Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Местное самоуправление муниципального образования как социально–экономическая система)

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Процессы глобализации и регионализации, происходящие в мировой экономике, привели к тому, что местные сообщества оказались вовлечены в систему международной и межтерриториальной конкуренции за привлечение инвестиций и размещение производительных сил. Следствием явилось интенсивное формирование социально–экономического своеобразия территорий, повлёкшее изменение роли муниципальных образований, которые в современных условиях стали относительно самостоятельными субъектами экономической деятельности, вступающими в хозяйственные отношения на национальном и мировом уровнях.

С переходом к экономической самостоятельности муниципальных образований возросла объективная необходимость в совершенствовании технологий управления ими, которая нашла отклик в экономической науке и практике в виде разработки методологического инструментария стратегического управления и планирования муниципального развития. Однако изучение сущности местного самоуправления как объекта в управлении на современном этапе развития экономики России, с нашей точки зрения, не получило должного развития, что актуализирует проблематику заявленного исследования.

Для эффективного управления муниципальным образованием необходимо иметь целостное представление о его элементах как объекта управления на основе системного подхода. В общей теории системного анализа под системой понимается комплекс взаимосвязанных составных частей, образующих определённую целостность.

Целью работы является изучение местного самоуправления муниципального образования, как объекта управления, исходя из цели можем выделить следующие задачи исследования:

• рассмотреть местное самоуправление муниципального образования как социально–экономическая система;
• определить свойства и классификацию систем муниципального образования;
• исследовать местное самоуправление муниципального образования как объект и субъект управления;
• изучить Шелеховское муниципальное образование как объект управления;
• рассмотреть тенденции и перспективы развития муниципальных образований.

Объектом исследования данной работы является муниципальное образование.

Предметом исследования является Шелеховский район Иркутской области.

При написании работы были использованы приёмы и методы из статистики, теории организации, менеджмента, которые при изучении данной темы используют такие учёные как Игнатов В.Г., Кокотов А.Н., Уваров А.А., Саломаткин А.С. и др. Также использовался ФЗ № 131 «О местном самоуправлении».

I. Местное самоуправление муниципального образования как социально–экономическая система

1.1. Общие свойства и классификация систем местного самоуправления

Эффективное управление невозможно без исследования объекта управления, которым в данном курсовой работе служит местное самоуправление муниципальным образованием. Важнейшим инструментом исследования муниципального образования как объекта управления является методология системного подхода.

Системный подход — это методология научного анализа объекта в соотношении «система — среда», позволяющая рассматривать объект исследования в органической взаимосвязи с факторами своего окружения. Базовыми категориями системного подхода являются:

Система — это множество взаимосвязанных между собой элементов, содержащее особое качество, отсутствующее у составляющих ее элементов.

Элемент — неразложимый в данной системе компонент сложных объектов и процессов.

Структура — относительно устойчивая фиксация связей между элементами системы, инвариантная относительно внешних преобразований.

Целостность системы — это её относительная независимость от среды и других систем.

Эмерджентность — несводимость свойств системы к свойствам элементов системы.

Параметр — оперативно выраженный элемент исследования системы, служащий формой локализации информации о свойствах и признаках этой системы.

Функция есть вид действия подсистемы, обеспечивающий целостность данной системы.

Системный характер представления и исследования муниципальных образований заключается в необходимости формирования целостности и самодостаточности территорий, в границах которых реализуются принципы местного самоуправления. Будучи системно представленными, муниципальные образования рассматриваются во взаимодействии с различными общественными институтами, образующими окружающую их социальную среду. В этом взаимодействии муниципальное образование обнаруживает присущие ему функции, сохраняя свою структуру и устойчивость по отношению к внешним воздействиям. Системный характер муниципального образования выражен тем сильнее, чем жёстче связи внутри этого муниципального образования, тогда как степень жёсткости таких связей напрямую зависит от его размеров, конфигурации, расстояния до близлежащих территориальных единиц и пр.

Базовыми элементами муниципального образования как целостной системы выступают территория, население и экономический базис территории. Благодаря внутреннему единству этих элементов муниципальное образование воспроизводит себя в качестве социально–экономической системы, нацеленной на удовлетворение потребностей, формирующих это единство людей. Каждый из выделенных выше элементов может выступать в виде отдельной подсистемы муниципального образования. В этом случае на первое место выступают внутренние связи каждой из этих подсистем, обеспечивающие автономию и идентичность по отношению к другим подсистемам.

Структура муниципального образования определяется его отнесением к тому или иному нормативно–правовому или содержательному типу, задающему особые качества и свойства такого образования, характер реакции на внешние факторы среды. Содержательно структуру муниципального образования составляют способ формирования местных органов власти, пространственное размещение жилого и нежилого фонда, морфологические особенности местности и пр.

Место муниципального образования в составе систем различных типов представлено на рис. 1.

Рис. 1. Основные типы и свойства систем ^[1]

Особенностью муниципальных образований как социально–экономических систем является их принадлежность к органической целеполагающей системе, характерной чертой которой является непрерывная генерация последней поставленным целям и обеспечение их ресурсами.

1.2. Характеристика муниципального образования как системы

Основными свойствами муниципального образования как социально–экономической системы являются:

Целостность — свойство тесной взаимозависимости между подсистемами и элементами муниципального образования, требующее чёткой координации действий и функций управления.

Коммуникативность — признак тесноты связей системы и внешней среды, обеспечивающий режим интенсивного обмена между подсистемами и элементами муниципального образования и среды.

Устойчивость — способность инфраструктуры функционировать в относительно автономном режиме, защищающем муниципальное образование от вероятных ошибочных решений или негативных воздействий среды.

Самоорганизация — свойство социальных и социально–экономических систем, позволяющее муниципальным образованиям путём консолидации частных интересов жителей и социальных групп достигать общественно значимых целей. Самоорганизация муниципального образования проявляется в формах прямого волеизъявления граждан (например, на референдуме, решения которого обязательны для всех), а также в деятельности органов местного самоуправления, наделённых необходимыми полномочиями от имени населения.

