Изучение особенностей взаимоотношения субъектов Российской Федерации, их отличия

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Вопросы оптимального сочетания федерализма и централизации государственной власти всегда привлекали внимание широкого круга специалистов, поскольку анализ подобных аспектов как с теоретических, так и практических подходов обосновывает определение правового статуса каждого субъекта Федерации, входящего в состав в виде определенного образования. Данный вопрос является крайне проблемным при изучении природы и возможных перспектив дальнейшего существования любого федеративного государства. Насколько оптимально разрешить данную дилемму, настолько эффективным и устойчивым будет дальнейшее развитие такого государства.

Процесс принятия Конституции Федерации в 1993 году решил многие проблемы, позволившие во многом определить дальнейшее развитие федеративного устройства России, однако проблемы до конца разрешены не были.

В современных условиях вопрос федерализма и централизации власти особенно актуален для российского государства, поскольку еще имеются отдельные сторонники политических взглядов, оставшиеся с 90-х годов, пытающиеся отделить отдельные регионы в виде обособленных государств, не имея на это никаких политических оснований и доводов.

Целью написания курсовой работы является изучение особенностей взаимоотношения субъектов Российской Федерации, их отличия, а также особенности организации механизма власти и процесс отграничения полномочий между федеральными властями и властями субъекта Федерации.

Поставленная цель курсовой работы в полной мере раскрывается решением следующих задач:

- изучить особенности правового статуса муниципальных образований в Российской Федерации;

- ознакомиться со спецификой имущественных прав в муниципальных образованиях Российской Федерации и возникающих по этому поводу отношений с федеральными и районными уровнями власти;

- выявить основной круг компетенций муниципальных образований в России;

- изучить основные проблемы взаимоотношений между различными уровнями государственной власти в Российской Федерации и перспективы их решения .

В процессе написания научной работы применялись такие методы исследования, как анализ, синтез, особое значение уделено дедукции и индукции, при написании второй главы применялся метод сравнения, а также классификации и обобщения.

Объект курсовой работы – совокупность возникших правоотношений, проявляющихся при построении модели отношений между органами управления государственной власти на различных уровнях.

Предмет курсовой работы представлен особенностями административно – территориального состава России, а также особенностями правового статуса субъектов Федерации.

Теоретической базой проводимого правового анализа, представленного в курсовой работе, являются многочисленные научные труды, посвященные проблемам развития конституционного строя, муниципального и бюджетного права.

В то же время нормативно – правовая база курсовой работы представлена Конституцией Российской Федерации, федеральными нормативно – правовыми актами, а также Уставами, Конституциями субъектов Федерации.

Структура курсовой работы представлена введением, основной частью, включающей две главы, а также выводов, оформленных в вид заключения. Завершает работу список используемой литературы.

ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ

1.1 Эволюция формирования отношений между органам государственной власти Российской Федерации

Нынешняя модель государственного устройства, ее конституционно – правовое отражение во многом отличается от действующей в советский период отечественной истории.

Современная система федерализма, закрепленного уже в демократической России, явилась результатом многочисленных перемен, реализуемых с перестроечного периода, а также продуктом влияния многочисленных факторов социально – политического характера, происходящих как в нашем государстве, так и в странах ближнего и дальнего зарубежья. Создаваемая модель современной российской конституционно – правовой модели характеризует долгий исторический путь своего развития, а также демонстрирует попытку увязать политическую модель нынешней России с организационными принципами, утвержденными в развитых государствах^[1].

Можно обозначить три важнейших периода развития современных принципов конституционно – правовой модели России:

- в качестве первого называют стадию разложения Советского Союза на ряд государств, а также разработка и принятие Декларации о государственном суверенитете;

- следующим этапом является заключение Федеративного договора и корректировка Конституции 1978 года;

- на завершающей стадии имело место принятие действующей и поныне Конституции современной России 1993 года.

Сущность конституционных преобразований на начальной стадии сводилось к продлению начатых в 80-ые годы преобразований, касающихся социально – политической и финансово – экономической сфер. Одним из важнейших преобразований явилось значительное проявление децентрализации властных полномочий, то есть отделения объема власти центра от периферии.

Одной из заметных и повсеместно применяемых качественных специфических признаков явилось то, что преобразования, касающиеся любой сферы реализовывались «сверху», игнорируя региональные, районные, местные особенности, что приводило к ухудшению проблемы.

Вторым существенным качественным признаком, характеризующим особенности взаимодействия между столицей и отдельными областями, регионами, при этом официально признавался статус отдельных субъектов Российской Федерации. С этого момента взаимодействие России и ее отдельных автономий производилось на основе конфедерации^[2].

Непосредственно подготавливая Союзный договор, регламентирующий отношения бывших республик Советского Союза, российская сторона одновременно готовила Федеративный договор, заключенный 31 марта 1992 года. Заключив данный нормативно – правовой акт, отмечается следующая стадия формирования российского государственного механизма. Этим самым была использована возможность добиться прежней устойчивости на принципе взаимной договоренности между отдельными регионами. Прежде всего, характерной чертой новой демократической России являлось то, что осуществлялся отказ от принципа жесткой централизации, посредством заключенного договора признавалась автономия отдельных субъектов Федерации в ряде вопросов, не касающихся конституционных принципов, допускалось совместное решение проблем и делегирование значительного объема полномочий властям субъектов Федерации.

