Формирование федеративных отношений в России: тенденции и перспективы (СУЩНОСТЬ ФОРМИРОВАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ И ИСТОРИЯ ЕГО СТАНОВЛЕНИЯ В РОССИИ)

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы связана, прежде всего, с процессом политической и социально – экономической регионализации, проходящим как в России, так и в других странах. Этот процесс требует анализа, оценки и прогнозирования. В России эти проблемы приобретают особое звучание в связи с полиэтничным характером общества и государства, и федерализм в этой связи видится единственно возможным решением задачи сохранения целостности и единства страны.

Проблема федерализма является многомерной и одной из сложнейших для современной России. С момента своего возникновения федерализм прошел определенную эволюцию, и представления о нем в разных странах отражают непростой исторический опыт его становления. Федерализм не является безусловным благом для всех стран. Скорее можно сказать, что это выбор исторического пути развития, который совершают народы в силу определенных причин. Многомерность проблемы федерализма заключается не только в том, что он наряду с определенным политическим благом порождает многочисленные проблемы, но и в том, что все попытки ее разрешения отдельно от других проблем оказываются, по меньшей мере, бесплодными.

Новый всплеск интереса к проблеме федерализма был вызван политическими событиями и изменениями, которые произошли и происходят в России. Однако потребность в юридическом рассмотрении вопроса не определяется до конца актуальностью происходящего. Политическая динамика процесса является необходимым условием для возможности достичь научной объективности в данном вопросе. Но сущность любого общественного феномена раскрывается в истории тогда, когда он на определенной ступени своего развития, благодаря формальному способу рассмотрения обнаруживает свое содержание.

Изучение федерализма имеет давнюю историю и обширную библиографию. Обозначим только несколько линий в изучении проблемы. Первоначально проблема федерализма, поставленная в статьях Д. Мэдисона, А. Гамильтона, рассматривалась с точки зрения соотношения конфедерации и федерации. Эта проблема уже обозначена в трудах Монтескье. К этому направлению могут быть отнесены и работы И. Канта. Позднее проблема федерализма стала рассматриваться в тесной связи с проблемой суверенитета, которую А. Токвиль рассмотрел на материале США. Значительное развитие эта тематика получила в трудах немецких ученых, таких как П. Лабанд, Еллинек, О. Майер, Ю. Шталь, М. Зейдель и др.

Достойный вклад в теорию федерализма внесли русские мыслители, такие как М. М. Ковалевский, Н. И. Костомаров, М. Я. Острогорский, П. Н. Милюков, С. М. Соловьев, Б. Н. Чичерин, А. С. Ященко, Н. М. Коркунов, С. А. Котляревский, Ф. Ф. Кокошкин, С. А. Корф и др.В трудах этих ученых проблема федерализма принимает комплексный характер, поскольку она включает в себя национальную проблематику.

В советский период федерализму уделялось также много внимания. В силу особенностей советского федерализма, претендующего на разрешение национального вопроса, приоритет получали работы сравнительного характера. Среди них можно выделить труды Г. В. Александренко, В. С. Шевцова, И. Д. Левина. Советский федерализм исследовали ученые-эмигранты, такие как Н. Алексеев, Н. С. Тимашев, А. А. Боголепов, а также зарубежные ученые - Р. Пайпс, Э. Каминский и др.

В России в последнее время заслуживают внимания следующие авторы: Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф., Карапетян Л.М., Иванов В.В., Медушевский А.Н. и др.

Объектом исследования является федерализм, предметом – отношения, возникающие в процессе управления между властями разного уровня.

Целью данной работы является рассмотрение становления и развития российского федерализма. Исходя из этого, можно поставить следующие задачи:

1. определить сущность федерализма и историю его становления,
2. проанализировать проблемы и перспективы развития федерализма в РФ.

ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ ФОРМИРОВАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ И ИСТОРИЯ ЕГО СТАНОВЛЕНИЯ В РОССИИ

1.1. Понятие и признаки федеральных отношений

Федерализм - понятие многоплановое. Именно в силу этого до сих пор не единого подхода к определению его понятия. Поскольку нет единого подхода, то отсутствует и какое-то определенное общепринятое понятие. При этом следует отметить, что взгляды на федерализм могут разниться в силу профессии тех, кто занимается проблемами федерализма или просто сталкивается в жизни с этими проблемами. Говоря о федерализме, каждый может подразумевать что-то свое.

В последние годы в нем все чаще видят не просто политическую и правовую доктрину, но и своеобразное учение о человеке. «В своей основе федерализм - это вопрос взаимоотношений, - считает, например, Д.Элазар. - Он воплощается в конституциях и институтах, структурах и функциях, но, в конечном счете имеют значение именно взаимоотношения»^[1]. Это означает, что предрасположенность членов той или иной социальной общности к некоему типу взаимоотношений непосредственно сказывается на федералистских экспериментах. Иначе говоря, по мнению приверженцев данного подхода, успех федеративной модели напрямую зависит от наличия определенного антропологического «субстрата».^[2]

На первый взгляд, такая трактовка кажется довольно спорной, ибо культурную предопределенность тех или иных институциональных форм крайне трудно доказать. Кроме того, разные культуры порождают порой схожие социально-политические установления.

Иногда федерализм рассматривается как теория федеративной формы государственного устройства, а конкретное федеративное государство - в качестве ее реализации и воплощения. «Понятие «федерализм» - считает Л.М. Карапетян, - содержит философию качественно определенного государственного устройства, оно составляет теоретико-методологическую основу организации федеративного устройства. А «федерация» - тип реальной государственной организации, соответствующий всем принципам федерализма и являющийся воплощением его философии».^[3] При таком подходе федерализм как государственно-правовое явление фактически отождествляется с научной теорией об этом явлении, ставится знак равенства между конституционно-правовой действительностью и ее отражением в научном знании, что представляется методологически неверным.