Слабая структурированность — свойство муниципального образования как социально–экономической системы, означающее, что состав подсистем и элементов города, а также взаимосвязи между ними характеризуются известной долей неопределённости. Поведение такой системы не может быть описано с помощью строгих математических формул, что не мешает с помощью современных методов системного анализа и имитационного моделирования осуществлять вероятностное прогнозирование.

Муниципальное образование – городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, либо внутригородская территория города федерального значения, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. ^[2]

Поселение – место, где компактно на определённой ограниченной территории проживают люди.

Муниципальные образования:

1. Территориально–поселенческие – сельские районы, округа, которые состоят из нескольких поселений, объединённых общехозяйственным интересом и производственной и социальной инфраструктурой.

2. Территориальные – специфика хозяйственной деятельности исключает поселения, ввиду кочевого образа жизни, или ведение хуторского хозяйства.

3. Поселенческие – города и посёлки, сельские народные поселения с собственной производственной и социальной инфраструктурой:

– многофункциональные – населённые пункты, где располагаются предприятия разных отраслей – крупные города, столицы субъектов федерации, города федерального значения;

– монофункциональные – муниципальные образования, имеющие одно или несколько градообразующих предприятий, принадлежащих одной отрасли: производственные группы (города–заводы, созданные в период индустриализации) и бюджетные группы (народные поселения, основная часть жителей которых работает в бюджетных организациях: наукограды, ЗАТО, города–гарнизоны).

Критериями систематизации муниципальных образований является:

1. Количество населения.

2. Величина территории, на которой распространяется власть местного самоуправления.

3. Правовой статус.

4. Формы организации хозяйственной жизни и специфика решения социальных вопросов.

5. Единство инфраструктуры муниципального хозяйства.

Как система любое муниципальное образование осуществляет свою деятельность в тесном взаимодействии со средой, благодаря которой и проявляются его базовые свойства. Среду муниципального образования можно разделить на внутреннюю и внешнюю. Критерием отличия внутренней среды от внешней является способность муниципального образования связывать крупные предприятия и объекты городской инфраструктуры в единое целое.

Вывод по главе I.

Отличие муниципального управления от местного самоуправления лежит в субъектах муниципального управления и местного самоуправления.

К субъектам местного самоуправления следует отнести: население муниципального образования; муниципальные органы; муниципальные должностные лица.

А муниципального управления только: муниципальные органы; муниципальные должностные лица.

Объекты муниципального управления и местного самоуправления одинаковы – муниципальные образования.

Таким образом, в виду наличия большего числа субъектов управления, можно прийти к выводу: местное самоуправление более широкое понятие, нежели местное самоуправление.

Помимо этого, стоит отметить, что главным действующим лицом, осуществляющим местное самоуправление непосредственно (референдум, выборы, сход граждан и др.) и опосредованно (через муниципальные органы, выборных и иных должностных лиц) является население муниципального образования.

Местное самоуправление осуществляют органы местного самоуправления (муниципального управления) и муниципальные должностные лица.

Будучи открытой системой, муниципальное образование имеет множественные и различные по характеру связи с внешней средой. Внешняя среда является для муниципального образования источником материальных ресурсов, энергии, информации. Следует отметить, что муниципальные образования, как сложные системы функционируют в настоящее время в России в условиях плохо сформированной внутренней среды и нестабильности внешней.

В этой связи управление развитием муниципального образования требует, в первую очередь, точного и грамотного определения целей совместной деятельности субъектов муниципального управления – местной власти и населения. Целеполагание представляется наиболее важным и значимым элементом управления.

Первичное формирование целей и задач деятельности муниципального образования происходит при установлении статуса муниципального образования и определении его компетенции. Исходя из общественно–государственной природы местного самоуправления, выделяют два основных источника полномочий местной власти:

1. Государство. Оно возлагает основные обязанности по развитию муниципального образования на органы местного самоуправления посредством законодательного определения вопросов местного значения и полномочий в различных сферах ^[3].

2. Население. Оно возлагает дополнительные обязанности на органы местного самоуправления через уставы муниципальных образований, другие муниципальные правовые акты, посредством форм прямого волеизъявления.

На основании полученной совокупности обязанностей местной власти формируются рамки целеполагания, определяются сферы ответственности органов местного самоуправления перед государством и населением, уточняются приоритеты социально–экономического развития муниципального образования.

В настоящее время в России постепенно меняются роль и функции муниципальных образований, в особенности городских поселений, как сложных социально–экономических систем, что обусловлено несколькими обстоятельствами:

1. Существенно изменяются целевые ориентиры развития муниципальных образований. Если в недавнем прошлом в управлении городским хозяйством применялись в первую очередь принципы рационального территориального размещения производительных сил и ориентация на специализацию городов с обязательной доминантой в виде градообразующих предприятий, то с развитием публичной власти в соответствии с социальной направленностью ее деятельности важную роль стали играть гуманистические начала, предполагающие первоочерёдность создания в муниципальном образовании благоприятных условий для жизнедеятельности граждан, развития предпринимательства и формирования социальной инфраструктуры.

2. Перестав отвечать за решение производственных задач, органы местного самоуправления принимают на себя ответственность за формирование и реализацию стратегии комплексного социально–экономического развития территории, программ благоустройства и развития различных отраслей муниципального хозяйства, а также обеспечивают качественное предоставление населению муниципальных услуг.

3. Возникает конкуренция между муниципальными образованиями за привлечение инвестиций, финансовых и кадровых ресурсов, что обуславливает необходимость принятия органами местного самоуправления мер, направленных на повышение уровня жизни граждан и качества среды обитания, которое определяется системой экономических, демографических, социальных, культурных и экологических параметров.

4. Жители муниципальных образований постепенно включаются в систему управления развитием территории, реализуя свои права, интересы и инициативы как граждан и частных собственников через различные формы непосредственной демократии, а также посредством участия в консультативных и совещательных органах, общественных палатах при органах власти.

II. Анализ Шелеховского муниципального образования, как объекта управления

В Шелеховском районе представлены практически все виды экономической деятельности. Это обрабатывающие производства, лесное хозяйство, производство и распределение электроэнергии, строительство, транспорт и связь, сельское хозяйство, торговля и прочие виды.