В специализированных источниках принята позиция, заключенная в том, что заключение данного соглашения (договора) привела к изменению строя России – государство из унитарного преобразовалось в федеративное. Однако есть ряд теоретиков, полагающих, что и ранее Россия являлась страной федеративного типа, заключение договора привело к изменению вида федерации, Россия стала конституционно – договорной федерацией, в состав которой входили различные субъекты, наделенные разным объемом прав и полномочий, а также обязанностей.

Как утверждает И. А. Конюхова, данный документ обеспечил будущее развитие федерализации в российском государственном устройстве. Данное предположение строится на том, что в результате подписания договора, оставались отдельные субъекты Федерации, не получившие таковой статус.

Утверждение в качестве основного государственного закона Конституции 12 декабря 1993 года характеризовало финальную стадию заложения основ федерализма в перспективе. Именно Конституция охарактеризовала ту пропорцию полномочий, установившихся между центральными органами власти и отдельным субъектами Федерации на дату ее утверждения.

В то же время, хотя по Конституции данной редакции Россия является страной федеративного типа, ее фактические проявления остаются только на бумаге. По сути, во взаимодействии между признаками унитарного государства, федерации и конфедерации пока специфические признаки федерализма проявляются в меньшей степени^[3].

Можно обратить внимание на основные принципы федерализма, официально подтвержденные Конституцией:

- соблюдение неприкосновенности целостности России как государства;

- объединение объема властных полномочий и государственного механизма;

- равенство в распределении прав и обязанностей как между отдельными этносами, так и субъектами России;

- каждая народность имеет конституционное право на собственное самоопределение, однако, в пределах объемов прав и полномочий, переданным им Федерацией;

- отделение определенного объема прав и полномочий, распределенных между федеральными властями и администрациями отдельных субъектов;

- применение принципа равенства прав человека, гражданина касательно всех субъектов Федерации;

- главенство закона, принятого федеральными властями перед нормативно – правовыми актами, принятыми на других уровнях.

После утверждения Конституции в 1993 году четко отграничились следующие стадии формирования федерального устройства России:

1993 – 1996 годы

1996 – 2000 годы

2000 год – наши дни.

Начальная стадия развития государственного механизма уже после принятия Конституции сопровождалась существенной дезинтеграцией в схеме государственной власти, испытывающей на себе влияние децентрализации, разработкой значительного количества нормативно – правовых актов, отделяющих предметы ведения, а также объем полномочий с учетом централизации^[4].

Следующая стадия сопровождается формированием конкретных процессов унифицированной системы права и попыток создания объединенного пространства Федерации, усиления значения нормативно – правовых актов федерального уровня относительно других уровней, поскольку данные законы заставляют субъекты по местам менять собственную систему право под общефедеральные принципы.

Заключительная стадия (в специализированных источниках она также именуется как новейшая) сопровождается дальнейшим развитием принципов федерализации, но при этом в отношении законов федерального уровня реализуется централизованный подход, то есть концепция предоставления федеральных законов «сверху вниз».

На данный момент приоритетными задачами России являются:

- обеспечение крепкого, устойчивого, нацеленного на высокие результаты общества;

- во внешней политике ориентация на возврат утерянных позиций России как мощной страны, способной противостоять однополярному миру и оказывающему поддержку для обеспечения мира на планете.

Наиболее результативным является механизм обеспечения установленных целевых ориентиров посредством формирования эффективной модели федеративного типа.

Российское законодательство на современном этапе свидетельствует о преобладании противоположной тенденции - об усилении механизма координации процесса законотворчества по линии исполнительной власти.

Исполняя свои конституционные полномочия, в целях усиления координации государственной власти, а также в целях повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений Президент РФ В.В. Путин Указом от 13 мая 2000 года «О полномочном представителе президента Российской Федерации в федеральном округе» преобразовал институт полномочных представителей Президента РФ, формируемый до этого лишь в нескольких субъектах РФ. В соответствии с вышеназванным Указом полномочные представители Президента РФ приобрели права координации и контроля за соблюдением Конституции РФ и федерального законодательства на местах. Другим Указом «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации», изданным в 2000 году, Президент РФ предусмотрел создание федерального банка нормативно-правовых актов субъектов РФ, обязав Министерство юстиции вести федеральный регистр.

Несмотря на процессы движения России по пути укрепления и совершенствования федеративного устройства, в научных и общественно-политических кругах всё чаще выдвигается позиция, отстаивающая унитарную Россию. В унитарной форме государственного устройства оппоненты федерализма видят гарантию стабильного и сильного государства. При этом высказываются мысли о том, что с реализацией президентских инициатив по укреплению государственности, Россия уже сейчас фактически естественным путём преобразуется в унитарное государство^[5].

Унитарная Россия вряд ли имеет благополучное будущее. Это наглядно подтверждает то, что во всем мире на всех уровнях организации различных видов публичной власти растет популярность федеративной формы государственного устройства как способа регулирования отношений, целостность объекта управления. Преимущество федерализма в том, что он способен предлагать различный уровень децентрализации власти в зависимости социально-политической, исторической и иной ситуации в стране. Суть федерализма - достижение гармонии между централизацией, децентрализацией и самоуправлением; достижение «компромисса между единством и разнообразием или, иначе говоря, - обеспечить единство в разнообразии».

