Особенности муниципального управления в городах федерального значения

Содержание:

Введение

Местное самоуправление (МСУ) - это в основном создание жителями максимально приближенных к ним органов власти и решение этими органами власти вопросов местного значения под контролем гражданского общества. МСУ необходимо для эффективного использования обществом местных ресурсов - как финансовых и материальных, так и человеческих (активности жителей, их гражданской ответственности, удовлетворения от причастности к принятию решений).

Особенности МСУ в больших городах и в городах федерального значения совершенно реальны.

Особенность любого большого города в том, что одни потребности человека обеспечиваются городом в целом, другие - разными частями города. Человек живет в одном районе, работает в другом, ездит к родственникам в третий, отдыхает в парке в четвертом, в театр ходит в историческом центре, проходит медицинское обследование в центральной городской больнице и т.д. Социальная и экономическая роль каждого района зависит от его роли в городе. От центральных районов к периферийным в несколько раз падают цена земли и доходность нежилых помещений. Причем эти различия почти не зависят от районных властей и, следовательно, не стимулируют их деятельность. Все это - особенности любого большого города.

Описанная структура потребностей человека и география их удовлетворения, его права на участие в осуществлении власти не зависят от статуса города (муниципальное образование или субъект Федерации), от административно-территориального деления и структуры органов власти города. Так же не должны от этого зависеть ни разделение полномочий органов власти в городе по горизонтали или по вертикали, ни реальные возможности горожанина участвовать в осуществлении властных полномочий через выборы, ни прочие институты.

Это значит, что примерно одни и те же полномочия в решении городских проблем должны иметь государственные органы власти города федерального значения и городские органы МСУ города - муниципального образования; органы МСУ района в городе федерального значения и органы МСУ или территориального самоуправления района в городе - муниципальном образовании.

Об особенностях местного самоуправления в городах федер.значения говорится в ст.79 ФЗ № 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В этом реферате мы ознакомимся с тем, как делится город федерального значения на внутригородские территории, кем и как так осуществляется власть, кто помогает гражданам решать вопросы местного значения.

1. база и специфика организации местного самоуправления в городах федерального значения

Специфика городов федерального значения как объектов управления.

Из 85 субъектов Российской Федерации три являются городами федерального значения: Москва, Санкт-Петербург и Севастополь.

Москва и Санкт-Петербург являются мегаполисами со всеми присущими им особенностями:

• многомиллионным населением;
• высоким уровнем ежесуточной внутригородской и пригородной миграции;
• сосредоточием общефедеральных государственных, общественных и политических структур;
• наличием крупнейших систем жизнеобеспечения федерального значения (железнодорожные, автомобильные и авиационные узлы, центры управления энергетическими системами и др.);
• наличием большого количества иностранных посольств и представительств

Москва и Санкт-Петербург — крупнейшие научные и культурные центры страны. При этом Москва — столица современной России, а Санкт-Петербург — бывшая столица Российской империи.

Специфика организации городского хозяйства и жизнедеятельности населения этих городов определяет их особенности как объектов управления. Эти особенности существенно осложняют организацию местного самоуправления. Масштаб города федерального значения с многомиллионным населением слишком велик для решения всех вопросов местного значения на общегородском уровне, а создание внутригородских муниципальных образований осложнено многими особенностями. Границы между внутригородскими муниципальными образованиями зачастую условны и далеко не всегда могут быть обозначены реальными преградами в виде оживленных автомагистралей, железных дорог, рек, промышленных или парковых зон и т.п. Если человек проживает в одном муниципальном образовании, работает в другом, удовлетворяет свои культурные потребности в третьем, а занимается спортом в четвертом, то затрудняется формирование местного сообщества — территориального коллектива, связанного условиями совместного проживания и необходимостью удовлетворения коллективных потребностей в рамках локальной территории.

Третий город федерального значения — Севастополь, основанный в 1783 г. как военно-морская база, находится в центре Черноморского бассейна на юго-западной части Крымского полуострова. Это крупнейший незамерзающий морской порт, промышленный, научно-технический, рекреационный и культурно-исторический центр юга Российской Федерации.

Общая площадь территории Севастополя составляет 863,5 км2, из которой 30% — заповедная. По территории города проходит морская государственная граница длиной 140,5 км. По морю регион связан с Грузией, Румынией, Турцией, Болгарией.

2. Правовые основы управления городами федерального значения.