В ряде работ федерализм исследуется одновременно как принцип, режим и форма государственного устройства. «Если как принцип федерализм воплощает способ урегулирования разногласий и объединения людей и их образований на государственном уровне, - обосновывает такой подход И. А. Умнова, - то как режим и форма государственного устройства он определяет разделение государственной власти по вертикали между территориальными образованиями различного уровня в едином государстве».^[4] «Федерализм, - пишет по этому поводу М.В. Золотарева, - это принцип, режим и форма государственного устройства, позволяющие обеспечить единство и плюрализм государственной и общественной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях».^[5] Часто федерализм отождествляется с федеративным государством или его формой.^[6]

Весьма интересным представляется комплексное понимание федерализма, предложенное Н.М. Добрыниным. По его мнению, федерализм нельзя рассматривать только в рамках одной конкретной науки. Необходимо системное всеобъемлющее и всеохватывающее исследование и построение целостной модели федерализма, которая включает элементы всех научных дисциплин, изучающих федерализм. При таком подходе федерализм исследуется как системное явление, включающее в себя политическую, экономическую и правовую составляющие.^[7]

Краткий и поэтому не полный анализ различных научных интерпретаций такой сложной и многоаспектной категории как федерализм показывает, что данным термином фактически обозначаются различные пересекающиеся понятия, причем в ряде случаев не научные, а житейские. Представляется, что федерализм как правовое явление необходимо отделить от других, не правовых наслоений (политических, социологических, экономических и др.), произвести сужение данного понятия и ограничить объем, во-первых, правовой материей и, во-вторых, теми правовыми явлениями, которые относятся именно к федеративному, а не к иному (унитарному или конфедеративному) устройству государства. Следует согласиться с теми авторами, которые рассматривают федерализм именно в этом аспекте, как принцип государственно-территориального устройства (А.В. Киселева, Н.В. Нестеренко, Ю.А. Тихомиров, Б.С. Эбзеев).^[8] При таком целеполагании под федерализмом следует понимать принцип государственно-территориального устройства, который заключается в разделении государственной власти между государством и составляющими субъектами, обеспечивающий его единство и целостность.

Выделим три существенных признака федерализма, которые в своей совокупности раскрывают содержание данной категории.

Во-первых, это - наличие двух форм государственной власти: федерации и ее субъектов. В Конституции РФ данный признак федерализма закреплен статьей 11 (части 1 и 2). Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент, Федеральное Собрание, Правительство и суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

Во-вторых, это разделение компетенции между двумя формами государственной власти, или, что то же самое, разделение государственной власти между государством и составляющими его субъектами. В Конституции РФ данный признак федерализма, сформулированный как разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, закреплен частью 3 статьи 5.

В-третьих, это единство государственной власти и целостность федеративного государства, что специально закреплено частью 3 статьи 5 Конституции РФ.

Выделенные признаки присущи любому федеративному государству, при отсутствии хотя бы одного из них невозможно говорить об организации государственного устройства на основе федерализма. Однако реализация этого принципа имеет свои специфические особенности в различных федеративных государствах и в разные периоды их истории вследствие экономических, национальных, культурных, политических и иных условий, в которых возникает, развивается и функционирует то или иное государство.

Таким образом, федерализм – понятие многоплановое. В узком смысле оно обозначает взаимоотношения между различными уровнями государственного управления. В более широком – сочетание самоуправления и домового правления через предусмотренное Конституцией соучастие во власти на основе децентрализации, т.е. разделения компетенции властей. В последние годы заметное место в зарубежных федералистских исследованиях отводится поиску философских корней федерализма. Федерализм является не просто политической и правовой доктриной, но и своеобразным учением не только о государстве, но и о человеке.

1.2. Этапы становления федерализма в России

Как процесс возникновения, развертывания и разрешения противоречия между централизацией и децентрализацией государственной власти (противоречия по поводу единства и разделения государственной власти в федеративной системе), представляется целесообразным выделить пять этапов ее самодвижения и саморазвития и, соответственно, пять этапов становления российского федерализма:

- создание и развитие РСФСР (1917-1990);

- суверенизация Российской Федерации и ее субъектов (1990-1992);

- развитие федеративных отношений на основе Федеративного договора (1992-1993).

- развитие федеративных отношений на основе Конституции Российской Федерации и договоров с ее субъектами (1993-1999);

- федеративная реформа в России (с 2000 - по настоящее время).

На каждом из выделенных этапов базовое противоречие российской федеративной системы по поводу единства и разделения государственной власти находится на качественно иной стадии своего движения, являясь источником развития и перехода федеративной системы на новый специфический уровень самодвижения и саморазвития.

Создание и развитие РСФСР (1917 - 1990). Создание Российской Советской Республики в границах унитарной царской России провозглашено документами II Всероссийского съезда Советов рабочих и солдатских депутатов, принятыми 7-8 ноября 1917 года без определения формы ее государственного устройства. Дальнейшее развитие государственности на территории бывшей Российской империи происходило в двух основных направлениях.

Во-первых, создавались независимые советские республики, с которыми РСФСР до образования Советского Союза вступала в своеобразные государственно-правовые отношения. В 1917-1918 годах эти республики фактически состояли в автономной связи с Россией. Однако в договорах и соглашениях 1920-1921 г.г. закреплен их равный правовой статус с РСФСР. 30 декабря 1922 года I Съезд Советов СССР утвердил Декларацию и Договор образовании СССР, в который объединились как самостоятельные государства четыре советские социалистические республики: РСФСР, Украинская ССР, Белорусская ССР и Закавказская Социалистическая Федеративная Советская Республика (ЗСФСР). Самоопределение народов, проживающих на территории России, путем выделения и создания самостоятельных союзных республик, которые вступали в федеративные отношения с РСФСР, продолжалось и в дальнейшем (Туркменская, Узбекская, Казахская, Киргизская союзные республики).

