Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Основные формы развития демократии на муниципальном уровне)

Содержание:

Введение

Актуальность темы исследования обусловлена, прежде всего, важностью местного самоуправления в экономической и правовой жизни России. Местное самоуправление - самая древняя форма организации общественной жизни, которая была интересна для изучения с момента своего возникновения.

Начиная с первых государственных образований на территории современной России (Киевская Русь, Новгородское государство, Московское государство), местное самоуправление играло определяющую роль в формировании и укреплении российской государственности.

В современных условиях, несомненно, значимым является совершенствование местного самоуправления, поскольку это основа гражданского общества. Гражданское общество предполагает независящую от государства сферу общественных отношений, добровольные общественные объединения, сообщество свободных индивидов и правовое демократическое государство. Чтобы достичь этого, необходимо не только соблюдать закон, но и быть активной личностью. Объединения активных граждан, которые возникают на местном уровне, становятся основой для успешного функционирования системы местного самоуправления.

Местное самоуправление можно определить, как совокупность организационных форм в рамках муниципального образования, посредством которых обеспечивается решение населением вопросов местного значения.

Целью работы является исследование современного состояния и основных тенденций развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:

• провести теоретико - методологический анализ местного самоуправления;
• изучить нормативные правовые акты, регламентирующие местное самоуправление;
• проанализировать проблемы и перспективы развития местного самоуправления в России.

Объектом проведенного исследования являются общественные отношения, возникающие в области генезиса местного самоуправления.

Предметом исследования является процесс становления местного самоуправления.

Методологическую основу работы составили: анализ, синтез, историко-правовой метод. Использован системный подход и формально- юридический анализ.

Теоретическую основу исследования составили труды отечественных ученых в области местного самоуправления: Постового Н.В., Емельянова Н.А., Анимица Е.Г. и Тертышного А.Т., Коржихиной Т.П. и других.

Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.

Глава 1. Понятие, сущность и правовые основы местного самоуправления

1.1 Теоретико - методологический анализ местного самоуправления

В 1993 году начался новый этап развития местного самоуправления. Была принята Конституция Российской Федерации (далее Конституция РФ [1]), в которой восьмая глава освещает вопросы местного самоуправления. Конституция РФ является основополагающим источником российского права.

П.А. Астафичев [17,c.61] указывает, что «по существу весь нормативный массив конституции государства, так или иначе, предопределяет правовое регулирование местного самоуправления и муниципальную самоорганизацию населения посредством определения базовых принципов конституционной демократии, основанной на равенстве, свободе, разделении полномочий и ответственности власти перед обществом». [23,c.16]

Часть 2 статьи 3 Конституции РФ [1] устанавливает, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Тем самым, органы местного самоуправления относят к институтам власти. В части 3 статьи 3 Конституции РФ содержится положение о том, что «высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы». [1] В совокупности эти нормы определяют, что местное самоуправление является формой народовластия и может осуществляться народом непосредственно через референдум и муниципальные выборы, а также через формируемые органы местного самоуправления. [18,c.63]

Анализ Конституции [1] позволяет выделить следующие наиболее важные положения, прямо и непосредственно относящиеся именно к местному самоуправлению:

• статья 12, устанавливающая, что в России признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; [20]
• пункт «н» ч. 1 ст. 72 к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления; [1]
• статья 130 - местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; [20]
• статья 131 - местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий; [19,c.51]
• статья 132 - органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Также они могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. [20]
• статья 133 - местное самоуправление в РФ гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления. Таким образом, Основной закон достаточно подробно регулирует вопросы организации местного самоуправления в России. [21,c.25]

В научной литературе неоднократно высказывались мнения о том, что с сугубо теоретической точки зрения в основном законе страны можно было и не определять общий статус местного самоуправления - достаточно было признать, что государство гарантирует местное самоуправление. Нельзя не отметить, что в других странах обычно конституции федеративных государств не уделяют такого большого внимания местному самоуправлению, как это сделано в российской Конституции. Например, в США и Канаде муниципальные институты на федеральном уровне не регламентируются.

По сути, местное самоуправление на этапе перехода Российской Федерации к рыночным отношениям насаждалось сверху, в противовес развитым западноевропейским демократиям, в которых оно формировалось снизу, являясь итогом длительного поступательного развития территорий. В таких условиях, разумеется, «слабое» местное самоуправление нуждалось в достаточно подробном закреплении на самом высоком - конституционном - уровне. Это обстоятельство обусловило закрепление в ст. 12, 130 – 132 Конституции РФ общей модели местного самоуправления. [22,c.75]

В то же время, безусловно, само по себе разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации по вопросам регулирования местного самоуправления, произведенное в российской Конституции, заслуживает поддержки. Однако в связи с тем, как оно было проведено, на практике возникли споры относительно действительного содержания пункта «н» ч. 1 ст. 72 Основного закона. [1]

Данный пункт говорит об отнесении к совместному ведению не только установления общих принципов местного самоуправления, но и организации системы органов государственной власти. Это дает возможность толковать конституционно-правовое регулирование данной сферы как минимум тремя различными способами:

1. в совместном ведении находится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» - установление местного самоуправления, т.е. закрепление местного самоуправления как неприкосновенного демократического института; [20]
2. в совместном ведении находится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» - установление системы органов местного самоуправления, т.е. устанавливаются общие подходы к формированию органов местного самоуправления; [20]
3. в совместном ведении находится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» - установление общих принципов организации местного самоуправления, т.е. закрепляются общие подходы к правовому регулированию становления местного самоуправления. [23,c.16]

Федеральный законодатель пошел в данном случае по третьему пути:

• приняв 2003 году закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее ФЗ № 131) [3], он тем самым дал свою точку зрения, которую изложил в названии Закона, а именно: Российская Федерация должна устанавливать общие принципы организации
• местного самоуправления в Российской Федерации.

