Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Законотворческая функция государства (ОСНОВЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В РФ)

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

В современном российском государстве наблюдается необычайная активность правотворческой деятельности на всех без исключения уровнях. Создаются и подвергаются корректировке целые отрасли законодательства, в ранее принятые документы вносятся изменения и поправки, во исполнение норм федеральных законов принимаются региональные и местные нормативные правовые акты.

Правотворческие органы функционируют не только в соответствии с заранее утвержденными планами деятельности, но и вынуждены тотчас же реагировать на изменяющиеся реалии. Сегодня решение какого-либо вопроса зачастую связывают только с принятием нормативного правового акта, вследствие чего каждый год появляется неоправданно большое количество законов и подзаконных правовых актов.

Подобная ситуация не может положительным образом сказываться на результатах правотворческой деятельности - принимаемых нормативных правовых актах. В этой связи актуальность приобретают вопросы обеспечения качества законотворчества и соблюдения порядка его осуществления.

Законотворчество не только корреспондирует, но и синонимично с понятием «законодательный процесс». Как верно отмечает Н.А. Любимов, в юридической литературе существуют различные определения, раскрывающие понятие «законодательный процесс», однако все они являются остенсивными, т.е. направленными на перечисление той совокупности действий, которые осуществляет правотворческий орган при принятии правового акта. Именно в комплексе и последовательности действий (стадий) видится основная суть и значение законодательного процесса.

Итак, законодательный процесс - это комплекс процедур (правил, требований), а также соответствующих им правотворческих действий, связанных с разработкой, обсуждением, принятием и введением в действие нормативных правовых актов. Цели законотворчества достигаются в рамках законодательного процесса, а непосредственно законодательный процесс представляет собой форму выражения законотворчества.

Вышесказанное обуславливает актуальность исследования объекта настоящей работы – правотворчества в современной России. Предмет работы – законодательный процесс в Совете Федерации РФ.

Целью настоящей работы является анализ понятия, стадий, принципов и проблем законодательного процесса в Совете Федерации РФ.

Из цели работы исходят ее задачи:

определить понятие и правовое регулирование федерального законодательного процесса в РФ;
выделить принципы федерального законодательного процесса;
изучить стадии федерального законодательного процесса;
рассмотреть актуальные проблемы реализации федерального законодательного процесса.

Исходя из поставленных задач, структурно настоящая работа состоит из двух глав, в которых последовательно раскрываются поставленные выше вопросы.

Методологической основой исследования явились принципы и категории материалистической диалектики как общенаучного, фундаментального метода познания.

Источниками для написания работы послужили иследования различных авторов, посвященных исследуемой теме, а также собственные размышления автора.

ГЛАВА 1. ОСНОВЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В РФ

1.1 Понятие законотворческий процесс

Законодательный процесс существует во всех современных демократических государствах, являясь их фундаментальным признаком – верховенством закона. Законотворчество является правообразующим фактором любой правовой системы. Его результатом выступают нормы права, облеченные в форму закона и подзаконных актов, которые являются элементом механизма правового регулирования государственной деятельности.

В теоретическом и практическом осмыслении понятием «законодательной деятельности» обозначается проблема, сущность которой состоит в определении указанного термина. В российском законодательстве отсутствует легальное определение указанного понятия. В правовой литературе не содержится единого подхода к определению этого явления, а так же к обозначению самого термина, что позволяет сделать вывод о его многоплановости и сложности, требовании его всесторонней оценки.

Чаще всего применяются следующие категории: «правотворческий процесс»; «законодательный процесс»; «законодательная деятельность»; «законотворческий процесс».

Понятия «правотворческий процесс» и «законотворческий процесс» соотносятся как часть и целое соответственно. А.С. Пиголкин определяет правотворческий процесс как «порядок осуществления юридически действий по подготовке, принятию, опубликованию нормативного акта, которые процессуально оформлены, юридически опосредованы, носят официальный характер». Основным различием законодательного и законотворческого процессов является вид нормативного правового акта, который является результатом данных явлений. В законодательном процессе таким актом выступают законы, а в законотворческом, помимо законов, создаются так же подзаконные и муниципальные правовые акты.