Во-вторых, происходило развитие государственного устройства самой России, оформление ее внутреннего строения.^[9]

Декларацией прав трудящегося и эксплуатируемого народа, утвержденной III Всероссийским съездом Советов 25 января 1918 года Советская Российская Республика учреждалась уже как федерация советских национальных республик. Однако Декларация ограничилась «установлением коренных начал федерации советских республик России, предоставляя рабочим и крестьянам каждой нации принять самостоятельное решение на своем собственном полномочном советском съезде: желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном правительстве и в остальных федеральных советских учреждениях». Тем самым закреплялся национально - территориальный принцип формирования федеративного устройства.

На этой основе началось государственное строительство Российской Федерации путем создания в ее составе автономных республик (Туркестанской, Терской, Кубано-Черноморской, Донской, Таврической).

Автономные республики в первой половине 1918 года являлись единственной формой автономии. После принятия Конституции 1918 года возникают новые ее формы - трудовая коммуна и автономная область. Наиболее активно государственное строительство осуществлялось после завершения гражданской войны. К концу 1922 года завершилось оформление автономной части России, которая к тому времени состояла из 8 автономных республик, 11 автономных областей и 2 автономных трудовых коммун.

Образование Союза ССР и дальнейшее развитие России в его составе обусловило последующее становление российской государственности. В 1923 году упраздняются автономные трудовые коммуны, затем возникает новая форма автономии - национальный округ.

Совершенствуется конституционное регулирование основ государственного устройства Российской Федерации. Если Конституция РСФСР 1918 года закрепила лишь общую федеративную идею и национально-территориальный принцип формирования автономных образований, то в Конституции РСФСР 1925 года вопросам автономии посвящена уже специальная глава. Конституция определила две основные формы автономии - автономную республику и автономную область. В общих чертах определялся их государственный механизм и вопросы компетенции.

Важным этапом в государственном строительстве РСФСР стало принятие Конституции РСФСР 1937 года, которая закрепила состав автономной части России: 17 автономных республик и 6 автономных областей, но лишь упомянула о наличии национальных округов. В Конституции в самых общих чертах определялся правовой статус автономной республики и автономной области.

Окончательное правовое оформление советского государственного устройства Российской Федерации осуществлено Конституцией РСФСР 1978 года. Разработанный на основе Конституции СССР 1977 года российский Основной Закон, закрепляя официальную идеологию развитого социалистического общества, являлся при этом качественно новым этапом в конституционном строительстве России, значение которого в развитии российской федеративной государственности исключительно велико, В области национально-государственного устройства сделана попытка расширения политической автономии, увеличения объема автономных прав и влияния автономных образований на управление государством в целом.

Таким образом, Российская Федерация являлась государством с автономными образованиями и по этой причине была унитарным, а не федеративным государством. Следует подчеркнуть, что такая конструкция РСФСР как государства с автономными образованиями была выделена еще в 1966 году О.И. Чистяковым, который вследствие идеологических причин в то время был вынужден определять ее как одну из форм федерации.^[10]

Суверенизация Российской Федерации и ее субъектов (1990-1992). Данный этап характеризуется раздвоением единого, развертыванием и обострением противоречий между целостным образованием и его частями. Если на первом этапе «преобладает, перевешивает единство, соответствие сторон, то на второй – их разъединение, несоответствие. В этом заключается закон развития противоречия».^[11]

В российской конституционной практике сложилось и получило свое развертывание важнейшее для федеративной системы социальное противоречие, которое можно определить как противоречие между государственным суверенитетом Российской. Федерации и суверенностью составляющих ее субъектов. На этой стадии данное противоречие получило такое обострение и породило такую социальную напряженность, что достигло критической фазы и перешло в социальный конфликт между центром и национально-территориальными образованиями. В конце декабря 1991 года - январе 1992 года в ряде республик прошли съезды национальных движений, на которых звучали призывы к борьбе за национальную свободу, в республиканских средствах массовой информации развернулась кампания против «колониализма российской империи».^[12]

В то же время края и области не имели даже автономного статуса и оставались административными образованиями унитарного государства. В этой связи зрело их недовольство в отношении неравноправия с республиками, закладывались основы для возникновения еще одного социального противоречия, связанного с неравенством конституционно-правового статуса различных составляющих Российской Федерации.

Для разрешения сложившейся конфликтной ситуации и избежания распада Российского государства необходимы были решительные и незамедлительные политико-правовые действия федерального центра, которые выразились в подготовке и подписании Федеративного договора.

Развитие федеративных отношений на основе Федеративного договора (1992-1993). Третий этап становления российского федерализма начинается подписанием 31 марта 1992 года Федеративного договора, который 10 апреля 1992 года одобрен Постановлением Съезда народных депутатов Российской Федерации и включен в состав Конституции 1978 года.

Роль и значение Федеративного договора оценивается по-разному. Одни авторы, отмечая «этнодискриминационный характер» Федеративного договора, рассматривают его как очередной этап дезинтеграции Российского государства, победу этнократической номенклатуры в борьбе за власть, ресурсы и собственность, которая вынудила федеральный центр пойти на подписание «своего» варианта Федеративного договора.^[13] Подобная оценка представляется необоснованной и не учитывает сложившейся политической ситуации, которая грозила распадом страны. «Лишь своевременная подготовка и подписание Федеративного договора спасли Российскую Федерацию от трагедии, набор объективных факторов для которой один к одному совпадал с ситуацией в бывшем Союзе, - справедливо оценивает значение этого документа Р.Г. Абдулатипов. - Федеративный договор сыграл огромную роль в собирании России и обозначил федеративную природу современной российской государственности».^[14] Соглашаясь с такой политической оценкой Федеративного договора, рассмотрим основные конституционно-правовые аспекты этого важнейшего политического и правового документа.