Однако, несмотря на то, что детальное регулирование организации и деятельности местного самоуправления в РФ осуществляется в настоящее время, как уже отмечалось выше, ФЗ № 131 [3], конституционные нормы имеют важнейшее значение для повседневного функционирования местного самоуправления. Важно помнить, что Конституция РФ не только «выступает в качестве основы всей системы российского права, предопределяет содержание всех ее отраслей, в том числе муниципального права», но и при необходимости может применяться напрямую, например, в случае противоречия ей норм федерального законодательства.

В этой связи при рассмотрении вопроса о Конституции РФ как об источнике правового регулирования системы местного самоуправления неизбежно встает вопрос о соответствии конституционным нормам отраслевого законодательства.

Ситуация здесь отнюдь не всегда является безупречной. В первую очередь под сомнением оказывается соблюдение тех норм Конституции, которые непосредственно закладывают правовые основы организации и функционирования местного самоуправления в РФ, содержатся в главе 8 Конституции РФ.

Рассмотрим некоторые вопросы, возникающие при обращении к главе 8 Конституции РФ. Так, ч. 2 ст. 130 Конституции РФ устанавливает, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления . [13,c.64[

Между тем, действующий ФЗ № 131 [3] допускает в некоторых случаях отсутствие органов местного самоуправления, избираемых на основе всеобщего, прямого и равного избирательного права при тайном голосовании. Такая ситуация возникает при формировании в муниципальном районе представительного органа путем делегирования в него представителей входящих в этот район поселений.. [11,c.51]

Продолжая анализ положений главы 8 Основного закона на предмет их соблюдения в действующем законодательстве, можно обратить внимание и на ч. 1 ст. 132 Конституции [1]. Согласно данной части органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Вопросы здесь вызывают конституционные положения об осуществлении органами местного самоуправления охраны общественного порядка.[12,c.70]

Дело в том, что единственные нормы федерального законодательства в этой сфере в настоящее время содержатся в п. 8 ч. 1 ст. 15 и п. 9 ч. 1 ст. 16 ФЗ № 131[3], которые устанавливают, что организация охраны общественного порядка на территории муниципального района и городского округа, соответственно. [14,c.275]

Однако такой закон, несмотря на то, что с момента принятия закона ФЗ № 131 прошло уже больше десяти лет, так и не принят. А учитывая, что муниципальной милиции не существовало и до принятия действующего Закона о местном самоуправлении (за исключением некоторых подразделений в отдельных муниципальных образованиях), можно констатировать, что рассматриваемое положение ч. 1 ст. 132 Конституции никогда в России в полной мере не соблюдалось. [1]

В связи с этим представляется настоятельно необходимыми скорейшая разработка и принятие федерального законодательного акта о муниципальной милиции, тем более что о необходимости создания данной структуры говорят в настоящее время многие специалисты. [20]

Надо сказать, что в некоторых случаях законодатель, формально не нарушая конституционные нормы, вместе с тем ищет различные способы, чтобы их «обойти». И касается это уже не только положений главы 8, специально посвященной местному самоуправлению, но и фундаментальных положений ст. 12 Конституции РФ, представляющих собой основы конституционного строя. Так, ряд критических замечаний в специальной литературе вызвало появление в ФЗ № 131 муниципального органа - избирательной комиссии муниципального образования. Критику в данном случае вызвал сам статус избирательной комиссии - муниципальный орган, и

положения закона о его невхождении в систему органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 39) . Тут следует отметить, что Конституция РФ не предусматривает существование муниципальных органов, не являющихся органами местного самоуправления. [15,c.72]

Зачем же законодателю потребовалось в данном случае вводить новый тип муниципальной властной структуры? Ответ здесь очень прост, и он давался многими исследователями: положения ч. 2 ст. 39 ФЗ № 131 [3] - это просто способ законодателя обойти ст. 12 Конституции РФ, устанавливающую, в частности, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти . [18,c.67]

Можно отметить, что произведенная в данном случае законодателем терминологическая подмена, возможно, даже и оправданная в данном конкретном случае, опасна тем, что потенциально дает возможности обходить самые различные конституционные нормы, касающиеся статуса органов местного самоуправления, путем замены их на муниципальные органы. И такие решения, пусть даже формально оставаясь в конституционно-правовом поле, расшатывают основы не только конституционного строя, но и всей правовой системы России. [20]

1.2. Нормативные правовые акты, регламентирующие местное самоуправление: анализ и содержание

Нормативно-правовая база местного самоуправления включает в себя федеральное законодательство, законодательство субъектов РФ и нормативно-правовые акты муниципальных образований, а также общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры, среди которых особое место занимает Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная в 1998 году. [2]

Местное самоуправление обладает мощнейшим демократическим потенциалом. Как указано в Европейской хартии местного самоуправления именно местный уровень власти наиболее непосредственно позволяет обеспечить участие граждан в управлении государством. [20]

Особое место среди федеральных законов, регулирующих вопросы местного самоуправления, занимает федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации[3]". В статье 4 (часть 2) закона содержится указание, что изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных данным Федеральным законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в него. Никакие другие федеральные законы, затрагивающие вопросы организации местного самоуправления, не должны противоречить данному Закону и должны быть приведены в соответствие с ним. Тем самым Закону отведено центральное, системообразующее место среди правовых актов, составляющих правовую основу местного самоуправления. [22,c.80]

Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по сравнению с федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 № 154-ФЗ (далее ФЗ № 154) из рамочного превратился в закон прямого действия, не только установив различные виды муниципальных образований в зависимости от территориальной основы, но и закрепив за ними различный объем полномочий по решению вопросов местного значения (но и он оставляет за субъектами РФ право на принятие своих регулирующих законов). В федеральном законе № 131 в отличие от федерального закона № 154 перечень правомочий субъектов Федерации сокращен. [3]

В новом законе расширено и уточнено понятие местного самоуправления. Коренной модернизации и унификации подверглась территориальная организация местного самоуправления. Введена двухуровневая система муниципальных образований, закреплены их виды. Для каждого муниципального образования определен перечень вопросов местного значения. Сокращена компетенция местного самоуправления в социальной сфере, некоторые функции, которые раньше находились в ведении муниципального образования, переданы субъектам РФ. [24,c.35]

