Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Современная правовая основа местного самоуправления)

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Местное самоуправление является одним из наиважнейших институтов современного общества. В настоящее время именно оно является единовременно формой самоорганизации граждан и (в ином качестве) составной частью нашего общества. Так же оно служит проявлением публичной власти - инструментом демократического участия граждан в управлении совместными делами, элементом рыночной экономической системы. Местное самоуправление восполняет недочеты рынка в части оказания услуг населению и управлению хозяйственной деятельности.

Актуальность темы курсовой работы обусловлена тем, что  интерес к проблемам управления местной власти не исчезает, а наоборот усиливается, вопросы становления местного самоуправления признаны федеральной властью одной из главных задач государства. Местное самоуправление в Российской Федерации имеет исторические истоки, хотя нынешняя ситуация и отличается от той, что была раньше, но при выборе оптимальной системы организации местного самоуправления не нужно забывать об историческом опыте при формировании нормативно-правовой базы определяющей деятельность органов местной власти.

В настоящее время уже можно оценить фактическую реализацию Федерального закона  «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 года, оценить достоинства и недостатки установившейся формы местного самоуправления, представить перспективы развития российской муниципальной системы.

Система органов местного самоуправления описывается в главном законе страны - Конституции РФ и включает в себя список органов местного самоуправления, учреждаемых в каждом муниципальном образовании. Система органов местного самоуправления, как самостоятельный раздел науки муниципального права, разработан сравнительно неплохо. Проблемам становления системы органов местного самоуправления в научной литературе уделяется сегодня достаточно большое внимание. Но не все вопросы организации и работы органов местной власти, определения их местоположения и значения в структуре публичной власти изучены всесторонне. Некоторые современные ученые обращают внимание на недочеты, связанные с применением на практике  настоящего законодательства о местном самоуправлении.  

Объектом изучения курсовой работы является местное самоуправление в России. Действующее законодательство определяет систему местного самоуправления, давая точные значения муниципальным образованиям. 

Предмет исследования - недочеты работы, развития и изменения системы органов местной власти.

Целью работы является исследование теоретических основ организации системы и структуры органов местного самоуправления.

Цели исследования обусловили постановку и решение следующих задач  работы:

1. Определить современную правовую основу местного самоуправления;

2. Рассмотреть структуру органов местного самоуправления;

3. Определить правовой статус органов местного самоуправления;

4. Рассмотреть компетенцию органов местного самоуправления;

5. Оценить проблемы развития системы органов местного самоуправления в РФ и наметить возможные пути их решения.

Теоретическую основу курсовой работы определяют федеральные, региональные нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность органов местной власти, действующие (и ранее действовавшие) нормативно-правовые акты и другие источники права в Российской Федерации, работы теоретиков и практиков.  Помимо этого, в работе так же были проанализированы учебные пособия, справочники, монографии, периодические издания, которые позволили наиболее разносторонне выяснить заявленную проблему.

Заметный вклад в разработку теории местного самоуправления внесли А.А. Акмалова, Г. В. Барабашев, В. А. Баранчиков, Н. С. Бондарь, Т. М. Бялкина, И. В. Выдрин, Ю. А. Дмитриев, М. А. Краснов, Е. М. Ковешников, А. Н. Кокотов, Е. Е. Некрасов, Л. А. Нудненко, И. И. Овчинников, Н.Л. Пешин, Н. В. Постовой, А. С. Прудников, В. В. Пылин, М. И. Семенов, А. А. Сергеев, В. А. Сивицкий, А. Я. Слива, Н. С. Тимофеев, А. А. Уваров, К. Ф. Шеремет, Е. С. Шугрина и др.

В последние годы  появились работы Л. А. Андреевой, Д. А. Баринова, А. С. Борисова, А. Е. Гавришева, О. В. Кудряковой, С. Н. Лопатина по отдельным вопросам правотворчества органов местного самоуправления. 

Методологическую основу исследования составили: общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: сравнительного правоведения, системно-структурный, историко-юридический и конкретно-социологический.

Структурно курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

ГЛАВА 1. ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Современная правовая основа местного самоуправления

Местная власть в России представляет собой один из главных институтов современного общества. На сегодняшний день оно является единовременно формой самоорганизации населения и составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (рычагом демократического участия населения в управлении делами своего муниципалитета) и элементом рыночной экономической системы (дополняя недочеты рынка в части оказания услуг гражданам и управлении хозяйственной деятельности)^[1]. 

Принимая во внимание специфику устроенной независимости местной власти, которой описывается настоящий этап становления и реформирования местной власти, а также обоснованность вышеуказанного этапа в истории развития необходимо рассмотреть реформирование конституционно-правовых основ местной власти на современном уровне развития.

Местное самоуправление - это «формирование власти в муниципалитетах, предполагающее собственное решение гражданами вопросов муниципального значения». Настоящая и эффективная местная власть может быть только при наличии некоторых предпосылок и факторов, которые в своей общности составляют основы местной власти. Одна из таких главных основ - это правовая основа местной власти^[2].

 Правовая основа местной власти - это система нормативно-правовых актов, которые обеспечивают четкое регулирование вопросов становления и развития деятельности местной власти в России. Правовую основу местной власти в России составляют:

- Европейская хартия местного самоуправления;

- Конституция России;

- федеральные законы, акты Президента и Правительства Российской Федерации;

 - конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации; уставы и другие нормативные правовые акты муниципальных образований, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления (Приложение 1).

На основании статьи 15 Конституции РФ «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России - это составная и неотъемлемая часть ее правовой системы. Если международным договором России определены другие правила, чем предусмотренные законом, то используются правила международного договора»^[3].

 Для примера, один из таких актов международного права, важнейший элемент правовой основы местной власти в России – это подписанная от имени России и вступившая в силу для России с 01 сентября 1998 года Европейская хартия местной власти 28 февраля 1996 года. Она ратифицирована Федеральным собранием Российской Федерации (Федеральный закон от 11.04.98 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»), создана и утверждена Советом Европы 15 октября 1985 года.

 Европейская хартия местной власти дает определение местной власти (ст. 3), также определяет общие принципы закрепления полномочий самоуправления  (ст. 4),  устанавливает  гарантии  защиты  муниципалитета  местной властью (ст. 5), право местной власти устанавливать свои внутренние административные структуры (ст. 6). Помимо этого, она содержит положения об условиях реализации деятельности на местном уровне (ст. 7). Содержит информацию об истоках финансирования органов местной власти (ст.9), об административном контроле над работой органов местной власти (ст.8), а также устанавливает право органов местной власти на объединение (ст. 10) и право на судебную поддержку для обеспечения полного осуществления ими своих обязанностей (ст.11)^[4].

 Также Европейская хартия местной власти определяет обязательства государств, ратифицировавших ее, в том числе Россию. Так, на основании статьи 2 «принцип местной власти должен быть постановлен во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государств». Россия как союзник этого договора берет на себя обязанности по соблюдению утвержденного статьей 12 минимального уровня гарантий становления и работы местной власти на отдельной территории. Европейская хартия местной власти определяет ответственность государств - членов Совета Европы, в том числе России, отправлять Генеральному секретарю Совета Европы всю нужную информацию о нормативно-правовых актах и других мерах, предпринятых для того, чтобы соответствовать Европейской хартии местного самоуправления.

 Тем самым, Европейская хартия местной власти, которая является основным звеном правовой системы регулирования местной власти в России, определяет не только главные принципы и положения правового разграничения местной власти, но и наименьшие необходимые рамки по количеству и содержанию иных элементов правовой основы: Конституции РФ, федеральных законов, касающихся вопросов местной власти и др.^[5]

 Конституция РФ - это главный закон государства, который имеет отдельное место в правовой системе местной власти. В ней определяются главные принципы формирования и развития деятельности местной власти в России, «видятся общие контуры устройства самой родной к гражданам власти - органов местной власти», устанавливаются общие принципы формирования и деятельности муниципальной власти, одинаковые для всей структуры местной власти в муниципалитетах России.

 В первую очередь, на основании статьи 12 «в России утверждается и гарантируется местная власть». Конституция РФ имеет отдельную главу о местной власти из четырех статей (ст. 130-133), а, помимо этого, перечень положений имеется в ст.ст. 8, 9, 15, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68 Конституции РФ. С точки зрения формирования и принципов местной власти главное значение занимают такие конституционные утверждения:

- местная власть в рамках своих полномочий имеет право принимать решения самостоятельно;

- органы местной власти не входят в структуру органов государственной власти;

- местная власть охраняет право самостоятельного решения гражданами вопросов муниципального значения, собственности, использования и распределения муниципальным имуществом;

- местная власть реализуется населением при помощи референдумов, разных выборов, иных форм своего волеизъявления, на основании выборных и иных органов местной власти;

- форма органов местной власти выбирается гражданами самостоятельно;

- смена границ территорий муниципалитетов, в которых реализуется местная власть, может быть с учетом мнения граждан именно этих территорий.

 В Конституции РФ имеются и иные важные утверждения, описывающие сущность, структуру и гарантии местной власти. Таким образом, определяется, что оно реализуется с учетом исторических и других местных традиций. Конституция РФ определяет главные предметы ведения органов местной власти:

- распределение муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение муниципального бюджета;

- определение муниципальных налогов и сборов;

- реализация охраны общественного порядка;

- другие вопросы местного значения.

Конституцией РФ утверждены такие гарантии местной власти:

- право на использование судебной защиты;

- право на компенсацию разных расходов, которые возникли в ходе работы и решений, утвержденных органами государственной власти;

- запрет на ограничение прав местной власти^[6].

 Определяя органы местной власти вне структуры органов государственной власти, Конституция РФ в то же время дает возможность наделения этих органов разными государственными функциями. В некоторых случаях им должны быть переданы нужные материальные и финансовые средства, а исполнение полномочий - контролироваться государством.

 Статья 72 Конституции РФ определяет утверждение общих принципов становления местной власти к совместному ведению России ее субъектов. По предметам общего ведения на основании статьи 76 Конституции РФ «утверждаются федеральные законы и согласованные согласно вышеуказанным законам и другие нормативно-правовые акты субъектов России». Другими словами, федеральное законодательство о местной власти представляет собой «юридическую основу для правового обеспечения местной власти субъектами России». Оно определяет совместные для всех субъектов России подходы к проблемам становления и развития правовой базы местной власти, дает описание главных понятий и терминов, которые используются при правовом регулировании муниципальных отношений.