Спецификой правового положения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, в соответствии с Конституцией РФ, является их статус субъектов Российской Федерации. В то же время они являются городскими поселениями, в которых должно осуществляться местное самоуправление.

Основываясь на этих положениях, Закон № 131-ФЗ определил особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации — городах федерального значения

Эти особенности прежде всего заключаются в следующем.

• 1. В городах федерального значения, в соответствии с уставами указанных субъектов Российской Федерации, местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях.
• 2. В городах федерального значения установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляются законами городов федерального значения с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий.
• 3. Перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяются законами субъектов Российской Федерации — городов федерального значения исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Установленные Законом № 131-ФЗ, другими федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами субъектов Российской Федерации — городов федерального значения к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации — городов федерального значения.
• 4. Состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяется законами субъектов Российской Федерации — городов федерального значения в соответствии с п. 1—4 ч. 1 ст. 50 Закона № 131-ФЗ и перечнем вопросов местного значения, установленным для этих муниципальных образований законами субъектов Российской Федерации — городов федерального значения.

Подходы, принятые в Законе № 131-ФЗ, позволяют развивать местное самоуправление в городах федерального значения, использовать инициативу жителей внутригородских муниципальных образований в решении местных вопросов и одновременно обеспечить необходимую централизацию городского управления, целостное, устойчивое и эффективное социально-экономическое развитие этих городов.

3. Зарубежный опыт управления городами, имеющими государственный статус.

Отмеченные проблемы организации управления в городах федерального значения Российской Федерации характерны для всех государств, имеющих их в своем составе. Ниже рассмотрены примеры решения этих проблем.

Берлин. В этом городе, являющимся столицей всей Германии, проживает около 4 млн человек. Берлин является одновременно субъектом федерации (землей) и городским поселением (коммуной). Соответственно, органам власти города надлежит решать как государственные задачи, так и вопросы местного значения. Берлин состоит из 12 административных округов и 95 районов. Районы Берлина считаются уровнями местного самоуправления. Управление ими осуществляется в соответствии с положениями о местном самоуправлении. Вопросами общегородского значения Конституцией Берлина признаются общие вопросы управления городом: вопросы деятельности полиции, юстиции, налоговые вопросы, которые требуют незамедлительных действий под ответственность исполнительного органа. К полномочиям районов относятся вопросы, не имеющие общегородского значения.

Районы управляются советами, каждый из которых состоит из 45 депутатов независимо от численности населения района. Депутаты избираются на основании пропорциональной системы с 5%-ным барьером всеми жителями района сроком на четыре года. Органом исполнительной власти района является администрация. К основным полномочиям, переданным районным советам, относятся определение границ территорий, обслуживаемых начальными школами, содержание детских домов и детских дошкольных учреждений, содержание интернатов для престарелых и приютов для бездомных, наименование улиц, строительство, эксплуатация и передача в пользование спортивных сооружений.

Органы районного уровня не имеют нормотворческих полномочий. Районы города не имеют собственных бюджетов. Бюджеты районов являются частью бюджетов города. Все доходы зачисляются в бюджет города, из которого районам на осуществление своих задач выделяется общая сумма. Этой суммой районы распоряжаются самостоятельно, а по истечении года отчитываются перед органами государственной власти о расходовании выделенных средств.

Таким образом, Берлин имеет одноуровневую модель муниципального управления с элементами децентрализации, где существуют выборные органы и самостоятельные источники доходов, но нет собственных бюджетов.

Вена. Как и Берлин, Вена имеет двойной статус — земли и муниципалитета. На общегородском уровне функции власти осуществляют муниципальный совет и избираемый им бургомистр, который одновременно руководит исполнительным органом города — магистратом. Город состоит из 23 районов, в которых осуществляется местное самоуправление. В районах функционируют районные советы, районный судья, районные руководители и районные ведомства магистрата. Районный совет состоит из 40—60 советников, избираемых населением на пять лет и работающих без отрыва от основной работы. Районный совет выбирает руководителя районного органа управления, а также образует две постоянно действующих комиссии — финансовую и по строительству. Руководители районных органов управления разделяют ответственность с городскими властями в вопросах поддержания порядка на улицах, уборки отходов и мусора, содержания культурных и исторических памятников, фонтанов и т.д. К совместному ведению городских властей и районов относятся строительство транспортных развязок, развитие общественного транспорта, определение порядка и времени работы предприятий сферы торговли, планирования городского строительства, меры по защите окружающей среды.