Шелеховский района занимает III место в области по объёмам производства. Экономическое положение за последние пять лет отмечено стабильной работой большинства предприятий

Рисунок 3 – Структура экономики Шелеховского района ^[4].

Промышленный профиль района определяют:

– цветная металлургия – ОАО «Ирказ – СУАЛ», ООО «СУАЛ–ПМ»;

– производство машин и оборудования – ОАО «ИРКУТСКАГРОРЕМОНТ»;

– энергетика – энергосетевые компании: МУП «Шелеховские отопительные котельные», МУП «Шелеховские тепловые сети», филиал «Ново–Иркутская ТЭЦ» Шелеховский участок;

– строительство, производство строительных материалов – ООО «Восточно–Сибирский завод ЖБК», ООО «Велес»;

– лесозаготовка и лесопереработка – ЗАО Шелеховский комплексный леспромхоз.

Градообразующими для Шелеховского района являются предприятия группы СУАЛ. ОАО «СУАЛ» филиал «ИркАЗ». Иркутский алюминиевый завод – первенец алюминиевой промышленности Восточной Сибири. На ОАО «СУАЛ» филиал «ИркАЗ» производится 60% промышленной продукции района, здесь трудятся 22% занятых в экономике района. Сегодня ИркАЗ, является одним из крупнейших производителей алюминия, производит алюминий первичный в чушках, литейные сплавы в чушках, алюминиевую катанку, алюминиевую полосу и др. виды продукции. На ИркАЗе постоянно растёт выпуск алюминия высоких сортов, улучшаются технико–экономические показатели, внедряются автоматизированные и информационные системы, обновляется оборудование в цехах, облегчающее труд заводчан.

ЗАО «Кремний». Созданный в 1981 году как цех по выпуску кремния, производит самый чистый в стране кристаллический кремний. По объёмам производства и качеству кремния предприятие занимает первое место в России. Проектная мощность завода около 40 тыс. тонн кремния и сплавов в год. В общем объёме производства более половины продукции ЗАО «Кремний» поставляется на экспорт. Потребителями кремния являются предприятия химической, металлургической промышленности и производители силикона. Предприятие имеет собственную сырьевую базу – Черемшанский кварцитовый рудник. Высокое качество продукции подтверждена сертификатом аккредитации по международному стандарту ИСО 9002 и аттестатом аккредитации Госстандарта России.

ООО «СУАЛ–ПМ». Предприятие производит лучшие в России порошки, пудры и сплавы из алюминия.

ОАО «Иркутсккабель» увеличивает объёмы производства за счёт привлечения инвестиций в модернизацию оборудования. Предприятие входит в пятёрку крупнейших предприятий кабельной продукции в России и осваивает производство новых видов кабельных изделий: силового кабеля в свинцовой оболочке с алюминиевыми и медными жилами, сигнально–блокировочного кабеля для железных дорог. Осуществив маркетинговые исследования, предприятие открывает региональные склады с запасами кабельно–проводниковой продукции в таких городах России как: Санкт–Петербург, Москва, Пермь, Новосибирск, расширяя торговую сеть и увеличивая объёмы продаж. Предприятие обладает внутренними резервами по увеличению объёмов производства. Основное сырье для производства кабеля – алюминиевую катанку – предприятие в 100 % объёме получает от ОАО «СУАЛ» филиал «ИркАЗ–СУАЛ».

Кроме предприятий группы СУАЛ в Шелеховском районе имеются предприятия строительного комплекса и лесного хозяйства.

ООО «Восточно–Сибирский завод ЖБК» – лидер на региональном рынке производства сборного железобетона. В натуральном выражении за 2005 год производство бетона увеличилось на 70 %, в т.ч. бетона товарного в 2 раза, перлита вспученного – на 4 %. С начала 90–х годов завод освоил изготовление и монтаж новой сейсмостойкой серии жилищного домостроения. Высоконадёжная конструкция этой серии способны выдерживать подземные толчки силой в 9 баллов.

ОАО «Иркутский леспромхоз». Лесозаготовительное предприятие ОАО «Иркутский леспромхоз», является поселкообразующим предприятием с. Шаманки и основным поставщиком лес продукции для предприятий цветной металлургии.

На территории Шелеховского района осуществляют свою деятельность 7 предприятий агропромышленного комплекса, включающих: одно предприятие – пищевой промышленности (ОАО «Шелеховский хлебозавод»), два предприятия обслуживающих сельскохозяйственное производство (ОАО «Иркутскагоремонт», ОАО «Шелеховагропромснаб»), четыре предприятия производящих сельскохозяйственную продукцию (ООО «Иркут», ООО «Веденское», ООО «Мотское», ООО «Возрождение»).

Единственное в области предприятие ОАО «Иркутскагроремонт», ориентированное на ремонт сельскохозяйственной техники. Организация взаимодействует с промышленными предприятиями Шелеховского района, такими как, ОАО «СУАЛ» филиал «ИркАЗ–СУАЛ», ОАО «РМЗ», управляющими компаниями, сельхозпредприятиями. Предприятие выполняет работы по ремонту сельскохозяйственной техники, но при этом имеет резерв использования производственных мощностей.

Общая площадь земель сельскохозяйственного назначения составляет 8340 га, в том числе пашня 3140 га, многолетние насаждения 285 га, сенокосы 953 га, пастбища 865 га.

На территории района 91 садоводческая организация, включающие в себя 16087 садоводческих участков.

Жизненно важная отрасль промышленности – тепло– и электроэнергетика – представлена такими предприятиями как ОАО ЭиЭ “Иркутскэнерго” ТЭЦ–5 и предприятием МУП «Шелеховские электрические сети», МУП «Шелеховские Тепловые сети».

Важную роль в формировании экономики района играет малое предпринимательство, основные показатели развития которого представлены в таблице 1.

Администрация Шелеховского муниципального района осуществляет исполнительно–распорядительные полномочия по решению вопросов местного значения, отнесённых к ведению муниципального района, и реализует отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления федеральными законами и законами Иркутской области.