Таким образом, Конституция Российской Федерации 1993 года, Европейская хартия местного самоуправления и федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3] подробно регламентируют вопросы местного самоуправления в России. Конституция РФ по вопросам регулирования местного самоуправления содержит как реально действующие нормы, так и нормы-декларации, т.е. такие нормы, которые в силу разных причин в настоящее время не применяются, например, норма ч. 1 ст. 132 Конституции, согласно которой органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка. [26,c.257]

Свою модель местного самоуправления Россия строит, основываясь и на мировой практике и на собственном опыте. Местное самоуправление России прошло долгий извилистый путь становления, поэтому можно выделить его специфику.[27,c.59]

Представляется очевидным, что, поскольку система местной власти является самостоятельной (на основании ст. 12 Конституции) и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, положения ст. 10 Конституции РФ (принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную) «автоматически» не могут быть перенесены на уровень местного самоуправления. Вместе с тем, очевидно, что федеральный законодатель четко разграничивает при определении статуса органов местного самоуправления их проектную (планирование, в т.ч. путем правотворчества) и программную (реализация решений) функции. [28,c.40]

Таким образом, само наличие на муниципальном уровне существующих отдельно друг от друга представительного и исполнительного органов местного самоуправления указывает на то, что их функции разделены [20].

Особенностью российского местного самоуправления является возможность совпадения в одном лице объекта и субъекта управления (хотя на практике в полной мере данный принцип реализуется лишь в небольших сельских поселениях). И это означает, что в такого рода случаях не является необходимым ни создание специальных органов муниципального управления, ни разграничение функций между ними: все наиболее важные вопросы местного значения решаются напрямую населением, которое для принятия оперативных решений создает исполнительный орган и назначает его главу.

Таким образом, действующий ФЗ № 131 потребовал безусловного разделения представительного и исполнительного органов местного самоуправления. Глава муниципального образования был сохранен как особое должностное лицо в системе местного самоуправления, но при этом, если не брать в расчет небольшие сельские поселения, он обязан находиться в составе одного из данных органов.[30,c.250]

В настоящее время наибольшей популярностью в муниципальных образованиях пользуется система органов местного самоуправления, при которой представительный орган муниципального образования и глава муниципального образования избираются населением, и глава муниципального образования входит в исполнительный орган местного самоуправления. [20]

Дальнейшая реализация норм ФЗ № 131, с точки зрения разграничения функций представительной и исполнительной власти, требует корректировки сложившихся систем местного самоуправления: прежде всего это справедливо в отношении уточнения статуса главы муниципального образования - может находиться в составе (во главе) лишь одного из органов местного самоуправления. Совмещение функций новый Закон запрещает. Но разрешает ли он совмещение должностей? На этот вопрос нет четкого ответа. Буквально по тексту закона № 131-ФЗ глава муниципального образования «исполняет полномочия» председателя представительного органа муниципального образования или главы местной администрации. Возникает вопрос, идентичны ли эти понятия «исполнение полномочий» и «замещение должностей». Муниципальная практика складывается таким образом, что должности совмещаются. То есть глава муниципального образования является одновременно или председателем представительного органа муниципального образования, или главой местной администрации. Но это не вполне корректно: глава муниципального образования - особая должность. С другой стороны, представить себе представительный орган муниципального образования без председателя или местную администрацию без руководителя также не вполне логично. [32,c.15]

В России в настоящее время отмечается тенденция расширения количества видов и в какой-то степени уровней муниципальных образований, первоначально жестко унифицированных и сведенных к пяти основным видам ФЗ № 131 (сельское, городское поселения, муниципальный район, городской округ, муниципальное образование). Подтверждение данной тенденции - появление ФЗ от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [6] и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее закон № 136-ФЗ) , который ввел новое понятие (и вид муниципального образования) - «городской округ с внутригородским делением», а также «новый» (существовавший в 90-е годы XX века, но ликвидированный в ходе муниципальной реформы начала 2000-х гг.) тип муниципального образования - внутригородской район как самостоятельное муниципальное образование.[4]

Сегодня муниципальное устройство в России претерпевает серьезные изменения, в том числе концептуального характера. В СМИ и в научном сообществе особенно широко обсуждаются метаморфозы организации местного самоуправления в крупных городах, введение нового вида муниципальных образований - внутригородских районов. [11,c.199]

Так, в соответствии с ч. 1 ст. 79 закона № 136-ФЗ в городах федерального значения в соответствии с уставами указанных субъектов Российской Федерации местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях. При этом законами субъектов РФ - городов федерального значения осуществляется: установление и изменение границ муниципальных образований; определение вопросов местного значения (а также полномочий по их решению) и источников доходов бюджетов; состав муниципального имущества. [20]

Таким образом, федеральный закон № 131 предоставил законодателю городов федерального значения значительную свободу усмотрения при выстраивании модели местного самоуправления. Обоснован такой подход к правовому регулированию был необходимостью сохранения единства городского хозяйства, что не предполагало передачи существенных полномочий формально независимым от центральной городской власти внутригородским муниципальным образованиям. Другими словами, законодательство должно обеспечивать единство городской политики на всей территории города независимо от округа или района . [11,c.199]

Но применительно к более крупным поселениям - городским округам (в т.ч. с внутригородским делением) и муниципальным образованиям «вторичного» типа - муниципальным районам такое разграничение представляется не только возможным, но и даже обязательным - именно тогда, когда функции и задачи органов местного самоуправления крупных поселений и районов совпадают с функциями и задачами органов государственного управления. В таких ситуациях эффективным публичное управление может быть лишь при условии создания на местном уровне четкой структурированной системы органов, ясном определении их задач и закреплении механизмов их взаимодействия с органами государственной власти. [23,c.16]