Формально бюджета у городского района нет. Финансовые средства выделяются по смете из городского бюджета и распределяются по принципу: 40% средств зависит от количества населения района, 40% — от протяженности дорог и 20% — от числа учащихся в районе.

Этими средствами районы распоряжаются самостоятельно, в том числе при решении следующих вопросов:

• эксплуатация зданий школ и детских садов и благоустройство прилегающей к ней территории;
• дороги и дворы, подъездные пути (поддержание в исправности, проведение дорожно-строительных мероприятий, сооружение транспортных знаков, светосигнальных установок и т.п.);
• объекты общественного пользования (поддержание в исправности освещения и часов в общественных местах, сооружение и поддержание в исправном состоянии зеленых насаждений);
• создание и содержание игровых площадок для молодежи, детей дошкольного возраста и площадок для игры в мяч;
• руководство клубами для пенсионеров;
• экспертные заключения по новому строительству.

Париж. Местными (территориальными) коллективами во Франции являются коммуны, департаменты и регионы. Своеобразие местных коллективов во Франции состоит в том, что одновременно они выступают в качестве административно-территориальных подразделений центрального правительства, соответственно, на их территории действуют должностные лица и службы, выступающие от имени государства.

Париж имеет двойной статус. Он является департаментом — административно-территориальной единицей, осуществляющей делегированные центральной властью полномочия, с другой стороны — коммуной (местным коллективом) (табл. 9.1).

Основными полномочиями департамента являются организация работы школьного транспорта, социальное обеспечение и здравоохранение, охрана окружающей среды и некоторые другие.

Руководят работой департамента генеральный совет и председатель генерального совета. Генеральный совет формируется на основе всеобщих прямых выборов и, по существу, является постоянно действующим органом, поскольку, несмотря на ограниченный срок полномочий советников (шесть лет), его состав частично обновляется каждые три года. Генеральный совет утверждает бюджет департамента, решает вопросы оказания финансовой помощи нуждающимся коммунам, учреждает общественные службы департамента, распоряжается имуществом департамента и др.

Председатель генерального совета является главой исполнительной власти в департаменте и избирается советом каждые три года (после обновления состава генерального совета) из числа его членов. При этом председатель генерального совета может переизбираться на эту должность неограниченное число раз.

Глава исполнительной власти в коммуне — мэр — одновременно выполняет функции представителя государства в коммуне. Представительным органом коммуны является муниципальный совет. Численность муниципального совета зависит от числа жителей коммуны и может колебаться от девяти (с числом жителей менее 100) до 70 (с числом жителей 300 000 и выше) советников. Срок полномочий муниципальных советников — шесть лет.

Мэр и его заместители избираются муниципальным советом на первом его заседании путем тайного голосования сроком на шесть лет. Полномочия мэра включают полномочия мэра как главы исполнительной власти в коммуне и полномочия мэра как представителя государственной администрации в коммуне. Как представитель государственной администрации в коммуне мэр осуществляет ряд полномочий под непосредственным руководством регионального префекта или прокурора республики.

Административные подразделения коммуны и департамента, как правило, являются общими.

Таким образом, модель управления Парижем по формальным признакам совпадает с реализованной в Берлине, однако степень децентрализации здесь, очевидно, более низкая.

Лондон. Главным центральным органом Лондона является Лондонский совет графства. Совет, в свою очередь, избирает из своего состава на один год председателя, вице-председателя, заместителя председателя и заседает один раз в неделю. Для осуществления исполнительной власти совет разбивается на 20 комитетов и на еще большее число подкомиссий. В компетенцию Лондонского совета графства входят все те специальные перечисленные законом функции, права и обязанности, которые необходимы для города-гиганта, за исключением довольно многих функций, переданных особым выборным и по- лубюрократическим учреждениям.

Администрация (мэрия) Большого Лондона реализует свои полномочия в двух направлениях (в пределах всего города и в отдельных частях города) и определяет стратегию развития города, осуществляя контроль за функциональными подразделениями. Управление полиции Лондона подчиняется министерству внутренних дел Великобритании и им же финансируется. Это управление обеспечивает охрану правопорядка на всей городской территории, за исключением ее центральной части — Сити, поскольку Лондон имеет там собственную полицейскую службу. Управление пожарной охраны и чрезвычайных ситуаций обеспечивает противопожарную безопасность на всей территории Большого Лондона, состоит из представителей городских советов всех муниципалитетов на территории города и финансируется из местных бюджетов.