Таблица 1 – Основные показатели развития малого бизнеса Шелеховского района

№ п/п	Показатели	2014 г.	2015г.	2016 г.*	Изменение, % 2016/2014 г.
1.	Количество малых предприятий – всего	235	255	255	100
	в том числе:
	– промышленность	21	21	21	100
	– строительство	25	25	25	100
	– торговля и общественное питание	73	90	90	100
	– другие	116	119	119	100
2.	Среднесписочная численность работающих, чел. – всего	2739	2749	3118	113
3.	Объем произведённой продукции, млн. руб.	1842,9	1583,0	1600,0	101
	% в общем объёме продукции района	10,6	7,9	7,0	–
4.	Выручка от реализации, млн. руб.	2896,6	2886,0	2900,0	100
	% от общего объёма выручки в хозяйстве города	16,4	13,3	11,7	–
5.	Фонд оплаты труда, млн. руб.	83	105	114	109
6.	Количество индивидуальных предпринимателей, без образования юридического лица	1666	1678	1678	100

Администрация Шелеховского муниципального района:

• обеспечивает реализацию Мэром района своих полномочий;
• осуществляют организационное и материально–техническое обеспечение деятельности Думы района в порядке, предусмотренном Уставом Шелеховского муниципального района;
• разрабатывает и представляет Мэру района проект районного бюджета, проекты планов и программ развития района и отчёты об их исполнении, проекты нормативных правовых актов по вопросам местного значения, отнесённых к ведению района и иным вопросам местного самоуправления;
• осуществляет подготовку иных правовых актов по вопросам ведения органов местного самоуправления;
• обеспечивает исполнение районного бюджета, планов и программ развития района;
• осуществляет решение вопросов местного значения;
• исполняет отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления;
• осуществляет решение вопросов местного значения поселений в случаях и в порядке, предусмотренном Уставом Шелеховского муниципального района, Соглашением о передаче органам местного самоуправления Шелеховского района полномочий по решению вопросов местного значения поселений;
• в соответствии с порядком, установленным Думой района, осуществляет управление и распоряжение муниципальным имуществом, руководит деятельностью муниципальных предприятий и учреждений;
• в соответствии с федеральными законами организует охрану общественного порядка на территории района силами муниципальной милиции, обеспечивает первичные меры пожарной безопасности, осуществляет мероприятия по гражданской обороне, защите населения и территории района от чрезвычайных ситуаций;
• реализует иные полномочия, отнесённые к компетенции местной администрации федеральными и областными законами, Уставом Шелеховского муниципального района и нормативными правовыми актами Думы и Мэра района.

Структура администрации Шелеховского муниципального района наглядна, представлена на схеме в приложении 1 к данной курсовой работе.^[5] Шелеховский район расположен на юге Иркутской области, в долине рек Олха и Иркут, вдоль Транссибирской железнодорожной магистрали, в 17 км от г. Иркутска и граничит с Иркутским, Ангарским, Усольским и Слюдянским районами.

Шелеховский район, образованный в 1993 году, остаётся самым молодым районом области. Площадь района – 202 тыс. га. (0,3 % территории Иркутской области), из которых 165 тыс. га занимает лесной массив, 16,9 тыс. га земли сельскохозяйственного назначения (в том числе 3,2 га пашня), прочие – 20,3 тыс. га.

Земли Шелеховского района распределены между поселенческими муниципалитетами (рис. 4).

Рисунок 4 – Распределение земель между поселенческими муниципалитетами Шелеховского района.

Река Иркут с притоками, протекающая по территории района, через систему р. Ангара входит в бассейн р. Енисей. Муниципальное образование располагается в Восточной части пред Саянской холмистой равнины. Климат на территории Шелеховского муниципального района резко континентальный. В Шелехове климат и окружающая среда приобретают существенное значение, выступая в качестве отдельного фактора, влияющего практически на все сферы деятельности. Посмотрев на карту, видно, что Шелехов получает летом почти столько же тепла, сколько Париж. Но картина совершенно меняется зимой, когда устанавливается азиатский антициклон и в Шелехове преобладает малооблачная, маловетреная погода. Ветра, господствующие на территории Шелехова, северо–западного, западного, южного, юго–восточного и северо–восточного направлений. К наиболее неблагоприятным, выносящим загрязнение от заводов в жилую зону, следует отнести ветры южного, юго–восточного и юго–западного направлений. Город Шелехов расположен в зоне высокого метеорологического потенциала загрязнения.

Суровость климата, характерного для сибирского региона, дополняется относительно высокой сейсмической активностью, требующей дополнительных затрат времени и ресурсов при строительстве. Сейсмика также накладывает определённые ограничения на архитектурный облик города, обуславливая отсутствие высоких домов и преобладание малоэтажной застройки. Дополнительных ресурсов требует теплоизоляция зданий и сооружений. В экономическом плане это означает дополнительные расходы на поддержание экономической деятельности и заведомо менее выгодное положение в конкурентной борьбе с другими территориями, в том числе иностранными.

В целом демографическая обстановка в районе имеет положительную динамику и ежегодно население увеличивается.

Рисунок 5 – Численность населения Шелеховского района на начало 2013 г.

Общая численность населения Шелеховского района представлена в таблице 2.

Таблица 2 – Численность населения Шелеховского района по годам

2002[[6]]	2009[[7]]	2010[[8]]	2011[[9]]	2012[[10]]	2013[[11]]	2014[[12]]	2015[[13]]
11 836	↗13 726	↗62 378	↗62 427	↗62 925	↗63 332	↗63 700	↗64 283

Численность населения района составляет 2,66 % от населения Иркутской области.

Муниципальное образование Шелеховского района представляет собой городское, сельское поселение, несколько поселений, объединённых общей территорией, часть поселения, иная населённая территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Как объект управления муниципальное образование накладывает определённую специфику на управление им. Управление воспроизводством и развитием городского или сельского поселения не попадает ни под один из ранее сложившихся типов управления. Этот вид управления ориентирован на ценности, ресурсы, задачи и возможности, связанные с конкретной территорией.