По мнению И. А. Умновой, Федеративный договор стал первым этапом федерализации России путем достижения согласия с субъектами Федерации и существенно сблизил позиции центра и регионов. С его подписанием Россия и формально, и фактически из унитарного государства преобразовалась лишь в полуфедерацию (квазифедеративное государство). Автономные республики приобрели статус субъектов Федерации, остальные участники Договора «завоевали» лишь статус автономных образований. Неравноправие территорий, закрепленное Федеративным договором, получило дальнейшее развитие в конституционной практике.^[15]

Различное правовое положение республик и других территорий детерминировало развертывание нового социального противоречия в федеративной системе, теперь уже между центром, с одной стороны, и краями и областями, с другой, по поводу неравноправия различных субъектов, неравенства их конституционно-правового статуса. Разрешив одно противоречие, Федеративный договор породил другое, которое получило крайнее обострение в конституционной практике, борьбу краев и областей за уравнивание в правах с республиками, вплоть до односторонней республиканизации (создание Уральской Республики в октябре 1993 года). Таким образом, осенью 1993 года фактически возник новый политический кризис в сфере внутригосударственных отношений между федеральным центром и составными частями России, для преодоления которого необходимо было решить проблему равноправия субъектов РФ путем принятия новой Конституции.

Развитие федеративных отношений на основе Конституции Российской Федерации и договоров с субъектами РФ (1993-1999). Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года путем всенародного референдума, провозгласила принцип равноправия всех субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральным центром (часть 4 статьи 5), в отличие от Федеративного договора закрепила равный объем их прав по предметам совместного ведения (статья 72 и 76), одинаковые возможности регионального правотворчества (статья 76) и организации региональной государственной власти (статья 77). Тем самым на формально-юридическом уровне было преодолено обострившееся противоречие по поводу неравноправия субъектов Федерации. Часть норм Федеративного договора была инкорпорирована в текст новой Конституции, оставшиеся положения продолжали действовать в части, ей не противоречащей.

Договорной практикой были порождены (возрождены) два острейших социальных противоречия:

- противоречие между государственным суверенитетом Российской Федерации и суверенностью составляющих ее субъектов;

- противоречие между конституционно закрепленным равноправием и фактическим неравенством субъектов Российской Федерации.

Данные противоречия тесно взаимосвязаны между собой как разновидности общего противоречия между федеративной системой и составляющими ее субъектами по поводу единства и разделения государственной власти и образуют единую проблему российской федеративной государственности.

В ходе договорного процесса эти противоречия не только проявились, но и значительно обострились, получили свое закрепление на федеральном уровне. Одно дело, когда суверенитет республики провозглашался и предметы ведения перераспределялись субъектом Федерации в одностороннем порядке в рамках его конституции. Совершенно иная политическая и правовая ситуация складывалась при закреплении этих положений в договоре с Государством в лице его Президента как высшего должностного лица Российской Федерации, в которую входил данный субъект.

Таким образом, в этот период развития российской федеративной системы доминирующее влияние приобрела децентрализация государственной власти, закрепленная на государственном уровне. Указом Президента РФ от 3 июня 1996 года № 803 утверждены Основные положения региональной политики в Российской Федерации. Важнейшей задачей и приоритетным направлением государственной региональной политики как раз и была определена децентрализация власти, расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Однако процессы децентрализации к 1999 году достигли столь внушительного размера, что начали переходить в свою крайнюю стадию - дезинтеграцию. Наметилась явно выраженная конфедеративная направленность в историческом движении Российского государства.

В целях устранения наметившейся конфедеративной направленности и предотвращения ее возможных негативных последствий для российской государственности были предприняты широкомасштабные меры по укреплению Российской Федерации, выстраиванию четко работающей вертикали государственной власти, обеспечению конституционной законности в деятельности всех ее уровней. В Российской Федерации началась федеративная реформа.^[16]

Сегодня российский федерализм вышел на очередную, несомненно, более высокую ступень своего развития, которая, качественно отличаясь от предшествовавших ступеней, в то же время отнюдь не означает завершения процесса формирования самого федерализма.

1.3. Специфика современного федерализма

Особенности федеративного устройства страны проявляются в следующем.

Во-первых, в мире нет федераций, сопоставимых с РФ по количеству субъектов. Многочисленность последних создает качественно особую ситуацию и делает предельно трудным или даже невозможным использование механизмов, доказавших свою применимость в других странах. Чтобы обеспечить устойчивость этой системы и эффективность принимаемых в ней управленческих решений, необходимо резко сократить число ее полноправных субъектов либо создать дополнительные структуры, которые бы компенсировали чрезмерную диверсификацию.

Во-вторых, формальное равноправие субъектов РФ находится в вопиющем противоречии с беспрецедентными географическими и социально-экономическими различиями между ними:

- по площади территорий (между республиками Саха и Северная Осетия - в 388 раз);

- по численности населения (между Москвой и Эвенкийским АО - в 443 раза);

- по степени урбанизации (от стопроцентной в Москве до нулевой в Усть-Ордынском Бурятском АО);

- по объему валового национального продукта на душу населения (между Ямало-Ненецким АО и Республикой Ингушетия - в 36 раз);

- по уровню бюджетных доходов на душу населения (между Ямало-Ненецким АО и Республикой Ингушетия – в 178 раз);

- по уровню бюджетных расходов на душу населения (между Ямало-Ненецким АО и Республикой Ингушетия - в 22,5 раза).^[17]

Названные различия лишь частично объясняются естественными причинами (географическими особенностями расположения и размерами страны, исторически сложившимся размещением населения и производительных сил и т.д.). Во многом они являются результатом идеологически и политически обусловленной деятельности властных структур и местных элит на протяжении XX в.

Зачатки нынешнего федерализма в России появились в качестве реакции центральной власти, сформированной после Октябрьской революции 1917 г., на национальные движения, возникшие в годы революционных потрясений. Чтобы привлечь эти движения на свою сторону в разгоревшейся гражданской войне, был взят на вооружение принцип автономизации, в соответствии с которым каждой компактно проживающей этнической группе, вне зависимости от ее численности, было обещано создание самостоятельного территориального образования, обладающего признаками и полномочиями квазигосударства.

Обещание формально было выполнено, тем более что оно отвечало некоторым идейным установкам новой власти. Так на территории России (и сложившегося позднее Советского Союза) появилось множество этнически ориентированных территориальных образований, отличавшихся друг от друга по численности и доле автохтонного населения. Всем им были присвоены наименования, идентичные самоназваниям проживающих в них автохтонных этносов, за которыми, в свою очередь, был закреплен привилегированный статус титульных наций.

