Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Формы государственного устройства (Унитарная форма)

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Понятие «форма государственного устройства», несмотря на широкое распространение как в научной, так и в учебной литературе, до сих пор остается дискуссионным и подвергается серьезной критике. Основным недостатком данного термина, по мнению большинства исследователей, является его многозначность и как следствие неопределенность. Его использование как в узком, так и в широком смысле, по мнению некоторых ученых, «не отвечает требованиям общепонятности и однозначности, столь необходимым в праве».

Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью изучения практики проявления особенностей современной формы государственного устройства России в контексте современных политических процессов.

Российская Федерация переживает сейчас новый и по своему содержанию весьма сложный, противоречивый и, по-видимому, переходный этап в собственном историческом развитии. Политическое и правовое оформление присоединения Республики Крым и города федерального значения Севастополь и дальнейшее существование новых субъектов в рамках федеративных отношений не только актуализировало интерес исследователей к вопросам формирования и становления в России федеративного государства, но и представило богатый практический материал, позволяющий рассмотреть и оценить статику и динамику федеративных процессов в России. Анализ данных практик позволит выявить формы и методы адаптации института федерализма в России к экономическим, политическим, этническими и социокультурным изменениям.

Рассмотрение особенностей российского федерализма связано с широким кругом теоретических и прикладных аспектов его изучения, что определяет глубокий интерес теории государства и права к данному феномену. В то же время, изучение федерализма как сложного комплексного института, затрагивающего многие сферы и проявления общественной жизни, не может ограничиваться рамками отдельных наук. В силу специфики этого института необходимо проведение междисциплинарных разработок, основанных на использовании смежных методов, формировании специального понятийного аппарата и позволяющих устранить недостатки локальных исследований.

Актуальность рассматриваемой проблемы предопределила постановку цели исследования, которая заключается в комплексном анализе особенностей форм государственного устройства и современной формы государственного устройства в России.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- определить понятие и виды формы государственного устройства;

- проанализировать особенности формы государственного устройства России.

Объект исследования – общественные отношения, связанные с формами государственного устройства в современном мире и формой государственного устройства Российской Федерации.

Предмет исследования – действующее законодательство Российской Федерации, регулирующее вопросы федеративного устройства России, научные труды авторов, исследовавших вопросы форм государственного устройства.

Методология исследования основана на общих и специальных методах исследования: наблюдение, абстрагирование, анализ и синтез, системный подход, конкретно-правовой анализ, сравнительно-правовой анализ.

Структура курсовой работы включает введение, две главы, заключение, список использованных источников.

1. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА

1.1 Понятие формы государственного устройства

В широком значении понятие «государственное устройство» используется в качестве синонима понятия «государственный строй», включающего как социально-экономические, политические основы государства, так и основы правового статуса его граждан, территориальное устройство государства, систему государственных органов. Использование данного термина в широком смысле в большей степени распространено в неюридической литературе, среди философов, историков и представителей иных общественных наук.[3, с. 16]

В узком смысле под государственным устройством понимается территориальный аспект, выраженный в соотношении государства как целого с его составными частями. При этом отмечается, что указанное понятие не отражает существа обозначаемого им института, поскольку не акцентирует внимание на территориальном аспекте организации государственной власти. [3, с. 17]

В поисках наиболее адекватного понятия, отражающего внутреннюю структуру государства, а также соотношение государства как целого с его частями, предлагались и предлагаются различные варианты. Например, такие как «территориальное устройство государства», «внутреннее устройство государства», «национально-государственное устройство», «территориальная организация государства», «территориальная организация публичной власти» и многие другие.

Но практически все существующие на сегодняшний день варианты понятия подвергаются критике, поскольку имеют существенные недостатки. В частности, считается, что понятие «национально-государственное устройство» не является универсальным, поскольку может обозначать устройство только тех многонациональных государств, население которых исторически сгруппировано в пространстве по этническому принципу. В этой связи понятия «внутреннее деление» или «внутреннее устройство государства». представляются не совсем удачными. Понятие «внутреннее деление» в большей степени подходит для анализа отдельных частей государства, но не показывает, каким образом эти части соотносятся с целым. В свою очередь недостатком понятия «внутреннее устройство государства» является то, что оно «не выделяет исследуемого круга вопросов из других проблем. Ведь форма правления и даже форма политического режима – это тоже внутреннее устройство». [8, с. 205] Понятие «внутреннее устройство государства» отличается от понятия «государственное устройство» только внешним словесным выражением, а не смысловым значением, и соответственно замена одного понятия на другое ничего не дает.

Таким образом, поиск наиболее удачного термина, отражающего суть рассматриваемого явления, продолжается. Вместе с тем, существующее понятие «государственное устройство», как уже сложившееся и достаточно прочно вошедшее в научный оборот, вполне может быть использовано. В данной ситуации гораздо важнее не поиск наиболее удачного термина, а наличие его наиболее точного определения. [8, с. 207]

Существует значительное количество вариантов определения понятия «форма государственного устройства». При этом принципиальных расхождений между предлагаемыми формулировками нет. Наиболее удачным вариантом, является следующее определение формы государственного устройства - как внутренней территориальной организации государства, т.е. системы его разделения на территориальные образования и систему взаимоотношений между центральной властью государства и территориальными образованиями. В данном определении находят отражение наиболее важные признаки формы государственного устройства, такие как внутренняя территориальная организация власти, ее государственный характер, взаимоотношения государства и его составных частей.

Неоднозначность в решении вопроса о сути государственного устройства как юридического явления порождает многообразие подходов относительно классификации форм государственного устройства.

Наиболее распространенным является выделение двух форм государственного устройства: унитарной и федеративной. Критерием отграничения выступает степень централизации (децентрализации) публичной власти. Этот аспект находится в зависимости от централизации (децентрализации) полномочий органов государственной власти и управления, что в свою очередь определяет тип взаимоотношений между центральными и региональными, местными властями. Именно эти две формы государственного устройства можно назвать бесспорными.

Наряду с этими формами государственного устройства, обозначаемыми в качестве типичных, ряд исследователей выделяет нетипичные формы сложных государств, а также переходные, предгосударственные или постгосударственные сложные формы, такие как унитарные квазигосударства, квазифедерации и квазиконфедерации. [14, с. 77]

В целом, можно отметить, что в классификации форм государственного устройства нет единства. Бесспорными формами государственного устройства следует признать унитарную и федеративную, все остальные формы являются предметом научных дискуссий.