Итак, можем сделать вывод, что динамичное развитие общества обусловливает необходимость рационализации всех уровней социального управления. Как показывает социальная практика, многие решения, принимаемые на федеральном уровне, не реализуются, поэтому возникает необходимость совершенствования деятельности муниципальных образований (МО), которое невозможно без достаточной и достоверной социальной информации. Это обстоятельство определяет необходимость развития системы мониторинга, что позволит существенно оптимизировать принятие управленческих решений органами МО, снизить уровень социальных рисков, рационализировать использование инновационных технологий в разрешении и регулировании социальных проблем.

III. Тенденции и перспективы развития местных самоуправления в Российской Федерации

При рассмотрении понятия «муниципальное образование» большинство исследователей опирается на нормы Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ^[14] и трактует его либо как территориальное образование, в котором граждане посредством совокупности организационных форм осуществляют местное самоуправление, либо подменяют его систематизацией видов муниципальных образований – городское (сельское) поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения ^[15].

Не отвергая в целом данные подходы, следует отметить их ограниченность акцентом на юридических аспектах территориальной организации страны, в то время как социально–экономическая сущность муниципального образования остаётся неисследованной. Восполнить данный пробел, с нашей точки зрения, позволяет использование системного подхода, в рамках которого раскрытие сущности муниципального образования возможно путём его структуризации и выделения подсистем и элементов, особенности, функционирования которых определяют специфику конкретной территории (таблица 1).

Таблица 3 – Структуризация муниципальной системы

№	Подсистемы муниципального образования	Элементы муниципального образования	Субъекты муниципального образования	Объекты муниципального образования
1	2	3	4	5
1.	Территориальная	Территория	–	Территория

Продолжение таблицы 1

1	2	3	4	5
2.	Экономическая	Муниципальное хозяйство	Бизнес	–
3.	Социальная	Общество	Население (общество)	–
4.	Институциональная (управленческая)	Органы власти	Органы власти	–

Как видно из таблицы 3, традиционное рассмотрение муниципального образования как территории, обладающей определённым природно–ресурсным потенциалом, являющейся базисом для жизнедеятельности людей и размещения производительных сил, отражает только объектную составляющую его сущности.

Однако одного территориального компонента недостаточно для того, чтобы назвать территорию муниципальным образованием. Его формирование является результатом взаимодействия территориальной подсистемы и целенаправленной деятельности населения как совокупности индивидов, проживающих на определённой территории и состоящих в социально–экономических отношениях по поводу распоряжения ресурсами в сфере производства, распределения, обмена и потребления ^[16].

Соответственно необходимой предпосылкой для формирования муниципального образования является наличие его субъектов, прежде всего, населения, социума, а также форм его организации – муниципального хозяйства (в лице муниципальных предприятий, учреждений, организаций иных форм собственности, их объединений) и органов власти (в лице органов местного самоуправления, территориальных представительств федеральных и региональных органов государственной власти).

Деятельность человека выступает источником развития муниципального образования, а сама продуцируется его интересами и потребностями. Человек как субъект муниципального образования выполняет не только функции работника, производителя, потребителя, собственника и т.п., но и две важнейшие функции, объясняющие специфику его положения среди прочих субъектов хозяйствования. Во–первых, человек выполняет функцию целеполагания ^[17], т.е. задаёт цели субъектам муниципального образования, в которые входит составной частью. Во–вторых, в качестве носителя общественных потребностей он объективно задаёт каждой муниципальной подсистеме её функцию – реализацию интересов и удовлетворение потребностей.

Таким образом, конфликт между целью и функцией любой муниципальной системы проявляется на уровне ее базового субъекта в виде конфликта двух функций индивида – как представителя какого–либо элемента муниципального образования с его специфическими интересами и целями, и как носителя общественных интересов и потребностей, что является дополнительным аргументом, подтверждающим двойственную субъект–объектную природу муниципального образования.

Как примером может служить двухуровневая система местного самоуправления. При этом городские и сельские поселения, входящие в состав муниципальных районов, не находятся с ними в отношениях подчинения; компетенция между ними разграничивается в соответствии с перечнем решаемых вопросов местного значения, установленным для соответствующего типа муниципального образования.

Рассмотрение муниципального образования как объекта или части пространства, на котором находятся, размещены или через которые перемещаются природные и материально–вещественные ресурсы и факторы производства, разделяет большинство исследователей в рамках производственно–технологической парадигмы, согласно которой развитие общества происходит посредством развития материально–технической среды как совокупности созданных трудом технологий производства и технологических комплексов, обеспечивающих проживание населения в данных природных условиях ^[18].

Вместе с тем исследование субъектной составляющей сущности муниципального образования, с нашей точки зрения, не нашло достаточного отражения в современной экономической литературе. В целях восполнения данного пробела считаем целесообразным рассмотреть активность муниципального образования через такие исследовательские парадигмы региона, как государство, корпорация и социум.

Сущность муниципального образования–социума и заключается в рассмотрении его как общности людей, живущих на определённой территории, деятельность которых является интегрирующим фактором системы муниципального уровня, поскольку население является основой производительных сил муниципального хозяйства и осуществляет местное самоуправление через представительные органы власти.

Муниципальное образование представляет собой относительно обособленную социально–экономическую подсистему государства, национальной и региональной экономики, отличительной чертой которой является самоуправляемость. С позиций системного подхода самоуправление – это управление, субъект и объект которого совпадают, т.е. в рамках муниципального образования управляет и выступает в качестве управляемого население, гражданское общество.

Как подсистема государства муниципальное образование представлено системой органов местного самоуправления, которые в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации «не входят в систему органов государственной власти»^[19]. Однако это не означает, что вопросы местного значения, решение которых закреплено за муниципальным уровнем власти, исключаются из числа государственных. В данном вопросе нами разделяется позиция ряда учёных о двойственной государственно–общественной природе местного самоуправления, предполагающей решение как вопросов местного, так и государственного значения ^[20].

