Международный договор в структуре источников права

В практике государств часто возникает вопрос о том, обладает ли международный договор большей юридической силой, чем внутригосударственный правовой акт, т.е. должен ли применяться международный договор, устанавливающий иные правила, чем внутригосударственное право.

В целом общепризнано, что необходимо добросовестное выполнение государствами своих международных договорных обязательств и без соблюдения принципа pacta sunt servanda поддержание нормальных отношений между государствами невозможно. Теоретически здесь все предельно ясно: международные договоры должны соблюдаться, а участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора. Однако на практике при возникновении коллизии между международным договором и внутригосударственным правовым актом возникают сложности с реализацией принципа pacta sunt servanda, так как далеко не все государства готовы пожертвовать национальным правом ради соблюдения международных договоренностей.

Действительно, если международный договор и внутригосударственный правовой акт противоречат друг другу, а решение о согласии на обязательность для государства договора принято на более низком уровне, чем решение о принятии внутригосударственного правового акта, либо соответствующие решения приняты на одном и том же уровне, но внутригосударственный правовой акт принят позднее, чем вступил в силу для государства договор, то вопрос о том, какой из актов - международный или внутригосударственный - обладает большей юридической силой и должен быть применен, для правоприменительных органов является далеко не праздным. Особенно сложно принять решение в пользу применения международного договора в том случае, если международный договор устанавливает иные правила, чем конституция государства.

Иерархическая система источников внутригосударственного права располагает их в зависимости от юридической силы акта в соответствии с установленным конституцией распределением компетенции между органами государственной власти. Положение, которое занимают в этой иерархии международные договоры, обычно зависит от уровня принятия решения о согласии на их обязательность, т.е. статус международного договора либо соответствует статусу акта, посредством которого он инкорпорируется во внутригосударственное право, либо международному договору придается приоритет в применении перед актами, равными по юридической силе с актом, посредством которого договор инкорпорирован во внутригосударственное право, и всеми нижестоящими актами.

С точки зрения места, занимаемого международными договорами в иерархической системе источников внутригосударственного права в зависимости от их юридической силы (без учета принципа верховенства права Европейского союза, прежде всего учредительных договоров), можно выделить четыре группы государств:

• 1) государства, в которых международные договоры превалируют над внутригосударственным правом в целом, включая конституцию, или приравнены к конституционным нормам или законам;
• 2) государства, в которых международные договоры обладают приоритетом в применении перед всем текущим законодательством независимо от времени издания последнего (до или после вступления международного договора в силу для государства);
• 3) государства, в которых международные договоры превалируют только в отношении предшествующих законов;
• 4) государства, в которых все законы (независимо от времени вступления международного договора в силу) имеют приоритет перед всеми международными договорами независимо от факта их одобрения парламентом.

Такая классификация касается главным образом договоров, заключенных с санкции парламента. Международные договоры, решения о согласии на обязательность которых для государства приняты органами исполнительной власти в форме соответствующих административных актов и без участия парламента, занимают в иерархической системе источников внутригосударственного права положение более низкое, чем закон.

Конституция Российской Федерации и Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» определяют, что «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Тем самым устанавливается приоритет в применении норм международных договоров Российской Федерации в отношении любых противоречащих им правовых актов, кроме Конституции, которая согласно ее ч. 1 ст. 15 имеет высшую юридическую силу и которой не должны противоречить законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации. Если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции, принятие решения о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно лишь в особом порядке: в форме закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию или пересмотра ее положений.

Определив положение международных договоров Российской Федерации в иерархической системе источников внутригосударственного права, Конституция Российской Федерации не уточняет, какие именно международные договоры обладают приоритетом в применении по отношению к закону: все международные договоры независимо от того, на каком уровне принято решение о согласии на их обязательность, или только те, решения о согласии на обязательность которых приняты в форме закона.

В соответствии с п. 2 ст. 6 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» решения о согласии на обязательность для Российской Федерации международных договоров принимаются органами государственной власти или уполномоченными организациями только в пределах своей компетенции. Это означает, что на стадии принятия международных договорных обязательств при определении уровня, на котором необходимо принять решение о согласии на обязательность для государства того или иного международного договора, исходят из иерархической системы источников внутригосударственного права. Она предполагает, что вступивший в силу для государства международный договор может устанавливать иные правила только в отношении тех актов, которые равны или уступают по юридической силе акту, посредством которого принято решение о согласии на обязательность договора, и не должен противоречить актам, занимающим более высокое положение на иерархической «лестнице». Из этого следует, что уровень, на котором принимается решение о согласии на обязательность для Российской Федерации международного договора, статус акта, посредством которого он инкорпорируется во внутригосударственное право, предопределяет и место в иерархической системе источников внутригосударственного права, которое отводится данному договору при принятии международных договорных обязательств.

Если международным договором устанавливаются иные правила, чем предусмотренные федеральным законом (исполнение договора требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов), то решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации принимается только на уровне федерального закона. Если же в процессе реализации международных договорных обязательств обнаружится, что международный договор не соответствует внутригосударственному правовому акту более высокой юридической силы, т.е. возникает коллизия между правилами международного договора и правилами внутригосударственного правового акта, то это означает, что либо неправильно определен уровень принятия решения о согласии на обязательность договора, либо последующим внутригосударственным правовым актом, занимающим более высокое положение в иерархии по отношению к акту, посредством которого такое решение было принято, установлены иные правила, нежели предусмотренные договором.

Важно подчеркнуть, что в случае возникновения коллизии между международным договором и внутригосударственным правом в процессе реализации международных договорных обязательств независимо от причин, по которым такая коллизия возникла, аргумент в пользу того, что приоритетом в применении по отношению к федеральным законам обладают не все международные договоры Российской Федерации, устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом, а только те из них, решения о согласии на обязательность которых приняты в форме федерального закона, не может быть использован. Такой аргумент противоречил бы закрепленному в ст. 26 и 27 Венской конвенции о праве международных договоров принципу pacta sunt servanda.

В.С. Иваненко делает вывод о том, что с международно-правовой точки зрения признание верховенства Конституции в случае коллизии между действующим международным договором и Конституцией означало бы открытое нарушение Российским государством своих добровольно принятых международно-правовых обязательств

Иерархическая система источников внутригосударственного права предполагает, что в случае противоречия между двумя актами правоприменительный орган принимает решение в соответствии с правовыми нормами, имеющими наибольшую юридическую силу, а если эти акты находятся на одной ступени иерархической «лестницы», то в соответствии с тем актом, который принят позднее. Включение международных договоров в иерархическую систему источников внутригосударственного права означает механический перенос методов, применяемых для разрешения коллизий между внутригосударственными правовыми нормами, на отношения между двумя системами права: международным и внутригосударственным.

Не являются оправданием невыполнения международного договора ссылки государства-участника на свое внутреннее право, в том числе ссылки:

на то, что внутригосударственный правовой акт, расходящийся с международным договором, занимает в иерархической системе источников внутригосударственного права более высокое место, чем договор, или что внутригосударственный правовой акт, устанавливающий иные правила, чем международный договор, будучи равным по юридической силе с договором, принят позднее договора;

на решение национального суда, обосновавшего выбор применимого права лишь иерархическим превосходством или последующим характером равного по юридической силе с международным договором внутригосударственного правового акта, расходящегося с договором, включая признание конституционным судом вступившего в силу для государства международного договора не соответствующим конституции.