1.2 Унитарная форма государственного устройства

Унитарное государство (от лат. «unitа» – единство) – простое, единое государство, которое характеризуется отсутствием у административно-территориальных единиц признаков суверенитета.

Такое государство отличается полным политическим единством, оно неделимо. На территории унитарного государства действует одна конституция, единая система законодательства, одно гражданство. В нем функционирует единая денежная система, проводится обязательная для всех административно-территориальных единиц общая налоговая и кредитная политика.

Данная форма государства предполагает единые, общие для всей страны представительные, исполнительные и судебные органы, которые осуществляют верховное руководство соответствующими органами местного самоуправления или органами управления на местах. Кроме того, составные части унитарного государства не обладают государственным суверенитетом. Они не имеют своих самостоятельных воинских формирований, законодательных органов и других атрибутов государственности. [16, с. 11]

Следует отметить, что осуществление верховной государственной власти в любом унитарном государстве организуется по принципу концентрации всех функций и полномочий суверенного характера на общегосударственном уровне.

Суверенные права в унитарном государстве в полном объеме принадлежат единой системе высших органов государственной власти. Региональные образования и их органы не принимают участия в осуществлении суверенных прерогатив государства.

Территория унитарного государства состоит из определённых частей, которые принято именовать административно-территориальными единицами. Критерий их выделения может быть различным: экономическая целесообразность, исторические, географические особенности и т. д. Главное при этом то, что центральная власть определяет границы тех или иных частей унитарного государства и их статус.

Управление административно-территориальными единицами может осуществляться, как централизованно, т. е. назначенным из центра чиновником, так и децентрализовано, т. е. на началах местного самоуправления. [11, с. 208]

Границы местного самоуправления весьма подвижны, чётких критериев здесь нет, за исключением одного принципа: вопросы государственного значения решаются не на местах, а «в центре».

В целом, можно сделать вывод, что форма унитарного государства даёт возможность более полной концентрации ресурсов в руках «центра», она может способствовать ускорению экономического и культурного развития страны, складыванию единой нации. Именно в этих целях в ряде развивающихся стран федеративные государства были преобразованы в унитарные.

1.3 Федеративная форма государственного устройства

Несмотря на то, что отдельные компоненты федеративного устройства существовали еще в древней истории (элементы федерализма можно обнаружить еще в античной Греции, что нашло отражение в трудах Платона и Аристотеля) и в средневековый период (складывание многочисленных союзных государственных объединений), основателем целостной теоретической концепции федерализма принято считать Иоханнеса Альтузиуса (1562 – 1638 гг.), разработавшего «федеральную теорию народного суверенитета», в основе которой лежал принцип «согласия». Альтузиус считал, что федерация образуется в ходе иерархического утверждения власти одного союза над меньшими объединениями на всех уровнях, начиная от семьи и вплоть до рамок государства. [15, с. 13]

Однако, в современном понимании федерализм как форма государственного устройства возник уже в период Новой истории как логичная стадия развития капиталистических отношений и исторического развития национальных государств. Усиление экономической дифференциации регионов и укрупнение государственных территорий привели к децентрализации власти, которая в перспективе угрожала целостности государства, что особенно остро отразилось на странах с обширной территорией и полиэтническим населением. Таким образом, эти факторы стимулировали поиск вариантов децентрализации, предоставления большей экономической и политической свободы регионам без ущерба для государства в целом. Идеологи нарождающегося буржуазного строя в поиске возможности совместить принципы территориальной целостности и государственного суверенитета с принципами автономии, равноправия, права на самоопределение обратились к идее федеративного государства.

Термин «федерализм» является сложным по своему содержанию. Включая в себя и способ управления государством, и политическое поведение участников общегосударственных политических процессов, и определенный образ жизни, способ сочетания единства и децентрализации в общественных отношениях различных форм государственности, федерализм прочно вошел в структуру понятийного аппарата таких наук как социология, история, юриспруденция и политология.

Важным является разграничение двух понятий – «федерализм» и «федерация». Обоснованной представляется идея известного американского специалиста Д. Элазара о том, что разница указанных понятий заключается только в масштабе. Федерализм в таком случае рассматривается как родовое понятие, которое характеризует тип политической организации, а федерация рассматривается как одна из форм федерализма, которая выделяется по степени централизации - децентрализации конкретного государства.

Термин «федерация», как правило, обозначает реально существующие или существовавшие формы государственно-территориального устройства, которые обладают рядом отличительных характеристик, заложенных в данном понятии соответствующей политико-правовой доктриной. [20, с. 523]

Традиционно классическая федерация понимается как форма государственного устройства, когда из нескольких государств создается одно. Возможно и понимание от противного – федерацией может быть не обязательно объединение государств, а такое исторически сложившееся государство, которое, постепенно развиваясь, переходит на путь федерализации.

Важно отметить, что федерация - это еще и воплощенные в практику взаимоотношения Центра и регионов. Так, например, по мнению ряда исследователей, «понятие «федерация» отражает не столько динамику и процессы, сколько статику, в том числе сложившуюся систему отношений». [6, с. 107]

Федерацию принято понимать как особую форму территориальной организации государства, которой свойственны следующие признаки: правовое и институциональное оформление власти на двух уровнях – федеральном и субъектов федерации, действующих, соответственно, на всей территории государства и на ее части; нормативно-правовое разграничение предметов ведения на федеральные и субъектов федерации; а также политико-правовой верховенство федерации над составляющими ее субъектами.

Термин «федерализм» несет многозначную структуру и может обозначать как систему политических отношений, так и институциональную структуру или определенный тип политической культуры, совокупность ценностей и ориентаций политического сознания. Федерализм также можно понимать как технологию пространственного разделения власти в государстве, подобными технологиями является автономия регионов в унитарных государствах или кантонизация, то есть передача политических прав на уровень муниципалитетов.