Одной из основных функций муниципального образования как подсистемы глобальной и национальной экономики является её регулирование, прежде всего, в вопросах поддержки сельскохозяйственного производства и развития малого и среднего предпринимательства, отнесённых к компетенции органов местного самоуправления федеральным законодательством ^[21].

Свойство самоуправляемости позволяет муниципальному образованию являться как объектом воздействия органов государственной власти федерального и регионального уровней, глобальной и национальной экономики, не требующим при этом управления извне, а лишь учитывающим внешние факторы воздействия: ограничения (прежде всего, в виде российского (федерального и регионального) и международного законодательства) и стимулы (появление новых технологий, рынков и т.д.), так и реализовывать свою субъективную роль через различные формы межмуниципальной интеграции, взаимодействие с вышестоящими органами власти и организациями частного сектора.

Однако не следует забывать, что муниципальное образование, являясь государственным образованием, осуществляет не только функцию регулирования хозяйственных отношений на своей территории, но и может выступать самостоятельным субъектом хозяйственных отношений (собственником).

Муниципальное хозяйство, с точки зрения ведения хозяйственной деятельности, в значительной степени носит черты частного хозяйства. В вопросах распоряжения муниципальной собственностью, финансовыми ресурсами, землёй оно выступает на рынке как самостоятельный и равноправный субъект хозяйственной деятельности, использование ресурсов которого ограничено целями выполнения общественных функций. Права органов местного самоуправления в отношении муниципальных предприятий не отличаются от прав любого собственника в отношении принадлежащего ему предприятия. При этом регулирование хозяйственной деятельности в отношении других собственников является строго регламентированным, т.к. речь идет о применении властных полномочий, в рамках которых органы местного самоуправления выступают как власть ^[22].

Это позволяет нам отойти от традиционного подхода к муниципальному образованию как объекту размещения производительных сил и рассматривать его как корпорацию, применяя подходы и характеристики фирмы, определяющие специфику его поведения как системы корпоративного управления (производство общественных благ, привлечение, формирование и эффективное использование ресурсов и т.д.).

Муниципальное образование как корпорация представляет собой особую организацию населения, основанную на совладении корпоративной собственностью и развитии договорных отношений между населением в лице соответствующих органов власти и хозяйствующими субъектами, с помощью которой население представляет, защищает и удовлетворяет свои социально–экономические интересы ^[23].

Следовательно, муниципальное образование как корпорация является субъектом муниципальной собственности и экономической деятельности, участником конкурентной борьбы на рынках товаров, услуг, капитала, взаимодействует с национальными и транснациональными корпорациями. Именно в этой парадигме заложена идея глобальной конкуренции и поиска внутренних сил развития, идея перехода от пассивных мер поддержки к созданию активных стратегий, разработке и развитию конкурентных преимуществ территории.

Таким образом, глобализация, оказывая усиливающееся воздействие как на государства, так и на отдельные регионы и поселения, даёт новый стимул развитию муниципальных образований, заставляя их проходить путь от конкуренции за ресурсы до конкуренции в области стратегий и компетенций, выступая при этом и в роли государства, и в роли корпорации, которые должны учитываться при стратегическом управлении развитием муниципального образования.

Используя результаты проведённого исследования, считаем целесообразным предложить собственное определение муниципального образования. Муниципальное образование – это территориальная сорегулируемая населением, бизнесом и властью самоуправляемая система, включающая совокупность элементов локального воспроизводственного процесса, образующих муниципальный хозяйственный комплекс, субъектно–объектная сущность которой позволяет рассматривать его как государство и корпорацию.

Рассмотрение муниципального образования как специфической социально–экономической системы предполагает наличие у него внутренней среды функционирования и внешнего окружения. Внутренняя среда муниципального образования определяется свойствами образующих его элементов через уровень человеческого, производственного, социального, инфраструктурного, природно–ресурсного и иных видов потенциала, которыми обладает соответствующая территория.

Учитывая неоднородность внутренней среды муниципального образования, целесообразно выделить следующие агрегированные типы сред муниципального образования в зависимости от эндогенных свойств его элементов – социальная (общество), общественная (органы власти), экономическая (муниципальное хозяйство) и природная (территория) среды.

Внешнее окружение муниципального образования характеризуется тем, что оно является относительно обособленной социально–экономической подсистемой гражданского общества, государства и национальной экономики. Являясь открытой системой, муниципальное образование обменивается с внешней средой веществом, энергией и информацией. При этом глобальная внешняя среда, проявляясь на уровне муниципального образования, переплетается с локальными процессами и обеспечивает непосредственное включение муниципальных образований в глобальные процессы.

Учитывая сложность и многофункциональность системы межэлементных и межхозяйственных связей муниципального образования, такой комплексный подход к пониманию его сущности требует определения института взаимодействия местного сообщества, бизнеса и власти, а также изменения базовой модели управления развитием муниципальных образований, обусловленного необходимостью перехода к стратегическому управлению, позволяющему в рамках формирования и реализации стратегии развития территории аккумулировать необходимые ресурсы, сглаживать имеющиеся противоречия, обеспечивать согласование интересов субъектов муниципального образования, способствовать проведению эффективной социально–экономической политики и давать адекватные ответы на постоянно изменяющиеся политические, экономические, социальные реалии и вызовы в условиях динамичной, неопределённой и конкурентной внешней среды.

На современном этапе данным институтом выступает частно–государственное партнёрство (ЧГП) как инструмент сорегулирования интересов населения, бизнеса и власти, основанный на обеспеченной нормами права системе взаимовыгодных отношений, направленных на достижение синергетического эффекта от согласования интересов, координации усилий и консолидации ресурсов его сторон при реализации общественно значимых проектов.

Данный институт зарекомендовал себя в мировой и отечественной практике выполнения задач по устойчивому социально–экономическому развитию территории и реализации проектов, входящих в стратегические планы муниципальных образований, как действенный механизм согласования и удовлетворения сбалансированных интересов субъектов муниципального образования.