Законотворческий процесс включает так же работу по подготовке законопроекта. Ю.А. Тихомиров указывает, что «целью данного процесса является принятие закона, начиная от законодательной концепции до ее воплощения в конкретном законе или серии законов».

Термин «законодательная деятельность» представляет собой наиболее широкое понятие, характеризующиеся деятельностью всех возможных участников законотворческого и законодательного процессов, которое реализуется в особой процессуальной форме, направленной на достижение определенного результата - вступление в силу нового законодательного акта.

Если говорить о сущности понятия законодательного процесса, то его рассмотрение происходит чаще всего касательно федерального уровня, но при теоретическом осмыслении становится очевидным, что не существует значительных различий между определением законотворчества на федеральном и региональном уровнях.

В настоящее время в правовой литературе авторы выделяют два подхода законодательного процесса. Для удобства рассмотрения данных подходов в данной работы разделим их на широкий и узкий.

Часть авторов определяют законодательный процесс как действия законодательных органов государственной власти, деятельность которых сводится к рассмотрению законопроектов, приятию законов, внесению в них изменений и их отмене. Другие авторы рассматривают законодательный процесс с двух точек зрения: как совокупность этапов деятельности законодательного органа, представляющих собой единый законно установленный процесс, которые выражается в следующем порядке: принятие закона, его одобрение и обнародование законодательным органом Российской Федерации либо как конституционно закрепленный ряд последовательно сменяющих друг друга стадий.

Схожесть обоих этих позиций состоит в том, что авторы, говоря о законодательном процессе, отождествляют его исключительно как деятельность законодательных органов государственной власти. С точки зрения вышерассмотренных положений и взглядов, можно относительно объединить этих исследователей в адертов узкого подхода, которые при определении понятия законодательного процесса рассматривают его как превилегию исключительно законодательных органов государственной власти. При рассмотрении этого явления авторы указывают на то, что законопроект создается в парламентском органе, проходит все законодательно закрепленные стадии законодательного процесса и конечном итоге выступает в форме принятого закона.

Приведенные выше положения, казалось бы, делают не безупречным узкий подход к понятию законодательного процесса, тем самым поддерживая широкий подход, за счет увеличения круга участников законодательного процесса, как на федеральном, так и на уровне субъектов федерации, а также за счет появления факультативных стадий в процессе. Однако это утверждение несправедливо, так как, на наш взгляд, выделение широкого подхода к понятию законодательного процесса есть не что иное, как подмена термина «законодательный» процесс на «законотворческий» процесс.

Таким образом, понятие законодательного процесса в субъектах Российской Федерации заключается в том, что – это деятельность определенных законодательством Российской Федерации, региональным законодательством субъектов связанная с реализацией права законодательной инициативы, обсуждением, в том числе с привлечением общественности, принятием, подписанием и официальным опубликованием, изменением и отменой законов субъектов Российской Федерации.

1.2. Принципы федерального законодательного процесса

Исследуя юридическую природу законодательного процесса, акцентируем внимание на принципах законотворчества. «В совокупности с понятиями, категориями и законами принципы составляют фундамент любой науки, в том числе и правовой. Формируя и устанавливая основные начала регулирования, правовые принципы создают базовые условия и способность давать верное направление пониманию духа и буквы закона как в правотворчестве, так и в правоприменении».

Убедительной представляется точка зрения А.Я. Сухарева и В.Е. Крутских, согласно которой «соблюдение принципов законотворчества помогает законодателю избегать законотворческих ошибок, снижает вероятность создания неэффективных правовых норм, способствует росту правовой культуры населения и юридических лиц».