Администрация Большого Лондона имеет ряд полномочий в сфере культуры, экологии, средств массовой информации и спорта. В то же время, несмотря на проведенную реформу, лондонские муниципалитеты сохранили свою самостоятельность и неподотчетность администрации Большого Лондона. Таким образом, Большой Лондон прошел ряд этапов эволюции управления: от двухуровневой модели муниципального управления к договорной (де-факто государственномуниципальной) и опять к двухуровневой.

В настоящее время Лондон административно разделен на 33 района, в число которых входит 32 муниципальных округа, обозначаемых специальным словом «боро» и Сити.

В каждом из округов имеется собственная администрация и окружной совет, выборы в который проходят каждые четыре года. В Сити районной администрации нет, но в районе существует традиционный орган власти — Лондонский муниципалитет, практически без изменений сохранившийся еще со Средних веков.

Опыт формирования двухуровневой модели управления в Лондоне, основанный на создании крупного единого муниципалитета без очевидных форм местного представительства и фрагментированном управлении крупными внутригородскими образованиями, является, скорее, исключениями из правил.

Мадрид. Высшим органом управления городом является пленум, состоящий из 55 советников. Он избирается населением на четыре года по спискам партий или коалиций. Основные функции пленума связаны с осуществлением контроля деятельности исполнительных органов, разработки налоговой политики, принятия и изменения бюджета, учреждения и преобразования муниципальных округов или районов, отчуждения собственности и др.

Пленум избирает из своего состава мэра города и имеет право выражения вотума недоверия мэру. Мэр руководит правительством города, муниципальной администрацией, полицией, осуществляет контроль за деятельностью муниципальных органов и служб.

Город состоит из 21 района. В сферу компетенции районных органов управления входит проведение муниципальной политики в данном районе, заключение договоров на приобретение имущества, проведение работ, предоставление услуг, осуществление поставок для нужд района, осуществление приемки новых городских объектов, утверждение урабанизационных проектов.

Возглавляет район советник-президент, назначаемый мэром города. Вместе с 13 членами, назначаемыми мэром по представлению политических партий пропорционально результатам выборов, они образуют районный пленум (хунту). В каждом районе работает от 100 до 200 служащих. При районных органах управления создаются советы по разным направлениям деятельности, в которые входят местные жители.

Приведенные примеры характеризуют сложность и разнообразие методов решения проблем организации местного самоуправления в крупнейших городах. Однако ни один из них не может рассматриваться в качестве эталона для российских городов федерального значения. В зарубежных странах крупные города могут быть одновременно и муниципальными образованиями, и уровнями государственной власти, что неприемлемо для России, где в соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление не входит в структуру органов государственной власти.

4. Принципы организации местного самоуправления в городах федерального значения.

Установленные Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 03.04.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения основываются на принципах его организации, учитывающих специфику городского хозяйства и жизнедеятельности населения в крупнейших мегаполисах.

Важнейшим принципом организации местного самоуправления является принцип сохранения единства городского хозяйства. Под термином «единство городского хозяйства» понимается единство обслуживающих несколько муниципальных образований (расположенных на внутригородских территориях города федерального значения) основных объектов инженерной инфраструктуры города, разделение которых может привести к существенному ухудшению качества либо удорожанию предоставляемых населению услуг. К числу таких объектов относятся объекты и сети водо-, тепло- и энергоснабжения, канализационные сети и очистные сооружения, сети связи, метро и др.

Из принципа сохранения единства городского хозяйства вытекает, что удовлетворение потребностей населения в ряде жизненно важных услуг, традиционно относимых к муниципальным услугам, должно быть организовано не на муниципальном, а на городском, т.е. региональном уровне.

Принцип субсидиарной ответственности региональных органов и органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований перед населением логически вытекает из предыдущего принципа и требует организации четкого взаимодействия этих органов. В связи с этим необходима определенная унификация структуры и организации деятельности органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований.

Принцип сохранения единства бюджетной системы города предполагает регулирование законами городов федерального значения источников и объемов доходов местных бюджетов (исходя из объемов их расходных полномочий) и создания общегородских фондов выравнивания бюджетной обеспеченности внутригородских муниципальных образований.