Ряд исследователей указывает, что федерализм – весьма широкое и многогранное понятие, которое нельзя сводить к административно-государственному устройству определенных стран. Прежде всего, это принцип демократического территориального обустройства разных народов и национальностей на территории единого государства с решением множества задач, зачастую разнонаправленных: «это сохранение его территориальной целостности; это соблюдение прав и интересов всех национальностей, свободное развитие их экономики, культуры, традиций путем тщательного учета их особенностей, интересов, равно как потребностей. Главным показателем успешного развития федерализма является соблюдение равноправия граждан независимо от их национальности и места проживания, на территории всей страны. [9, с. 116]

Федерализм можно охарактеризовать как такую систему правления, в которой есть потенциал для реализации способности народа править в собственном смысле этого слова. Классический федерализм замышлялся как противовес таким издержкам демократии, как тирания большинства, и поэтому стремился усложнить систему власти, разделив ее на соперничающие и сотрудничающие друг с другом части, создать «продуктивный конфликт» между органами власти. Принципы соревновательности и кооперации между органами власти – основа устойчивого федерализма и гражданских свобод. Таким образом, мы можем рассматривать понятие «федерализм» с разных позиций:

как вид государственного строительства, т.е. процесс формирования единого государства из отдельных субъектов, каждый из которых обладает ограниченным суверенитетом;

как сложную форму административно-территориального устройства государства, состоящую из территориальных единиц (субъектов) с одинаковым политико-правовым статусом;

как форму политико-правовой институционализации государства, конституционно-правовое закрепление соотношения суверенитета федерации и ее субъектов, а также правовое регулирование взаимоотношений между ними по основным сферам государственной деятельности;

как практику внутригосударственных договорных отношений, сотрудничества и компромисса между центром и регионами.

В основу классификации федеративной формы государственного устройства могут быть положены различные основания, в том числе и конституционно-правовой статус субъектов федерации. На основе указанного критерия федерации классифицируют на симметричные и асимметричные.

Симметричная – это федерация, составные части которой в соответствии с конституцией страны равноправны между собой и в отношениях с центральной властью. Симметричное государство, в основу устройства которого положено объединение однородных по своей природе и равных по статусу субъектов федерации, – это идеальная федерация.

Под определение симметричной федерации подходят ФРГ, поскольку ее составляющие – это однопорядковые субъекты с равными полномочиями.

При этом, необходимо видеть различие между «статусом» и «объемом и характером» полномочий субъектов федерации. Статус субъекта федерации состоит в равноправном конституционно-правовом механизме деятельности по реализации своих функций, обусловленных специфическими условиями, а объем и характер полномочий определяются, наряду с Конституцией, также и другими правовыми документами: федеральным и региональным законодательством, федеральным и двусторонними договорами федерального центра и субъектов федерации.

Одинаковые наименования субъектов федерации не свидетельствуют о симметричности самой формы государственного устройства. Однако если речь идет о существовании разных субъектов уже в наименовании, то здесь налицо асимметричная федерация. Разнообразие названий является результатом фактического неравноправия соответствующих субъектов.

Асимметричная федерация – это такое государство, составные части которого неравноправны между собой и (или) в отношениях с федеральным центром.

Относительно видов асимметричных федераций встречаются различные точки зрения. Так, исследователи выделяют три модели асимметричного федеративного государства:

структурно-асимметричная федерация;

вторая модель включает только одни субъекты, но они неодинаковы по принципам формирования и по статусу;

скрытая асимметрия», состоящая из однородных (однопорядковых) субъектов, в зависимости от численности населения, имеющих неодинаковое представительство. [5, с. 27]

Между тем, в литературе можно встретить и дискуссии по поводу данной классификации. Так, по мнению ряда исследователей, с существованием «структурно-асимметричной федерации» сложно согласиться. [15, с. 44]

Проанализировав существующие подходы к разделению всех федераций на симметричные и асимметричные, можно сделать вывод о том, что «симметричность» выражает суть такой формы государственного устройства, в котором входящие в его состав субъекты имеют равноправный конституционно-правовой статус. В современном мире, несмотря на то, что многие Конституции провозглашают равный статус своих субъектов, в действительности, симметричными не являются. В связи с этим, представляется возможным утверждать, что абсолютно симметричные федерации – это идеал, который на практике не осуществим, а любая федерация носит в себе определенные элементы асимметрии.

В зависимости от того, в каком действующем нормативном правовом акте, имеющем высшую юридическую силу, закреплены основы функционирования федерации, выделяются основания, руководствуясь которыми относят какую-либо конкретную федерацию к конституционной, договорной или конституционно-договорной моделям.

Договорная основа федерации опирается на политические идеи Т. Гоббса. Согласно данной теории, федерация возникает как объединение автономных государств, передающих посредством договора часть своих полномочий центральным властям, которые ими создаются. Данное понимание феномена федерации заложено в самом термине Foedus (в переводе с латин. – договор) и Foederatus – («связанный договором»), в связи с чем, федеративная форма государственного устройства с конца XVII - начала XVIII века понимается в значении – соглашение между государствами.

Исследователи признают, что базовой основой федеративной интеграции является принцип соглашения или договора. [18, с. 29] Заключению такого договора должен предшествовать договорный процесс. Договорные отношения с философской точки зрения можно представить как специфическую форму выражения диалектического взаимодействия необходимости и свободы. В этом аспекте конкретным проявлением необходимости становится осознанная потребность договаривающихся сторон заключить договор, выражающий общие интересы и объективно существующие условия его заключения. Проявлением свободы выступает практическая деятельность участников соглашения, преследующих свои цели и интересы, но действующих при этом согласно достигнутым договоренностям. Исторически договор являлся общим объединяющим принципом, лежащим в основе самоорганизации и самоуправления сначала в рамках каждой общины, округа, штата, а затем и всего Североамериканского союза.

Образование конституционных федераций начинается с принятия конституции путем частичной централизации конфедерации или децентрализации унитарного государства.

В зависимости от принципа разделения государственной власти, способа определения самого объема власти для разных ее уровней можно выделить централизованные и децентрализованные федерации.

В централизованных федерациях государственная власть максимально сосредоточена на федеральном уровне.

В децентрализованных федерациях основу для вертикального разделения государственной власти составляет принцип субсидиарности, означающий, что вопросы, которые можно решать на уровне субъекта, нет необходимости передавать наверх.