Уже к моменту учреждения автономных территориальных единиц в подавляющем большинстве из них титульные нации составляли меньшинство. Затем в результате интенсивной миграции населения их доля стала еще меньшей.^[18] Вместе с тем произошло своего рода самоутверждение автономий. Их существование было легитимировано в общественном сознании не только титульных наций, но и населения в целом. Возникла и утвердилась титульная этническая элита, обеспечившая себе привилегированный доступ к материальным, культурным и политическим ресурсам. К преимуществам своего положения привыкли и более широкие круги населения, отнесенные к титульной нации. Тем самым автономные территориальные образования, имевшие первоначально эфемерный характер, получив дополнительные скрепы, приобрели значительную устойчивость.

В годы государственно-правового и политического хаоса после августа 1991 г. этнические элиты автономных территориальных образований, шантажируя центральную власть, добились дополнительных привилегий. Округа и области, считавшиеся до тех пор автономиями «второго сорта», были формально наделены равными правами с автономными республиками. Последние же (во всяком случае, некоторые из них) начали всерьез рассматривать себя чуть ли не в качестве суверенных государств, связанных с федеральным Центром лишь слабыми конфедеративными отношениями.

Региональная элита преимущественно русских территорий, не входивших в состав автономий, потребовала себе полномочий, аналогичных тем, которыми располагала элита автономных образований. В обстановке прогрессирующей слабости центральной власти, жизненно заинтересованной в поддержке (или, по меньшей мере, лояльности) региональных элит, эти требования были в значительной степени удовлетворены. Уже в 1992 г. специальным договором федеративные отношения были распространены на все регионы, получившие, наряду с автономными образованиями, статус субъектов Федерации. Спустя год с лишним этот статус был подтвержден Конституцией 1993 г.

В результате и появилась та конструкция, которая именуется российским федерализмом. Помимо упомянутых выше изъянов, ей присущ и еще один: так называемая матрешечная структура. Некоторые территориальные автономии, войдя в число признанных субъектов Федерации, остались при этом в подчинении регионов. Объем связанных с этим конфликтов нетрудно себе представить.

ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПЕРСПЕКТИВЫ ЕГО РАЗВИТИЯ

2.1. Проблемы федеральных отношений

Проблемы в области теории федерализма. Начнем с того, что разность научных позиций не обедняет, а обогащает науку. Но для того, чтобы наука была востребована практикой, являлась полезной для нее, по каким-то определенным вопросам нужны общепринятые, устоявшиеся позиции, определения, формулировки. Есть такие вопросы и в области федерализма. Почему на протяжении веков практики государственного строительства, даже великие из них, относились настороженно, если не негативно, к федерализму? Вероятно, потому, что недостаточно четко разработана теория федерализма. Государственникам федерализм представляется помехой единству, целостности страны. А среди «нормальных» руководителей государства редко можно встретить негосударственника. Однако знание федерализма, владение его принципами вовсе не помешает государственникам осуществлять свои замыслы по укреплению государства, его территориальной целостности. Для этого ученые должны хорошенько поработать над теорией федерализма и по основополагающим вопросам выработать единую позицию (что-то вроде учебника). Попытку такую предпринял профессор, доктор философских наук Р.Г. Абдулатипов, создав труд «Федерология», но это только начало. Нужны усилия разных специалистов - правоведов, политологов, экономистов, историков, этнографов, психологов и др., чтобы создать стройную, ясную теорию федерализма, пригодную для практиков - государствоведов. Государственники не должны бояться слова «федерализм» и отмахиваться от него как от назойливой мухи или бояться как страшного сна.

Какие вопросы выдвигаются во главу угла? Многие, если не все. В начале методического пособия уже называлось более 20 элементов федерализма, а по некоторым подсчетам - их 160. В нашей российской государственно-правовой науке их исследовано ничтожное меньшинство. Следовательно, федерализм во всей его привлекательности, многогранности не раскрыт, не показан. А если наука не готова воспринять все богатство содержания федерализма, то что говорить о практике? До сих пор, на протяжении веков, злободневным вопросом в федерализме является категория «суверенитет». Методическое пособие не предназначено для того, чтобы вступать в длительные дискуссии по тому или иному вопросу. Здесь лишь обозначаются проблемы. На наш взгляд, проблема суверенитета прямым образом связана с понятием «федерация». Многие поколения приучены к «классическому» определению федерации как союзу государств, в результате которого создается новое государство, которому государства-члены (субъекты федерации) делегируют полномочия, оставляя за собой часть полномочий.

Ясно, что в такой федерации суверенитет союзного государства произведен от суверенитета государств, его создавших. В какой-то мере эта теория распространялась и на СССР. После его распада эта теория автоматически была распространена и на Российскую Федерацию. Почва, как было показано выше, уже имелась: автономные республики исторически рассматривались как социалистические государства, да союзные законодатели посчитали, что АССР должны принять декларации о суверенитете и стать субъектами Союзного договора. Разработчики Федеративного договора столкнулись с историческими фактами, через которые не перешагнешь, если хочешь мира для страны. Суверенитет субъектов Федерации был признан в пределах предметов их ведения. Это абсолютно нормальный и теоретически, и практически шаг. Но если Российскую Федерацию трактовать иначе, как она исторически создавалась и каковой она сейчас есть, то над проблемой государств, входящих в государство, нужно теоретикам думать: либо Российскую Федерацию образуют несуверенные государства (а такое в теории имеет место быть), либо субъекты Российской Федерации - не государства, к примеру края, обладающие суверенитетом в пределах своих предметов ведения. Это относительно суверенитета. Другая проблема - типы, виды субъектов федерации и связанная с этим (и не только этим) асимметрия. Третья проблема - так ли уж хорошо, что территория Российской Федерации - это территория ее субъектов? Теоретики должны подумать над вопросом о том, что у Центра должна быть своя «независимая» территория, но тоже входящая в Федерацию. Видимо, придется думать и над четвертой проблемой - асимметрией, причем разной: правовой, социально-экономической, демографической и т. д.