Принцип реализации интересов жителей внутригородского муниципального образования, с учетом интересов других жителей города федерального значения, позволяет противодействовать тенденциям к самодостаточности и самообеспеченности локальных внутригородских территорий в тех случаях, когда совместное или межмуниципальное решение тех или иных проблем является более экономичным.

5. Территориальная основа и компетенция органов местного самоуправления в городах федерального значения

Местное самоуправление в городах Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований. Внутригородское муниципальное образование — часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные органы местного самоуправления.

На 1 января 2015 г. на территориях субъектов Российской Федерации действовало 22 734 муниципальных образования, внутригородские муниципальные образования в городах федерального значения составили 1,1% (257) от их общего количества, на 1 января 2016 г. — 1,2% (267) от их общего количества (22 756).

Местное самоуправление в Москве осуществляется в соответствии с законом города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве». Здесь в 2003 г. внутригородские муниципальные образования были созданы на территории районов города Москвы (включая районы города Зеленограда). Законом города Москвы было установлено 125 внутригородских муниципальных образований. С этого времени в каждом районе города Москвы имеются и местный орган государственной власти — управа района и органы местного самоуправления.

С расширением территории столичного мегаполиса (1 июля 2012 г.) в Москве было образовано 146 внутригородских муниципальных образований следующих типов:

• муниципальные образования, расположенные в прежних границах Москвы — 125 муниципальных округов,
• муниципальные образования, расположенные на присоединенной территории:
• — два городских округа (Троицк и Щербинка),
• — три городских поселения (Киевский, Кокошкино, Московский),
• — 16 сельских поселений.

В Санкт-Петербурге местное самоуправление осуществляется в соответствии с законом Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 г. № 420-79 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге». На территории Санкт-Петербурга создано 111 муниципальных образований, в том числе 81 муниципальный округ (в городской черте), девять городов-спутников и 21 пригородный поселок. Особенностью территориальной организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге является то, что муниципальные образования, расположенные в черте города, созданы на внутрирайонном (микро- районном) уровне. Тем самым удалось избежать ситуации, имеющей место в Москве, когда на одной и той же территории (районе) функционируют и территориальный орган государственной власти (управа района), и органы местного самоуправления.

Муниципальные образования в городской черте Санкт-Петербурга, так же как и в Москве, имеют компактную территорию с высокой плотностью застройки. Эти муниципальные образования различаются по численности населения, преобладанию на их территории жилой, промышленной или коммерческой недвижимости, наличию или отсутствию объектов инфраструктуры городского значения и другим признакам.

Муниципальные образования, созданные в пригородах Москвы и Санкт-Петербурга, различаются по статусу, размеру территории и численности населения, характеру и плотности застройки, обеспеченности инфраструктурой и степени ее автономности, своему экономическому и налоговому потенциалу. Например, по показателю численности населения внутригородского муниципального образования в городах федерального значения (на 1 марта 2016 г.) наименьшим является поселок Серово в Санкт-Петербурге (273 человека), а наибольшим — муниципальный округ Марьино в городе Москве (251,5 тыс. человек).

В Севастополе, в соответствии с Законом города Севастополя от 3 июня 2014 г. № 17-ЗС «Об установлении границ и статусе муниципальных образований в городе Севастополе», образовано девять муниципальных округов и город Инкерман.

Органы государственной власти городов федерального значения создают необходимые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие муниципальным органам в осуществлении их функций и полномочий.

К полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти города федерального значения в области местного самоуправления относятся:

• 1) принятие и изменение законов города федерального значения о местном самоуправлении в соответствии с особенностями организации местного самоуправления в городах федерального значения, с учетом исторических и иных местных традиций в этом субъекте Российской Федерации, контроль за их соблюдением;
• 2) обеспечение соответствия законов города федерального значения о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральным законам;
• 3) законодательное определение перечня вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований;
• 4) осуществление правового регулирования законодательством города федерального значения установления и порядка изменения границ внутригородских муниципальных образований, преобразования внутригородских муниципальных образований;
• 5) законодательное регулирование отдельных вопросов муниципальной службы;
• 6) принятие и изменение законов города федерального значения об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;
• 7) наделение законами города федерального значения органов местного самоуправления отдельными полномочиями города федерального значения (государственными полномочиями) с одновременной передачей материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий,
• 8) законодательное установление гарантий осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, главы внутригородского муниципального образования в городе федерального значения в соответствии с федеральными законами;
• 9) иные полномочия в соответствии с федеральным законодательством, законодательством города федерального значения.