В современных федеративных государствах существуют институты, призванные решать возможные проблемы между центром и территориями; институциональный дизайн федеративных государств предназначен именно для решения потенциальных противоречий, возникающих как между различными уровнями власти, так и между политическими субъектами одного уровня. В связи с этим крайне интересно проанализировать именно случаи-исключения, то есть опыт нескольких федераций, предпринявших попытку изменения территориального дизайна – причины, характер и последствия осуществленных реформ. На сегодняшний день изменения территориальной структуры были осуществлены в шести федеративных государствах: Германии, Швейцарии, Индии, Бразилии, Нигерии и России. В двух федерациях – Германия и Россия – происходило объединение субъектов федерации в целях усиления экономического развития регионов. В Швейцарии, Индии и Нигерии происходило разделение субъектов федеративных государств, причем ключевой целью было решение проблем, связанных с противоречиями между различными этническими группами.

При этом на успех реформ значительное влияние оказали как исторические предпосылки функционирования федеративных государств, так и ключевые характеристики установившихся в них политических режимов. Характер территориальной реформы в Швейцарии позволил успешно разрешить национальные и религиозные противоречия, которые то затухали, то вновь усиливались на протяжении длительного времени. При этом формат изменений, хотя и создал юридический прецедент внутреннего преобразования федерации на основе создания нового кантона, не привел к росту требований различных языковых или религиозных меньшинств, проживающих на территории существующих кантонов, формирования новых субъектов федерации. В то же время, опыт Швейцарии демонстрирует, насколько сложной должна быть процедура территориальной трансформации в демократическом федеративном государстве.

При неопределенности результатов, характерной для процессов волеизъявления граждан в условиях либеральной демократии, риски попыток проведения подобных реформ могут быть неоправданно высокими. Примеры Индии и Нигерии, наоборот, демонстрируют широкие возможности, которые дает недемократический политический режим центральным властям, в отношении трансформации территориальной структуры федеративного государства. Однако позитивные результаты, связанные с сохранением единства федераций и временным снижением межэтнической напряженности, сопровождаются порождаемыми реформами новыми требованиями различных этнических групп, направленными в том числе на создание новых субъектов федерации и продолжение реформ.

Таким образом, примеры трансформации территориальной структуры в современных федерациях демонстрируют, что реформа административно-территориального деления для решения этнических и религиозных проблем, является инструментом, несущим в себе высокую долю рисков, и требует детального и взвешенного анализа всех возможных политических, социальных, экономических и культурных последствий.

2. Особенности формы государственного устройства России

2.1 Вопросы становления федерализма как современной формы государственного устройства в России

Огромный пласт российской истории демонстрирует нам богатейший опыт реализации форм государственного устройства на территории нашей страны.

Так, можно уже с Киевской Руси просматривать тенденции федерализма. Но Древняя Русь была скорее государством конфедеративным, державшимся на традиционной власти Рюриковичей.

Начиная с XV века, Россия выражала стойкие тенденции к жесткой централизации власти. Так сказывались последствия нашествия Золотой Орды на Русь и татаро-монгольского ига. За почти 200 лет в России сформировался особый тип властителей: жестких, волевых, властных, не терпящих возражений. Такими были первые цари централизованной Московской Руси Иван III Великий и его сын Василий III. К их чести стоит сказать, что они сделали много для укрепления российской государственности и собирания земель. [21, с. 21]

Однако с течением времени стало понятно, что таким пространством невозможно управлять на основе принципа унитаризма. Так произошла деволюция властных полномочий в Сибирь, затем в присоединенные Финляндию и Польшу. Особый тип хозяйственного управления был, скажем, в Прибалтике.

После Октябрьской революции 1917 года произошли качественные изменения в определении формы государственного устройства. Формально СССР существовал согласно принципу федерализма, в советских конституциях было прописано право республик на выход из состава Советского Союза вплоть до 1977 года. Однако, назначение на главные партийные и государственные посты людей русской национальности, а только потом в союзных республиках на посты заместителей, вторых секретарей назначались граждане, принадлежащие к титульной нации республики. [19, с. 87]

Монолитная структура советского федерализма рухнула под тяжестью собственных внутренних противоречий. Период «советского федерализма», можно сказать, был подготовительной ступенькой к действительному федерализму.

Нарастание центробежных тенденций в конце существования Советского Союза привело к ослаблению позиций центра и обострению противоречий между ним и регионами. Необходимость сохранения государственного единства в условиях ухудшения управляемости и угрозы регионального сепаратизма принудила центральную власть идти на уступки и приступить к разработке нового союзного договора. Это позволяет нам говорить о формировании «ретирадной федерации» (т.е. о федерации, учрежденной в целях сохранения государственного единства в условиях усиливающихся центробежных тенденций и сепаратизма) как комплексном механизме защиты территориального единства полиэтнического государства и общей этнополитической стабильности. Кроме того, говорить о формировании федерации ретирадного типа в данном случае можно и потому, что такие федерации образуются сверху, путем наделения провинций унитарного прежде государства соответствующим политико-правовым статусом и властными полномочиями.

Разрушению старой федерации в России способствовало принятие в апреле 1990 года законов СССР «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик» и «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации», по сути нарушавшими Конституции СССР и РСФСР. В них автономные республики были уравнены в компетенции и определены как субъекты наравне с союзными, а также получили право на своей территории приостанавливать действие актов союзных министерств, в случае нарушения ими республиканского законодательства. Уже в них закладывалась основа для возникновения внутрифедеральных противоречий. Их принятие на фоне подготовки нового Союзного договора явилось начальным этапом разрушения единого правового пространства и подтолкнуло союзные и автономные республики к борьбе за свою суверенность.

Поэтому обращение к идеям федерализма в России переходного периода имело под собой вполне прагматические основания: стремление властей смягчить центробежное воздействие этнонационального фактора. Федерализация в новой российской государственности являлась не только продолжением советской традиции, но и действенным механизмом сдерживания стихийных дезинтеграционных процессов в многонациональном государстве. «Экстренный» характер рождения Российский Федерации заложил наличие в ней множества недоработок и противоречий. В целом этот федеративный проект, трудно назвать результатом целенаправленных политических решений с целью создания в итоге подлинно процветающего демократического государства.