 Главные истоки формирования и работы  органов местной власти, утверждаемые Конституцией РФ, взяли свое развитие в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06 ноября 2003 г. №131-ФЗ. Вышеуказанный закон согласно Конституции РФ устанавливает роль местной власти в реализации народовластия, правовые, экономические и финансовые базы местной власти и государственные гарантии ее работы, определяет общие принципы формирования местной власти в России.

Федеральные органы государственной власти должны обеспечивать соответствие законодательства субъектов России о местной власти Конституции РФ и нормативно-правовым федеральным законам^[7].

Целям реализации федеральных гарантий избирательных прав населения при выборах органов местной власти и должностных лиц муниципального самоуправления обеспечивает Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан России избирать и быть избранными в органы муниципалитета» от 26 ноября 1996 г. №138-ФЗ. Этот закон определяет правовые основы, охраняющие право на осуществление конституционных прав населения России избирать и быть избранными в органы муниципалитетов в случаях нарушения этих прав.

Основные принципы становления и работы муниципальной службы и главная база правового положения муниципального служащего в России описаны Федеральным законом «О муниципальной службе в России» от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ. Вышеуказанный закон утверждает положения муниципальной должности,   муниципальной   службы,   разряды,   ограничения,   поощрения, ответственность,  гарантии  муниципальных  служащих  и  иные  факторы муниципальной службы.

 Очень важную роль на пути становления правовой основы местной власти определили Указы Президента России и Постановления Правительства России по фактам местной власти^[8].

Россия состоит из одинаковых по правам субъектов: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Республика - это государство, имеющее свою конституцию, а иные субъекты России - уставы. Конституции и уставы субъектов России обязаны соответствовать Конституции РФ и федеральному законодательству, они имеют главенство на всей территории России. Именно поэтому содержащиеся в конституциях и уставах субъектов России пункты о местной власти не должны противостоять главным началам и факторам организации местной власти, утвержденным  Конституцией  РФ  и  до этого  указанными федеральными законами. Как уже говорилось, формирование главных принципов организации местной власти относится к предметам общего ведения России и также ее субъектов, по которым утверждаются нормативно-правовые акты и принимаемые согласно с ними законы и другие законы и постановления субъектов России.

Основная роль отведена органам государственной власти субъектов России в формировании и реализации системы гарантий местной власти. Они должны обеспечить:

- гарантии денежной самостоятельности местной власти;

- сбалансированность маленьких местных бюджетов на основе определений маленькой бюджетной обеспеченности;

- государственные наименьшие социальные стандарты;

- компенсацию местной власти разных непредусмотренных расходов, которые возникли в итоге решений, утвержденных органами государственной власти субъектов России;

- защиту прав населения на реализацию местной власти^[9].

Органы государственной власти субъектов России утверждают свои программы развития местной власти. При этом они реализуют контроль над соблюдением законов о местной власти, обеспечивают соответствие законов субъектов России о местной власти Конституции РФ и федеративным законам. Помимо этого, органы государственной власти субъектов России имеют право наделять органы местной власти разными полномочиями субъектов России с одновременной переправой денежных и финансовых средств, нужных для реализации переданных полномочий и осуществлять контроль над их работой.

 Но работа по формированию законодательства субъектов России проходит весьма по-разному. Лишь в некоторой части субъектов России правовую основу можно считать приемлемой, в иных случаях законодательство или не принимается, или утверждается с большими нарушениями федерального законодательства.  

Таким образом, при наличии большого разнообразия в подходах к регулированию конкретных вопросов местного самоуправления, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, недопустимо нарушение основ организации и деятельности местного самоуправления,   установленных   Конституцией   Российской   Федерации   и федеральными законами.

 Также можно отметить, что необходимый элемент правовой основы местного самоуправления - уставы муниципальных образований, в которых на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении определяются организация и формы осуществления местного самоуправления в данных муниципальных образованиях, их территориальная, финансово-экономическая основы, а также содержатся другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Необходимость появления в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении уставов муниципальных образований предопределили признаваемые и гарантируемые Конституцией Российской Федерации организационная обособленность органов местного самоуправления в системе управления государством, самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, включая выбор конкретных организационных форм осуществления местного самоуправления, определение структуры органов местного самоуправления.

Кроме устава на муниципальном уровне принимаются и другие нормативные правовые акты, регламентирующие отдельные вопросы организации и деятельности местного самоуправления: регламенты представительных органов, положения о территориальном общественном самоуправлении и др.^[10]

1.2 Структура органов местного самоуправления

В настоящее время одним из концептуально значимых вопросов, возникших в ходе практической реализации нового законодательства о местном самоуправлении, стало выстраивание действенной системы органов местного самоуправления в муниципальных образованиях.

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (далее Федеральный закон № 131-ФЗ) в соответствии с Конституцией РФ устанавливаются общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяются государственные гарантии его осуществления.

Согласно статье 1 Федерального закона № 131-ФЗ местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций^[11].

В соответствии со статьей 34 Федерального закона № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют:

1) представительный орган муниципального образования;

2) глава муниципального образования;

3) местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

4) контрольно-счетный орган муниципального образования;

5) иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения^[12].

При этом наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных указанным Федеральным законом.

Нужно отметить, что структура органов местной власти - это составная часть ее системы. Последней берется не только набор органов местной власти, работа между ними, основная структура разных органов местной власти, но и полномочия органов, должностных лиц, нормативно-правовая основа их работы, материально-денежные ресурсы.^[13]

Органы местной власти для реализации задач и полномочий публичного муниципального управления имеют возможность на эти полномочия и компетенцию.

Основным является владение выборных органов местной власти муниципалитетов и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципалитета). Процедура формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местной власти, а также другие вопросы становления и реализации деятельности вышеуказанных органов утверждаются уставом МО. Название главного органа МО, главы МО, муниципальной администрации определяются законодательством субъекта России с учетом исторических и других местных традиций.

Представительным органом МО служит выборный орган местной власти, имеющий право представлять интересы граждан и осуществлять от его имени решения, относящиеся к территории муниципалитета. Этот орган включает в себя депутатов, которые избираются гражданами путем всеобщего равного и прямого избирательного голосования при тайном решении на основе относящихся к этому нормативно-правовых актов России и субъектов России. Представительный орган МО может реализовывать свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от определенной численности депутатов. Устав МО утверждает численный состав представительного органа муниципалитета и его права и обязанности.

Представительный орган муниципалитета принимает решения в коллегиальном порядке. В отдельную компетенцию этого выборного органа входят:

— утверждение устава муниципалитета и внесение в него изменений;

— распределение муниципального бюджета и отчета о его реализации; установление, изменение и отмена муниципальных налогов и сборов согласно законодательству России о налогах и сборах;

— разработка планов и программ становления и работы МО, разработка отчетов о его реализации;

— утверждение порядка управления и распределения муниципальным имуществом, которое находится в муниципальной собственности;

— утверждение порядка принятия решений об организации и реорганизации, ликвидации муниципальных организаций и учреждений, а также о формировании тарифов на услуги муниципальных организаций и учреждений;

— утверждение порядка участия МО в работе по межмуниципальному сотрудничеству;

— утверждение порядка материально-технической и организационной реализации работы органов местной власти;

— контроль над работой органов местной власти и должностными лицами местной власти полномочий по решению вопросов муниципалитета.^[14]

Другие полномочия представительных органов МО описываются федеральными законами и принимаемыми согласно им конституциями (уставами), законами субъектов России, уставами МО.

Органы местной власти владеют определенными разными законами и другими нормативно-правовыми актами (уставами МО) полномочиями, под которыми принимается компетенция вышеуказанных органов публичной власти.

Глава МО считается высшим должностным лицом муниципалитета и уполномочивается уставом МО собственными компетенциями по решению вопросов муниципального значения. Глава МО подконтролен и подотчетен гражданам и представительному органу МО. Указанный Закон описывает случаи раннего прекращения полномочий главы МО (например: смерть, отставка по собственному желанию, отказ от должности, отзыв избирателями).^[15]

Муниципальная администрация как исполнительно-распорядительный орган МО утверждает устав муниципалитета с компетенциями по решению вопросов муниципального значения и полномочиями для реализации разных государственных функций, отданных органам местной власти федеральными законами и законами субъектов России. Муниципальной администрацией правит глава муниципальной администрации на принципах единоначалия. Главой муниципальной администрации может быть глава МО либо лицо, определяемое на должность главы муниципальной администрации по договору, подписанному по итогам конкурса на замещение вакантной должности на срок избрания и назначения, который описывается в уставе муниципалитета. Представительный орган МО определяет порядок прохождения конкурса на замещение вакантной должности главы муниципальной администрации. Из числа кандидатов, отобранных конкурсной комиссией по итогам конкурса, представительный орган МО устанавливает определенное лицо на должность главы муниципалитета.

Представительный орган МО разрабатывает структуру местной администрации на основании мнения ее управляющего - главы. В форму местной администрации могут быть включены отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Согласно уставу муниципалитета на муниципальных выборах или представительным органом МО составляется контрольный орган МО (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.). Он формируется с целью контроля над выполнением муниципального бюджета, соблюдением определенного порядка подготовки и проектирования муниципального бюджета, отчета о его использовании, а также с целью контроля над реализацией установленного порядка управления и пользования муниципальным имуществом, находящимся в этой собственности.

Выборные должностные лица местной власти имеют право реализовывать свои компетенции на постоянной основе согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местной власти в России» № 131-ФЗ и уставом МО^[16].

Таким образом, представительный орган местного самоуправления является обязательным в структуре органов местного самоуправления любого муниципального образования. Вместе с тем, согласно статье 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ) систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют:

1) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации;

2) высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации;

3) иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации^[17].

Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Таким образом, учитывая, что перечисленные в статье 34 Федерального закона № 131-ФЗ, органы местного самоуправления не выстроены в определенной иерархии, а лишь перечислены в ней, и в целях единообразия определения правового статуса органов публичной власти на уровне субъектов Российской Федерации и на уровне муниципальных образований, необходимо внести в статью 34 Федерального закона № 131-ФЗ изменение, изменив слово «структура» на слово «система».

Кроме того, согласно статье 4 Федерального закона № 184-ФЗ законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации. Данное определение позволяет установить предназначение деятельности данного органа государственной власти субъектов Российской Федерации – принятие законодательных актов, а также указывает на непрерывность осуществления деятельности законодательной власти субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем, правовой статус – определение роли и предназначения представительного органа местного самоуправления в системе местного самоуправления в Федеральном законе № 131-ФЗ не содержится. В целях уточнения статуса представительного органа местного самоуправления предлагаем в статье 35 Федерального закона № 131-ФЗ отразить аналогичные статье 4 Федерального закона № 184-ФЗ положения в отношении представительного органа местного самоуправления.