За время действия ФЗ № 131 он многократно подвергался уточнениям и дополнениям. Однако нынешние изменения в значительной мере носят концептуальный смысл. Принципиальный характер, как было отмечено, имеет учреждение двух новых типов муниципальных образований - городских округов с районным делением и внутригородских районных муниципалитетов. Цель нововведения - приблизить муниципальную власть в крупных городах к населению. Замысел обоснован - в большинстве крупных городов самоорганизация граждан для решения вопросов непосредственного жизнеобеспечения отсутствует. Ее заменяет самоуправление муниципальных чиновников, далеко не всегда внимательно относящихся к нуждам населения. Из-за больших размеров территории городов, многочисленности их жителей муниципальная власть как власть самого населения здесь фактически не существует. Связь горожан с муниципальными должностными лицами (в том числе выборными), а также местными депутатами чрезвычайно слаба. Создание районных муниципалитетов может сблизить местную власть с гражданами и расширить их участие в управлении делами города. [15,c.75]

В окончательной редакции ФЗ № 136 региональным органам предлагается определить в законах субъектов Федерации выборы глав путем прямых, всеобщих, равных выборов либо путем выбора их представительными органами. [6]

Законы субъектов РФ, принятые на основе данных федеральных законов, отдают предпочтение той модели формирования органов местного самоуправления, которая отменяет прямые выборы глав муниципальных образований и тем самым сокращает их ответственность перед населением. В то же время расширены возможности руководителей субъектов РФ влиять на подбор кандидатов на должности глав муниципальных образований.

Выводы:

Местное самоуправление возникло во времена Древней Руси и осуществлялось через вече.

Современная модель местного самоуправления России определяется синтезом демократических правовых принципов, отраженных в законодательстве.

Наибольшей популярностью в муниципальных образованиях пользуется модель местного самоуправления, при которой представительный орган и глава муниципального образования избираются населением, и глава муниципального образования входит в исполнительный орган местного самоуправления.

Отмечается тенденция расширения количества видов муниципальных образований, первоначально жестко унифицированных и сведенных к пяти основным видам законом. Так, введено понятие «городской округ с внутригородским делением», «внутригородской район» как самостоятельное муниципальное образование.

Глава 2.ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

2.1.Основные формы развития демократии на муниципальном уровне

Согласно Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (часть 2 статьи 3); высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (часть 3 статьи 3). [1] Статья 130 Конституции РФ прямо устанавливает, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. [11,c.191]

В целях решения непосредственно населением вопросов местного значения проводится местный референдум (статья 22 Федерального закона). Местный референдум - это голосование избирателей, место жительства которых расположено в границах муниципального образования, посредством которого принимается решение по вопросам местного значения. [23,c.16]

Порядок реализации гражданами права на референдум в Российской Федерации основывается на Конституции РФ (статьи 3, 32, 130) и устанавливается Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации», Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлен перечень субъектов, общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах, а также представительный орган и глава местной администрации, выдвигающие инициативу совместно. [20]

Инициатива проведения референдума, выдвинутая гражданами, избирательными объединениями, оформляется в порядке, установленном Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ. Инициатива органов муниципального образования оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации [11, с. 199].

Федеральное законодательство устанавливает перечень вопросов, которые запрещено выносить на местный референдум. К таковым относятся следующие вопросы:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

б) о персональном составе органов местного самоуправления;

в) об избрании депутатов и должностных лиц, утверждении, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности; [23,c.16]

г) о принятии или изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения [20].

Уставами муниципальных образований может быть закреплен перечень вопросов, решаемых исключительно на референдуме. Так, например, Устав города Саратова устанавливает, что к таковым относятся вопросы:

1) определения структуры местного самоуправления, в случаях, установленных Федеральным законом; 2) введения и использования средств самообложения [10].

Помимо этого, на местный референдум часто выносят следующие вопросы: - об изменении границ муниципального образования; - об изменении статуса муниципального образования; - о принятии муниципальных нормативно - правовых актов; - о строительстве или реконструкции крупных промышленных или инфраструктурных объектов на территории муниципального образования. Вопросы, предлагаемые для вынесения на референдум по инициативе, выдвинуто гражданами, избирательными объединениями, иными общественными объединениями могут подлежать проверке. Так, в соответствии с Уставом г. Сочи [10]: «Вопрос (вопросы), предлагаемые для вынесения на референдум по инициативе, выдвинуто гражданами, избирательными объединениями, иными общественными объединениями, подлежат проверке Городским Собранием Сочи на их соответствие требованиям, установленным статьей 12 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [6].

Одним из направлений совершенствования проведения референдума представляется обеспечение точного и достоверного подсчёта голосов, поданных «за» и «против». Частично эти проблемы решаются использованием специальных электронных устройств.

Муниципальные выборы, как это следует из статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. [3]

От местного референдума их отличает то, что голосование проводится в отношении не просто конкретного варианта решения местной проблемы, а в отношении конкретного лица, группы лиц, некой идеи, от которой в дальнейшем будет зависеть местная жизнь. [23,c.16]

Согласно части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3] гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ. [16,c.43] Законом субъекта РФ в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. [20[

В соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании. Под избирательной системой понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов - допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов [16, с. 278].

Важно обратить внимание на то, что часть 3 статьи 23 Федерального закона была признана не соответствующей Конституции РФ Постановлением Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 года № 15-П в той мере, в какой этими положениями в системе действующего правового регулирования не исключается возможность применения пропорциональной избирательной системы (в том числе как элемента смешанной избирательной системы) на выборах в представительные органы сельских поселений с малочисленным населением и малым числом депутатов, чем создается риск искажения волеизъявления избирателей, отступления от принципа свободных и справедливых выборов и нарушения равенства избирательных прав граждан. Федеральным законом от 16 октября 2012 года № 173-ФЗ в статью 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статью 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были внесены изменения, направленные на приведение данных федеральных законов в соответствие с правовой позицией Конституционного Суда РФ. [16,c.33]

Пункт 1 части 4 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции 2014 года) допускает, что представительный орган муниципального района в соответствии с законом субъекта РФ и уставом муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. [20]

Конституционным Судом РФ (постановление от 18 мая 2011 года № 9-П) было признано, что положения пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона не противоречат Конституции РФ, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования предполагают возможность формирования представительного органа муниципального района путем вхождения в его состав представителей поселений из числа лиц, ранее избранных непосредственно населением, только в случае, если решение о переходе к такому способу формирования представительного органа муниципального района принимается представительными органами соответствующих муниципальных образований с учетом мнения населения, проживающего на данной территории, выявленного в порядке, устанавливаемом в уставах и иных нормативных правовых актах муниципальных образований [16, с. 40].

Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Ранее действовавшим Федеральным законом 1995 года порядок отзыва выборного лица практически не регулировался. В статье 8 устанавливалось, что в уставе муниципального образования определяется порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. В статье 18 допускалось, что уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Статьей 24 действующего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3] определен порядок проведения голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования. Предусматривается, что основаниями для отзыва могут служить только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) названных лиц в случае их подтверждения в судебном порядке. [16,c.44]

Сход граждан является наиболее традиционной формой непосредственной демократии, посредством которой граждане по месту жительства решают вопросы местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. В отличие от местного референдума сход граждан проводится в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения. [20]

Федеральным законом от 23 июня 2014 года № 165-ФЗ в Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» введены нормы, в соответствии с которыми в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, более 100 и не более 300 человек для решения вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования может проводиться сход граждан; уставом поселения с численностью жителей более 100 и не более 300 человек может быть предусмотрено, что представительный орган не формируется и его полномочия осуществляются сходом граждан. [32,c.15]

Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. В современных условиях данный институт обеспечивает возможность сочетания коллективного обсуждения вопросов и принятия решений с личной активностью граждан, а также дает возможность гражданам непосредственно высказывать и выражать свою волю по вопросам развития муниципального образования, т.е. он служит формой проявления общественно-политической активности населения. Таким образом, сход граждан, заменяя собой представительный орган муниципального образования с численностью населения, обладающего избирательным правом, не более 100 человек, обладает теми же возможностями по контролю качества работы местной администрации, выборных должностных лиц местного самоуправления, что и представительный орган, но используются сходы для этих целей недостаточно активно. Однако преодолеть этот недостаток может только само население.[20]

Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения, внутригородской территории города федерального значения, внутригородского района для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.[31,c.51]

По сути до недавнего времени (до того, как городские округа получили возможность разделиться на более мелкие элементы самоуправления - внутригородские районы) территориальное общественное самоуправление оставалось единственной эффективной возможностью граждан, как сказано в послании Президента Российской Федерации от 12 декабря 2013 года, «дотянуться до власти рукой». Территориальное общественное самоуправление представляет собой институт участия граждан в осуществлении местного самоуправления, включающий в себя механизмы как непосредственной, так и представительной демократии. [20]

Институт правотворческой инициативы в новейшей истории местного самоуправления относительно молод. В законе 1995 года ему была посвящена одна статья. Тогда он именовался народной правотворческой инициативой. Устанавливалось, что население в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию (обнародованию). [30,c.254]

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года даёт более подробную регламентацию данному способу осуществления народом своей власти. Так, согласно статье 26 Федерального закона с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. [3]

Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения.

Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта.

Итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Решения таких собраний граждан носят рекомендательный, консультативный характер и являются только формой организованного выражения коллективного мнения по любому вопросу общественной или муниципальной жизни, что вполне соответствует природе общественных мероприятий [19, с. 35].

В случаях, предусмотренных уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления, полномочия собрания могут осуществляться конференцией граждан (собранием делегатов) (статья 30). Собрание и конференцию можно использовать как инструмент общественного контроля, и как способ воздействия на деятельность органа местного самоуправления, способного повлечь негативные последствия для этого органа в виде обязанности по принятию определенных мер по данному обращению с последующим официальным опубликованием (обнародованием) итогов собрания граждан, что повысит их влияние на органы и должностных лиц местного самоуправления. [20]

Следующей формой контроля населения посредством обеспечения обратной связи для выявления общественного мнения и его учета при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправление, а также органами государственной власти являются опросы граждан, проводимые в соответствии со статьей 31 Федерального закона на всей территории муниципального образования или на части его территории. В опросе имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом. [29,c.108]

В Федеральном законе закрепляется, что в нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан должны устанавливаться дата и сроки проведения опроса, формулировка вопроса, методика проведения опроса, форма опросного листа, минимальная численность жителей, участвующих в опросе. Как известно, результаты опроса носят рекомендательный характер. Тем не менее, органы и должностные лица должны учитывать их для корректировки своей деятельности [10, с. 72].

Важной формой участия населения в решении вопросов местного значения являются публичные слушания, установленные статьёй 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Публичные слушание могут проводиться представительным органом или главой муниципального образования, как по их собственной инициативе, так и по инициативе населения для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования. Публичные слушания проводятся не только с целью информирования населения об осуществляемой или планируемой деятельности либо выяснения мнения населения по обсуждаемом вопросам, но и используются для контроля за принятием и реализацией решений, в том числе по установлению публичных сервитутов. [20]

Существенным является то, что Федеральным законом предусмотрено не только участие жителей конкретного муниципального образования в публичных слушаниях, но и их право инициирования проведения самих публичных слушаний. Таким образом, обеспечиваются открытость и гласность деятельности органов местного самоуправления, а соответственно и контроль за осуществлением их полномочий. Немалую роль в организации и проведении публичных слушаний играет уровень активности жителей муниципального образования, желание лично участвовать в решении вопросов местного значения. Такое участие должно быть интересным и важным для населения, так как все желающие вправе задать вопрос, высказать свое мнение, внести дополнения по проекту муниципального правового акта, предложения о внесении изменений в устав или проект местного бюджета. [20]

Перечисленные формы представительной демократии не являются исчерпывающими. Граждане, политические партии, другие общественные объединения вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления и контроле за ним и в иных формах, не противоречащих действующему законодательству, что позволяет развивать их общественную инициативу.