Нельзя, на наш взгляд, устраняться от проблемы взаимосвязи федерализма с этнополитикой, федерализма с религией. Одним словом, много теоретических проблем, исследование которых помогло бы ориентироваться в практике государственного строительства.

Проблемы в области практики федерализма. Многие теоретические вопросы, о которых только что говорилось, ориентированы прежде всего на практику. И, тем не менее, практика не может находиться в состоянии ожидания теоретических разработок. Иногда ей приходится опираться на самое себя (действовать так, как было, или вопреки этому либо по интуиции).

Загадкой практики является создание федеральных округов. Хотя юридически их вроде бы и не создавали. Напомним, что Указом Президента Российской Федерации утверждено Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе. И сам Указ называется «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».^[19] Существовавший институт полномочных представителей Президента в регионах преобразован в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах. Казалось бы ничего революционного не произошло. Усовершенствован механизм обеспечения конституционных полномочий Президента по внутрироссийским делам. Но это только на первый взгляд. Четырехлетний срок функционирования федеральных округов показывает, что фактически они вошли в систему федеративных отношений, а формирующиеся в них органы - в систему органов власти. Интересно то, что уже защищаются диссертации по юридической специализации, где фигурируют федеральные округа как части (субъекты) Федерации. К примеру, условное название диссертации: «Проблемы обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Центральном федеральном округе». При этом, как показывает процесс защиты диссертации, где присутствовал автор этих строк, никто не ставит под сомнение научную правомерность такой постановки вопроса. По радио, телевидению, в печати зачастую можно услышать, увидеть, прочитать, что в таком-то федеральном округе родилось, умерло, совершено столько-то... даже погоду иногда стали прогнозировать по округам. Так, постепенно, люди забывают, что есть в России Белгородская, Брянская, Владимирская, Воронежская, Ивановская, Калужская, Костромская, Курская, Липецкая, Московская, Орловская, Рязанская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Тульская, Ярославская области. Зато они усвоили, что есть Центральный федеральный округ и его центр - г. Москва. Кстати, о Москве. На нее возложили еще одну функцию. Это тоже практическая проблема. Москва - столица, субъект Федерации, центр федерального округа. Все, что сейчас сказано, - не в осуждение и не в критику, а с целью обозначить проблему - правовую, функциональную и научную неувязку.

Предпринимается ряд практических шагов к укоренению в сознании людей фактора двух столиц. Тоже проблема, которую необходимо решать не только на политико-психологическом, но и на правовом уровне. Ведь Конституция Российской Федерации недвусмысленно решает этот вопрос: «Столицей Российской Федерации является город Москва. Статус столицы устанавливается федеральным законом».^[20] Закон Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации» существует от 15 апреля 1993 г.^[21] Для статуса столицы характерно и то, что она является местом нахождения федеральных органов государственной власти, представительств субъектов РФ, дипломатических представительств иностранных государств в Российской Федерации. В связи с этим еще одна проблема - «переселение» каких-либо федеральных органов государственной власти в другой город. Эта проблема скорее практическая, нежели научная. Решить ее можно, либо внеся дополнение в часть 2 статьи 70 Конституции Российской Федерации, соответственно этому изменив Федеральный закон о столице, либо вообще, не трогая Конституцию, усовершенствовать Федеральный закон о столице, ибо нынешняя запись в Конституции лаконична, она отсылает к Федеральному закону. Смотря, на что будет делаться упор - на размещение федеральных органов государственной власти либо на фактор двух столиц в Российской Федерации.

Существует проблема национальной политики (в области межнациональных отношений). Упразднив соответствующее министерство, руководство страны показало, что оно не намерено выделять этот блок в государственную проблему, требующую постоянного внимания на таком уровне, в такой плоскости. Может быть, это и было своевременно на момент принятия решения, но, учитывая, что общество привыкло к наличию органов, специально занимающихся этнополитикой, в целом межнациональными отношениями, к тому, что высшее руководство страны всегда высказывалось по этому вопросу (так или иначе), целесообразно было бы обозначить позицию по данному направлению политики. До сих пор из Посланий Президента В.В. Путина Федеральному Собранию трудно было выявить четкую позицию по «национальному вопросу».

Практической проблемой является и процесс «укрупнения» субъектов Федерации. Соответствующий Федеральный Конституционный закон имеется. Вопрос состоит в политической воле и правильном выборе, «кого с кем» объединить. С этой и других точек зрения назревает проблема парламентаризма в целом и формирования Совета Федерации в частности.

Далеко не все вопросы решены в области судоустройства. Здесь, кажется, проблема куда серьезней, чем можно предполагать. Однако история любого государства изобилует фактами создания, упразднения, реорганизации государственных структур. Особенно это актуально для стран, находящихся в состоянии «вечного» поиска, «стабильного» переходного периода. Россия относится к числу таких стран. В какой-то мере это нужно не только для самосохранения, но и для развития. Однако рано или поздно необходимо переходить к созданию структур не на «потребу дня», а на века.

2.2. Перспективы федеральных отношений в Российской Федерации

В целом, при рассмотрении перспектив российского федерализма можно выделить, по нашему мнению, несколько основных моментов, наиболее полно определяющих сущность рассматриваемого вопроса.

Во-первых, федерализм - сложившаяся и необратимая категория в условиях современной многонациональной и поликонфессиональной России. Федерацию необходимо развивать исключительно в рамках существующих конституционных механизмов. Следует исключить односторонние попытки пересмотра национально-территориального устройства Российской Федерации, содействовать созданию правовых, организационных и материальных условий, способствующих учету и удовлетворению интересов народов России, выработать государственные меры раннего предупреждения межнациональных конфликтов, более активно применять конституционно предусмотренные возможности совершенствования федерального и регионального законодательства.