К полномочиям высшего органа исполнительной власти города федерального значения в сфере организации местного самоуправления относятся:

• обеспечение гарантий прав населения на осуществление местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством и законодательством городов федерального значения;
• разработка, утверждение и реализация программ поддержки местного самоуправления и развития муниципальной службы;
• оказание содействия избирательным комиссиям в подготовке и проведении выборов депутатов представительных органов внутригородских муниципальных образований, местных референдумов в соответствии с федеральным законодательством и законодательством города федерального значения;
• организация и ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов города федерального значения;
• организация контроля за исполнением органами местного самоуправления переданных им в установленном порядке отдельных государственных полномочий города федерального значения;
• оказание органам местного самоуправления внутригородских муниципальных образований информационной и организационно-методической помощи по решению вопросов местного значения, организация опубликования нормативно-правовых актов органов местного самоуправления в городских средствах массовой информации;
• иные полномочия в соответствии с федеральным законодательством и законодательством города федерального значения.

6. Органы и должностные лица местного самоуправления в городах федерального значения.

В структуре органов местного самоуправления обязательным является наличие представительного органа, местной администрации и главы муниципального образования (эти вопросы рассмотрены в параграфе 1.9) за исключением случаев, установленных законодательством. Закон № 131-ФЗ (ч. 3 ст. 79) устанавливает, что «в соответствии с законами субъектов Российской Федерации — городов федерального значения, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства и установленного перечня вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, местная администрация в таких муниципальных образованиях может не формироваться». В соответствии с этой нормой Законом города Москвы установлено, что исполнительно-распорядительным органом муниципального округа может быть либо администрация муниципального округа, либо аппарат совета депутатов муниципального округа в соответствии с уставом муниципального округа.

Представительный орган внутригородского муниципального образования в городе федерального значения может обладать правами юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования. Его численный состав, который не может быть менее десяти человек, определяется уставом муниципального образования. Так, в Севастополе численность депутатов представительных органов внутригородских муниципальных образований определена Законом города Севастополя для четырех муниципальных округов (Балаклавский, Ленинский, Гагаринский, Нахимовский) в количестве 15 и для остальных шести в количестве десяти. В этом городе все муниципальные депутаты первого созыва работают на непостоянной основе.

Законами городов федерального значения к исключительной компетенции представительных органов внутригородских муниципальных образований этих городов отнесены все положения, установленные Законом № 131-ФЗ (ч. 10. ст. 35), за исключением одного. Установление, изменение и отмена местных налогов и сборов, в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах, устанавливаются законом города федерального значения.

К исключительной компетенции советов депутатов муниципальных округов в городе Москве законом города Москвы (в дополнение к отмеченному выше) относится:

• 1) внесение в уполномоченные органы исполнительной власти города Москвы, Комиссию по монументальному искусству предложений по вопросам местного значения в соответствии со ст. 8 Закона города Москвы;
• 2) согласование вносимых управой района города Москвы в префектуру административного округа города Москвы предложений по схеме размещения нестационарных объектов мелкорозничной сети и вопросам целевого назначения находящихся в государственной собственности города Москвы нежилых помещений, расположенных в жилых домах;
• 3) установление порядка реализации правотворческой инициативы граждан;
• 4) внесение предложений в орган исполнительной власти города Москвы, уполномоченный в области градостроительного проектирования и архитектуры, или в соответствующую окружную комиссию по вопросам градостроительства, землепользования и застройки при Правительстве Москвы предложений в части, касающейся территории муниципального образования:
  • к проектам Генерального плана города Москвы, изменений Генерального плана города Москвы,
  • проектам правил землепользования и застройки;
  • проектам территориальных, отраслевых схем, содержащих положения о развитии, реконструкции, реорганизации жилых территорий, особо охраняемых природных территорий, природных и озелененных территорий, территорий в зонах охраны объектов культурного наследия и исторических зонах,
  • проектам планировки территорий,
  • проектам межевания не подлежащих реорганизации жилых территорий, на территориях которых разработаны указанные проекты,
  • проектам разработанных в виде отдельных документов градостроительных планов земельных участков, предназначенных для строительства, реконструкции объектов капитального строительства на не подлежащей реорганизации жилой территории,
  • проектам решений о предоставлении разрешений на условно разрешенный вид использования земельного участка, объекта капитального строительства или на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства;
• 5) заслушивание ежегодных отчетов главы муниципального образования, главы администрации о результатах их деятельности, деятельности администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом.