Вынужденная опора на советский опыт федерализма обусловила инерционность и стихийность этого проекта, а российское политическое руководство предпочло сохранить федерализм в дальнейшем без какого-либо обсуждения вместо того, чтобы рационально выбрать его из других форм территориальной организации государства.

В практическом плане образование новой федерации в России можно связать с суверенизации РСФСР в составе СССР, с принятием 6 июня 1990 года Декларации о государственном суверенитете РСФСР, провозгласившей полноту власти РСФСР на ее территории и верховенство российского законодательства над союзным. Принятие Декларации поставило Россию вне правового пространства Союза, что способствовало его дальнейшему распаду и привело к «войне законов».

Продемонстрированный правовой нигилизм по отношению к союзному законодательству послужил «сигналом к действию» для автономных республик по отношению уже к Российской Федерации. В июле – декабре 1990 они в одностороннем порядке изменили свой конституционный статус с автономий на национальные республики.

В декабре 1991 – январе 1992 годов это вылилось в конфликт между центром и республиками, в которых прошли национальные съезды, а в региональных СМИ развернулась информационная кампания в поддержку борьбы за национальную свободу и против «колониализма российской империи». При этом, области и края, по сути, оставались административно-территориальными единицами унитарного государства, вообще не имея автономного статуса, в связи с чем росло недовольство в межрегиональных отношениях и закладывались основы противоречия, связанного с неравенством конституционно-правового статуса субъектов федерации.

Чтобы как-то разрешить складывающийся узел противоречий и не допустить распада государства, был разработан и подписан Федеративный договор от 31 марта 1992 г., включенный в состав Конституции РСФСР 1978 г. Он включал в себя три договора: с республиками; с краями, областями, городами федерального значения; и с автономными округами и областью, в которых закреплялись три группы предметов ведения: предметы ведения Федерации; совместного ведения и исключительного ведения субъектов РФ. В тексте договора с республиками они рассматривались как суверенные государства, и был закреплен ряд положений, которые были провозглашены в республиканских декларациях о государственном суверенитете в одностороннем порядке.

Но, сняв противоречия между центром и республиками, Федеративный договор породил борьбу территориальных субъектов за уравнивание в правах с национальными. Фактически старый политический кризис осенью 1993 г. сменился новым, для преодоления которого необходимо было решить проблему равноправия субъектов РФ. Сложившаяся в результате система федеративных отношений не устраивала и федеральный Центр, но на тот момент у него не было ресурсов для изменения ситуации в свою пользу, напротив, Президент в пору противостояния с Верховным Советом РФ сам нуждался в поддержке местных элит.

Дальнейшая работа над моделью российского федерализма велась в рамках проведения Конституционного совещания (29 апреля — 10 ноября 1993 года). Разработке проекта Конституции России и определению существующей конституционно-правовой формы российского федерализма как модели территориального устройства предшествовала длительная общественно-политическая дискуссия. В ходе дискуссии относительно возможных путей национально-государственного строительства России зачастую высказывались прямо противоположные варианты: от полного сохранения принципов и структуры прежней Федерации до построения унитарного государства или создания Русской республики как результата самоопределения русского народа. Однако возврат России к унитаризму и разделение страны на административные единицы вошел в противоречие с ростом регионально-этнического национализма и уже сложившимися традициями национальной государственности. [19, с. 23]

Существовало множество моделей, сохраняющих федерацию с изменением статуса входящих в нее субъектов и перераспределением власти между ними и центром. Одни могли строиться на чисто территориальном принципе с полным отказом от учета национального фактора в построении федерации и предусматривали разделение территорий на основе экономико- географического районирования страны. Другим народам в составе России предусматривалось предоставление определенной доли культурно-национальной автономии. Целесообразность данного подхода заключается в упрощении управления государством, но в период обострения ряда региональных конфликтов на этнической почве игнорировать национальный вопрос в государственном строительстве не представлялось возможным.

Предлагалась модель уравнения в правах и национальных, и административно-территориальных единиц, которые имели бы в федерации равный конституционно-правовой статус, однако проект был отвергнут автономиями, не желавшими иметь одинаковый статус с административно-территориальными образованиями.

Новый этап развития федерализма можно отсчитывать с принятия Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. Она провозгласила равенство статусов всех субъектов федерации и зафиксировала равный объем властных полномочий, возможности законотворчества и организации структуры власти регионов. Несмотря на то, что только республики названы в конституции «государствами», Конституция ничего не говорит об их суверенитете, таким образом, обходя противоречие по поводу неравноправия субъектов РФ на формально-юридическом уровне.

Однако сложившаяся в первой половине 1990-х политическая ситуация привела к сосуществованию Конституции и договорного права. Конституция определяла основы взаимоотношений центра и субъектов, которые получали развитие в договорах и соглашениях между ними, а не в федеральных законах. Такие договоры заключили 46 из 89 субъектов, причем этот процесс рассматривался федеральными властями как укрепление государственности. Даже учитывая то, что многие договоры шли вразрез с Конституцией РФ, на данном этапе заключение их можно считать положительной практикой, позволившей наладить диалог между столицей и регионами и сохранить единство страны.

Тем не менее, договорный процесс был внутренне противоречив, и ему было свойственно перераспределение компетенции, конституционно закрепленной за федерацией в пользу регионов, когда часть федеральных полномочий передавалась в предметы совместного или регионального ведения. Столь активная суверенизация регионов привела к возвращению прежнего положения, когда субъекты приобретали разный объем прав, несмотря на свое конституционное равенство. В ситуации, когда де-факто региональное законодательство превалировало над общефедеральным, возникло противоречие между государственным суверенитетом РФ и суверенностью ее составных частей.

В ходе разработки и подписания договоров эти противоречия получили правовое закрепление на федеральном уровне, когда соглашения между федеральными и региональными органами государственной власти служили инструментом легализации их привилегированного положения. Таким образом, на данном этапе развития российского федерализма возобладала тенденция децентрализации государственной власти, закрепляемая в ходе двусторонних договоров. Однако процессы децентрализации к концу 1990-х годов достигли опасного размаха и начали угрожать дезинтеграцией и распадом еще неокрепшей федерации.