Существует необходимость регулярного проведения всестороннего мониторинга, анализа и прогнозирования социально-экономической и политической ситуации в субъектах Российской Федерации с целью разработки системы обоснованных показателей, необходимых для принятия управленческих решений на федеральном и региональном уровнях.^[22]

Во-вторых, опыт зарубежных федеративных государств, типовые модели межэтнических федеративных образований, пути и способы преодоления государственно-правовых и общественных противоречий необходимы для федеративной государственности России и в полной мере востребованы динамикой развития российского федерализма. Однако зарубежный опыт может быть применим только с учетом исторических традиций и современных условий эволюции федеративных отношений в Российской Федерации. При адаптации опыта зарубежных федераций важны качественные и в меньшей степени количественные или статистические макросоциальные единицы компаративного измерения. Исходя из рассмотренных вариантов и путей преодоления кризисных условий, целесообразно обеспечить правовые основы антикризисной политики на всех уровнях Федерации: федеральном, субъектном, местном. Следует предусматривать в федеральных программах специальные региональные разделы, определяющие допустимые пределы различий с учетом экономических, социальных, ресурсных, национально-этнических и иных объективных особенностей субъектов Российской Федерации. Сравнительный анализ зарубежной практики бюджетного федерализма диктует необходимость приведения в соответствие выделяемых Центром средств и ресурсов с предметами ведения и полномочиями, определенными в соответствующих статьях Конституции РФ и двусторонних договорах между органами власти Федерации и ее субъектов.

В-третьих, существует «специфика неопределенно долгого переходного периода, характеризующегося особой остротой проблем и межнациональных противоречий, проявляющихся в ходе государственного строительства и общественного развития. Неопределенно долгий переходный период диктует свои условия политических действий, предпринимаемых органами власти всех уровней».^[23] Целесообразно провести полномасштабный анализ договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов с целью закрепления в федеральном законодательстве уже на стадии переходного периода норм, оправдавших себя в практике договорного процесса.

Как нам представляется, следует систематизировать все виды договорного регулирования взаимоотношений между правительством РФ и органами власти ее субъектов, продолжить заключение договоров и соглашений между органами власти РФ и органами власти ее субъектов о взаимной передаче части своих полномочий с учетом их компетенции, установленной законодательством. Вместе с тем оправданной является работа по обобщению наиболее принципиальных общих положений, содержащихся в договорах, и выработки дополнений и поправок к федеральному законодательству в этой области.

Только постепенная, кропотливая, конструктивная и созидательная работа всех заинтересованных сторон может дать ожидаемый результат - единую демократическую федерацию свободных и самостоятельных ее членов. Взаимодействие органов исполнительной власти в реализации основных принципов региональной политики является важным условием, соответствующим федеративному устройству государства.

В-четвертых, базовыми ценностями федеративного государства остаются права и свободы человека, национальная и религиозная идентичность. Общество, где права и свободы человека признаются фундаментальной приоритетной ценностью и основополагающим принципом организации и осуществления государственной власти, формируется в течение неопределенно долгого переходного периода в условиях длительного демократического правления. Государственно-правовое устройство федеративного государства, как вытекает из исследованных моделей федерализма, прежде всего должно представлять собой «институциональные базовые гарантии прав и свобод человека, реализуемые через субсидиарность. Права и свободы человека и гражданина должны быть абсолютным приоритетом по отношению к любой другой цели или интересам отдельных системоцентричных этнических и территориальных групп населения».^[24]

Хорошо известно, что федерализм - это не просто форма государственного устройства; это - сложный, порой мучительный для политиков, государственных деятелей и для широких слоев населения поиск решений и компромиссов, преодоление кажущихся непреодолимыми противоречий.

В-пятых, федерализм предполагает развитое местное самоуправление, поскольку принцип субсидиарности может быть реализован только при наличии дееспособных органов местного уровня, которые способны освободить субъекты от ряда функций и полномочий. Пока же практика государственного строительства демонстрирует невнимание государства к проблемам местного самоуправления. Более того, в ряде субъектов Федерации роль местного самоуправления все еще скорее декоративна и декларативна.

В-шестых, федерализм - это путь к согласию и справедливости, без которых невозможно построение правового демократического общества. Демократическое общество по своей природе плюралистично. В нем сосуществуют различные - порой несовместимые и конфликтующие - политические, экономические, нравственные, философские, религиозные идеи, ценности, предпочтения, целостные концепции и доктрины, поддерживаемые теми или иными политическими, социальными и общественными группами. А общественное согласие членов федерации формируется на базе основополагающих принципов, которые не поглощают всех существующих различий, а лишь вбирают их и адаптируют к важнейшим общественным ценностям.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Федерализм – понятие многоплановое. В узком смысле оно обозначает взаимоотношения между различными уровнями государственного управления. В более широком – сочетание самоуправления и домового правления через предусмотренное Конституцией соучастие во власти на основе децентрализации, т.е. разделения компетенции властей. В последние годы заметное место в зарубежных федералистских исследованиях отводится поиску философских корней федерализма. Федерализм является не просто политической и правовой доктриной, но и своеобразным учением не только о государстве, но и о человеке.

Будучи применяем на разных континентах, федерализм, тем не менее, имеет много общего. В то же время каждое федеративное государство имеет право на особенность, на отличие.

Как процесс возникновения, развертывания и разрешения противоречия между централизацией и децентрализацией государственной власти (противоречия по поводу единства и разделения государственной власти в федеративной системе), представляется целесообразным выделить пять этапов ее самодвижения и саморазвития и, соответственно, пять этапов становления российского федерализма:

- создание и развитие РСФСР (1917-1990);

- суверенизация Российской Федерации и ее субъектов (1990-1992);

- развитие федеративных отношений на основе Федеративного договора (1992-1993).

- развитие федеративных отношений на основе Конституции Российской Федерации и договоров с ее субъектами (1993-1999);

- федеративная реформа в России (с 2000 - по настоящее время).

