.е. приводит к территориальной экспансии города и укреплению вертикальных отношений в сфере управления в районе. Вертикальная интеграция обусловлена также неразвитостью сферы негосударственных общественных услуг (образование, здравоохранение, ЖКХ и т.д.), вследствие чего инвестиции органов власти (государственных и муниципальных) в развитие социальных услуг многократно превышают инвестиции негосударственных секторов.

Итак, практика укрупнения муниципальных образований посредством преобразования муниципальных районов в городские округа в отдельных субъектах Российской Федерации не в полной мере отвечает требованиям законодательства, что во многом объясняется наличием правовых лакун в части установления границ городских поселений и закрепления форм преобразования и упразднения муниципальных образований. Поэтому порядок определения границ городского поселения требует законодательного уточнения, которое позволит избежать фактического создания на территории административных районов городских округов, включающих значительные по площади не урбанизированные территории с низкой плотностью населения и слабо развитой транспортной, социальной и экономической инфраструктурой.

Для повышения эффективности системы местного самоуправления необходимо дополнить существующую систему бюджетирования, ориентированного на конечный результат (БОР), мониторингом уровня социально-культурного развития территории и вывести социально-культурный ее потенциал из режима рыночной самоокупаемости и остаточного финансирования.

В этом смысле социальная сфера экономики территорий должна иметь больше источников для самофинансирования. Она должна быть освобождена от различного рода организуемых сверху компаний по оптимизации, поскольку культура не может и не должна рассматриваться (как это сейчас делается монетарными властями) исключительно как сфера рыночной экономики, как сфера производства услуг на сугубо рыночных основаниях. Задачу культурного воспроизводства территорий гораздо более успешно при наличии необходимых источников финансирования способны решать региональные органы власти и органы местного самоуправления.

Заключение

По итогам проведенного исследования следует отметить, что практика укрупнения муниципальных образований посредством преобразования муниципальных районов в городские округа в отдельных субъектах Российской Федерации не в полной мере отвечает требованиям эффективности и целесообразности. В этой связи порядок определения границ городского поселения требует уточнения, которое позволит избежать фактического создания на территории административных районов городских округов, включающих значительные по площади не урбанизированные территории с низкой плотностью населения и слабо развитой транспортной, социальной и экономической инфраструктурой.

Представляется необходимой конкретизация не только технических, но и институциональных и ценностных (идеологических) критериев для разработки механизма эффективной адаптации бюджетного регулирования к условиям экономической самостоятельности муниципальных образований. Иначе может вполне оказаться и так, что муниципальные образования в условиях экономической самостоятельности начнут раскручивать новые источники и технологии пополнения своих бюджетов за счет и в ущерб населению.

Осуществляя в нынешних условиях переход к экономической самостоятельности муниципальных образований, необходимо не только учитывать местный экономический потенциал или структуру и численность местного населения, но и четко определиться с содержанием местного интереса, ради которого такой переход затевается. Следовательно, необходимы мониторинг потребностей местного населения и разработка карты экономических предпочтений производителей и потребителей на территории конкретных муниципальных образований. Только этот подход даст возможность использовать средневзвешенный коэффициент бюджетного обеспечения с учетом такого поправочного корреляционного коэффициента, который обеспечит действительно взвешенный характер перехода, то есть предусмотрит процесс адаптации к меняющимся условиям.

Для формирования реальной, а не формальной экономической самостоятельности муниципальных образований необходимы соединение, сочетание, интеграция экономического, социального и культурного потенциалов территории и их эффективное использование (капитализация).

Для перехода от частичной (оперативно-хозяйственной) к полной (социально-экономической) самостоятельности местного самоуправления требуются инвентаризация источников самофинансирования и их приведение в соответствие с количественными показателями и реальной стоимостью тех компетенций, которые законодательно закреплены за территориями.

Для повышения эффективности системы местного самоуправления необходимо дополнить существующую систему бюджетирования, ориентированного на конечный результат, мониторингом уровня социально-культурного развития территории и вывести социально-культурный ее потенциал из режима рыночной самоокупаемости и остаточного финансирования.

Список использованных источников

Нормативно-правовые источники

1. Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. // Бюллетень международных договоров. 1998. № 11.
2. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (ред. от 21.07.2014) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
3. О муниципальной службе в Российской Федерации: федеральный закон от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ (ред. от 27.12.2018) // Собрание законодательства РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 27.12.2018) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

Учебники, монографии, брошюры

1. Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт. Сборник документов (1861-1917). - М.: ИНФРА-М, 2014. – 326 с.
2. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. / Постовой Н.В. - М.: ИНФРА-М, 2014. - 218с.
3. Реброва Т.П. Проблемы организации местного самоуправления: учеб.-метод, комплекс. / Т.П. Реброва, С.Н. Алямкин. - Саранск: Мордов. гуманит. ин.-т. - 2015. – 76 с.
4. Фадеев В.И. Правовая основа местного самоуправления / В.И. Фадеев; учебник для бакалавров. - М.: ИНФРА-М, 2014. - 732с.