Данные предложения позволят усовершенствовать положения Федерального закона № 131-ФЗ в части более четкого установления правового статуса представительного органа местного самоуправления.

Различные варианты структуры органов местного самоуправления основываются на распределении местным сообществом полномочий между основными элементами органов местного самоуправления.

Применение того или иного варианта делегирования полномочий должно зависеть от численности населения, размера территории, социально-экономических условий, политической ситуации, национальных традиций и ряда других факторов.

Одной из организационных схем муниципального управления является модель, при которой представительный орган местного самоуправления и высшее должностное лицо местного самоуправления избираются населением.

Полномочия высшего должностного лица заключаются в том, что оно:

- самостоятельно формирует исполнительно-распорядительный орган;

- руководит деятельностью исполнительно-распорядительного органа;

- возглавляет и организует работу представительного органа местного самоуправления;

- председательствует на его заседаниях;

- подписывает акты, принимаемые представительным органом местного самоуправления^[18].

Исходя из полномочий высшего должностного лица оно несет ответственность за деятельность органов местного самоуправления.

Такая структура органов местного самоуправления утвердилась в России в 1990-е годы главным образом в городах.

Другой организационной схемой муниципального управления является модель, при которой высшее должностное лицо избирается депутатами из числа депутатов представительного органа местного самоуправления. Высшее должностное лицо возглавляет представительный орган местного самоуправления.

Представительный орган местного самоуправления назначает главу исполнительно-распорядительного органа. Особенностью этой модели является то, что высшее должностное лицо подконтрольно представительному органу местного самоуправления, и его влияние на исполнительно-распорядительный орган ограничено. При таком распределении полномочий усиливается роль контрольных функций представительного органа за деятельностью органов местного самоуправления.

В ряде российских городов, к примеру, в Братске, на смену модели, где высшее должностное лицо возглавляет представительный и исполнительный орган местного самоуправления, в уставах определена модель, при которой высшее должностное лицо органов местного самоуправления руководит представительным органом и избирается из числа депутатов представительного органа. Глава исполнительно-распорядительного органа нанимается по контракту на основе решения представительного органа и формирует исполнительно-распорядительный орган.

Согласно Уставу Братска органами местного самоуправления города являются: представительный орган местного самоуправления – городская дума города Братска; высшее должностное лицо местного самоуправления – глава муниципального образования «Город Братск»; исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления – администрация города Братска.

В Уставе города определены полномочия, подотчетность и подконтрольность органов местного самоуправления. Так, городская дума обладает полномочиями:

- по утверждению бюджета и отчета о его исполнении;

- установлению и изменению местных налогов;

- определению порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

- принятию решения об отставке главы муниципального образования «Город Братск»;

- утверждению структуры администрации города, представляемой главой администрации, учреждению структурных подразделений администрации города, наделяющихся статусом юридического лица, и утверждение положений о них;

- согласованию возможности заключения трудовых договоров с лицами для назначения на руководящие должности администрации;

- рассмотрению ежегодного отчета главы муниципального образования, главы администрации города о результатах их деятельность и деятельности администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных городской думой;

- контролю за исполнением должностными лицами полномочий по решению вопросов местного значения;

- осуществлению иных полномочий, отнесенных Уставом к компетенции городской думы^[19].

Глава муниципального образования «Город Братск» избирается депутатами городской думы из своего состава и является председателем городской думы. Глава муниципального образования «Город Братск» обладает определенными Уставом города полномочиями, подконтролен и подотчетен населению и городской думе.

За администрацией и главой администрации в соответствии с Уставом муниципального образования «Город Братск» закреплены исполнительно-распорядительные функции.

К полномочиям администрации города относятся:

- составление проекта бюджета города;

- владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом в порядке, определенном городской думой;

- управление и распоряжение земельными участками и другие вопросы обеспечения жизнедеятельности городского сообщества^[20].

Глава администрации города согласно Уставу назначается на должность по контракту по результатам конкурса на срок полномочий назначившей его городской думы. Контракт заключает глава муниципального образования «Город Братск».

Глава администрации:

- формирует администрацию города;

- определяет штаты и наделяет полномочиями руководителей структурных подразделений администрации;

- ежегодно отчитывается о результатах своей деятельности и деятельности администрации города;

- исполняет и другие полномочия, определенные Уставом города.

То есть согласно действующему законодательству и принятым органами местного самоуправления уставам представительные органы местного самоуправления, наряду с другими функциями, обладают функциями контроля за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Одной из форм контроля, обозначенной в Уставе Братска, является ежегодный отчет главы администрации перед городской думой о своей деятельности и деятельности администрации. Однако ни законодательство, ни Устав города не определяют форму и требования к содержанию отчета, не определена методическая база подготовки такого отчета.

Федеральными законами, принятыми в 2014—2015 гг., расширен перечень вариантов формирования органов местного самоуправления, а право выбора этих вариантов передано региональным властям.

Само по себе расширение вариативности структуры муниципальных органов имеет позитивное значение. Увеличение числа моделей формирования представительных органов и способов наделения полномочиями глав муниципальных образований должно было в замысле привести к более гибкой законодательной регламентации субъектами РФ данной сферы общественных отношений и определить более конкретные требования к организации и осуществлению местного самоуправления, которые полнее учитывали бы исторические и иные местные традиции и особенности и позволяли эффективно решать вопросы местного значения в интересах населения.

Однако в ряде регионов пошли по другому пути. Законодатели субъектов РФ, пользуясь фактически не ограниченной свободой усмотрения, определили одинаковые безальтернативные правила организации местной власти для каждого типа или даже для всех типов муниципальных образований. В то же время устанавливался один обязательный вариант организации местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании (прежде всего это касается городов — столиц субъектов РФ). Направленность такого подхода состоит в ограничении прямых выборов органов МСУ, что приводит к дальнейшему отчуждению населения от местной власти.

В конечном счете, это серьезно изменяет конституционную сущность местного самоуправления как важнейшей формы народовластия, способа самоорганизации населения для инициативного решения вопросов местного значения в рамках закона (ст. 3, 12, 130, 131 Конституции РФ).

Практика правоприменения указанных законодательных актов отошла от целей муниципальной реформы, одна из которых состоит в приближении местной власти к населению. Это стало возможным, потому что Федеральный закон № 131-ФЗ, расширяя дискреционные возможности субъектов РФ в регулировании организации МСУ, не определил гарантии обеспечения и защиты конституционных основ народовластия, реализуемых путем свободных выборов и самостоятельности местного самоуправления.

В принципиальном плане (если исходить из конституционной концепции местного самоуправления) правовой выход из сложившейся ситуации видится в возвращении к порядку, в соответствии с которым структура органов МСУ определяется уставом муниципального образования, принимаемым представительным органом местного самоуправления. Обоснованность такого порядка подтверждена рядом решений Конституционного Суда РФ. Например, в определении от 2 ноября 2002 г. № 236-О по запросу Верховного суда Кабардино-Балкарской Республики о конституционности ст. 2 и п. 3 ст. 17 Закона Кабардино-Балкарского района «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике» говорится: Конституционный Суд Российской Федерации уже подтвердил право граждан, проживающих на территории муниципального образования, непосредственно или через представительный орган местного самоуправления определять способы формирования органов местного самоуправления и само их формирование. Из этого также следует обязанность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивать право населения или избранных им представительных органов местного самоуправления самостоятельно без вмешательства органов государственной власти и государственных должностных лиц определять способ формирования и само формирование органов местного самоуправления и избрание ими главы муниципального образования.

Иное не согласуется с прямым действием и единообразным применением Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации. Нет оснований (во всяком случае, документированных) менять эти правовые позиции Конституционного Суда РФ.

Если все же в силу сложившихся обстоятельств признается необходимость расширения участия субъектов РФ в определении структуры органов МСУ, в федеральном законодательстве должны быть закреплены гарантии обязательного учета при решении таких вопросов мнения населения соответствующих муниципальных образований (например, путем проведения голосования, как при решении вопросов территориального устройства, или референдума). При этом соответствующие вопросы организации местной власти должны быть отнесены к вопросам местного значения, чтобы не создавались противоречия в регулировании местного самоуправления различными федеральными законами.

1.3 Система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления

В настоящее время в России одной из актуальнейших задач является повышение качества управления на всех уровнях власти. Решение названной задачи осуществляется по разным направлениям: в рамках административной реформы, бюджетной реформы, при совершенствовании системы межбюджетных отношений. На всех уровнях власти идет внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, в том числе разрабатываются доклады о результатах и основных направлениях деятельности. Процесс этот идет фактически сверху вниз. Начались реформы с федерального уровня, затем затронули региональный, и — в последнюю очередь — муниципальный уровень. На фоне реформы местного самоуправления для муниципальных служащих реализация всего комплекса мероприятий, связанных с повышением эффективности деятельности, — непростая задача, требующая определенной поддержки со стороны и федеральных, и региональных органов власти. Такая поддержка, как и в принципе понимание ситуации на местах, требует наличия работоспособной системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. Первые шаги по созданию такой системы сделаны, но она неизбежно нуждается в совершенствовании.

В 2007 году закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» был дополнен статьей об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления. В целях реализации этих положений закона Указом Президента Российской Федерации от 28.04.2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» определен перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Главы местных администраций ежегодно, до 1 мая, представляют в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период. Кроме того эти доклады должны размещаться в сети Интернет. На основе докладов глав местных администраций готовится сводный доклад субъекта РФ^[21].

В целях реализации Указа Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации распоряжением от 11.09.2008 г. № 1313-р утвердило типовую форму доклада глав местных администраций о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления за отчетный год и планируемых значениях на трехлетний период, методику мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов РФ, к примеру, в Иркутской области – Правительство Иркутской области – на основе утвержденного им порядка проводит оценку деятельности органов местного самоуправления в Иркутской области.

Согласно Указу Президента Российской Федерации на уровне субъекта РФ органами государственной власти осуществляется оценка деятельности органов местного самоуправления по единой методике.

В целом надо отметить постоянно идущий прогресс в разработке методик оценки эффективности органов власти разных уровней. Можно отметить, что методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления отличается более высоким качеством даже по сравнению с методикой оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ (утвержденной постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2009 г. № 322 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»»).

В частности, по разделу «экономическое развитие» в методике оценки деятельности органов местного самоуправления предложено 26 показателей конечных результатов, а в методике оценки для субъектов Федерации — ни одного. Возможно, причина в том, что чем ниже уровень власти, тем проще разрабатывать такие показатели. Возможно, в том, что методика для органов местного самоуправления делалась позже по сравнению с методикой оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, и потому удалось учесть, по крайней мере, часть высказанных критических замечаний в адрес последней.