Современная юридическая наука уделяет большое внимание принципам законотворчества, в связи с чем учеными сформировано достаточное количество принципов законотворчества: принцип законности, принцип демократизма, принцип гуманизма, принцип профессионализма, принцип научности, принцип использования правового опыта, принцип связи с практикой, принцип гласности, принцип коллегиальности, принцип творческого характера, принцип системности, принцип плановости, принцип тщательности (скрупулезности) подготовки проектов, принцип технического совершенства принимаемых законов, принцип эффективности и некоторые другие. Указанные принципы в равной степени важны, обоснованны и верны. Однако отдельно хотелось бы остановиться на некоторых принципах, без соблюдения которых, по нашему мнению, законотворчество не сможет надлежащим образом и в полном объеме реализовываться.

В первую очередь это принцип законности, т.е. строгого соблюдения субъектами законотворчества в процессе подготовки, принятия и опубликования нормативно-правовых актов Российской Федерации и действующих законов. Работа над разрабатываемым документом должна происходить в рамках правовой процедуры и в пределах компетенции правотворческого органа. Вновь принимаемый правовой акт должен занимать свое место в иерархии действующих нормативных правовых актов, вносить в них изменения или согласовываться с ранее принятыми документами (подзаконные нормативные правовые акты - основываться на законах; региональное и муниципальное законотворчество - базироваться на правотворчестве федерального уровня).

Доступность законотворчества предполагает участие народа в процессе создания правовых актов. Отражение в действительности принцип может находить в виде разработки и принятия правовых норм представительными органами и всенародным голосованием, а также посредством широкого привлечения граждан к правотворческой деятельности (взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления с институтами гражданского общества и населением).

Принцип верховенства общенациональных интересов подразумевает приоритет задач по обеспечению территориальной целостности государства, национальной безопасности, поддержанию законности и правопорядка на территории Российской Федерации, учет в первую очередь общесоциальных интересов в процессе законотворчества с целью обеспечения благосостояния общества и его развития по пути прогресса.

При этом не является взаимоисключающим принцип учета интересов меньшинства, а именно использование в правотворческой деятельности мнения оппозиции, совместная работа по достижению консенсуса, недопустимость нарушения интересов отдельных социальных групп и объединений. Принцип схож с принципом приоритета прав и свобод человека, который подразумевает, что «государство существует для гражданина и права личности должны быть защищены от власти, переданной государству».

Научность и профессионализм должны учитываться на всех этапах и уровнях законотворчества. Принципы взаимосвязаны и неотделимы, поскольку имеют единую сущность, а именно предполагают значительную роль научного сообщества в законодательном процессе, разработку научных концепций законотворчества, проведение различных процедур в процессе подготовки проекта документа (изучение общественного мнения, проведение исследований, правовой и антикоррупционной экспертиз). В правотворчестве необходимо участвовать профессионалам, обладающим теоретическим и практическим правосознанием, имеющим высокую степень правовой культуры, образованности и грамотности, т.е. качественными характеристиками, способными обеспечить достаточный уровень юридической техники принимаемых нормативных правовых актов.

Само собой, на качестве принимаемых законов и подзаконных правовых актов сказывается системность законотворчества, что определяет плановый, целенаправленный характер законотворчества, его непротиворечивость и взаимосвязь различных стадий и этапов. В современных условиях развития России с целью достижения заранее определенных целей планирование законодательного процесса имеет важное значение в силу необходимости обьеденение усилий на приоритетных законодательных работах.

Планирование дает возможность избежать непродуманного законотворчества, устранить дублирование и рассредоточить усилия с учетом согласования планов работы государственных органов разного типа и разного уровня, ликвидировать поспешность в правотворческой деятельности, создать условия для подготовки документов высокого качества, провести подготовительные мероприятия, включая консультирование с ведущими учебными и научными учреждениями, учесть их планы научно-исследовательской работы.

Эффективность и связь с правоприменительной практикой являются неотъемлемым условием достижения цели законотворчества - действенного регулирования правоотношений. Принцип эффективности предполагает стремление к предельным результатам в правотворчестве при минимальных издержках, установление правильных целей и избрание наиболее приемлемых средств. Эффективность законодательного процесса невозможна без связи с правоприменительной практикой, благодаря которой возможно судить о качестве и эффективности принятых нормативных правовых актов, выявлять необходимость их изменения и отмены.