Как отмечает С. Хуснутдинова, этому способствует идеологическая близость частно–государственного (общественного) партнёрства и стратегических проектов, поскольку частно–государственное партнёрство базируется на тех же принципах, что и стратегические проекты, а именно:

– частно–государственное партнёрство создаются для решения конкретных задач социально–экономического развития или экологического оздоровления определённого муниципалитета или его части;

– частно–государственное партнёрство так же, как и стратегические проекты, имеют чёткую территориальную привязку;

– проекты частно–государственного партнёрства обладают общественной значимостью и имеют стратегический характер для развития территорий;

– в основе стратегических проектов и формирования партнёрств лежит привлечение общественности к обсуждению и участию в их реализации [15].

Таким образом, проведённое исследование показывает, что на современном этапе развития экономики России для целей управления развитием муниципального образования целесообразно отказаться от его традиционного рассмотрения как объекта, территории для размещения производительных сил и жизнедеятельности людей. При формировании стратегий и программ развития территории следует учитывать двойственную субъект–объектную сущность муниципального образования, которая даёт более полное представление о его конкурентных преимуществах и недостатках, а также о потенциальных возможностях и факторах его развития.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Первая особенность местного самоуправления или муниципального управления в том, что если муниципалитет – организация, преследующая социальные цели, то критерием эффективности его деятельности не может быть максимум доходов бюджета или максимум прибыли. В хозяйственных организациях заработная плата – это расходы: чем она выше, тем будет ниже прибыль и эффективность работы предприятия. В муниципальном образовании повышение доходов населения – одна из важнейших задач управления.

Вторая особенность – роль человека как участника процесса управления. Население в муниципальном управлении выступает одновременно в трёх ролях: как цель управления, как объект управления и как субъект управления.

Третья особенность – это опора на использование человеческого ресурса как главного местного ресурса, т.е. опора на желания, потребности, энергию, волю, интеллект, труд, а нередко и на денежные средства отдельных людей. Поэтому принятие и реализация управленческих решений на муниципальном уровне происходит иначе, чем на уровне производства или государства.

Четвертая особенность – это то, что местное самоуправление основано на ценностях, ресурсах, задачах и возможностях, связанных с местом проживания человека. Смена места жительства для человека намного сложнее смены места работы, поэтому он чувствует себя «привязанным» к месту проживания и поэтому заинтересован в обустройстве этого места, в получении качественных муниципальных услуг.

Пятая особенность – множество одновременно решаемых проблем. При постоянном дефиците финансовых и прочих ресурсов выбор приоритетов развития для муниципальной власти является очень сложной задачей. И, на мой взгляд, обеспечение стратегического подхода в муниципальном управлении приобретает особую важность.

Из всего вышесказанного можно сделать вывод: местное самоуправление – это более сложное и более рискованное занятие, чем какая–либо другая управленческая деятельность. Ни в одном другом виде управленческой деятельности нет такой большой зависимости муниципальной власти как субъекта управления от воли и интересов населения и как второго субъекта, и как объекта управления. За государственным управлением стоят социальная машина и тщательно разработанные процедуры, сила формы, закона и инструкций, легитимного принуждения. Для муниципального управления все это нехарактерно: механизм принуждения здесь гораздо слабее и на первый план выходят методы и способы согласования интересов и корпоративного участия.

Процесс управления и принятия управленческих решений предполагает управляющие воздействия субъекта управления (населения и органов местного самоуправления) на объект управления (муниципальное образование). В муниципальном управлении сами субъекты управления привносят в систему управления элементы неопределённости и субъективности принимаемых решений. Особенности процесса муниципального управления вытекают из особенностей самого муниципального образования как объекта управления, а также из особенностей муниципального управления как вида управленческой деятельности. Характеристики муниципального образования разделяются на устойчивые, изменение которых в процессе управления затруднено (географические и природно–климатические условия, состав населения, объем предметов ведения и полномочий, отношения собственности), и изменяемые, восприимчивые к управляющим воздействиям (профессиональные и иные качества трудовых ресурсов, взаимоотношения органов местного самоуправления с бизнесом и обществом, организационные структуры управления, мотивация работников). Процесс муниципального управления осуществляется, главным образом, через воздействие на изменяемые характеристики муниципального образования.

Процесс муниципального управления, как и всякий управленческий процесс, включает изучение и анализ исходной ситуации, планирование, координацию, разработку, принятие и реализацию управленческих решений, контроль их осуществления. Для принятия более качественных решений и более эффективного контроля над их исполнением необходимо соблюдение следующих принципов:

• необходимость изучения мнения различных слоев населения при подготовке управленческих решений, затрагивающих интересы людей; коллегиальный характер принятия наиболее важных решений, установленный законодательством и уставом;
• необходимость отработки системы взаимоотношений между отдельными органами местного самоуправления (глава муниципального образования – представительный орган – администрация) в процессе принятия управленческих решений;
• наличие, кроме обычных форм контроля над исполнением управленческих решений, дополнительного вида контроля – общественного, подконтрольность муниципальной власти местному сообществу.

Нарушение этих принципов приводит к сбоям в системе муниципального управления, порождая конфликты между ветвями муниципальной власти, недовольство граждан и, в конечном счёте, обходится дороже, чем их соблюдение.

ЛИТЕРАТУРА

1. Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 30.12.2015 N 447–ФЗ, с изм., внесенными Постановлениями Конституционного Суда РФ от 29.03.2011 N 2–П, от 07.07.2011 N 15–П)) / Консультант Плюс: Справочная правовая система. [Электронный доступ]: www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ Точка доступа: 11.01.2016.

2. Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление в современной России. Ростов н/Д: МарТ, 2012. 416 с.

3. Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. М.: Юристъ, 2015. 383 с.

4. Гранберг А.Г. Региональная экономика и региональная наука в России: десять лет спустя // Регион: экономика и социология. 2014. № 1.

5. Любимов Л.Л., Яровая Е.В. Механизм общественного саморазвития: цивилизационный подход // Мировая экономика и международные отношения (МЭ и МО). 1993. № 2.

6. Марцинкевич В.И. США: человеческий фактор и эффективность экономики. М.: Наука, 1991. 240 с.