1.2 Местная администрация в структуре органов местного самоуправления

Одним из проявлений развитой модели публичной власти в современном обществе называют систему местного самоуправления, характеризующее демократическое государство и составляющее базис реализации прав, утвержденных Конституцией. Данные учреждения сформированы как инструмент исполнительной власти, необходимый для нейтрализации проблем на местном уровне. Существенной реформы аппарат местного самоуправления претерпел в 2003 году, когда был принят нормативно – правовой акт, регулирующий деятельность данного института. Основные положения данного документа показывают, что аппарат функционирования системы местного самоуправления включает в себя следующие компоненты:

- департамент, ведущий функции по реализации решений (административное звено местного самоуправления);

- департамент, состоящий из лиц, представляющих учреждение местной власти;

- директор органа местной власти^[6].

Понятие структуры учреждений местного самоуправления установлено конституционно, при этом определение «местная администрация» нигде не встречается.

В то же время можно сказать, что Основной закон устанавливает отделение учреждений местного самоуправления, то есть они не принадлежат к аппарату общероссийского управления и выражают государственную власть только в пределах отдельных населенных пунктов.

Отмечается обособленная роль местных администраторов в модели самоуправления, так как в их компетенции находятся функции по реализации решений, связанных с нейтрализацией оперативных и тактических решений по улучшению вверенных населенных пунктов^[7].

Таким образом, администраторы как представители местной власти являются носителями исполнительной власти как одной из ветвей. Правовед Л. Т. Чихладзе утверждает следующее: «наряду с представительными органами муниципальной власти составной частью местного самоуправления являются исполнительные органы, главные цели которых, заключаются в обеспечении повседневного управления местными делами и реализации решений представительных органов. Исполнительно-распорядительные органы муниципальной власти… играют одну из ведущих ролей в системе управления территорией, на которой осуществляется местное самоуправление».

Можно отметить существенный недостаток системы законодательства, регулирующего институт местного самоуправления, выраженный в том, что в законодательстве отсутствует определение местной администрации, а также основные термины, упорядочивающие данный институт. В специализированных научных источниках имеют место множество концепций, отражающих содержание этого учреждения. Например, юрист А. В. Елькина полагает, что администрация органов местного самоуправления не что иное как обособленное учреждение муниципалитета, во главе которого находится директор, реализующий права на основе конкретного Устава, а также компетенций, переданных ему законодательно, собственно закрепляющими за ним исполнение функций исполнительной власти на территории отдельного населенного пункта с учетом определенных обычаев и традиций. Оригинальна также и точка зрения Н. С. Бойко, он рассматривал функционирование аппарата местного самоуправления как некую систему и полагал будто данный носитель исполнительной власти представляет собой организацию^[8].

Изучая многообразие концепций, рассматривающих особенности функционирования института, а также содержание ст. 37 ФЗ №131 дают возможность выявить следующие характерные черты:

- директором органов местного самоуправления избирается либо председатель муниципалитета либо профессионал, действующий на основе трудового соглашения в результате определенного конкурса, при этом данный статус временный, круг его прав и обязанностей установлен юридически;

- институт местного самоуправления осуществляет свою деятельность, направленную на нейтрализацию проблем в пределах конкретного населенного пункта, при этом компетенция специалистов, а также их права и обязанности подтверждены законодательно;

- представители органов местной администрации имеют специализированный набор полномочий, среди которых можно назвать функции планирования, бюджетирования, муниципального менеджмента;

- специалисты органов местной администрации реализуют функции исполнительной власти в пределах муниципалитета;

- институт местного самоуправления функционирует без остановки, его состав избирается централизованно, не путем выборов;

- учреждение местной администрации признано юридическим лицом, действующим на основании следующих нормативно – правовых документов: Гражданского Кодекса, а также ФЗ №131, при этом они имеют полномочия, аналогичные предприятиям с казенной формой собственности.

В последние годы нормативно – правовая база функционирования органов государственного управления существенно улучшилась, имеются хорошие перспективы, но в то же время анализ данной темы исследования показывает, что аспект упорядочивания деятельности органов самоуправления по реализации функций исполнительной власти еще нуждается в корректировке.

Первым, основным недостатком можно назвать отсутствие в законодательстве термина «местная администрация» с четкой формулировкой прав, обязанностей , полномочий, их ограничений, что существенно бы упорядочило механизм функционирования системы местного самоуправления^[9].

Этого можно добиться путем добавления новых понятий, определений, формулировок в глоссарий ФЗ №131, при этом необходимо указать, что орган местной администрации - обособленное учреждение муниципалитета, во главе которого находится директор, реализующий права на основе конкретного Устава, а также компетенций, переданных ему законодательно, собственно закрепляющими за ним исполнение функций исполнительной власти на территории отдельного населенного пункта с учетом определенных обычаев и традиций.

Следующей важной проблемой является то, что в ФЗ №131 нет четкого утверждения компетенций, прав, обязанностей, характеризующих деятельность органов местной администрации. Это ведет к тому, что нет единого, установленного централизованно списка компетенций специалистов института местного самуправления. Однако в то же время можно сказать, что в законодательном акте определен порядок рассмотрения вопросов на местах (в пределах отдельных населенных пунктов) (ст. 17), круг специальных полномочий, которыми обладает институт местного самоуправления, формируемый посредством выборов (ч. 10 ст. 35), компетенции директора администрации (ч. 2, 4 ст. 36).

Данный период развития нормативного поля формирования полномочий работников местного самоуправления характеризуется тем, что функции исполнительной власти наделяются как конституционно и федеральными законами, так и отдельными актами из отраслевого права.

Работниками учреждений местной администрации управляет начальник, который руководит также муниципалитетом или должностное лицо, утверждаемое на данный пост при заключении трудовым договором по решению проводимого конкурса на занимаемое место, а также на четко ограниченный временный промежуток, оговоренный уставом муниципалитета.