Таким образом, в настоящее время качественное законотворчество предполагает точное следование порядку его осуществления и соблюдение основополагающих принципов, что позволит обеспечить устойчивость и функционирование данного института государственной власти вне зависимости от складывающихся условий и обстоятельств.

1.3 Интеллектуально-волевая основа законотворчества

Современное научное представление о законотворчестве невозможно сформировать без анализа интеллектуально-волевой основы законотворческого процесса. Обращая внимание на эту сторону законосозидательной деятельности, нужно исходить из того, что законотворчество суть специальный вид творчества и самостоятельная форма правотворчества. Совершенно естественно поэтому, что интеллектуально-волевая основа законотворческого процесса объективно составляет сердцевину и основной ведущий элемент всего содержания законосозидательной деятельности; именно только она способна «одухотворить» законодательный процесс и обеспечить перевод замыслов и намерений в реальный продукт творческого труда в виде законопроекта или закона. Более того, нет никакого смысла выявлять, определять и систематизировать понятия, термины и логические конструкции, составляющие представление о разработке и принятии закона, если предварительно не раскрыта роль и понимание человеческой деятельности в законотворческом процессе, поскольку закон есть результат осознанного и эвристического труда множества людей, основу которого составляют знания и опыт. Известная в философии аксиома «человек есть мера всех вещей» (правило сформулировано Протагором ещё в 4 веке до нашей эры) проявляется в этом случае особенно конкретно и отчётливо.

Принятие всех действенных решений в процессе разработки и принятия закона обеспечивается посредством волеизъявления законодателей как субъектов законотворчества. В статусе субъектов законотворчества осуществляют свои полномочия, прежде всего, депутаты соответствующих представительных органов государственной власти, а также все другие участники законодательной деятельности, уполномоченные на это законом. Например, в процессе разработки и принятия федерального статутного (парламентского) закона могут участвовать все субъекты права законодательной инициативы, которые указаны в статьях 104 и 134 Конституции Российской Федерации.

Ядро интеллектуально-волевой основы законотворчества объективировано как политическая воля законодателей, которая выполняет роль «мотора», приводящего в движение все остальные конструкции и элементы законосозидающей системы. В процессе осуществления своей политической воли, направленной на создание закона, субъекты законотворческого процесса реализуют обширнейший комплекс полномочий, составляющих содержание права публичной власти. В том числе такие из них, как право на представительство в выборных органах государственной власти, право на свободу мысли и слова, право принимать обязательные для исполнения юридические решения; право на управление государственными и общественными делами; право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.

Основным организационно-правовым средством реализации политической воли законодателей является голосование.

Голосование — это не только испытанный и самый надёжный способ реализации голосующим субъектом права на осуществление публичной власти, но это также «технологическая ось» и крутящий момент всего механизма официальной и законной публичной власти, так как именно в момент его осуществления суверенная политическая воля индивида соединяется с волей других субъектов голосования и всеобщей волей народа.

Акт индивидуального волеизъявления в процессе голосования отражает внутреннее психофизиологическое состояние голосующего и его отношение к решаемой задаче с учётом оценки общей социально-политической ситуации в обществе и той меры ценности принимаемого решения, которая имеет личное отношение к самому субъекту голосования; при этом на объективирование волевого усилия влияет множество факторов, в том числе индивидуальные потребности, чувство долга, уровень интеллекта и самочувствие голосующего, его характер и темперамент.

Механизм голосования представляет собой многоэлементную систему выработки и принятия оценочного решения, имеющего политическое и юридическое значение. Он включает в себя:

объективные предпосылки формирования соответствующего варианта решения: «да», «нет», «воздержался»;
выработка оценочного решения;
условия волеизъявления;
акт волеизъявления;
последствия волеизъявления.