2.2.Изменения в статусе органов местного самоуправления в связи с проводимой антикоррупционной политикой государства

В современных условиях для решения задач, стоящих перед муниципальными органами власти, совершенно недостаточно традиционного набора инструментов управления. В последние несколько лет в российской науке становятся популярными количественные исследования тех или иных феноменов. Исследования коррупции не являются исключением. Разработками индекса коррупции занимаются многие организации, среди которых Transparency International, The World Bank, Freedom House, Heritage Foundation и т. д. Однако, коррупция явление сложное, с одной стороны, и имеющее латентный характер, с другой. Однако если измерение через восприятие строится, как правило, путем обращения к мнению экспертов, то замер коррупционного опыта основывается на общественном мнении [11, с. 7].

На данный момент, среди множества подходов к определению коррупции, одним из наиболее распространенных является правовой подход, а именно обращение к определениям, юридически закрепленным в нормативно-правовых актах. Ограничением в данном случае может выступать тот факт, что юридически закрепленное понятие коррупции в разных государствах имеет свою специфику. [31,c.51]

Так, в России коррупция определяется как «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами». В то время как в законодательстве Канады нет как такового определения коррупции. Коррупция понимается посредством определения форм её проявления: дача взятки должностному лицу, мошенничество в отношении государства, злоупотребление доверием со стороны должностного лица и др. [12, с. 15].

Конституцией Российской Федерации 1993 года была закреплена классическая, идеальная модель местного самоуправления, заимствованы принципы из Европейской хартии местного самоуправления 1985 года [13]. Местное самоуправление - это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения определенной территории, по решению вопросов местного значения исходя из интересов населения. Суть местного самоуправления заключается в автономности от органов государственной власти, самостоятельности населения в решении местных проблем. Однако имеют место исключения. Российская Федерация и ее субъекты обладают определенными правами по отношению к местному самоуправлению: определяют общие принципы организации местного самоуправления, границы муниципальных образований, на территории которых осуществляется местное самоуправление, с учетом мнения населения; в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства федеральным законом на отдельных территориях может быть ограничено право граждан на осуществление местного самоуправления [14, c. 180]. Кроме того, сама Хартия определяет «подзаконную» природу местного самоуправления, то есть границы самостоятельности местного самоуправления устанавливаются законом государства. Что является необходимым для сохранения суверенитета государства.

Принципы местного самоуправления, заложенные в Хартии, имеют общую формулировку, что позволяет, применяя их, реализовывать различные модели местного самоуправления, имеющие различную степень самостоятельности. В нашей стране в настоящее время активно обсуждается тема нарушения конституционного принципа самостоятельности и независимости местного самоуправления. Поводом служат, например, «отмена» выборов глав крупных городов, финансовая несамостоятельность большинства муниципалитетов, изменение территориальных границ без проведения референдумов, централизация в сфере закупочной деятельности и другое [15, c. 251].

Одним из поводов для обсуждения ограничения самостоятельности местного самоуправления становится проводимая государством антикоррупционная политика. Сегодня выстраивается централизованная система органов по противодействию коррупции во главе с Администрацией Президента Российской Федерации, включающая контроль региона над органами местного самоуправления в указанной сфере. [23,c.16]

Так, вводимые Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [9] меры по противодействию коррупции первоначально предполагали их отдельную самостоятельную реализацию региональными и местными органами. На практике же за регионом была закреплена обязанность осуществлять мониторинг реализации антикоррупционных мер на его территории и итоговую информацию направлять в Администрацию Президента Российской Федерации, то есть фактически за реализацию органами местного самоуправления антикоррупционной политики отвечает глава региона. При этом формально в нормативных актах, письмах используется формулировка: «рекомендовать органам местного самоуправления принять..., разработать..., создать...» и так далее. [20] На лиц, замещающих муниципальные должности на постоянной основе, и муниципальных служащих, чьи должности включены в перечень должностей с коррупционными рисками, была возложена обязанность представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (далее - сведения). Сведения представлялись в кадровое подразделение органа местного самоуправления, где подлежали анализу, проверке и публикации. Складывалась парадоксальная ситуация, когда главы муниципальных образований, председатели местных дум, по сути, представляли сведения сами себе и осуществляли самоконтроль. [20]

Коррупция разлагает экономическую, социальную, политическую и иные сферы современной жизни государства. Причем, многие негативные последствия в большей или меньшей степени заметны в рамках Российского государства. Общество перестает доверять власти и разочаровывается в ценностях демократии, что ставит под угрозу любые благие начинания власти [17, с. 93].

Официально контроль высшего должностного лица субъекта Российской Федерации над органами местного самоуправления по отдельным вопросам противодействия коррупции был установлен Федеральным законом от 03.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» [7]. Данным законом введена обязанность лиц, представляющих сведения о доходах, подавать также и сведения о расходах по крупным сделкам.

За главами регионов закрепили полномочие осуществлять контроль за соответствием расходов доходам, в том числе в отношении лиц, замещающих муниципальные должности на постоянной основе и должности муниципальной службы.

В конце 2015 года Федеральным законом от 03.11.2015 № 303-ФЗ внесены изменения в отдельные антикоррупционные законы Российской Федерации, в соответствии с которыми в ряде норм из словосочетания: «лица, замещающие муниципальные должности на постоянной основе» исключены слова «на постоянной основе», что повлекло за собой наложение обязанности представлять сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сообщать о наличии конфликта интересов и принимать меры по его урегулированию не только на глав муниципальных образований и председателей местных дум, но и на местных депутатов, осуществляющих свои обязанности на непостоянной основе.

Таким образом, на сегодняшний день глава региона осуществляет контроль за расходами в отношении всех лиц, замещающих муниципальные должности в муниципальном образовании на территории региона.