Персонал местной администрации претворяет в жизнь свои права и обязанности для осуществления своей деятельности в рамках отдельного населенного пункта, а также они получают права на основании действующего законодательства (федерального и отдельных субъектов), но только в пределах конкретной местности^[10].

Учитывая факт постоянного совершенствования органов общественной власти можно отметить, что система местного самоуправления как компонент демократического государства, действует в пределах принципов волеизъявления народа и формирует базис развития демократии и утверждение Конституции. Главная задача института местного самоуправления состоит в принятии мер, направленных на решение вопросов, существующих в конкретном муниципальном объединении.

Законодательно утверждено, что состав структуры местного самоуправления должен включать в себя персонал администрации (фактически носители исполнительной власти), департамент, являющийся представителем местного самоуправления и непосредственно директора, данная модель местного самоуправления была утверждена конституционно, однако непроработанность данного аспекта заключается в том, что в Конституции нет правовой регламентации понятия «местная администрация», нет четко указанных понятий, не отделены права, полномочия, компетенции.

Однако конституционно утверждено то, что органы местного самоуправления являются представителями власти в пределах определенного населенного пункта или местности, а также их исключение из органов федеральной власти, то есть их решения не распространяются на всю территорию Российской Федерации. Необходимо уделить особое внимание аппарату местной администрации, несущей в ceбe отражение функций исполнительной власти в рамках муниципалитета^[11].

Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что институт местного самоуправления на данный момент принимает наибольшее участие в реализации государственных социально – экономических мероприятий в рамках муниципалитета. В наше время имеет место проблема, выраженная в разделении прав и полномочий среди ярусов государственной власти.

В общем, существуют резервы для дальнейшего совершенствования отечественного нормативно – правового регулирования местных органов власти, особенно в сфере реализации полномочий по реализации функций исполнительной власти.

1.2 Муниципальное образование как объект управления

Динамизм условий внешней и внутренней среды, охватывающей системы экономических отношений в мире создали предпосылки для участия органов местного самоуправления в конкурентную борьбу за размещение вложений и производственных ресурсов как в пределах государства, так и между странами.

В результате имеет место развитие социально – экономических отношений, ведущих к преобразованию субъектов государства, местные органы власти получают все большую автономию в экономических и финансовых вопросах, так как все больше участвуют в международных и общегосударственных сделках, особенно в аспекте инвестирования.

В связи с увеличением финансовой автономии местных органов власти растет потребность в инновационных методах менеджмента, что отображается в формировании новых методик стратегического менеджмента в бюджетных организациях.

Между тем, в отечественных условиях данный аспект недостаточно проработан, что определяет актуальность этого вопроса^[12].

Основным нормативно – правовым документом, регулирующим основы функционирования местных органов власти, является ФЗ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которым на конкретной территории утверждается орган местного самоуправления, при это в качестве данного территориального образования могут быть приняты различные городские (сельские) поселения, районы, округа, прилегающие к городу территории или территории пределах города общегосударственного значения, например, Севастополь.

Данные концепции являются неплохими, однако они детализируют исключительно юридический статус органов местного самоуправления, в то время как их социально – экономические отношения остаются в стороне, являются до конца неизученными.

Для большей эффективности и большей проработки вопроса можно рекомендовать применение системного анализа, что даст возможность изучать местные органы власти в разрезе отдельных функционирующих подсистем и те самым рассматривать их влияние на преобразование подчиненных им территорий.

Общепринято изучение муниципальной территории как объекта, имеющего некую совокупность ресурсов, предназначенных для жизнедеятельности общества, что характеризует только объективизм данного определения. Понятно, что наличие только признака территории недостаточно для того, чтобы считать отдельную местность муниципальной единицей.

Создание муниципальной единицы подразумевает под собой интеграцию общественных усилий, функционирования всех граждан на прилегающей им местности, а также участие каждого жителя в модели распределения ресурсов на стадиях выпуска продукции, ее размещения, обменных сделок и применения (эксплуатации, потребления)^[13].

Таким образом, важнейшим условием создания муниципальной единицы можно назвать сочетание таких частей, как отдельных граждан и общества, а также различных схем их взаимодействия с местными органами власти и учреждениями муниципальных единиц.

Надлежащее выполнение обязанностей каждой личностью является условием совершенствования каждого муниципалитета, поскольку данное стремление обусловлено мотивами и запросами. Каждый индивид как участник муниципалитета реализует полномочия наемного рабочего, предпринимателя, покупателя благ, владельца собственности, то есть выражает в своей деятельности основные социально – экономические функции, которые можно описать следующим образом:

- каждый гражданин в своей деятельности стремится к реализации целевых ориентиров, то есть формирует программу действия муниципалитета;

- своими поступками и деятельностью любой человек выражает общественные запросы и тем самым настраивает муниципалитет на выполнение нужд и решение общественно необходимых задач.

Итак, можно утверждать что конфронтация с одной стороны целевых ориентиров, а с другой стороны функционала каждого муниципалитета можно заметить на примере борьбы между лицом, действующим от имени муниципальной единицы (при этом ему присущи целевые ориентиры самой единицы), и между лицом, выражающим общественные запросы и интересы, то есть налицо видна двойственная сущность муниципалитета.

Подход к муниципалитету как некоей отдельно обособленной территории, в пределах которой расположены, применяются, распределяются производственные ресурсы, оборудование поддерживают отдельные экономисты – приверженцы производственной концепции, утверждающей что совершенствование социально – экономических отношений возможно только при эффективном использовании инновационных технологий, позволяющих оптимально распределять потенциал между населением, живущим в пределах отдельной территории в конкретных природно – климатических условиях^[14].