С 2000 г., с приходом к власти В.В. Путина возобладала противоположная тенденция к усилению централизации государственной власти, выстраиванию властной вертикали, приведению законодательства к соответствию Конституции. Были предприняты решительные меры по пересмотру системы федеративных отношений, получившие название федеративной реформы. За ее начало можно взять образование федеральных округов с учреждением института полномочных представителей Президента, в задачу которых входил контроль за органами государственной власти субъектов РФ со стороны федерального центра.

Одновременно были приняты меры по воссозданию единого правового поля, обеспечению верховенства Конституции и федеральных законов на всей территории России, приведению в соответствие с федеральным законодательством регионального, а также договоров между федерацией и субъектами в ее составе. Решающее значение здесь сыграло постановление Конституционного суда от 7 июня 2000 года, отрицавшее возможность существования другого суверенитета наряду с суверенитетом Российской Федерации на ее территории, и послужившие основой для пересмотра регионального законодательства субъектов и их договоров с центром. Тем не менее, надо признать, что «гармонизация» законодательства осуществлялась федеральной властью исключительно в одностороннем порядке, что нередко приводило к отрицанию прежнего опыта внутрифедерального взаимодействия по формально-правовым признакам несоответствия федеральному законодательству.

21 июня 2001 года указом Президента РФ была образована Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. По результатам ее работы принят целый пакет законов, оформивших новую концепцию разделения властных полномочий между центром и субъектами, и осуществлен пересмотр законодательства. Подавляющая часть предметов совместного введенья была отдана в исключительную компетенцию федеральной власти. Однако в дальнейшем практика показала, что многие полномочия федерация самостоятельно реализовать не в силах, и их объем, закрепленный за вышестоящими органами власти, избыточен. В силу этого получило широкое распространение делегирование на низовой уровень многих ранее «отобранных» полномочий с выделениями регионам субвенций на их исполнение.

В целом, исследователи говорят о складывании в России декларативного федерализма. Усиление властной вертикали, унификация законодательства и централизация бюджетно-финансовых потоков в руках федерального центра, конечно, способствовали сохранению целостности страны, повышению ее управляемости и достижению определенных внешнеполитических успехов. Однако это в значительной мере было достигнуто за счет возвращения к командно-административной политической системе и методам «ручного управления», за счет урезания экономической и политической самостоятельности регионов и все большего превращения их в административно-территориальные единицы унитарного государства.

2.2 Признаки, характеризующие Россию как федеративное государство

Международная практика федеративного государственного строительства представляет исследователям большое количество примеров федераций. Обладая рядом общих признаков, указанные государства в то же время порой существенно отличаются друг от друга. Для системного определения особенностей и характерных черт российского федерализма и их дальнейшего анализа предлагается рассмотреть наиболее известные основания для классификации федераций и определить, к какому типу относится Российская Федерация.

1. Одним из оснований классификации существующих федераций является способ их формирования. В других источниках в основу данной классификации положен тип документа, провозгласившего государство федеративным. Представляется, что механическое сведение выявления особенностей федерации лишь к типу учреждающего еѐ документа необоснованно сужает границы анализа по указанному признаку и уменьшает возможности использования данной классификации в научных исследованиях. [18, с. 29]

Современная наука по способу формирования федераций выделяет договорные, конституционные и конституционно-договорные федерации. При определении, к какому виду относится та или иная федерация, необходимо не только проанализировать правовое оформление ее создания, но и выявить механизм формирования федеративного государства.

Принято считать, что договорные федерации формируются по принципу «снизу вверх»: толчком к формированию федеративного государства становится воля государственных образований – будущих субъектов федерации, их стремление к объединению, которое фиксируется в форме договора как акта выражения волеизъявления сторон. Исторически первые федерации и ряд конфедераций были именно договорными по своей сути. Конституционные федерации создаются через волеизъявление не субъектов федерации, но федерального центра. Правовые положение о федерализме носят уже наддоговорной характер, так как утверждаются конституцией, принимаемой в особом порядке (всенародным голосованием, решением специально созданного органа и т.д.). Соответственно конституционно-договорные федерации утверждаются на основании и договорных норм, и конституционных положений.

Вопрос о характеристике Российской Федерации по признаку способа формирования решается в научной литературе неоднозначно. Важнейшее значение Федеративного договора от 31 марта 1992 года «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации» не отрицается специалистами, однако по-разному оценивается его учреждающий Российскую Федерацию характер. Ряд исследователей считает, что Российская Федерация является федерацией конституционной, так как она была создана «не в результате заключения договора между ее субъектами, а на основе провозглашения ее федерацией в Конституции Республики. Высказывается мнение и о рассмотрении России как конституционно-договорной федерации, поскольку ее образование и развитие протекало прежде всего на договорной основе, позже закрепленной в тексте Конституции РФ. Представляется обоснованным отнесение России к конституционно-договорному типу федераций.

2. В научной литературе существует разделение федераций в зависимости от целей их учреждения на экспансионные (учрежденные для дальнейшего расширения путем включения в свой состав новых этносов и территорий), ретирадные (учрежденные в целях сохранения государственного единства в условиях усиливающихся центробежных тенденций и сепаратизма) и партнерские (целью соединения является создание оптимальной формы межэтнического сотрудничества) федерации.

История создания Российской Федерации как самостоятельного государственного образования позволяет сделать вывод о том, что Россия создавалась как ретирадная федерация с целью противодействия сепаратистским тенденциям, однако постепенное становление и развитие российской государственности придает ей черты экспансионной федерации.

3. Следующим критерием для характеристики федерации является способ образования ее субъектов. Для отнесения России по указанному признаку к какому-либо типу необходимо ответить на вопрос, какой принцип положен в основу разделения территории страны на субъекты.

Если субъекты федерации образованы на основании компактно проживающих национальных групп, то такая федерация является национальной. Тезис о создании федераций только по национальному принципу был безусловным требованием марксистко-ленинской идеологии и именно поэтому классическим примером национальной федерации является СССР. В современной Европе Бельгия определяется как национальная федерация.

Национальные федерации обладают рядом дополнительных характеристик:

субъекты – национальные государства и национально- государственные образования – отличаются друг от друга национальным составом населения, традициями и обычаями, бытом, культурой, религией;

основой построения федерации является принцип добровольного объединения ее субъектов;

государственные органы федерации формируются из представителей субъектов федерации;

федерация обеспечивает свободу и самостоятельное развитие наций, входящих в ее состав;

в национальной федерации особенностью является правовое положение ее субъектов – наличие специального права наций на самоопределение.