В разных субъектах Российской Федерации по-разному организован контроль за расходами. Это связано с тем, что на федеральном уровне до сих пор отсутствует регулирование порядка представления сведений о доходах и расходах лицами, замещающими муниципальные должности, проведения проверки, публикации в сети Интернет. [18,c.67]

В большинстве регионов по-прежнему справки о доходах и расходах представляются в кадровые подразделения органов местного самоуправления, а контроль за расходами инициируется на уровне региона только в случае, если извне (например, от органов прокуратуры или сотрудников кадрового подразделения органа местного самоуправления) поступит информация о том, что расходы лица не соответствуют его доходам.

Свердловской области, в одном из первых субъектов были, приняты реальные меры по осуществлению эффективного контроля за сведениями о доходах и расходах. Так, Областным законом от 20.02.2009 № 2-ОЗ «О противодействии коррупции в Свердловской области» [8] закреплен порядок представления сведений о доходах и расходах лицами, замещающими муниципальные должности, на уровень региона, а именно в Администрацию Губернатора Свердловской области и Администрации управленческих округов Свердловской области, где справки анализируются, выявляются нарушения, и соответствующие сведения публикуются в сети Интернет (а также аналогичный порядок в отношении сообщений лиц, замещающих муниципальные должности, о наличии у них конфликта интересов). [20]

Проблема состоит в том, что регион не имеет никаких мер воздействия на указанных должностных лиц и на органы местного самоуправления. Так, установив нарушения со стороны лица, замещающего муниципальную должность, регион направляет информацию о нарушении в местную думу для решения вопроса о досрочном прекращении полномочий. При этом существует вероятность, что местная дума не примет объективно правильного решения. Правом принимать самостоятельно решение о досрочном прекращении полномочий глав муниципальных образований и депутатов местных дум, в случае допущения ими конфликта интересов или непредставления сведений о доходах и расходах, регионы не наделены. [20]

При этом снижается эффективность проводимого контроля, а ситуация «бессилия» подрывает авторитет региональных властей. Причина, по которой на уровне федерального законодательства полноценно не урегулирован механизм контроля за соблюдением лицами, замещающими муниципальные должности, антикоррупционного законодательства, кроется, по нашему мнению, именно в формальном соблюдении принципа самостоятельности местного самоуправления. [22,c.70]

В таких вопросах как противодействие коррупции не может быть речи о саморегулировании и самоконтроле. Вышеуказанный механизм контроля следует доработать до конца: - наделив регионы правом проводить проверки по вопросам соблюдения лицами, замещающими муниципальные должности, антикоррупционного законодательства; - включив в качестве основания для применения мер ответственности к главам муниципальных образований и представительному органу местного самоуправления со стороны субъекта Российской Федерации (статьи 73 и 74 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») [3] наличие установленного судом нарушения ими антикоррупционного законодательства.

Выводы:

Таким образом, предлагаемые пути совершенствования местного самоуправления заключаются в преодолении коллизий норм Конституции РФ и федерального законодательства; расширении возможностей населения путем референдума вносить изменения в Устав муниципального образования положения о структуре муниципального образования; решении вопросов соотношения юридической силы нормативно-правовых актов регионов и федерации. Также предлагается внести изменения в федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», чтобы дать возможность регионам принимать законы по тем вопросам, которые не охвачены федеральным законодательством.

Заключение

На основании проведенного исследования можно сделать ряд выводов.

Местное самоуправление возникло во времена Древней Руси и осуществлялось через вече. После образования Московского государства местное самоуправление подверглось реформированию. Во времена правления Ивана IV органы местного самоуправления избирались населением, но были подконтрольны центральной власти. При Петре I созданные органы местного самоуправления превращались в орудие фискальной политики и быстро бюрократизировались. Екатерина II сделала важный шаг в развитии местного самоуправления, но вся система формировалась по сословному признаку и функционировала под контролем чиновников. Политика Павла I была направлена централизацию и бюрократизацию государственного аппарата и местной власти.

Конституция Российской Федерации 1993 года, Европейская хартия местного самоуправления и федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другие законы подробно регламентируют вопросы местного самоуправления в России. Конституция РФ по вопросам регулирования местного самоуправления содержит как реально действующие нормы, так и нормы-декларации, т.е. такие нормы, которые в силу разных причин в настоящее время не применяются.

Современная модель местного самоуправления России определяется синтезом демократических правовых принципов, отраженных в законодательстве. Наибольшей популярностью в муниципальных образованиях пользуется модель местного самоуправления, при которой представительный орган и глава муниципального образования избираются населением, и глава муниципального образования входит в исполнительный орган местного самоуправления. Отмечается тенденция расширения количества видов муниципальных образований, первоначально жестко унифицированных и сведенных к пяти основным видам законом. Так, введено понятие «городской округ с внутригородским делением», «внутригородской район» как самостоятельное муниципальное образование.

Целесообразными представляются предложения внести изменения в ст. 6 ФЗ № 131, в соответствии с которыми возможно было бы осуществлять законодательное регулирование организации местного самоуправления на региональном уровне по тем вопросам, которые не охвачены ФЗ № 131, а не «в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом», как это в настоящий момент закреплено в ст. 6.

Предлагаемые пути совершенствования местного самоуправления заключаются в преодолении коллизий норм Конституции РФ и федерального законодательства; расширении возможностей населения путем референдума вносить изменения в Устав муниципального образования положения о структуре муниципального образования; решении вопросов соотношения юридической силы нормативно-правовых актов регионов и федерации. Также предлагается внести изменения в федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», чтобы дать возможность регионам принимать законы по вопросам, которые не охвачены федеральным законодательством.

Перспективным направлением расширения социальной базы непосредственной демократии на муниципальном уровне представляется вовлечение в нее граждан Российской Федерации, проживающих на территории соответствующих муниципальных образований, но имеющих постоянное место жительство (и соответственно регистрацию места жительства) в другом муниципальном образовании при условии, что они работают на территории муниципального образования, в котором проводится местный референдум, муниципальные выборы, и (или) владеют недвижимостью на территории данного муниципального образования и соответственно уплачивают в местный бюджет соответствующие налоги.