При этом отметим, что в отечественной науке почти не разработан подход, отражающий субъективную сторону муниципальной единицы, для большей детализации исследуемого вопроса было бы целесообразно проанализировать такие элементы муниципалитета как общество (социум), квазистрана, квазикомпании.

Содержание муниципальной единицы как общества людей отражено через модель различных социально – экономических взаимоотношений между индивидами, так как производство благ способствует развитию территории и помимо этого позволяет людям осуществлять свои политические права, в том числе прав на выбор представителя во властные структуры.

Если рассматривать муниципальную единицу как квазистрану то можно отметить, что муниципалитет является элементом страны, компонентом макроэкономической модели, при этом специфика данного компонента заключается в наличии полномочий по самоопределению развития.

В том числе, если применять в качестве методики исследования комплексный анализ, то можно сказать, что процесс менеджмента, объект и субъект процессов управления сходятся, следовательно, население и выбирает кто будет управлять и является управляемым этим органом, который оно выбрало.

В качестве части государства муниципалитет являет собой модель взаимодействия между органами местной власти, в соответствии со ст. 12 Конституции, они не являются прямыми участниками органов власти общефедерального значения^[15].

Одной из существенных инноваций социально – экономических отношений является модель взаимодействия частного предпринимательства и государственных структур, в рамках ее происходит установление предпочтений граждан, целевых установок предприятий и программных заданий государственных органов, при этом в качестве регулятора отношений выступают разработанных и утвержденные нормы, ориентированные на наилучшие результаты от совместных усилий и оптимального распределения имеющихся ресурсов для набора инвестиционных проектов, программ, имеющих как экономическое, так и общественное значение.

Подобная схема отношений считается как в отечественном бюджетном менеджмента, так и за рубежом оптимальной, способной обеспечить реализацию целей прогрессивного развития отдельных муниципальных единиц, внедряющих инвестиционные программы, поскольку он учитывает баланс интересов абсолютно всех участников социально – экономических отношений^[16].

По мнению исследователя С. Хуснутдинова, оптимальность и эффективность предлагаемого механизма выражена тем, что имеет место совпадение идей, замыслов частно – государственного сотрудничества и реализуемых социально – экономических программ, так как частный сектор зачастую имеет целевые установки, аналогичные проектам, то есть:

- модели частно – государственного партнерства внедряются для действенной и эффективной реализации определенных, точных целевых установок, поставленных во имя успешного развития муниципальной единицы или существенного улучшения территорий, на которых расположен данный муниципалитет;

- модель частно – государственного партнерства, равно как и отдельные проекты, распространяется на вполне конкретную территорию;

- совместные программы, реализуемые в рамках частно – государственного партнерства, отличаются существенным социально – экономическим значением, а также формируют потенциал для прогресса на отдельных территориях;

- как в рамках модели частно – государственного партнерства, так и в процессе осуществления инвестиционных программ не последнюю роль играет мнение общественных деятелей, отношение общественных организаций.

Следовательно, можно предположить что только отказ от общепринятых стандартов, определяющих деятельность муниципальных единиц, внедрение новых, инновационных схем управления даст возможность более эффективно распределять ресурсы, размещенные на территории отдельных муниципалитетов, что создаст предпосылки для их социально – экономического развития.

ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ЦЕНТРАЛЬНЫХ И РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

2.1 Организационные аспекты муниципального управления

Муниципалитет, как следует из логики, имеет собственную форму собственности на объекты, то есть муниципальную, этот принцип, наряду со специфичной схемой обращения финансовых отношений формируют экономический базис местных органов управления. Основными задачами функционирования местных органов власти является оптимальное распределение имеющихся производственных ресурсов, а также применение в процессе производства объектов муниципальной собственности.

Особую важность имеет процесс формирования нормативно – правового регулирования тех муниципальных единиц, которые были созданы относительно недавно и находятся в состоянии адаптации к российским социально – экономическим условиям, в первую очередь это касается управления объектами муниципальной собственности в Крымском федеральном округе^[17].

Выполнение требований к формированию результативной модели бюджетного менеджмента подразумевает интеграцию действий по законотворчеству, созданию условий для реализации разработанных правовых норм, а также осуществлению функций контроля за процессом их выполнения, при этом можно выделить следующие аспекты:

- создание условий для качественного и детального анализа состояния и использования объектов муниципальной собственности, а также осуществление учетной работы, ориентированной на длительный срок, при этом должна предоставляться характеристика, учитывающая абсолютно все стороны собственности (габариты и параметры, нормативно – правовое обеспечение, показатели экономической эффективности использования);

- создание условий для выполнения наиболее эффективных мероприятий по использованию объектов муниципальной собственности (при этом должно соблюдаться равновесие социально – экономических целевых заданий, заданий налоговой политики и целевых ориентиров реализуемых инвестиционных программ), особенно целесообразно применять в различных схемах кредитования, а также определении различных структур финансирования проектов;

- создание условий для обеспечения содержания в необходимом состоянии и результативного применения объектов муниципальной собственности, в том числе и мероприятия по обеспечению привлекательности для вкладчиков;

- создание условий для обеспечения высоких результатов системы мониторинга за состоянием и применением в соответствии с целевыми заданиями объектов муниципальной собственности^[18].