На мой взгляд, сегодня российский федерализм вышел на очередную, несомненно, более высокую ступень своего развития, которая, качественно отличаясь от предшествовавших ступеней, в то же время отнюдь не означает завершения процесса формирования самого федерализма.

Исторический вызов, брошенный России, относится к сущностным вопросам исторического обустройства народов и земель в едином государстве. Поэтому первоочередной и стратегически важной, на мой взгляд, является проблема укрепления Российской Федерации на принципах демократии и федерализма. Совершенствование федеративных отношений в Российской Федерации станет одним из шагов четкого и последовательного правового, а не субъективного, административного и тем более конъюнктурного решения вопроса управления Федерацией, от которого зависит перспектива развития целостности и эффективности функционирования российского федеративного государства. Речь идет об упорядочении системы государственной власти, формировании таких правоотношений, которые позволяли бы раскрыть в полной мере во всех сферах российского общества и государства государственно-правовой потенциал российского федерализма. И важно всем объединить свои усилия в решении проблем федерализма и безотлагательно продолжить серьезную работу по упорядочению федеративных отношений, укреплению российской государственности в современных условиях, которую начал Президент Российской Федерации.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993г.) в ред. от 21.07.2007г. № 5-ФКЗ // http://www.consultant.ru.
2. Указ Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13.05.2000г. № 849 в ред. от 21.03.2005г. № 316 // http://www.consultant.ru.
3. Закон Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации» от 15.04.1993г. № 4802-1 в ред. от 26.06.2007г. № 118-ФЗ // http://www.consultant.ru.
4. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф.. Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. В 3 кн. – М., 2003.
5. Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М.: Славянский диалог, 2000.
6. Аринин А.Н. Проблемы развития российской государственности в конце XX века. - М., 1997.
7. Аринин А., Марченко Г. Уроки и проблемы становления российского федерализма. – М., 2004.
8. Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. - М., 1999.
9. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. - М., 2005.
10. Киселева А.В., Нестеренко А.В. Теория федерализма. - М., 2002.
11. Проблемы и перспективы развития федерализма в России. Доклад Совета по внешней и оборонной политике. – М., 2006.
12. Россия федеративная: проблемы и перспективы. Под общей редакцией В.Н. Иванова. - М., 2001.
13. Семенов В.С. Уроки XX века и путь в XXI век: (Социально-философский анализ и прогноз). – М., 2000.
14. Чистяков О.И. Становление «Российской Федерации» (1917-1922). М.: СПАРК, 2003.
15. Умнова И.А Конституционные основы современного российского федерализма. - М., 2004. Черепанов В.А. Теория российского федерализма. – М.: МЗ-ПРЕСС, 2006.
16. Великая Н., Шишкин В. Российский федерализм: проблемы и перспективы развития // Свободная мысль. №10, 2002.
17. Добрынин Н.М. Российский федерализм: проблемы и перспективы // Государство и право. № 11, 2003.
18. Захаров А. К вопросу о «федералистской культуре» // Общая тетрадь. Вестник Московской школы политических исследований. №1 (16), 2001.
19. Умнова И.А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. №8-9, 1994.
20. Филиппов В.Р. Договорная федерация и эксклюзивная этничность // Федерализм. №4, 2002.
21. Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Политические исследования. №5, 1995.

1. Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Политические исследования. №5, 1995. С. 108. ↑

2. Захаров А. К вопросу о «федералистской культуре» // Общая тетрадь. Вестник Московской школы политических исследований. №1 (16), 2001. С. 32. ↑

3. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. - М., 2005. С. 5. ↑

4. Умнова И.А Конституционные основы современного российского федерализма. - М., 2004. С. 13. ↑

5. Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. - М., 1999. С. 7. ↑

6. Россия федеративная: проблемы и перспективы. Под общей редакцией В.Н. Иванова. - М., 2001. С. 12. ↑

7. Добрынин Н.М. Российский федерализм: проблемы и перспективы // Государство и право. № 11, 2003. ↑

8. Киселева А.В., Нестеренко А.В. Теория федерализма. - М., 2002. С. 19. ↑

9. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф.. Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. В 3 кн. – М., 2003. ↑

10. Чистяков О.И. Становление «Российской Федерации» (1917-1922). М.: СПАРК, 2003. С. 329. ↑

11. Семенов В.С. Уроки XX века и путь в XXI век: (Социально-философский анализ и прогноз). – М., 2000. С. 159. ↑

12. Аринин А.Н. Проблемы развития российской государственности в конце XX века. - М., 1997. С. 53. ↑

13. Филиппов В.Р. Договорная федерация и эксклюзивная этничность // Федерализм. №4, 2002. С. 192. ↑

14. Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М.: Славянский диалог, 2000. С. 260. ↑

15. Умнова И.А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. №8-9, 1994. С. 43. ↑

16. Черепанов В.А. Теория российского федерализма. – М.: МЗ-ПРЕСС, 2006. С. 152. ↑

17. Аринин А., Марченко Г. Уроки и проблемы становления российского федерализма. – М., 2004. С. 139. ↑

18. Смирнягин Л. Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки. – М., 2000. С. 18. ↑

19. Указ Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13.05.2000г. № 849 в ред. от 21.03.2005г. № 316 // http://www.consultant.ru. ↑

20. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993г.) в ред. от 21.07.2007г. № 5-ФКЗ // http://www.consultant.ru. Ст. 70. ↑

21. Закон Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации» от 15.04.1993г. № 4802-1 в ред. от 26.06.2007г. № 118-ФЗ // http://www.consultant.ru. ↑

22. Великая Н., Шишкин В. Российский федерализм: проблемы и перспективы развития // Свободная мысль. №10, 2002. С. 16. ↑

23. Столяров М. Федеративные отношения 2005: стратегия перспектив. – Материалы Конференции «Будущее российского федерализма: политический и этнический факторы» 25-26 февраля 2005 года». С. 63. ↑

24. Проблемы и перспективы развития федерализма в России. Доклад Совета по внешней и оборонной политике. – М., 2006. С. 41. ↑