Представительный орган обладает правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе города федерального значения. Порядок реализации этого права определяется законом города федерального значения.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Он избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования (муниципальным советом, советом депутатов, советом внутригородского муниципального образования) из своего состава. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Местная администрация наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Он осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность в рамках полномочий, установленных уставом муниципального образования.

7. С Экономическая основа местного самоуправления в городах федерального значения

К полномочиям органов государственной власти города федерального значения в области экономического обеспечения местного самоуправления относятся:

• регулирование порядка передачи и передача объектов собственности города федерального значения в муниципальную собственность и принятие объектов из муниципальной собственности в государственную собственность города федерального значения;
• регулирование отношений между бюджетом города федерального значения и местными бюджетами в соответствии с Б К РФ;
• установление формы, порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований из бюджета города федерального значения в соответствии с федеральными законами и законами города федерального значения;
• выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
• законодательное определение источников доходов местных бюджетов;
• установление и введение в действие местных налогов и сборов;
• установление источников компенсации органам местного самоуправления дополнительных расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти города федерального значения;
• иные полномочия в соответствии с федеральными законами и законами городов федерального значения.

В частности, Законом города Москвы установлено, что на основании соглашений с органами местного самоуправления осуществляется казначейское исполнение местных бюджетов. Органы местного самоуправления могут заключать соглашения об осуществлении контроля за исполнением местного бюджета с органами государственного финансового контроля Московской городской Думы и Правительства Москвы.

Формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, контроль за его исполнением осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно.

Расходные обязательства внутригородских муниципальных образований по решению вопросов местного значения исполняются за счет собственных доходов местных бюджетов и дотаций из бюджета города, предоставляемых бюджетам муниципальных образований на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности. Расходные обязательства муниципальных образований по осуществлению отдельных государственных полномочий исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета города.

Доходы местных бюджетов в городах федерального значения формируются за счет собственных доходов, предусмотренных законом города федерального значения о бюджете на очередной финансовый год и плановый период. В доходы бюджетов внутригородских муниципальных образований передаются отдельные виды налоговых доходов и (или) отчисления от отдельных видов налоговых доходов, предусмотренных законодательством к зачислению в бюджет города. Перечень доходов бюджетов муниципальных образований и нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в бюджеты муниципальных образований определяются законом города федерального значения о бюджете города на очередной финансовый год и плановый период и не подлежат изменению в течение очередного финансового года.

При недостаточности доходных источников местных бюджетов для исполнения расходных обязательств из бюджета города федерального значения предоставляются межбюджетные трансферты. В этих целях в бюджете города федерального значения может формироваться фонд финансовой поддержки внутригородских муниципальных образований. При расчете межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований расходы местных бюджетов определяются на основе нормативов обеспечения расходных обязательств, определяемых законами города федерального значения.

Оценивая современное состояние местного самоуправления в городах федерального значения, необходимо отметить следующее:

• 1) система местного самоуправления продолжает развиваться, сохраняя все проблемы, заложенные в момент ее формирования;
• 2) она недостаточно интегрирована в общую систему управления городом федерального значения и является не столько самостоятельным уровнем публичной власти, сколько придатком государственных органов;
• 3) принципы разграничения предметов ведения и соответствующей ответственности между городом и муниципальными образованиями до настоящего времени не сформулированы.
• 4) малый объем муниципальных полномочий тесно увязан со скромным объемом финансирования (суммарный объем доходов местных бюджетов составляет около 2% от бюджета Санкт-Петербурга, а в Москве и того меньше). Местные бюджеты, по существу, являются своеобразным «довеском» к городским бюджетам;
• 5) существуют серьезные проблемы в обеспечении финансовой самостоятельности муниципальных образований, осуществлении бюджетного процесса, проведении эффективной бюджетной политики. Доходы бюджетов муниципальных образований в городах федерального значения полностью формируются исходя из решений органов государственной власти. В рамках действующего налогового и бюджетного законодательства органы местного самоуправления в городах федерального значения практически лишены налоговых прав и не имеют реальной налоговой самостоятельности;
• 6) процесс создания объектов муниципальной собственности затруднен в силу скудности стартовых финансовых ресурсов муниципальных образований, а реальный механизм передачи
• (разграничения) объектов из собственности города федерального значения в муниципальную собственность до настоящего времени не разработан.