Противоположностью национальной федерации является федерация территориальная, в которой субъекты выделяются исключительно по территориальному признаку. Территориальные федерации образуются в случае несоответствия количества субъектов федерации количеству национальных групп, в целях оптимизации управления большим по территории государством, а в некоторых случаях – для решения политических задач (например, для ускоренного формирования единой государственной нации, преодоления сепаратистских настроений национальных групп и т.д.). [18, с. 31]

Особым типом федерации является смешанная федерация, где основой формирования субъектов становится одновременно и национальный, и территориальный принципы. Таким федерациям свойственны различия правового статуса субъектов, сформированных по национальному принципу, а также наличие разных по содержанию двусторонних договоров между органами власти федерации и субъектов федерации.

Российская Федерация по способу образования ее субъектов относится к смешанным федерациям, так как включает в себя субъекты, образованные как по национальному (республики, автономные округа, автономную область), так и по территориальному (края, области) принципам. Несмотря на неоднозначные оценки последствий организации субъектов РФ по национальному и территориальному признакам, исследователи подчеркивают важность учета этнической составляющей в обеспечении устойчивого функционирования федеративной системы. [17, с. 95]

4. Устоявшимся в юридической и политической литературе является деление федераций в зависимости от статуса ее субъектов на симметричные и асимметричные. В то же время в науке не сложилось однозначного критерия для такой классификации. Большинство теоретиков и практиков относят Российскую Федерацию к асимметричным федерациям и считают такую асимметрию явлением негативным.

5. Характер взаимоотношений между федерацией и ее субъектами, принципы организации отношений центр – регионы, самостоятельность субъектов в решении вопросов собственного ведения разделяют существующие федерации на централизованные и децентрализованные.

Вопрос отнесения России к централизованным или децентрализованным федерациям также решается исследователями неоднозначно. Это обусловлено тем, что история развития отечественного федерализма демонстрирует различные тенденции централизации и децентрализации при наличии традиционного для российской модели федеративных отношений сильного федеративного центра. Кроме того, наука до сих не выработала четких критериев определения степени централизации отношений между федерацией и ее субъектами.

Таким образом, были представлены наиболее распространенные критерии классификаций федераций, которые позволяют выделить характерные особенности Российской Федерации в современный период. Российская Федерация рассматривается как конституционно-договорная, ретирадная и централизованная федерация, асимметричные субъекты которой организованы на основе национально-территориального принципа.

2.3 Проблемы и перспективы развития российского федерализма

Современное устройство Российской Федерации досталось нам в наследство от советского времени и является, по сути, производным от ленинской национальной политики.

Незавершённость реформы государственного устройства является одной из причин того, что, несмотря на укрепившуюся государственность и выстроенную вертикаль, власти угроза распада Российской федерации продолжает сохраняться. В случае если в исторической перспективе в результате неудачного стечения обстоятельств экономический кризис совпадёт со слабой и государственно не ориентированной властью границы национальных автономий и псевдогосударств могут стать линиями разлома страны. Тем более не секрет, что националистически ориентированные элиты и «креативный класс» некоторых республик с нетерпение ждут этого момента, в расчёте завершить процесс обретения полного суверенитета (равно контроля над ресурсами) начатый в конце 80-х гг. XX в. и прерванный в последующем. [21, с. 23]

Для того чтобы минимизировать риск распада страны необходим новый этап реформы государственного устройства. Реформа федеративного устройства может идти по нескольким направлениям, в ходе её реализации возможны различные варианты и корректировки.

Необходимо продолжить реформу федеративного устройства России по следующим направлениям:

1. Все субъекты федерации получают одинаковое наименование – Край, и все наделяются статусом – государство в составе Российской федерации. При этом высшим носителем суверенитета в Крае, согласно Конституции России, является не его население, а весь российский народ.

2. В случае экономической необходимости и демографической целесообразности в Края могут быть объединены несколько соседних областей, республик, автономных округов.

3. Края, как государства получают право самостоятельного учреждения на своей территории других государственных языков, кроме русского. Таким образом, в случае включения в состав Края какого-либо национального образования его язык может стать там одним из государственных языков, а культура этноса будет развиваться в рамках широкой культурной автономии. Положительным опытом такого устройства является Крым, который как республика представляет собой государство с тремя официальными языками: русским, украинским и крымско-татарским. При этом Крым не является государством какого-либо одного этноса, а представляет на своей территории интересы верховного суверена – многонационального народа Российской Федерации, проживающего на территории республики. [13, с. 133]

4. Территории Крайнего Севера и крайних регионов Дальнего востока необходимо выделить в области федерального подчинения. В Арктическую область могут войти территории нынешнего Ненецкого АО, Ямало-ненецкого АО, часть северных территории Красноярского края и Якутии (Якутский Край разумно ограничить территорией пригодной для интенсивного развития экономики, инфраструктуры и привлекательной для мигрантов из других регионов страны. Отделение северных районов позволит сэкономить средства, ранее тратившиеся на их развитие из республиканского бюджета). В Крайневосточную область – территории магаданской области, Чукотского АО и Камчатского края. Такое объединение обуславливается как экономической необходимостью – сложностями снабжения и неразвитостью инфраструктуры региона, так и стратегическими политическими и военно-стратегическими соображениями.

Сегодня в условия объединения элит вокруг сильного лидера, выстроенной вертикали управления, высокого рейтинга доверия власти со стороны общества самое время приступить к следующей фазе реформ государственного устройства. Методы и механизмы проведения реформ – тема отдельных фундаментальных исследований и экспертных оценок. Проведение реформ снизит вероятность распада России в будущем, а задержка и промедление в их осуществлении может создать предпосылки для угрозы целостности страны.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Можно сформулировать следующие выводы по итогам проведенного исследования:

В классификации форм государственного устройства нет единства. Бесспорными формами государственного устройства следует признать унитарную и федеративную, все остальные формы являются предметом научных дискуссий.