Тем не менее, методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления не лишена недостатков.

Один из них — это использование в методике абсолютных показателей, которые не позволяют сравнивать муниципальные образования друг с другом. Например, в разделе «экономическое развитие» есть такие показатели, измеряемые в гектарах:

• площадь земельных участков, предоставленных для строительства;

• площадь земельных участков, предоставленных для жилищного строительства, индивидуального жилищного строительства;

• площадь земельных участков, предоставленных для комплексного освоения в целях жилищного строительства.

А в разделе «жилищное строительство» есть такие показатели:

• общая площадь жилых помещений, строительство которых предусмотрено в соответствии с выданными разрешениями на строительство жилых зданий в квадратных метрах;

• число жилых квартир, строительство которых предусмотрено в соответствии с выданными разрешениями на строительство жилых зданий, в единицах^[22].

Причем все это показатели конечных результатов деятельности.

Можно определить, что абсолютные показатели использовать не следует, их должны заменить относительные показатели. Другое дело, что в ряде случаев стоит проработать вопрос о том, какие показатели должны быть в знаменателе: численность населения, площадь территории или что-то еще.

Второй недостаток — наличие среди показателей конечных результатов деятельности органов местного самоуправления показателей, которые далеко не всегда можно считать таковыми. Например, в целом ряде разделов есть показатели доли расходов на ту или иную статью в общем объеме расходов муниципального образования. Совершенно очевидно, что структура расходов сама по себе еще мало, о чем говорит. В конце концов средства могут выделяться значительные, но расходоваться они могут неэффективно.

Третий недостаток, которого, к сожалению, не удается избежать при оценке эффективности деятельности органов власти всех уровней, — это использование показателей, которые зависят, во-первых, от деятельности властей сразу нескольких уровней, во-вторых, от набора целого ряда объективных факторов. К числу таковых относятся, например, доля прибыльных сельскохозяйственных организаций в общем их числе (для муниципальных районов) (%), объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в расчете на одного жителя (руб.). Последний показатель вообще находится в прямой зависимости от уровня экономического развития территории, поэтому высокоразвитые муниципалитеты автоматически будут иметь гораздо более высокие значения показателя по сравнению с муниципалитетами с низким уровнем экономического развития.

Другие примеры — это показатели развития малого и среднего предпринимательства. Поддержка этого сектора экономики осуществляется органами власти разных уровней, к тому же степень развития малого и среднего предпринимательства зависит от структуры экономики региона.

Четвертый недостаток — это наличие неоднозначно интерпретируемых показателей. Например, по тому же малому предпринимательству есть такие показатели, как:

• доля вновь созданных в течение года субъектов малого и среднего предпринимательства, которым оказана поддержка в рамках муниципальной программы развития малого и среднего предпринимательства (в %);

• площадь зарегистрированных на территории муниципального образования бизнес-инкубаторов, промышленных парков, технопарков, научных парков, инновационно-технологических центров и иных объектов, относящихся к инфраструктуре поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, в расчете на 100 малых и средних компаний (м2)^[23].

С одной стороны, подобного рода показатели очень важны, с другой стороны, площадь объектов инфраструктуры поддержки малого и среднего предпринимательства или сам факт поддержки предпринимательства еще не являются залогом благоприятных условий для его развития.

Наконец, пятый недостаток методики — это неполное отражение в системе показателей полномочий органов местного самоуправления, установленных в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В системе показателей для оценки эффективности деятельности органов МСУ должны произойти следующие изменения:

• исключены показатели, измеряемые в абсолютных величинах, вместо них должны появиться относительные показатели;

• еще раз проработаны вопросы интерпретации показателей и проведена соответствующая их ревизия: необходимо более четко разграничить показатели конечных результатов деятельности органов местного самоуправления и собственно деятельности МСУ, по возможности избавиться от неоднозначно интерпретируемых показателей и показателей, которые зависят от действий органов власти разных уровней и/или объективных факторов;

• добавлены показатели, которые позволили бы отразить весь спектр вопросов местного значения муниципальных районов и городских округов.

Второе направление совершенствования системы оценки эффективности деятельности органов МСУ — это расширение федеральной методической поддержки регионов. Такая поддержка нужна по меньшей мере по двум направлениям.

Первое — обобщение опыта регионов по проведению оценки эффективности деятельности органов МСУ. Наиболее очевидный пример — дополнительные показатели для оценки эффективности деятельности органов МСУ по вопросам организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, благоустройства и озеленения территории, освещения улиц. Как было показано выше, в разных регионах сложился очень разный опыт в этой сфере: используется различное число самых разнообразных показателей. Необходимо обобщение этого опыта, выделение лучших практик, распространение опыта по субъектам Федерации.

Обобщение опыта регионов, возможно, целесообразно и по другим направлениям. Например, по организационным вопросам (межведомственному взаимодействию на уровне субъектов Федерации, взаимодействию между региональными органами власти и органами местного самоуправлению, проведению социологических опросов и др.), по методикам сопоставления муниципальных образований (в частности, регионы могут сравнивать все муниципальные образования по их группам, соответственно, интерес представляют используемые подходы к группировке муниципальных образований) и т. д. и т. п.

Второе направление методической поддержки регионов касается разработки рекомендаций по планированию показателей оценки эффективности деятельности органов МСУ. По этим вопросам федеральные власти вообще не предложили никаких рекомендаций или инструкций, хотя вопрос очень сложный.

Третье направление работы по совершенствованию системы оценки эффективности деятельности органов МСУ — это проработка вопроса о создании такой системы, которая позволяла бы сравнивать муниципальные образования по всем субъектам Федерации. На сегодняшний день многие вопросы решаются в рамках методики региональными властями (это дополнительные показатели, нормативные значения показателей и др.). С одной стороны, это правильный подход, о многих особенностях регионов и муниципалитетов гораздо лучше осведомлены власти на местах.

С другой стороны, такой подход не позволяет сравнивать муниципалитеты друг с другом. Возможна разработка дополнительной, скорее всего упрощенной, методики оценки эффективности деятельности органов МСУ именно для сравнения муниципалитетов.

Наконец, четвертое перспективное направление совершенствования системы оценки эффективности деятельности органов МСУ — разработка системы оценки для поселений. Задача эта непростая, требующая решения целого ряда вопросов, в том числе:

• разработки системы показателей для оценки эффективности деятельности органов МСУ поселений, соответствующей вопросам местного значения поселений;

• проработки вопроса о встраивании системы оценки эффективности деятельности органов МСУ поселений в общую систему оценки эффективности деятельности органов власти всех уровней (в том числе решение вопроса о возложении ответственности за организацию такой оценки на органы МСУ муниципальных районов или органы власти субъектов Федерации);

• оценки кадрового потенциала и финансовых возможностей поселений для проведения оценки эффективности деятельности их органов МСУ;

• совершенствования системы российской статистики, позволяющей адекватно оценивать эффективность деятельности органов МСУ поселений^[24].

Даже если в ближайшее время оценка эффективности деятельности органов МСУ поселений и не представляется возможной, рано или поздно к этому вопросу все равно стоит вернуться.

Тем самым, в заключение первой главы выпускной квалификационной работы можно подвести следующие итоги:

Институты местной власти в России имеют давнюю историю, описанную особенностями Российского государства, отображенными в специфике географических и демографических факторов, а также его традициями.

В процессе развития реформы местной власти в настоящей России можно и нужно приобщать исторический опыт правового регулирования местной власти, что будет плодотворно сказываться на формировании благоприятных условий социально-экономического развития территорий и повышению качества жизни граждан России.

Местная власть в России представляет собой один из главных институтов сегодняшнего общества. Сегодня оно является совместно формой самоорганизации населения страны и составной частью гражданского сообщества, уровнем публичной власти и элементом рыночной экономической структуры.

Правовая база местной власти видится как структура нормативно-правовых актов помогающих эффективной регулировке вопросов становления и развития местной власти в России.

Система органов местного самоуправления - организационно упорядоченная совокупность органов местного самоуправления в рамках конкретного муниципального образования, закрепленных в действующем законодательстве, имеющих самостоятельный статус, обладающих собственной компетенцией, находящихся во взаимосвязи, взаимозависимости и объединенных едиными целями и задачами по решению вопросов местного значения в интересах населения.

Структура органов местного самоуправления - внутреннее содержание и строение системы органов местного самоуправления, представляющее собой перечень входящих в систему органов местного самоуправления органов. Они выполняют определенные функции и имеющих (или не имеющих) внутренние подразделения в зависимости от вида муниципального образования, численности населения, проживающего на данной территории, а также с учетом исторических и местных традиций.

ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ВОЗМОЖНЫЕ ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ

2.1 Актуальные проблемы регулирования деятельности органов местного самоуправления

В Конституции РФ отмечено, что граждане РФ имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Также они имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления^[25].

Местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, следовательно, является самостоятельным образованием. На местном уровне решаются вопросы местного значения, специально на то уполномоченные органы осуществляют координацию, регулирование, упорядочение его деятельности. На них возложен груз ответственности, можно сказать, обязанностей перед населением соответствующего муниципального образования.

Однако органы местного самоуправления вряд ли можно считать самостоятельными властными структурами, «поскольку они в последнее время почти повсеместно оказались «встроенными» в вертикаль государственной исполнительной власти. Конституционная формула местного самоуправления как самостоятельного и под свою ответственность решения населением непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения не реализована, поскольку и институты непосредственной демократии не функционируют в необходимом качестве, и представительная демократия в местном самоуправлении не справляется со своими задачами»^[26].

Представительный орган местного самоуправления с наибольшей полнотой выражает интересы населения, от их имени принимает решения по наиболее значимым местным вопросам.

В реальной жизни все наоборот, происходит изменение демократической сущности местного самоуправления. Вопросы местного значения решают органы местного самоуправления, у населения ограничены возможности непосредственного влияния на проводимую ими политику.

По Федеральному Закону от 6 октября 2003 г № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительный орган может состоять как из глав поселений, входящих в состав муниципального района, так и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном настоящей статьей или может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании»^[27]. А представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.

Таким образом, предусмотрены разные способы выборов, но наиболее распространенной проблемой на сегодняшний день является коррупционность данной процедуры, избрание определенного круга «избранных» лиц, использование всяких методов для достижения неправомерных целей.

Законодательством РФ предусмотрено, что выборы являются свободными и добровольными, участие осуществляется на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании^[28]. Однако, на практике, выбор определенного кандидата является навязанным, состав представительного органа формируется из наиболее «востребованных» для правящей элиты лиц. Население, будучи осведомленным про такую деятельность, не выступает против нее, боясь наступления неблагоприятных последствий.