Законотворческие процессы, регламентирующие существование системы местной власти, должны учитывать фактические нормы общегосударственного значения. В связи с этим рекомендуется упомянуть норму, утвержденную Конституцией РФ (ст. 132), в соответствии с которой система местной власти получает право на разработку и реализацию решений, касающихся объектов муниципальной собственности независимо от общегосударственных органов власти.

В специализированных источниках обычно определяют следующие фазы законотворчества: формирование инициативы по разработке законов, коллегиальное рассмотрение предложения, утверждение (отклонение) закона и доведение его до населения, при этом любая из стадий имеет свои характерные черты и специфику. В комплексе данные этапы представляют собой единый механизм разработки законов, учитывающий все нюансы от появления идеи до его апробации в обществе.

Формирование инициативы характеризуется наличием возможности передачи предложений о новых законах на оценку в законодательный орган, при этом данный процесс должен выполняться в соответствии с действующими правовыми нормами и по установленным правилам. Бывают случаи, когда инициатива распространяется не только на предлагаемый закон, но и на предложения по улучшению уже действующих либо же направленные на их упразднение.

Далее реализуется этап оценки предлагаемого предложения нового закона либо улучшения уже действующего, при этом данный процесс бывает двух типов: официально проведенный и предварительный (неофициальный)^[19].

Неофициальная оценка осуществляется в основном с вовлечением общественных деятелей, не политических личностей, различных специалистов всех направлений. Подобная процедура проходит в виде различных дебатов, обсуждений, среди которых наиболее распространены:

- научные дебаты, консилиумы;

- экспертные оценки;

- проведение «мозгового штурма»;

- проведение социальных опросов;

- публикация многочисленных очерков в средствах массовой информации.

Данная процедура имеет большое значение, поскольку дает возможность оценить насколько предлагаемый законопроект будет популярен в обществе, он как бы проходит проверку на прочность со всех сторон общественной деятельности, каждый специалист дает свою оценку, помогая всему обществу дать независимую экспертизу законопроекту.

Специфические черты особого статуса муниципальной собственности, установленные в частях Гражданского Кодекса, а также в различных нормативно – правовых актах, касающихся деятельности системы местного самоуправления, обязаны соблюдать все чиновники, реализующие свои полномочия в органах местной власти, особенно это распространяется на схему бюджетного менеджмента и использования объектов собственности^[20].

Законодательной базой для разработки локальных нормативно – правовых актов, то есть предназначенных исключительно для отдельных муниципалитетов и их собственности, является ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 25.08.95г. №154. Данный документ определяет алгоритм отчуждения объекта муниципальной собственности из состава общегосударственной (ст. 4 и 5), в нем также установлен механизм разделения объекта муниципальной собственности на случай возникновения других муниципалитетов на территории действующего (ст. 3 и 6), утверждено значение Устава муниципалитета как основного документа, регламентирующего процессы управления муниципальной собственностью (ст. 8), в ст. 15 также установлено, что исключительно орган местного самоуправления имеет право принимать решения, касающиеся объектов муниципальной собственности, одним из существенных положений является ст. 28, в которой указано, что все денежные средства, которые получит муниципалитет от приватизационных процессов, перечисляются в фонды органов местного самоуправления.

2.2 Проблемы и перспективы взаимодействия администрации муниципального образования с районными и государственными властями

В результате проведения муниципальной реформы на территории Российской Федерации сформировалось значительное число сельских поселений, что обострило проблему нехватки в квалифицированном управленческом персонале. Однако нужно сказать, что «специалист со стороны» знает намного хуже проблемы нежели сами местные жители поселения, они чувствуют все сложности более остро. Также важное значение имеет и тот фактор, что глава такого поселения является местным жителем, всем известен и не может совершать преступные деяния. Можно сказать, что, принимая результативные решения, этот человек совершает благо как для всего поселения, так и для себя, что решает проблему нехватки менеджеров.

На данный момент все муниципальные поселения сталкиваются с гораздо более существенными трудностями, выраженные в том, что эти новые образования в принципе не имеют собственных источников финансирования, это даже не освещено в действующем законодательстве. Система права закрепила за данными поселениями только такие источники поступлений как земельный налог и налог на доходы физических лиц. Практика ведения хозяйства показала, что поступающие суммы не решают накопившиеся проблемы, так как они обеспечивают минимальные поступления, например, ставка 10% налога на доходы физических лиц при очень малом числе поселенцев в большинстве поселений^[21]. Это приводит к еще большему разрыву уровня благосостояния между жителями подобных поселений и более развитыми населенными пунктами с разветвленной системой бюджетного управления. Данная проблема затрудняет развитие фермерских хозяйств, снижает предпринимательскую инициативу. Также законодательно определена возможность предоставления имущества подобных поселений в аренду, но при этом список данных объектов очень небольшой и достаточно категоричен.

Можно в качестве примера привести данные, что в среднем в поселениях Шелемишевского района проживает по 90-100 человек, средние суммы бюджета составляют 6-7 млн руб., из них само поселение получает 400 тыс налога на доходы и около 600 тыс земельного налога, то есть поступающих сумм едва хватает на выплату месячных окладов 3-4 человек администрации муниципального образования, при этом остальные 420 тыс руб составляют денежные потоки, получаемые из бюджетных фондов, включая районных. Это приводит к тому, что формируется даже у самых инициативных глав поселений финансовая зависимость от бюджетных вливаний, что в целом в государственном масштабе способствует оттоку бюджетных средств. Поселения практически не могут в данном состоянии развивать свой потенциал.