Данных лиц при наличии их заявлений можно дополнительно включать в список избирателей, участников референдума. Решение данного вопроса находится в ведении федерального законодателя, поскольку затрагивает регулирование прав граждан.

Современная система местного самоуправления является наиболее совершенной и отличной о тех, что были ранее, однако не стоит забывать о том, что исторический опыт важен для развития современных представлений о местном самоуправлении.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс : справ. правовая система. Версия Проф. Электрон. дан. М., 2016. (дата обращения 15.04.2017)
2. Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, октября 1985 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 36. - Ст. 4466.
3. Федеральный закон от 6.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 15.02.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс : справ. правовая система. Версия Проф. Электрон. дан. М., 2016. дата обращения 15.04.2017)
4. Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс : справ. правовая система. Версия Проф. Электрон. дан. М., 2016. (дата обращения15.04.2017)
5. Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 09.11.2016) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс : справ. правовая система. Версия Проф. Электрон. дан. М., 2016. (дата обращения 15.04.2017)
6. Федеральный закон от 27.05.2014 N 136-ФЗ (ред. от 03.02.2015) "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных
7. О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам: Федеральный закон [от 03.12.2012 № 230-ФЗ] // Российская газета. - 05.12.2012. - № 280.
8. О противодействии коррупции в Свердловской области: Областной закон [от 20.02.2009 № 2-ОЗ] // Областная газета. - 25.02.2009. - № 51-52.
9. О противодействии коррупции: Федеральный закон [от 25.12.2008 № 273-ФЗ] // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2008. - № 52 (ч. 1). - Ст. 6228.
10. Устав муниципального образования город - курорт Сочи: решение Городского Собрания Сочи [от 29.07.2010 № 92 ред. от 21. 01. 2016] // Новости сочи - 07. 12. 2004 г. № 41.
11. Адамская Л. В. Местное самоуправление как ресурс формирования активной жизненной позиции молодежи // Социальная политика и социология. - 2013. - Т. 1. - № 3. - С. 191-199.
12. Акмалова А.А. Реформирование городских округов: принцип вариативности в теории и правовой политике /А.А. Акмалова, В.М. Капицын // Конституционное и муниципальное право. - 2015. - № 1. - С. 67 - 70.
13. Алексеев А.П., Братановский С.Н. Муниципальное право России / А.П. Алексеев, С.Н. Братановский. - М.:Юрайт, 2013. - С. 64.
14. Алексеева В. Д., Адамская Л. В. Формирование патриотизма у молодежи средствами культурно-досуговой деятельности // Молодежь и общество: сборник научных статей. - М., 2015. - С. 275-279.
15. Алисова Л. Н., Аносова В. В. Местное самоуправление и гражданское общество: проблемы взаимодействия // Теория и практика общественного развития. - 2015. - № 1. С. 72-75.
16. Андреева Л.А. Коррупция: основные тенденции противодействия. Коллективная монография. Новосибирск: Изд. «СибАК», 2015. - 196 с.
17. Астафичев П.А. Муниципальное право России /П.А. Астафичев. - М.: Юридическая литература, 2010. - С. 61.
18. Бучинский В.В. Особенности конституционно-правового регулирования разграничения федерального и регионального законодательства в регламентации вопросов организации местного самоуправления В.В. Бучинский, В.Е. Сафонов // Государственная власть и местное самоуправление. - 2013. - № 2. - С. 67.
19. Васильев В.И. Правовой статус местного самоуправления: перемены и ожидания /В.И. Васильев // Журнал российского права. - 2014. - № 11. - С. 51 - 59
20. Велиева Д.С. [и др.] Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (постатейный) / Д.С. Велиева, В.В. Лысенко, Ю.В. Капитанец, М.А. Кулушева, М.В. Пресняков, С.Е. Чаннов [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс : справ. правовая система. Версия Проф. Электрон. дан. М., 2016 (дата обращения 15.04.2017)
21. Выдрин И.В. Муниципальное право России /И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов. - М.: Юрайт, 2012. - С. 25.
22. Ежукова О.А. Некоторые тенденции в правовом регулировании организации местного самоуправления в Москве /О.А. Ежукова // Конституционное и муниципальное право. -2015. - № 5. - С. 74 - 80.
23. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук /Е.М. Ковешников. - М.:НОРМА, 2017. С. 16.
24. Комов В. Э. Мониторинг эффективности деятельности орган местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в тульской области // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. 2014. № 4-1. С. 35.
25. Котляров С. Б., Чичеров Е. А. Индикаторы измерения коррупции: понятие и совершенствование // Актуальные проблемы права: материалы IV междунар. науч. конф. (г. Москва, ноябрь 2015 г.). — М.: Буки-Веди, 2015. — С. 6-9.
26. Котляров С.Б., Чичеров Е.А. Подходы к определению коррупции, ее причины и последствия. // Казанская наука. - 2015. - № 10. - С. 257-259.
27. Лапин А. Е. Нечаева О. В. Перспективы и проблемы развития форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. - 2011. № 3. - С. 53-60.
28. Лескова И. В. Евразийская интеграция: перспективы и проблемы // Российская наука и образование сегодня: проблемы и перспективы. - 2015. - № 1 (4). - С. 40-48.
29. Новокрещёнов А.В. Становление местного самоуправления в постсоветской России: монография. Новосибирск: Изд-во СибАГС, 2009. С. 108.
30. Филина М.А. Независимость местного самоуправления: европейские идеалы и российская действительность // Вестник Бурятского государственного университета. - 2011. - № 2. - С. 250-254.
31. Чернышев А.И. Сущность программно-целевого метода реализации региональной политики государства // Актуальные вопросы социально - гуманитарного и научно-технического знания. - 2013. - №1-2. - С. 51-53.
32. Чичеров Е. А., Черапкин Н. Н. К вопросу о теории познания коррупции: история и современность // Право: современные тенденции: материалы III междунар. науч. конф. (г. Краснодар, февраль 2016 г.). — Краснодар: Новация, 2016. — С. 15-19.