Такое положение дел является результатом «особой правовой формулы» — единства городского хозяйства. Это «единство» нормативно никак не определено, и тем не менее как понятие активно используется, препятствуя рациональному распределению функций и ответственности между уровнями публичной власти.

Заключение

По итогу, из вышеизложенного можно сделать вывод, что организации местного самоуправления в городах федерального значения не только не является исчерпывающим, но претендует лишь на формулировку наиболее общих подходов к формированию системы местного самоуправления в этих городах. Тем не менее на его основе могут быть сделаны некоторые выводы, важные для перспектив нормативно- правового регулирования данного вопроса, а также для решения практических проблем организации местного самоуправления.

1. Современные теоретические подходы, а также международный опыт демонстрируют неэффективность и нецелесообразность полной централизации власти и управления на крупных городских территориях. Теоретически наиболее предпочтительной считается двухуровневая модель - существование муниципальной власти на уровне и города, и внутригородских территорий. Однако на практике наибольшее распространение получила одноуровневая модель с элементами децентрализации, когда на внутригородских территориях создаются выборные органы, но их полномочия и финансовая самостоятельность в определенной мере ограничиваются по сравнению с самостоятельными муниципальными образованиями.

2. Существуют объективные основы для разделения функций между общегородским уровнем и внутригородскими территориями в городах федерального значения, связанные с наличием экономии на масштабе и "эффектов перелива" (то, что в российской практике достаточно расплывчато и некорректно называют принципом единства городского хозяйства), влиянием на качество жизни населения, а также необходимостью создания "системы сдержек и противовесов" в городском управлении. В то же время подобное разделение нельзя осуществить в соответствии с подходами, используемыми в федеральном законодательстве о местном самоуправлении применительно к поселениям, муниципальным районам и городским округам.

3. За внутригородскими территориями в первую очередь должно закрепляться оказание услуг, не имеющих экономии на масштабе, предоставление которых возможно в условиях конкурентной среды и потребление которых имеет локальный характер. В условиях городов федерального значения важно также участие местных органов власти в решении общегородских вопросов, в первую очередь связанных с планированием землепользования и строительством. Гораздо более широкий спектр полномочий должен быть закреплен за внутригородскими территориями- пригородами, не входящими в состав городского ядра, поскольку в данном случае принцип единства городского хозяйства не действует, и нет оснований для ограничения их компетенции по сравнению с другими муниципальными образованиями соответствующего размера и статуса.

4. Наиболее предпочтительными для закрепления за внутригородскими территориями являются поимущественные налоги (при условии скорейшего перехода к рыночной оценке жилой недвижимости) и налоги на малый бизнес. Закрепление подоходного налога в условиях городов федерального значения является менее обоснованным. В то же время необходимо исходить из того, что целесообразно обеспечить покрытие подавляющей части расходов внутригородских территорий за счет собственных доходов, минимизируя предоставление нецелевой финансовой помощи.

5. В перспективе все более актуальными будут становиться вопросы координации деятельности и управления на уровне городских агломераций Москвы и Санкт-Петербурга, выходящих далеко за границы городов федерального значения. Международный опыт не дает очевидных примеров успешного решения данной проблемы, которые можно было бы взять за образец. Тем не менее, целесообразно начать поиск возможных решений уже сейчас.

Все изложенное выше позволяет сделать вывод об отсутствии оснований для того, чтобы оставлять регулирование местного самоуправления в городах федерального значения на усмотрение общегородских органов власти. Данный процесс неизбежно будет неэффективным, поскольку местное самоуправление ограничивает монополию общегородских органов на власть и управление и потому всегда будет рассматриваться ими как нежелательный конкурент. В то же время невозможно регулирование местного самоуправления в городах федерального значения на основе Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". В этих условиях, с учетом необходимости универсального обеспечения гарантий граждан на осуществление местного самоуправления, наиболее целесообразно регулирование организации и функционирования местного самоуправления в городах федерального значения отдельным законодательным актом федерального уровня.