Самым крупным источником финансовых вливаний в муниципальное образование в современной ситуации являются дотации, используемые для обеспечения выравнивания бюджетных дефицитов поселений, при этом они передаются из районного бюджета, при этом сумма этих выплат зависит от числа проживающих и состояния финансовой базы, то есть, чем хуже финансовая ситуация в поселении, тем более крупные суммы администрация муниципалитета получает^[22]. Таким образом, перед развитием муниципальных поселений стоит дилемма: с одной стороны, незащищенным в социальном плане гражданам необходима финансовая поддержка, а с другой стороны, она ведет к снижению заинтересованности в занятии сельским предпринимательством, уничтожает инициативность, поскольку в соответствии с требованиями бюджета, если уровень финансовой обеспеченности в расчете на человека равен двойной величине по Скопинскому району, также как и по другим субъектам Федерации, то глава муниципалитета обязан ввернуть полученные средства обратно в районный бюджет. Интересным фактом является то, что аналогичная финансовая помощь, применяемая в отношениях между бюджетами, в соответствии с ФЗ 131 носит название «субвенция».

Субъект Федерации может делегировать функции по обеспечению выравнивания бюджетного дефицита администрациям районов, что ведет к самостоятельному размещению полученных средств между поселениями. Если существует возможность, то муниципальные районы также могут создавать собственные фонды финансовой поддержки отдельных поселений, то есть уровень обеспеченности более успешных районов не имеет права быть ниже самых обездоленных поселений. Данное обстоятельство ведет к тому, что администрации районов не заинтересованы в высоких результатах своей деятельности.

Альтернативным есть и другой вариант финансовой поддержки. Районные администрации могут при необходимости определить обязательные коэффициенты, учитывающие величину отчисления налоговых сумм в бюджеты муниципальных поселений. Но отметим, что данный вариант пока не нашил широкого применения в российской практике^[23].

Другой проблемой является прежняя практика бюджетного менеджмента, когда районные администрации занимают менторскую позицию относительно глав поселений. Районные чиновники постоянно отвлекают представителей муниципальных поселений на совещания, при этом делают там внушения, поручают задания, постоянно устраивают проверки. Подобные случаи довольно часты, имеют место многочисленные жалобы глав поселений на то, что районные администрации даже не учитывают реальные сложности развития, сокращают суммы, высылаемые на поддержку бюджетов, а также отказываются выполнять конкретные обязанности, например, по благоустройству подведомственных муниципальных территорий. Это является причиной довольно частых конфликтов и столкновений между представителями различных уровней администраций, поскольку повсеместно делаются попытки установить во главе поселений лиц, удобных районным администрациям в ущерб развитию данных муниципальных объединений. Почти все жители подобных поселений считают, что их глава должен находиться в подчинении у районной администрации и потому не жалуются в подобных ситуациях, при этом полагают, что в круг полномочий районных муниципалитетов входит возможность увольнения глав их поселений. Конечно, встречаются случаи, когда главы районов добивались увольнений, но такие ситуации редки. Обычно простые обыватели полагают, что в их поселении два мэра.

Практика ведения отношений с районной администрацией показала, что имеет место обмен полномочиями между различными уровнями управления, при этом любой процесс делегирования должен быть подкреплен финансовыми субвенциями, так как ведет к дополнительным расходам^[24]. Например, на конец 2016 года примерно 75% всех хуторов поселения делегировали хотя бы одно полномочие на уровень выше, как правило, это такие важные вопросы, как составление годового бюджета, разработка проекта реконструкции территорий или объектов недвижимости, то есть тех функций, реализация которых требует высококвалифицированного специалиста, а таковых не имеется в пределах поселения.

Таким образом, из сложившейся системы отношений можно сделать следующие выводы:

- сдерживающим финансовое и экономическое развитие поселения является фактор хронической нехватки средств, при этом развивается зависимость от районной администрации, что в будущем может привести к упадку Шелемишевского муниципального объединения;

- характер деловых отношений между главой поселения и районной администрации продолжает основываться на принципах не равенства, а строгой иерархии;

- существенное влияние на систему отношений между двумя уровнями управления оказывает человеческий фактор;

- в районной Думе депутаты от Шелемишевского объединения практически не представлены, что делает практически невозможным удовлетворение жизненно необходимых вопросов для всего муниципального поселения;

- вышеупомянутые обстоятельства могут создавать условия для проявления частых и существенных конфликтов между различными уровнями власти, что в целом ведет к уменьшению возможностей развития потенциала региона.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Институт местного самоуправления на данный момент принимает наибольшее участие в реализации государственных социально – экономических мероприятий в рамках муниципалитета. В наше время имеет место проблема, выраженная в разделении прав и полномочий среди ярусов государственной власти.

В общем, существуют резервы для дальнейшего совершенствования отечественного нормативно – правового регулирования местных органов власти, особенно в сфере реализации полномочий по реализации функций исполнительной власти.

Можно предположить что только отказ от общепринятых стандартов, определяющих деятельность муниципальных единиц, внедрение новых, инновационных схем управления даст возможность более эффективно распределять ресурсы, размещенные на территории отдельных муниципалитетов, что создаст предпосылки для их социально – экономического развития.