С другой стороны, свобода и добровольность иногда могут посодействовать избранию определенного депутата, путем подделки подписей, подписанием бюллетеней за других лиц.

Вместе с тем, на представительный орган возложены исключительные полномочия, от которых зависит благополучие, благосостояние дальнейшего развития муниципального образования. Представительный орган незаменимый, обязательный орган в структуре органов местного самоуправления. Существенную роль в регулировании муниципальных выборов играют также уставы муниципальных образований, устанавливающие некоторые принципиальные положения, существенно отличающие порядок выборов муниципальных органов в одних муниципальных образованиях от других.

Спорным остается вопрос применения на муниципальных выборах разных избирательных систем. Согласно, Федеральному закону от 21.07.2005 N 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» законом субъекта РФ устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. Следовательно, возникает проблема точного определения избирательной системы, поскольку достаточная гибкость этих законодательных установлений, предусматривает возможность самостоятельного выбора субъектами Федерации видов избирательных систем и решающую роль самих муниципальных образований в этом деле.

На практике пределы усмотрения субъектов РФ, при определении применения устанавливаемых ими избирательных систем в муниципальных образованиях оказались весьма широки. Законами устанавливается численность избирателей в муниципальных образованиях безотносительно к видам муниципальных образований, виды муниципальных образований безотносительно к численности проживающих в них избирателей, наконец, сочетание видов муниципальных образований и численности избирателей в них.

В настоящее время местные выборы представительного органа в большинстве случаев проходят по мажоритарной системе. Пропорциональная и смешанная избирательная система на муниципальных выборах получила распространение в наиболее крупных муниципалитетах, а именно в городских или муниципальных районах.

Пропорциональная избирательная система по выборам депутатов местного самоуправления отводит возможности для участия в выборах всех зарегистрированных избирательных объединений (политических партий, общественных организаций). Даже незначительные политические партии смогут войти в состав выборного представительного органа местного самоуправления, показывая, что во властных структурах задействованы и элита, и так называемая оппозиция. Между тем законодательство предоставляет право выдвигать кандидатов или списка кандидатов только политическим партиям общефедерального уровня, создание же региональных и местных партий, призванных выражать местные интересы, в нашей стране не предусмотрено, тогда как на уровне местного самоуправления речь идет об интересах и потребностях местного сообщества связанные с повседневной жизнью.

Таким образом, пропорциональная система способствует снижению активности населения муниципальных образований, возможностей общественного контроля по отношению к выборным лицам. Смешанная избирательная система, сочетает в себе и мажоритарную и пропорциональную избирательную систему, без ущемления прав. В то же время смешанная избирательная система приводит к тому, что территориальное расположение избирательных округов увеличивается в два раза, а соответственно – количество избирателей с их проблемами и наказами. Объединение округов ведет к тому, что два действующих депутата, ранее работавших бок о бок, становятся конкурентами друг другу. «Списочные» же депутаты муниципального образования, исходя из сложившейся практики депутатов Государственной Думы РФ и депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, избранных по партийным спискам, станут далеки от народа, их избравшего, связь с избирателями будет полностью потеряна до следующих выборов. Эта же проблема может сложиться при пропорциональной избирательной системе местных выборов^[29].

Таким образом, не существует единого подхода к формированию местных органов, кто-то дает предпочтение мажоритарной системе, другой – пропорциональной, а третьи – смешанной. Наиболее благоприятным выходом является оставление на усмотрение муниципальных образований способа избрания местных депутатов, с обязательным закреплением в региональном законодательстве, с учетом численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования.

Следовательно, по Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, осуществляется путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные органы местного самоуправления. Однако, реально население не принимает участия в организации местного самоуправления, скорее наблюдается вмешательство государственной власти субъектов в деятельность муниципалитетов. Контролирование и своего рода «диктовка» основных направлений их деятельности, даже при формировании структуры органов местного самоуправления, при их избираемости населением, путем всеобщего, прямого голосования, проглядывается косвенное воздействие на население.

В последнее время государством намечена тенденция увеличения демократических начал, с этой целью необходимо прийти к определенному консенсусу между органами государственной власти и населением местного самоуправления, сводящийся к закреплению не только их полномочий, но и беспрекословным следованием данным требованиям. Где представительный орган должен занимать центральное положение, вбирающее в себя положительный опыт деятельности, как органов государственной власти, так и населения. При этом необходимо создать механизм непосредственного, взаимного и встречного контролирования деятельности каждого органа, предоставлением каждому реальных, равных методов воздействия. Соответственно, необходима более четкая, лаконичная, не допускающая двусмысленности, регламентация деятельности представительного органа местного самоуправления. Таким образом, будут созданы объективные предпосылки формирования дееспособного конструктивно ориентированного представительного органа, в случае, если при выборах будет выдвинута задача формирования органа, отражающего взгляды местного сообщества в целом и способного разработать проект развития муниципального образования, учитывающего демографические, социальные, политические особенности, качественный состав кандидатского состава депутатов.

Обращаясь к проблемам местного самоуправления, можно отметить, что чаще всего дискутируется вопрос о взаимоотношении органов государственной власти субъектов РФ с администрациями муниципальных образований. До сих пор до конца не урегулированы такие вопросы, как властные компетенции каждой стороны, распределение финансов, сфера ответственности перед населением и т.п. Именно эти аспекты самоуправления являются наиболее актуальными.

Крайне важно уточнить вопрос о разделении полномочий, предметов ведения и ответственности между уровнями власти внутри самой системы местного самоуправления, внутри муниципальной полиархии. Сегодня во многих субъектах РФ существует не только оппозиция «область-город», но и «город-район». Имеются также противоречия между отраслевыми и территориальными органами управления.

С финансовыми проблемами, как правило, связывают нечеткость определения полномочий местного самоуправления. Органы местного самоуправления должны выполнять множество обязательств государства, установленных федеральными законами, на исполнение которых доходов местных бюджетов недостаточно, а из федерального бюджета соответствующие средства не предоставляются либо перечисляются в недостаточном объеме ^[30].

Как показывает практика, основной проблемой в решении задач по обеспечению функционирования объектов социальной сферы, жизнеобеспечения населения и других вопросов местного значения является низкий уровень собственных доходов местных бюджетов. Отсутствие необходимых и достаточных средств на реализацию установленных Федеральным законом полномочий обусловливает, в свою очередь, такие проблемы, как износ инженерной инфраструктуры (в частности, водопроводных сетей); старение материально-технической базы объектов социальной инфраструктуры и коммунального хозяйства; ухудшение качества муниципальных дорог, санитарно-экологического состояния населённых пунктов и многие другие.

Еще одной крупнейшей дестабилизирующей проблемой является постоянное внесение изменений в законодательство о местном самоуправлении. При этом такие изменения во многих случаях носят «точечный», а не системный характер, что негативно сказывается на стабильности законодательства и института местного самоуправления в целом.

Более того, множество изменений было внесено в Федеральный закон № 131-ФЗ еще до его вступления в силу, что можно считать вообще юридическим нонсенсом и неправильной мерой, поскольку переходный период до вступления в силу закона как раз и предназначен для своевременного ознакомления граждан с новыми «правилами игры» и наименее болезненного перехода к новой системе правового регулирования.

При этом, как показывает практика, законопроекты в сфере местного самоуправления не всегда в полной мере качественно готовятся, а механизм их введения в действие также является недостаточно проработанным.

Вступление в силу Федерального закона № 131-ФЗ растянулось по времени почти на десятилетие, что следует считать практически беспрецедентным явлением для отечественной правовой действительности.

За тринадцать лет действия данного закона в него было внесено множество поправок девяноста одним федеральным законом, однако до сих пор и эксперты, и правоприменители говорят о его несовершенстве. Стоит привести лишь один пример: закон регламентирует свыше 40 вопросов местного значения, при этом финансовое обеспечение полномочий органов местного самоуправления ничтожно мало в сравнении с объёмом этих полномочий.

Еще одним фактором дестабилизации института местного самоуправления, а с ним и гражданского общества современной России в целом, можно считать довольно противоречивую судебную практику в сфере местного самоуправления, в рамках которой принимаются, зачастую, прямо противоположные решения по многим существенным вопросам, затрагивающим интересы местного самоуправления и граждан в целом.

Таким образом, в настоящее время ряд факторов составляет угрозу стабильности развития института местного самоуправления, что, в конечном счете, является одним из существенных факторов нестабильности гражданского общества в России в целом^[31].

2.2 Предложения по совершенствованию системы органов местного самоуправления

Учитывая все, что описано выше, можно предложить следующие пути решения указанных проблем:

1) В целях придания институту местного самоуправления большей стабильности необходимо принять Муниципальный кодекс Российской Федерации, в котором систематизировать основные законодательные нормы, действующие в данной сфере. Как известно, кодекс считается высшей формой систематизации законодательных норм. Как правило, нормы кодексов являются более стабильными по сравнению с нормами «обычных» федеральных законов, реже подвергаются изменению. При этом в силу того, что отсутствует множество различных законодательных актов, между которыми возможны противоречия и несогласованность, стабильность правового института также повышается.

Принятие Муниципального кодекса Российской Федерации обобщит и систематизирует федеральные нормы в данной сфере, нисколько не затрагивая сферу нормотворчества субъектов Российской Федерации.

2) Совершенствование юридической техники разработки и принятия нормативных правовых актов в сфере местного самоуправления, а именно:

- прекращение негативной законодательной практики постоянного внесения «точечных поправок» в текст данных актов;

- отказ от практики внесения изменения в нормативный правовой акт еще до его вступления в силу;

- более тщательное планирование мероприятий по введению в действие нормативных правовых актов в данной сфере и более тщательная проработка самого проекта еще до его принятия, что должно предотвратить постоянное «отодвигание» по времени сроков вступления в силу принятых федеральных законов;

- совершенствование языка и стиля написания нормативных правовых актов, которые по возможности должны быть более простыми и лаконичными, с учетом целевой аудитории данных актов (широкий круг населения страны, органы местного самоуправления, в том числе небольших городских и сельских поселений).

3) Обобщение и систематизация судебной практики в сфере местного самоуправления, что должно способствовать единообразию в толковании нормативных правовых актов в данной сфере, предотвратить противоречия и несогласованность в судебной практике, которые приводят к нестабильности института местного самоуправления.

Для этого целесообразно будет принятие специального постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О судебной практике по делам о местном самоуправлении».