7. Некрасов Н.Н. Региональная экономика. Теория, проблемы, методы. М.: Экономика, 1978. 318 с.

8. Добрынин А.И. Региональные пропорции воспроизводства. Л.: Изд–во Ленингр. ун–та, 1977. 127 с.

9. Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года / Консультант Плюс: Справочная правовая система. Версия проф., сетевая. Электрон. дан. (16 Кб). М.: АО Консультант Плюс, 2002.

10. Уваров А.А. Местное самоуправление в России. М.: Норма, 2005. 320 с.

11. Система муниципального управления: Учеб. для вузов / Под ред. В.Б. Зотова. СПб.: Питер Пресс, 2007. 555 с.

12. Зотов В.Б., Макашева З.М. Местное самоуправление: Учеб. М.: ЮНИТИ–ДАНА, 2012. 279 с.

13. Гаврилов А.И. Региональная экономика и управление: Учеб. пособие. М: ЮНИТИ–ДАНА, 2012. 239 с.

14. Российский муниципальный менеджмент: формирование институциональных условий устойчивого социального, политического и экономического развития муниципальных образований и регионов / К.Л. Жихарев, В.Н. Иванов, С.Б. Мельников и др. М.: Муниципальный мир, 2015. 412 с.

15. Численность населения Российской Федерации по муниципальным образованиям на 1 января 2013 года. — М.: Федеральная служба государственной статистики Росстат, 2013. — 528 с.

16. Хуснутдинова С.Р. Частно–общественное партнерство: основные понятия, возможности использования для реализации стратегических проектов // Современные методы и инструменты развития города: Материалы Всерос. науч. – практ. конф. Екатеринбург, 2014. Режим доступа: http://www.citystrategy.leontief.ru

ПРИЛОЖЕНИЕ 1

Структура администрации Шелеховского муниципального района

1. Зотов В.Б., Макашева З.М. Муниципальное управление: Учеб. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012. 279 с. ↑

2. Зотов В.Б., Макашева З.М. Муниципальное управление: Учеб. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012. 279 с. ↑

3. Гл. 3 Закона о местном самоуправлении 2003 г., отраслевые федеральные законы и законы субъектов РФ. ↑

4. Сервер «Стратегическое планирование в городах и регионах России» - Отчёт «Межмуниципальная стратегия социально-экономического развития Шелеховского района на период до 2015 года» / [Электронный ресурс]: www.city-strategy.ru . Точка доступа: 15.02.2016 ↑

5. Официальный сайт администрации Шелеховского раона Иркутской области // Структура администрации [Электронный ресурс]: www:shel.local.prime-gr.ru/qa/157 ,точка доступа: 17.08.2015г. ↑

6. Всероссийская перепись населения 2002 года. Том. 1, таблица 4. Численность населения России, федеральных округов, субъектов Российской Федерации, районов, городских поселений, сельских населённых пунктов - райцентров и сельских населённых пунктов с населением 3 тысячи и более. ↑

7. Численность постоянного населения Российской Федерации по городам, посёлкам городского типа и районам на 1 января 2009 года ↑

8. Итоги Всероссийской переписи населения 2010 года по Иркутской области. ↑

9. Численность населения по муниципальным образованиям на 1 января 2012 года : стат. бюл. / Иркутскстат. – Иркутск, 2012. – 81 с. ↑

10. Численность населения по муниципальным образованиям на 1 января 2012 года : стат. бюл. / Иркутскстат. – Иркутск, 2012. – 81 с. ↑

11. Численность населения Российской Федерации по муниципальным образованиям на 1 января 2013 года. — М.: Федеральная служба государственной статистики Росстат, 2013. — 528 с. (Табл. 33. Численность населения городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений, городских населённых пунктов, сельских населённых пунктов) ↑

12. Таблица 33. Численность населения Российской Федерации по муниципальным образованиям на 1 января 2014 года ↑

13. Численность населения Российской Федерации по муниципальным образованиям на 1 января 2015 года ↑

14. Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 30.12.2015 N 447-ФЗ, с изм., внесенными Постановлениями Конституционного Суда РФ от 29.03.2011 N 2-П, от 07.07.2011 N 15-П)) ↑

15. Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление в современной России. Ростов н/Д: МарТ, 2010. С. 76; а так же Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. М.: Юристъ, 2015. С. 78 ↑

16. Гранберг А.Г. Региональная экономика и региональная наука в России: десять лет спустя // Регион: экономика и социология. 2014. № 1. С. 54; а так же Любимов Л.Л., Яровая Е.В. Механизм общественного саморазвития: цивилизационный подход // Мировая экономика и международные отношения (МЭ и МО). 1993. № 2. С. 50 ↑

17. Марцинкевич В.И. США: человеческий фактор и эффективность экономики. М.: Наука, 1991. С. 13–14 ↑

18. Некрасов Н.Н. Региональная экономика. Теория, проблемы, методы. М.: Экономика, 1978. С. 22–23; а так же Добрынин А.И. Региональные пропорции воспроизводства. Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1977. С. 9 ↑

19. Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) / Консультант Плюс: Справочная правовая система. Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 01.08.2014. ↑

20. Уваров А.А. Местное самоуправление в России. М.: Норма, 2005. С. 15; а так же Система муниципального управления: Учеб. для вузов / Под ред. В.Б. Зотова. СПб.: Питер Пресс, 2007. С. 27–28. ↑

21. Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 30.12.2015 N 447-ФЗ, с изм., внесенными Постановлениями Конституционного Суда РФ от 29.03.2011 N 2-П, от 07.07.2011 N 15-П)) ↑

22. Зотов В.Б., Макашева З.М. Муниципальное управление: Учеб. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012. С. 87 ↑

23. Гаврилов А.И. Региональная экономика и управление: Учеб. пособие. М: ЮНИТИ-ДАНА, 2012. С. 142–146; а так же Российский муниципальный менеджмент: формирование институциональных условий устойчивого социального, политического и экономического развития муниципальных образований и регионов / К.Л. Жихарев, В.Н. Иванов, С.Б. Мельников и др. М.: Муниципальный мир, 2015. С. 71 ↑