Из сложившейся системы отношений можно сделать следующие выводы:

- сдерживающим финансовое и экономическое развитие поселения является фактор хронической нехватки средств, при этом развивается зависимость от районной администрации, что в будущем может привести к упадку большинства муниципальных объединений;

- характер деловых отношений между главой поселения и районной администрации продолжает основываться на принципах не равенства, а строгой иерархии;

- существенное влияние на систему отношений между двумя уровнями управления оказывает человеческий фактор;

- в районной Думе депутаты от большинства муниципальных объединений практически не представлены, что делает практически невозможным удовлетворение жизненно необходимых вопросов для всего муниципального поселения;

- вышеупомянутые обстоятельства могут создавать условия для проявления частых и существенных конфликтов между различными уровнями власти, что в целом ведет к уменьшению возможностей развития потенциала региона.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Абдулатипов Р. Г. Федералогия. - СПб.: Питер, 2014. - 320 с.

2. Автономов А. С., Иванов В. В. Новое в конституционном праве России: договоры как источники регулирования объединения субъектов Российской Федерации // Государство и право. – 2017, №4. – С. 32 - 46

3. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - 6-е изд., изм. и доп. - М.: Норма, 2017. - 784 с.

4. Большой юридический словарь. Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. - М.: ИНФРА-М, 2017. - 704 с.

5. Владимирова В. В. Актуальные проблемы федерализма: вопросы теории и практики. Учебное пособие. ГУУ - М., 2014. – 246 с.

6. Глушко П. П., Зиновьев А. В., Роляшкова И. С. Учебник Конституционное право России. – СПб: Нева, 2015. – 401 с.

7. Колесников Е. В., Комкова Г. Н., Кулушева М. А. Конституционное право Российской Федерации. - М.: Высшее образование, 2016. - 365 с.

8. Конституционное право / Отв. ред. В. В. Лазарев. - М.: Юрист, 2015. - 592 с.

9. Конституционное право России/Отв. ред. А. Н. Кокотов, М. И. Кукушкин. - 2-е изд. - М.: НОРМА, 2017. - 544 с.

10. Конюхова И. А. Структура Российской Федерации: современное состояние и перспективы совершенствования//Государство и право. - 2017. - №2. - С. 37-45

11. Конюхова И. А. Современный российский федерализм и мировой опыт. Итоги становления и перспективы развития. - М.: Городец, 2014. – 554 с.

12. Умнова И. А. Основы современного российского федерализма. - М.: Норма, 2016. – 332 с.

1. Умнова И. А. Основы современного российского федерализма. - М.: Норма, 2016. – С. 78 ↑

2. Конюхова И. А. Структура Российской Федерации: современное состояние и перспективы совершенствования//Государство и право. - 2017. - №2. - С. 43 ↑

3. Владимирова В. В. Актуальные проблемы федерализма: вопросы теории и практики. Учебное пособие. ГУУ - М., 2014. – С. 103 ↑

4. Глушко П. П., Зиновьев А. В., Роляшкова И. С. Учебник Конституционное право России. – СПб: Нева, 2015. – С. 102 ↑

5. Конституционное право / Отв. ред. В. В. Лазарев. - М.: Юрист, 2015. – С. 89 ↑

6. Умнова И. А. Основы современного российского федерализма. - М.: Норма, 2016. – С. 78 ↑

7. Конституционное право / Отв. ред. В. В. Лазарев. - М.: Юрист, 2015. – С. 85 ↑

8. Колесников Е. В., Комкова Г. Н., Кулушева М. А. Конституционное право Российской Федерации. - М.: Высшее образование, 2016. – С. 92 ↑

9. Абдулатипов Р. Г. Федералогия. - СПб.: Питер, 2014. – С. 114 ↑

10. Глушко П. П., Зиновьев А. В., Роляшкова И. С. Учебник Конституционное право России. – СПб: Нева, 2015. – С. 63 ↑

11. Конституционное право / Отв. ред. В. В. Лазарев. - М.: Юрист, 2015. – С. 117 ↑

12. Конюхова И. А. Структура Российской Федерации: современное состояние и перспективы совершенствования//Государство и право. - 2017. - №2. - С. 38 ↑

13. Глушко П. П., Зиновьев А. В., Роляшкова И. С. Учебник Конституционное право России. – СПб: Нева, 2015. – С. 93 ↑

14. Конюхова И. А. Современный российский федерализм и мировой опыт. Итоги становления и перспективы развития. - М.: Городец, 2014. – С. 221 ↑

15. Глушко П. П., Зиновьев А. В., Роляшкова И. С. Учебник Конституционное право России. – СПб: Нева, 2015. – С. 165 ↑

16. Умнова И. А. Основы современного российского федерализма. - М.: Норма, 2016. – С. 146 ↑

17. Колесников Е. В., Комкова Г. Н., Кулушева М. А. Конституционное право Российской Федерации. - М.: Высшее образование, 2016. – С. 84 ↑

18. Автономов А. С., Иванов В. В. Новое в конституционном праве России: договоры как источники регулирования объединения субъектов Российской Федерации // Государство и право. – 2017, №4. – С. 39 ↑

19. Владимирова В. В. Актуальные проблемы федерализма: вопросы теории и практики. Учебное пособие. ГУУ - М., 2014. – С. 113 ↑

20. Конюхова И. А. Современный российский федерализм и мировой опыт. Итоги становления и перспективы развития. - М.: Городец, 2014. – С. 96 ↑

21. Конституционное право / Отв. ред. В. В. Лазарев. - М.: Юрист, 2015. – С. 119 ↑

22. Большой юридический словарь. Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. - М.: ИНФРА-М, 2017. – С. 192 ↑

23. Глушко П. П., Зиновьев А. В., Роляшкова И. С. Учебник Конституционное право России. – СПб: Нева, 2015. – С. 202 ↑

24. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - 6-е изд., изм. и доп. - М.: Норма, 2017. – С. 543 ↑