Территориальная организация - один из самых сложных вопросов формирования системы местного самоуправления в России. Выбор оптимальных размеров территории, на которой должно осуществляться местное самоуправление, зависит от многих факторов. Этот вопрос по-разному решался на отдельных этапах становления и развития местного самоуправления в России.

Наиболее развернутый ответ по этому вопросу дан П.М. Боровлевым.

Он исходит из того, что:

1) «в качестве основных целей реформы местного самоуправления обозначались:

- приближение власти к населению за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации муниципальных образований низового уровня – сельских и городских поселений;

- четкое разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти …;

- разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти, закрепление доходных источников»;

2) «… нельзя отрицать главного: муниципальная реформа состоялась, произошедшие изменения носят необратимый характер и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития»^[32].

К этому необходимо добавить, что авторами концепции реформы ставилась также задача создания территориального уровня местного самоуправления, обладающего более значительными чем сельские и малые городские поселения ресурсами для осуществления полномочий в социальной сфере, отдельных государственных полномочий, полномочий, которые не смогут по разным причинам осуществляться отдельными поселениями, и социально-экономического развития территории.

Следует констатировать отсутствие, по-прежнему, единой или хотя бы преобладающей позиции заинтересованных сторон в отношении территориальной организации местного самоуправления, наиболее отвечающей современным российским условиям. Основные существующие позиции сводятся к следующим:

1) сложившаяся в результате реформы территориальная организация местного самоуправления в целом отвечает современным российским условиям и нуждается в отдельных улучшениях;

2) сложившаяся в результате реформы территориальная организация местного самоуправления не отвечает современным российским условиям и нуждается в кардинальных изменениях по одному из предлагаемых вариантов:

а) необходимо перейти к одноуровневой территориальной организации местного самоуправления на уровне поселений; районы (по некоторым предложениям, и крупные города) должны приобрести статус административно-территориальных единиц и быть «встроены» в систему государственного управления;

б) необходимо перейти к одноуровневой территориальной организации местного самоуправления на уровне муниципальных районов; в поселениях должны быть созданы территориальные органы районных администраций и может осуществляться территориальное общественное самоуправление;

в) с учетом существенных различий между субъектами Российской Федерации необходимо предоставить право каждому из них самостоятельно определять модель территориальной организации местного самоуправления^[33].

В пользу первой позиции приводятся следующие аргументы:

- новая масштабная реформа территориальной организации местного самоуправления неизбежно повлечет реформирование и других составляющих системы местного самоуправления и нарушит только еще сложившуюся относительно стабильную ситуацию, чем вызовет на обозримую перспективу скорее негативные последствия;

- двухуровневая территориальная организация местного самоуправления свойственна большинству развитых государств и соответствует исторической российской традиции;

- с учетом размеров территории России, ее малой населенности, неэффективности в этих условиях централизованного управления, необходимости максимального приближения местной власти к населению, самой природы местного самоуправления оно должно осуществляться, в первую очередь, в поселениях; а принимая во внимание недостаточность ресурсов в поселениях, удаленность их во многих субъектах Российской Федерации от административных центров (столиц) субъектов, необходимо наличие еще одного территориального уровня публичной власти, находящегося между субъектами Российской Федерации и поселениями.

Основные аргументы против (но в пользу разных предлагаемых моделей):

-  унификация территориальной организации местного самоуправления не учитывает существенные различия между субъектами Российской Федерации;

- большинство поселений не имеет достаточной ресурсной базы не только для развития, но и для функционирования;

- органами местного самоуправления районов осуществляются в большей мере отдельные государственные полномочия, решаемые ими вопросы местного значения вполне могут быть законодательно определены как государственные полномочия;

- сложившаяся система не позволяет продлить «вертикаль» власти до максимально возможного нижнего уровня; вариант: ведет к потере «управляемости».

Соответственно, все аргументы против существующей           модели территориальной организации местного самоуправления приводятся в пользу альтернативных вариантов.    

3. Возможные направления совершенствования территориальной организации местного самоуправления

Исходя из экспертных мнений о территориальной организации местного самоуправления, наиболее отвечающей современным российским условиям, можно сформулировать возможные направления ее совершенствования.

1. Если принять за основу существующую территориальную организацию местного самоуправления, то в ее рамках необходимо провести анализ сложившихся территорий поселений, муниципальных районов и городских округов, обратив внимание, прежде всего, на обеспеченность названных территориальных образований инфраструктурой, необходимой для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, а также на «тяготение» отдельных населенных пунктов к административным центрам поселений. Кроме того, имеет смысл еще раз оценить целесообразность наличия/отсутствия статуса городского округа у городских поселений.  По результатам анализа возможна «точечная» корректировка существующего территориального устройства.

Имеются многочисленные предложения об укрупнении территорий поселений с целью увеличения их ресурсного потенциала, что в ряде случаев возможно и полезно, но это не может быть предложено в качестве универсального средства, так как, во-первых, нарушается принцип приближения власти к населению, во-вторых, увеличенный совокупный ресурсный потенциал будет использован для решения и больших задач и проблем.

Из сказанного следует, что в этой же территориальной модели при ее анализе и корректировке рассматриваются вопросы перспективного развития поселений, муниципальных районов и городских округов, формирования городских агломераций. Но это уже вопросы социально-экономического развития, а не территориального деления.

2. При выборе модели одноуровневой территориальной организации местного самоуправления на уровне поселений в отношении последних решаются так же и те же вопросы, что и в существующей модели.

Принципиальное отличие состоит в том, что районы должны приобрести статус не муниципальных, а административно-территориальных образований, в границах которых осуществляется государственное управление. Это повлечет изменение компетенции районных органов теперь уже государственной власти, перевод вопросов местного значения в статус государственных полномочий, невозможность передавать органам власти районов отдельные полномочия по решению вопросов поселений и т.п. При этом границы районов или вообще территориальное деление субъектов Российской Федерации могут (хотя и не обязательно) изменяться в целях организации государственного управления.

Такое изменение территориальной организации местного самоуправления и, как следствие, территориальной организации государственного управления теоретически возможно (правда, сопряжено с необходимостью решения целого ряда законодательных и других проблем). Невозможно оно только в части городов, поскольку это прямо противоречит Конституции Российской Федерации.

3. Переход к одноуровневой территориальной организации местного самоуправления на уровне муниципальных районов противоречит и самой природе местного самоуправления, нарушая большинство его основополагающих принципов, и Конституции Российской Федерации (если, конечно, искусственно не переименовать районы в поселения или не истолковать соответствующие положения Конституции РФ, исходя из «политической целесообразности»).

4. Самостоятельный выбор модели территориальной организации местного самоуправления субъектами Российской Федерации, кроме обозначенной в предыдущем подпункте, не противоречит Конституции Российской Федерации и соответствует принципам федерализма. В его пользу говорят, как уже отмечено, существенные различия в уровне социально-экономического развития, в расселении, в традициях и т.д. между субъектами Российской Федерации. При этом направления совершенствования территориальной организации местного самоуправления внутри избранной модели остаются теми же, что обозначены выше. Надо только учитывать, что фактически такой подход уже был реализован в период действия Федерального закона от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ, и от него отказались при разработке ныне действующего Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ, в том числе и прежде всего по причине многочисленных нарушений прав местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации. 

4. Приоритеты в совершенствовании территориальной организации местного самоуправления

Приоритеты в совершенствовании территориальной организации местного самоуправления рассматриваются в отношении двух уровней изучаемой проблемы:

1) выбор «магистрального» направления территориальной реформы;

2) совершенствование территориальной организации существующих муниципальных образований.

По существу, первый уровень проблемы решается не путем совершенствования, а путем коренного переустройства, изменения модели территориальной организации местного самоуправления. Поэтому остановимся далее на вопросах совершенствования территориальной организации существующих муниципальных образований.

Можно с большой долей уверенности утверждать, что большинство экспертов считает равно необходимым развитие и поселений, и городских округов, и городских агломераций. Различия состоят в том, надо ли одновременно и в равной степени заниматься всеми названными направлениями или сосредоточиться на «локомотивах» развития (экономически развитых городах, в частности городских округах, а, следовательно, и на формировании городских агломераций), которые «потянут» за собой развитие других поселений. Здесь нет не только единого, но и сколь-нибудь явно преобладающего мнения.

В любом случае, если и не приоритетным, то первым шагом в совершенствовании территориальной организации местного самоуправления многие считают оптимизацию существующей территориальной «сетки»; причем имеется в виду не тотальное укрупнение территорий поселений (иногда и районов), а возможное изменение состава и границ их территорий с учетом всех факторов, влияющих на функционирование и развитие муниципальных образований, в комплексе и в системном единстве.

Параллельно с этим предлагается провести «инвентаризацию» городских округов и городов в составе районов и анализ на предмет выявления целесообразности наделения/ненаделения городских поселений этим статусом также с учетом всех факторов, способствующих или препятствующих присвоению городским поселениям такого статуса.

Что касается городских агломераций, то, учитывая низкий по сравнению с развитыми странами уровень агломерированности поселений в России, этому направлению предлагается уделить значительное внимание, но с теми оговорками, что:

- во-первых, городская агломерация – это не муниципальное и не административно-территориальное образование, и речь должна идти не о формировании каких-либо органов самоуправления (управления) на этой территории, а о взаимовыгодном сотрудничестве, совместной деятельности, кооперации граничащих между собой муниципальных образований, одним из которых является наиболее социально-экономически и инфраструктурно развитый город;

- во-вторых, способствуя развитию городских агломераций, нельзя пренебречь опасностью потери больших территорий вследствие сосредоточения населения вокруг относительно небольшого количества городов (известные факты: территория России огромна, многие места труднодоступны, плотность населения на большей территории низкая, миграционные потоки внутри России и так направлены в сторону крупных городов).    

Также можно отметить, что одной из наиболее острых и давно назревших является проблема обеспечения стабильности и правовой защищенности муниципальной правореализационной системы, учитывая, что правоприменение является важнейшей разновидностью опосредованной правом деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, сложным системным правовым явлением, включающим в себя различные механизмы и способы выражения и обладающим особой формой.

Особенностью правореализационной деятельности муниципальных служащих и должностных лиц местного самоуправления является ограничение осуществления действий и принятия решений по усмотрению. Как отмечают Н.А. Игнатюк и А.В. Павлушин, «органы местного самоуправления и их должностные лица при реализации возложенных на них полномочий обязаны четко определять, когда они вправе действовать по усмотрению, а когда они обязаны реализовать то или иное право, и если этого не будет сделано, то могут возникнуть основания для привлечения их к ответственности»^[34].