Анализ становления принципа федерализма в России в постсоветский период позволяет сделать вывод о том, что российский федерализм – сложный феномен, современное содержание которого обусловлено территориальными, историко-культурными, политическими и этническими особенностями развития российского государства. Несмотря на значительное количество предлагаемых альтернативных вариантов развития федерализма, модель, воплотившаяся в Конституции Российской Федерации 1993 года, стала результатом переосмысления советского опыта федерализма в условиях стихийной дезинтеграции федеративных отношений.

В целях определения особенностей российского федерализма рассмотрены основные политико-правовые основания для классификации федераций, позволяющие описать уникальность модели федерализма, которая реализуется в конкретной стране. Анализ представленных оснований для классификации федераций позволил сделать вывод о том, что Россия на начальном этапе становления характеризовалась как конституционно-договорная, ретирадная и централизованная федерация, ассиметричные субъекты которой организованы на основе национально-территориального принципа.

Формирование Российской Федерации как ретирадной, т.е. федерации, учрежденной в целях сохранения государственного единства в условиях усиливающихся центробежных тенденций и сепаратизма, было обусловлено конкретно-историческими обстоятельствами конца 1990-х годов. Создание ретирадной федерации становится в таких условиях комплексным механизмом защиты территориального единства полиэтнического государства и общей этнополитической стабильности.

Исследователи неоднозначно оценивают асимметрию как сущностную черту российского федерализма. Обоснованным представляется мнение о том, что асимметрия субъектов сегодня – важное средство отражения реально существующего многообразия и одновременно координации внутри федерации. Само существование федерации является признаком наличия несовпадающих интересов у отдельных регионов, которые должны учитываться и координироваться в рамках асимметричного федеративного устройства, но в целях сохранения стабильности и единства федерации асимметрия регионов должна иметь свои пределы. Положения Конституции РФ, определяющие правовой статус субъектов, не позволяют говорить о наличии действительной официально признанной конституционно-правовой асимметрии. В существующих условиях правовая асимметрия может быть установлена только через анализ сфер налогового, бюджетного законодательства, регионального развития и иных специальные сфер, которые развивают общие положения Конституции РФ и других системообразующих норм федерального законодательства.

Несмотря на подчас обоснованную критику существующей модели, федерализм в условиях регионального и этнического многообразия является наиболее приемлемой формой государственности для России, так как позволяет организовать осуществление государственной власти на большой территории, учитывать большое количество субъектов федерации и, как следствие, большое количество групп интересов, заглушать конфликты центра и мест, устанавливать их взаимодействие, обеспечить наиболее целесообразные в данных условиях методы управления. Крымские события показали, что федерализм в России не является «спящим» институтом, это реально действующий принцип организации жизни государства. Задача органов власти в таких условиях – обеспечить совершенствование федерализма в России в целях дальнейшего эффективного его функционирования.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

Конституция РФ от 12.12.1993 (ред. от 21.07.2014) // Российская газета. 1993. 25 декабря.
Федеральный закон от 17.06.1996 «О национально-культурной автономии» (ред. от 04.11.2014) // Российская газета. 1996. №24. С. 5
Гельдибаев М.Х., Касаткина Н.А. Понятие формы государственного устройства в отечественной юридической науке // Мир юридической науки. 2015. № 5. С. 14 - 26.
Дзыбова С.Г., Саакян М.В. Российский федерализм в исторической ретроспективе // Международное научное издание Современные фундаментальные и прикладные исследования. 2016. Т. 2. № 2. С. 127
Дмитриев Ю.А., Миронов В.О. О форме государственного устройства // Актуальные вопросы образования и науки. 2015. № 3. С. 23 - 27.
Дондоков Ж.Д. Федерализм и федерация: к вопросу о соотношении понятий // Проблемы становления гражданского общества. Сборник статей VI Международной научной студенческой конференции. – М., 2018. С. 104
Дорохов Н.И. Российский федерализм: состояние и проблемы // Инновационные процессы в национальной экономике и социально-гуманитарной сфере. Сборник научных трудов по материалам Международной научно-практической конференции. – М., 2018. С. 148
Зайцева Е.С. Форма государственного устройства: понятие и виды // Право и государство: проблемы методологии, теории и истории. Материалы V Всероссийской научно-практической конференции. – М., 2016. С. 204 - 209.
Каргина Д.М. Понятие и сущность категорий «федерализм» и «федерация» // Евразийский юридический журнал. 2017. № 9. С. 116
Касаткина Н.А. Понятие унитарного государства в теории государства и права // Гуманитарные и социальные науки. 2015. № 1. С. 206 - 212.
Касаткина Н.А. Формы государственного устройства современности теоретико-правовое исследование: дис. ... кандидата юридических наук. - Белгород, 2015.
Колесников Е.В., Угланова О.А. Российский федерализм: некоторые тенденции развития // Конституционное развитие России: межвузовский сборник научных статей. - Саратов, 2017. С. 133
Кравцова Е.А., Погорелов Д.В. Основные проблемы становления федеративных отношений в России // Пробелы в российском законодательстве. 2014. № 2. С. 18
Куканов А.З. Понятие и классификация форм государственного устройства // Современные тенденции развития науки и технологий. 2016. № 3. С. 74 - 80.
Курилкина О.А., Лабыгина А.В., Мамычев А.Ю. Проблемы федерализма и федеральной правовой политики в современной России. – М.: Юрлитинформ, 2013.
Лапина К.А., Цыганкова Е.А. Унитарное государство как форма государственного устройства // Научная дискуссия: вопросы юриспруденции. 2016. № 12. С. 11 - 15.
Медведева А.В. Особенности построения федерализма в России: смешенный тип // Правовая защита частных и публичных интересов: сборник статей международной научно-практической конференции. – М., 2014. С. 95
Морозова А.С. Федерализм как основа построения современного российского государства // Реализация основ конституционного строя в государственной политике Российской Федерации: теория и практика конституционного, муниципального и международного права. - Екатеринбург, 2017. С. 28
Низовцев Д.Б. Генезис научных представлений о федерализме в России // История российской правовой системы и правовой культуры: материалы международной научной конференции. - М., 2013. С. 87
Перепелкина О.А. К вопросу о соотношении понятий «федерация» и «федерализм» // Вестник современных исследований. 2018. № 5. С. 523
Семитко А.П. Идея федерализма в России: прошлое и настоящее // Российский юридический журнал. 2013. №1. С. 19