Периодические издания

1. Бялкина Т.М. Новая муниципальная реформа: изменение подходов к правовому регулированию компетенции местного самоуправления // Актуальные проблемы российского права. - 2014. - № 8. - С. 1609-1614.
2. Васильев В.И. Местное самоуправление: конституционные идеи и практика // Журнал российского права. - 2013. - N 9. - С. 5-12.
3. Войтович В.Ю. Формирование местных органов власти в России // Вестник Удмуртского университета. Серия Экономика и право. - 2016. - Т. 26. - № 2. - С. 76-83.
4. Кадырова А.Р. Контрольная функция местного самоуправления // Приоритетные научные направления: от теории к практике. - 2016. - № 25-2. - С. 140-146.
5. Мирзаев М.А. Очевидные проблемы в развитии местного самоуправления // Вестник Дагестанского государственного университета. Серия 2: Общественные науки. - 2015. - № 2. - С. 73-79.
6. Невинский В.В. Местное самоуправление в России: проблемы и перспективы правового регулирования / В.В. Невинский, О.Л. Казанцева // Российская юстиция. - 2015. - № 1. - С. 22-24.
7. Симонова С.В., Кириенко Г.С. Организационные модели местного самоуправления в Российской Федерации: размышления об эффективности // Государственная власть и местное самоуправление. - 2015. - № 4. - С. 18-22.
8. Целищева Е.Ф. Тенденции территориальной организации местного самоуправления в регионах России и за рубежом / Е.Ф. Целищева // Муниципалитет: экономика и управление. - 2014. - № 3. - С. 32-34

Электронные ресурсы

1. Портал «МСУИНФОРМ.РФ» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://мсуинформ.рф

Приложение 1

Рис. 1. Упрощенная схема системы местного самоуправления

Приложение 2

Рис. 2. Факторы и условия эффективности и развития местного самоуправления

1. Реброва Т.П. Проблемы организации местного самоуправления: учеб.-метод, комплекс. / Т.П. Реброва, С.Н. Алямкин. - Саранск: Мордов. гуманит. ин.-т. - 2015. С. 36. ↑

2. Там же. С. 37. ↑

3. Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. // Бюллетень международных договоров. 1998. № 11. ↑

4. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (ред. от 21.07.2014) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398. ↑

5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 28.12.2016) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. ↑

6. Васильев В.И. Местное самоуправление: конституционные идеи и практика // Журнал российского права. - 2013. - N 9. - С. 7. ↑

7. Там же. С. 7-8. ↑

8. Бялкина Т.М. Новая муниципальная реформа: изменение подходов к правовому регулированию компетенции местного самоуправления // Актуальные проблемы российского права. - 2014. - № 8. - С. 1609. ↑

9. Там же. С. 1610. ↑

10. Войтович В.Ю. Формирование местных органов власти в России // Вестник Удмуртского университета. Серия Экономика и право. - 2016. - Т. 26. - № 2. - С. 77. ↑

11. Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт. Сборник документов (1861-1917). - М.: ИНФРА-М, 2014. С. 54. ↑

12. Там же. С. 57. ↑

13. Войтович В.Ю. Формирование местных органов власти в России // Вестник Удмуртского университета. Серия Экономика и право. - 2016. - Т. 26. - № 2. - С. 79. ↑

14. Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт. Сборник документов (1861-1917). - М.: ИНФРА-М, 2014. С. 63. ↑

15. Целищева Е.Ф. Тенденции территориальной организации местного самоуправления в регионах России и за рубежом / Е.Ф. Целищева // Муниципалитет: экономика и управление. - 2014. - № 3. - С. 32. ↑

16. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (ред. от 21.07.2014) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398. ↑

17. Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. // Бюллетень международных договоров. 1998. № 11. ↑

18. Симонова С.В., Кириенко Г.С. Организационные модели местного самоуправления в Российской Федерации: размышления об эффективности // Государственная власть и местное самоуправление. - 2015. - № 4. - С. 19. ↑

19. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 28.12.2016) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. ↑

20. Фадеев В.И. Правовая основа местного самоуправления / В.И. Фадеев; учебник для бакалавров / отв. ред. В.И. Фадеев. - М.: ИНФРА-М, 2014. С. 56. ↑

21. Невинский В.В. Местное самоуправление в России: проблемы и перспективы правового регулирования / В.В. Невинский, О.Л. Казанцева // Российская юстиция. - 2015. - № 1. - С. 22 ↑

22. Кадырова А.Р. Контрольная функция местного самоуправления // Приоритетные научные направления: от теории к практике. - 2016. - № 25-2. - С. 144. ↑

23. Васильев В.И. Местное самоуправление: конституционные идеи и практика // Журнал российского права. - 2013. - N 9. - С. 9. ↑

24. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. / Постовой Н.В. - М.: ИНФРА-М, 2014. С. 39. ↑

25. Симонова С.В., Кириенко Г.С. Организационные модели местного самоуправления в Российской Федерации: размышления об эффективности // Государственная власть и местное самоуправление. - 2015. - № 4. - С. 20. ↑

26. Невинский В.В. Местное самоуправление в России: проблемы и перспективы правового регулирования / В.В. Невинский, О.Л. Казанцева // Российская юстиция. - 2015. - № 1. - С. 23. ↑

27. Портал «МСУИНФОРМ.РФ» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://мсуинформ.рф ↑

28. Портал «МСУИНФОРМ.РФ» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://мсуинформ.рф ↑

29. Там же. ↑