Следовательно, необходимым условием оптимизации правоприменительной деятельности на муниципальном уровне является определение ее процессуальных правил и неуклонное следование им, что позволит, во-первых, организовать работу соответствующих органов, установив наиболее рациональные ее формы, обеспечивающие максимальную продуктивность и достижение наибольших результатов при наименьших затратах времени, сил и средств. Во-вторых, таким образом будут не только закреплены права и интересы участников правоприменительной деятельности, но и созданы правовые гарантии их соблюдения.

В-третьих, нормативно-правовое установление процессуального порядка и форм муниципальной правоприменительной деятельности, обеспечивающих последовательный всесторонний и глубокий анализ рассматриваемых вопросов и их правильное разрешение, предупреждает проявления односторонности и субъективизма, сводит к минимуму возможность принятия поспешных, необоснованных решений.

Разумеется, одна, пусть даже тщательно прописанная, процедура не может обеспечить законное, справедливое и обоснованное применение норм права в соответствии с волей правотворца. Исполнение актов бюджетного, налогового, земельного и т.п. отраслей права, как правило, требует не просто их коллегиального обсуждения, а серьезного предварительного изучения, проведения многочисленных расчетов, поиска возможных вариантов принятия решений. Вместе с тем наибольшее значение будет иметь, кроме специальной подготовки и способностей исполнителей, использование выводов правовой науки, а также экономики, социологии, муниципального управления и т.д., привлечение экспертов и специалистов. Поэтому важно урегулировать такого рода подготовительные действия в рамках принятия решения органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Таким образом, установление процессуального порядка правоприменительной деятельности на муниципальном уровне предполагает:

- определение состава участников правоприменительной деятельности, их прав и обязанностей;

- закрепление организационно-правовых форм правоприменительной деятельности;

- указание видов необходимых действий и их последовательность;

- регламентацию порядка принятия правоприменительного акта^[35].

В целях упорядочения нормативно-правовой регламентации полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих правоприменительную деятельность, следовало бы предусмотреть в уставах муниципальных образований специальную статью «Муниципальные правоприменительные акты» и выделить главы в регламентах муниципальных органов, закрепив в них виды, формы и правила оформления решений, принимаемых в ходе осуществления правоприменительной деятельности соответствующими субъектами, сформулировать общие требования, предъявляемые к этим актам, и указать на их обязательность для всех учреждений, предприятий, организаций, должностных лиц и граждан.

Представляется, что предложенные направления совершенствования законодательства, а также нормотворческой и правоприменительной практики, позволят упрочить стабильность института местного самоуправления в нашей стране, а тем самым повысить стабильность гражданского общества в России в целом.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Анализ эволюции местного самоуправления в России свидетельствует, что органы местного самоуправления, наделенные законом собственной компетенцией, играют ведущую роль в организации муниципальной власти.

Местное самоуправление наделено полномочиями по решению комплекса задач жизнеобеспечения населения, формированию местной инфраструктуры, рациональному использованию местных ресурсов, развитию территории, повышению качества жизни людей и подотчетно местному сообществу. Совершенствование системы местного самоуправления, повышение эффективности его деятельности, в том числе и на основе разработки методов контроля, необходимо в настоящее время в условиях развития местного самоуправления.

Согласно законодательству местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Органы местного самоуправления - это элемент системы местного самоуправления. Но при этом органы местного самоуправления образуют свою систему – это определенным образом упорядоченная и стабильная форма взаимосвязи органов местного самоуправления, сложившаяся в отдельном муниципальном образовании. Следовательно, можно соотнести систему местного самоуправления и органы местного самоуправления одновременно как систему и подсистему.

В системе органов местного самоуправления выделяются следующие элементы: виды (организационно-правовые формы) органов местного самоуправления и их правовое положение; территориальные пределы деятельности органов местного самоуправления (виды муниципальных образований, их границы); внешнюю структуру органов местного самоуправления (варианты перечней органов местного самоуправления в муниципальных образованиях и соотношения названных органов между собой); внутреннюю структуру отдельных органов местного самоуправления и их должностной состав.

Элементы системы органов местного самоуправления находятся в отношениях и связях друг с другом, образуют определённую целостность.

Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы и ратифицированная Российской Федерацией, определяет местное самоуправление как способность местных сообществ «контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел».

Основные принципы организации органов местного самоуправления, закрепленные в Европейской Хартии местного самоуправления, нашли свое отражение в Конституции РФ, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ, других нормативно – правовых актах нашего государства и составляют основу организации местной власти в Российской Федерации.

Статья 34 Закона № 131-ФЗ включает в структуру следующие органы местного самоуправления: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, а также иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Представительные органы местного самоуправления являются ведущими в системе органов местного самоуправления. Их ведущая роль обусловлена тем, что депутаты избираются непосредственно населением на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании. Осуществляют свою деятельность на коллегиальной основе и обладают правом представлять интересы населения и принимать от его имени общеобязательные решения, действующие на территории муниципального образования.

Не умаляя ведущей роли представительных органов местного самоуправления в системе местной власти, можно отметить, что от повседневной деятельности исполнительных органов местного самоуправления во многом зависит эффективность управления местными делами и степень реализации решений представительных органов.

Местное самоуправление переживает сегодня сложный процесс реформирования, перехода к новому качественному состоянию, в большей степени отвечающему принципам демократического правового государства, политической, экономической и духовной организации жизни общества, что требует выработки и правового закрепления таких специальных гарантий, которые наиболее полно отвечали бы современным задачам и реальным процессам, происходящим в местном самоуправлении.

Идея местного самоуправления как права населения городских и сельских поселений самостоятельно решать вопросы местного значения предполагает возможность возложения ответственности на органы местного самоуправления. Это служит целям эффективной организации местного самоуправления, как в интересах населения муниципального образования, так и в интересах конкретных граждан, общества и государства в целом.

Тем не менее, стабильность института местного самоуправления далека от совершенства.

Среди основных проблем местного самоуправления чаще всего дискутируется вопрос о взаимоотношении органов государственной власти субъектов РФ с администрациями муниципальных образований. До сих пор до конца не урегулированы такие вопросы, как властные компетенции каждой стороны, распределение финансов, сфера ответственности перед населением и т.п. Именно эти аспекты самоуправления являются наиболее актуальными.

Крайне важно уточнить вопрос о разделении полномочий, предметов ведения и ответственности между уровнями власти внутри самой системы местного самоуправления, внутри муниципальной полиархии.

Еще одной крупнейшей дестабилизирующей проблемой является постоянное внесение изменений в законодательство о местном самоуправлении. При этом такие изменения во многих случаях носят «точечный», а не системный характер, что негативно сказывается на стабильности законодательства и института местного самоуправления в целом.

Еще одним фактором дестабилизации института местного самоуправления, а с ним и гражданского общества современной России в целом, можно считать довольно противоречивую судебную практику в сфере местного самоуправления, в рамках которой принимаются, зачастую, прямо противоположные решения по многим существенным вопросам, затрагивающим интересы местного самоуправления и граждан в целом

Таким образом, в настоящее время ряд факторов составляет угрозу стабильности развития института местного самоуправления, что, в конечном счете, является одним из существенных факторов нестабильности гражданского общества в России в целом.

Учитывая вышеизложенное, можно предложить следующие пути решения указанных проблем:

В целях придания институту местного самоуправления большей стабильности необходимо принять Муниципальный кодекс Российской Федерации, в котором необходимо систематизировать основные законодательные нормы, действующие в данной сфере.

Также необходимо совершенствование юридической техники разработки и принятия нормативных правовых актов в сфере местного самоуправления.

Обобщение судебной практики в сфере местного самоуправления должно способствовать единообразию в толковании нормативных правовых актов в данной сфере, предотвратить противоречия и несогласованность в судебной практике, которые приводят к нестабильности института местного самоуправления. Для этого необходимо принятие специального постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О судебной практике по делам о местном самоуправлении».

Представляется, что предложенные направления совершенствования законодательства, а также нормотворческой и правоприменительной практики, позволят упрочить стабильность института местного самоуправления в нашей стране, а тем самым повысить стабильность гражданского общества в России в целом.

Проведенный анализ современной модели организации местного самоуправления в России выявил необходимость более основательного стимулирования этого процесса, так как переход от разработки теории к практическому функционированию местного самоуправления сложен и длителен. Современное российское общество находится в середине пути становления местного самоуправления и, следовательно, исследования по данной теме необходимо продолжать.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 05 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ) // Собрание Законодательства РФ. - 2014. - № 15. - Ст. 1691.
2. Европейская Хартия о местном самоуправлении: [Страсбург 15.10.1985] // Собрание Законодательства РФ. - 1998. - № 36. - Ст. 4466.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (в ред. от 03.06.2016 г.) // Собрание Законодательства РФ. - 1994. - № 32. - Ст. 3301.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ (в ред. от 23.05.2016 г.) // Собрание Законодательства РФ. - 1996. - №5. - Ст. 410.
5. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06 ноября 2003 г. №131-ФЗ (в ред. от 03.07.2016 г.) // Российская газета, 2003. - № 202. - 08 октября 2003 г.
6. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 03.07.2016 г.) // Собрание Законодательства. – 1999. - №42. – Ст. 5005.
7. Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г. №138-ФЗ (в ред. от 04.06.2014 г.) // Российская газета, 1996. - № 232. - 04 декабря 1996 г.
8. Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 02 марта 2007 г. № 25-ФЗ (в ред. от 30.06.2016 г.) // Российская газета, 2007. - № 4310. - 07 марта 2007 г.
9. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (в ред. от 05.04.2016 г) // Собрание Законодательства РФ. - 2002. - № 24. - Ст.2253.
10. Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 22.02.2014 № 20-ФЗ (в ред. от 05.04.2016 г.) // Российская газета, 2014. - № 6317. - 26 февраля 2014 г.
11. Федеральный закон «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ (в ред. от 21.11.2011 г.) // Собрание Законодательства РФ. - 2005. - № 30. - Ст. 3108.
12. Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» от 09 февраля 2009 г. № 8-ФЗ (в ред. от 09.03.2016 г.) // Собрание Законодательства РФ. - 2009. - № 7. - Ст. 776.
13. Указ Президента Российской Федерации «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 октября 1993 г. № 1760 (в ред. Указа Президента РФ от 22.12.1993 г. № 2265) // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1993. - № 44. - Ст.4188.
14. Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 г. № 1370 // Собрание Законодательства РФ. - 1999. - № 42. - Ст. 5011.
15. Указ Президента Российской Федерации «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» от 28 апреля 2008 г. № 607 (в ред. от 14.10.2012 г.) // Собрание Законодательства РФ. - 2008. - № 18. - Ст.2003.
16. Антонова, Н. А. Разграничение полномочий между Федерацией и субъектами РФ в сфере регулирования местного самоуправления / Н.А. Антонова // Конституционное и муниципальное право. — 2015. — № 4. — С. 64-67.
17. Алиев, Э. В. Взаимодействие граждан и органов местного самоуправления в практике управления муниципальным образованием / Э.В. Алиев // Новый университет. Серия: Экономика и право. — 2015. — № 1. — С. 14-19.
18. Бабун Р. В. Организация местного самоуправления: учебное пособие / Р. В. Бабун. - М.: КноРус, 2013. - 280 c.
19. Бабичев И. В. Местное самоуправление в современной России: становление и развитие. Историко-правовые аспекты: монография / И. В. Бабичев. - М.: Норма, ИНФРА-М, 2011. - 528 c.
20. Божья-Воля, А. А. Оценка органов местного самоуправления: статистика или мнение жителей? / А.А. Божья-Воля // Вопросы государственного и муниципального управления. — 2015. — № 1. — С. 53-68.
21. Выдрин И. В. Муниципальное право России: учебник / И. В. Выдрин. – 4-е изд., перераб. – М. : НОРМА : ИНФРА-М, 2012. – 255 с.
22. Выдрин, И. В. Конституционно-правовые аспекты новой реформы местного самоуправления в Российской Федерации / И. В. Выдрин, В. Н. Бутов // Проблемы права. — 2014. — № 4. — С. 18-23.
23. Васильев, В. И. Местное самоуправление: история и современная практика / В.И. Васильев // Журнал российского права. — 2015. — № 3. — С. 5-15.
24. Вербина, О. Л. О роли органов местного самоуправления в реализации конституционного права граждан на защиту от безработицы и содействие занятости / О.Л . Вербина // Муниципальная служба: правовые вопросы. — 2015. — № 2. — С. 3-6.
25. Васильев В. И. Местное самоуправление: учебное и научно-практическое пособие / В. И. Васильев. — М.: Проспект, 2014. - 325 с.
26. Галак, Е. Я. Комплексные социологические исследования в управлении развитием территории муниципального образования / Е.Я. Галак // Практика муниципального управления. — 2015. — № 3. — С. 13-19.
27. Ежукова, О. А. Современный законодательный подход к правовому регулированию компетенции органов местного самоуправления / О.А. Ежукова // Конституционное и муниципальное право. — 2015. — № 3. — С. 56-59.
28. Заболотских Е. М. Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления: научно - практическое пособие / Е. М. Заболотских. – М.: Проспект, 2011. – 456 с.
29. Институты местного самоуправления: проблемы становления и развития: учеб. пособие / под ред. к.э.н. Сысоева А.П. – М. : МАКС Пресс, 2012. - 193 с.
30. Кодина Е. А. Развитие законодательства о местном самоуправлении. Анализ актуальных правовых вопросов / Е. А. Кодина // Местное самоуправление: организация, экономика и учет. – 2013. – № 2. – С. 13–22.
31. Кеня, И. Механизм реализации публично-правовой ответственности органов местного самоуправления / И. Кеня // Практика муниципального управления. — 2015. — № 4. — С. 31-34.
32. Ляхов, В. Территориальное общественное самоуправление в регионах России в условиях реформирования системы местного самоуправления: достижения и риски имитации / В. Ляхов // Власть. — 2015. — № 2. — С. 71-76.
33. Мирзаев М. А. Проблемные вопросы становления местного самоуправления в России / М. А. Мирзаев // Вестн. ДагГУ. – 2014. - № 2. – С. 68-72.
34. Мирзаев, М. А. Очевидные проблемы в развитии местного самоуправления / М.А. Мирзаев // Вестник Дагестанского государственного университета. — 2015. — № 2. — С. 73-79.
35. Мирзаев, М. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы реформирования и пути их решения / М.А. Мирзаев // Юридический вестник Дагестанского государственного университета. — 2015. — № 1. — С. 50-54.
36. Миронов Н. Реформа местного самоуправления и проблемы организации представительных органов муниципальных образований / Н. Миронов // Муниципальное право. – 2014. – № 2. – С. 13-18.
37. Михеева, И. В. Местное самоуправление в России: проблемы и перспективы правовой регламентации / И. В. Михеева, Л. А. Невельская // Государственная власть и местное самоуправление. — 2015. — № 3. — С. 19-24.

ПРИЛОЖЕНИЕ 1

ПРИЛОЖЕНИЕ 2

1. Кодина Е. А. Развитие законодательства о местном самоуправлении. Анализ актуальных правовых вопросов / Е. А. Кодина // Местное самоуправление: организация, экономика и учет. – 2013. – № 2. – С. 15. ↑

2. Муниципальное право: учеб. для бакалавров / отв. ред. В. И. Фадеев. – М. : Проспект, 2013. – С. 44. ↑

3. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Собрание Законодательства РФ. - 2014. - № 15. - Ст. 1691. ↑

4. Европейская Хартия о местном самоуправлении: [Страсбург 15.10.1985] // Собрание Законодательства РФ. - 1998. - № 36. - Ст. 4466. ↑

5. Шугрина, Е. С. Законодательство о местном самоуправлении: анализ состояния и тенденции развития/ Е.С. Шугрина // Муниципальное право. — 2014. — № 4. — С. 6. ↑

6. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Собрание Законодательства РФ. - 2014. - № 15. - Ст. 1691. ↑

7. Муниципальное право России: учебник // Малько А.В., Корсакова С.В. – 2 е изд., перераб. и доп.- М.: Издательство Юрайт; ИД Юрайт, 2011.- С. 101. ↑

8. Шугрина, Е. С. Законодательство о местном самоуправлении: анализ состояния и тенденции развития/ Е.С. Шугрина // Муниципальное право. — 2014. — № 4. — С. 9. ↑

9. Шугрина, Е. С. Законодательство о местном самоуправлении: анализ состояния и тенденции развития/ Е.С. Шугрина // Муниципальное право. — 2014. — № 4. — С. 9. ↑

10. Шугрина, Е. С. Законодательство о местном самоуправлении: анализ состояния и тенденции развития/ Е.С. Шугрина // Муниципальное право. — 2014. — № 4. — С. 10. ↑

11. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06 ноября 2003 г. №131-ФЗ// Российская газета, 2003. - № 202. - 08 октября 2003 г. ↑

12. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06 ноября 2003 г. №131-ФЗ// Российская газета, 2003. - № 202. - 08 октября 2003 г. ↑

13. Муниципальное право России: учебник / Малько А.В., Корсакова С.В. – 2 е изд., перераб. и доп.- М.: Издательство Юрайт; ИД Юрайт, 2011. - С. 329. ↑

14. Васильев В.И. Местное самоуправление: учебное и научно-практическое пособие / В.И. Васильев. — М.: Проспект, 2014. - С. 177. ↑

15. Васильев В.И. Местное самоуправление: учебное и научно-практическое пособие / В.И. Васильев. — М.: Проспект, 2014. -С. 178. ↑

16. Васильев В.И. Местное самоуправление: учебное и научно-практическое пособие / В.И. Васильев. — М.: Проспект, 2014. -С. 178. ↑

17. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ // Собрание Законодательства. – 1999. - №42. – Ст. 5005. ↑

18. Васильев В. И. Местное самоуправление: учебное и научно-практическое пособие / В. И. Васильев. — М.: Проспект, 2014. – С. 162. ↑

19. Васильев, В. И. Местное самоуправление: история и современная практика / В.И. Васильев // Журнал российского права. — 2015. — № 3. — С. 6. ↑

20. Васильев, В. И. Местное самоуправление: история и современная практика / В.И. Васильев // Журнал российского права. — 2015. — № 3. — С. 6. ↑

21. Указ Президента Российской Федерации «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» от 28 апреля 2008 г. № 607 // Собрание Законодательства РФ. - 2008. - № 18. - Ст.2003. ↑

22. Кодина Е. А. Развитие законодательства о местном самоуправлении. Анализ актуальных правовых вопросов / Е. А. Кодина // Местное самоуправление: организация, экономика и учет. – 2013. – № 2. – С. 15. ↑

23. Кодина Е. А. Развитие законодательства о местном самоуправлении. Анализ актуальных правовых вопросов / Е. А. Кодина // Местное самоуправление: организация, экономика и учет. – 2013. – № 2. – С. 16. ↑

24. Кодина Е. А. Развитие законодательства о местном самоуправлении. Анализ актуальных правовых вопросов / Е. А. Кодина // Местное самоуправление: организация, экономика и учет. – 2013. – № 2. – С. 16. ↑

25. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Собрание Законодательства РФ. - 2014. - № 15. - Ст. 1691. ↑

26. Михеева, И. В. Местное самоуправление в России: проблемы и перспективы правовой регламентации / И. В. Михеева, Л. А. Невельская // Государственная власть и местное самоуправление. — 2015. — № 3. — С. 21. ↑

27. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06 ноября 2003 г. №131-ФЗ // Российская газета, 2003. - № 202. - 08 октября 2003 г. ↑

28. Михеева, И. В. Местное самоуправление в России: проблемы и перспективы правовой регламентации / И. В. Михеева, Л. А. Невельская // Государственная власть и местное самоуправление. — 2015. — № 3. — С. 21. ↑

29. Михеева, И. В. Местное самоуправление в России: проблемы и перспективы правовой регламентации / И. В. Михеева, Л. А. Невельская // Государственная власть и местное самоуправление. — 2015. — № 3. — С. 23. ↑

30. Мирзаев М.А. Проблемные вопросы становления местного самоуправления в России / М. А. Мирзаев // Вестн. ДагГУ. – 2014. - № 2. – С. 69. ↑

31. Широков А. Местное самоуправление в новом политическом цикле: проблемы и перспективы развития / А. Широков // Муницип. власть. – 2012. – № 6. – С. 36. ↑

32. Кодина Е. А. Развитие законодательства о местном самоуправлении. Анализ актуальных правовых вопросов / Е. А. Кодина // Местное самоуправление: организация, экономика и учет. – 2013. – № 2. – С. 15. ↑

33. Кодина Е. А. Развитие законодательства о местном самоуправлении. Анализ актуальных правовых вопросов / Е. А. Кодина // Местное самоуправление: организация, экономика и учет. – 2013. – № 2. – С. 15. ↑

34. Муниципальное право : учеб. для бакалавров / отв. ред. В. И. Фадеев. – М. : Проспект, 2013. – С. 267. ↑

35. Муниципальное право : учеб. для бакалавров / отв. ред. В. И. Фадеев. – М. : Проспект, 2013. – С. 267. ↑