Объективные предпосылки формирования решения, принимаемого субъектом публичной власти, — это реально существующие и не зависящие от воли и желаний индивида обстоятельства подлинной действительности, в мире которых он пребывает. В их числе определяющее значение имеют: а) законы общественно-исторического развития соответствующей эпохи; б) характер и содержание внутренней и внешней политики государства; в) уровень демократии и гуманизма в стране и в конкретном территориально-политическом образовании;

г) определённая ступень культурного развития общества в целом и самого субъекта власти;

д) материальные и социальные условия жизни субъекта публичной власти; е) самочувствие голосующего.

Выработка оценочного решения в процессе голосования имеет место в ситуации, когда человек сам управляет собой и по общему правилу стремится к оптимальному и рациональному варианту выбора; во всяком случае голосующий придерживается таких общих правил, как осмысление существующего экономического и политического положения в стране и в конкретном регионе в целом, учёт разнообразной информации и факторов, следование здравому смыслу, опора на жизненный опыт, соблюдение простых логических правил; не последнюю роль играют при этом также интуиция и чувство ответственности и способность к предвидению.

Условия волеизъявления характеризуют организацию той социальной среды, внутри которой протекает процесс голосования. Существенное значение имеет состояние демократии и особенности политического режима, признание и гарантирование прав и свобод человека и гражданина, степень гласности, масштабы развития институтов гражданского общества, социальный мир и согласие в обществе.

Акт волеизъявления голосующего как сложное интеллектуальное и физическое действие имеет многогранное содержание:

а) психофизиологическое содержание являет собой способность лица адекватно оценивать события, действовать здраво, осознанно и разумно;

социальное содержание выражает отношение голосующего к условиям общественной жизни и к природе существующих отношений между отдельными слоями и группами социума в конкретной среде, в которую включён индивид;

в) правовое содержание обеспечивает выражение политической воли голосующего в соответствии и в пределах законодательно установленных правил;

г) психологическое содержание выявляет индивидуальный душевный склад личности, персонифицированную специфику отражения внешнего мира и особенности реагирования голосующего на протекающие политические и социальные процессы; это проявляется в понимании субъектом своей меры ответственности за принимаемое решение, в отношении которого лицо осознаёт, что оно носит окончательный характер, поскольку «переголосование» не допускается и «назад хода нет».

д) этическое содержание акта волеизъявления в процессе реализации права голоса состоит в том, что сам факт участия в голосовании порождает у его участника чувство самоуважения, приносит моральное удовлетворение и формирует ощущение личной сопричастности к решению крупных и значимых политических и социальных задач.

Последствия волеизъявления воплощены в юридической силе проявленной голосующим политической воли. Исключительной особенностью реализации права решающего голоса законодателей в отличие от реализации права голоса иными участниками законотворческого процесса является то, что во всех случаях вырабатываемые при этом решения носят безусловно обязательный для исполнения характер. Они имеют силу прямого руководящего предписания, выполняют функцию властно-волевого приказа. Такой их правовой статус обусловлен тем, что принимающие их лица обладают полномочиями, которые прямо связаны с управлением и организацией, то есть представляют собой непосредственно управляющие действия, которые обеспечивают достижение конкретных целей. Соответственно предусматривается и оформление их в виде юридически обязательных документов. Например, в практике работы Федерального Собрания РФ это законы Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы.

Виды голосования, используемые в законотворческом процессе, как правило, определяются регламентами соответствующих парламентов. Так, в практике деятельности Федерального Собрания РФ применяются следующие виды голосования: 1) по технологическим процедурам: а/ голосование бюллетенями, б/ голосование электронное, в/ голосование поднятием руки. 2) по уровню гласности: а/ открытое голосование, б/ тайное голосование. 3) по методике определения результатов голосования: а/ количественное голосование: выбор одного из вариантов: «за», «против» или «воздержался» с подсчётом голосов и предъявлением результатов по каждому голосованию; б/ рейтинговое голосование: ряд последовательных количественных голосований по каждому из нескольких вариантов решения вопроса, когда результаты предъявляются по каждому голосованию только по окончанию голосования по всем вариантам; в/ альтернативное голосование: голосование только за один вариант из нескольких вариантов решения данного вопроса, когда подсчёт голосов и предъявление результатов проводятся одновременно по всем вопросам; г/ голосование в два тура: в первом туре проводится рейтинговое голосование, а во втором по двум вариантам, набравшим наибольшее число голосов. 4) по характеру выражения воли: а/ свободное голосование (не связанное с принадлежностью к фракции), б/ связанное (фракционное) голосование, в/ голосование по доверенности (в комитетах и комиссиях).

ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ И ПРОБЛЕМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

2.1. Стадии федерального законодательного процесса

Деятельность любых органов власти государства происходит в определенных процессуальных и процедурных формах, состоит из этапов, имеет границы и пределы. Разработанность и совершенство процедур позволяет реализовать принципы профессионального и научного управления обществом и, как следствие, эффективнее воздействовать на развитие общественных отношений со стороны государства.

Аналогичная закономерность имеет место при создании норм права. В отсутствие установленного и строго регламентированного порядка законотворчества и его реализации в жизнь нельзя качественно создавать и совершенствовать нормативные правовые акты. Игнорирование сформировавшегося определенного порядка, последовательности стадий законотворчества незамедлительно скажется на его эффективности и законности правотворческой деятельности.

В этимологических словарях «стадия» определяется как период, определенная ступень, фаза развития чего-либо. Стадия юридического процесса - это его пространственно-временная, динамическая характеристика. Она выражается в совокупности процессуальных действий и процессуальных правоотношений, объединенных ближайшей целью - принятием закона.

Под стадией законодательного процесса следует понимать организационно обособленный этап процедурных действий по формированию и закреплению воли государства, отдельный комплекс взаимосвязанных действий и процедур, направленный на создание нормативного правового акта. Традиционно выделяют четыре стадии законодательного процесса: правотворческая инициатива; обсуждение проекта нормативного правового акта; принятие нормативного правового акта; обнародование нормативного правового акта.

Правотворческая инициатива предполагает право уполномоченных органов, организаций и лиц возбуждать перед правотворческим органом обязательный к рассмотрению вопрос об издании (изменении, отмене) нормативного правового акта. Реализуется инициатива посредством направления предложения или проекта нормативного правового акта с приложением необходимого экономического, социального и правового обоснования.

Зачастую правотворческой инициативе, как начальной стадии законодательного процесса, не уделяется должного внимания либо рассмотрение происходит в отрыве от современных реалий законодательного процесса России.

Вместе с тем в настоящее время имеется серьезная проблема наличия случайных, хаотичных идей проектов нормативных правовых актов, последствием которых является признание правотворческой инициативы необоснованной и нереализуемой. Особенно данный вопрос актуален для законотворчества федерального уровня. К примеру, депутаты Государственной Думы Российской Федерации предлагали ввести административную ответственность за курение за рулем, обязать платить налог на бездетность, лишать гражданства всех вышедших замуж за иностранцев россиянок и т.д. Создавая общественный резонанс вокруг своей деятельности, депутаты преследуют целью скорее привлечение внимания к собственной персоне, нежели реальное желание совершенствовать правовое регулирование тех или иных отношений.

Другим препятствием в эффективном правотворчестве является реализация недоработанных и популистских правотворческих инициатив: отмена зимнего времени в 2011 году, исключение клеветы из состава уголовно наказуемых деяний, переименование милиции в полицию и ряд других, впоследствии себя не оправдавших новелл.

Наличие определенного фильтра для подобных правотворческих инициатив и одновременное повышение качества аналитической работы участников законодательного процесса позволили бы исключить излишние интеллектуальные, организационные и материальные затраты при вынужденном рассмотрении проектов документов правотворческими органами.

В законодательно установленных случаях законодательная инициатива может принимать вид права исключительного. Так, только Президент РФ вправе вносить в Государственную Думу проект Федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ (п. 1 ст. 12 Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»).

В ряде случаев законодательная инициатива предстает в качестве не права, а обязанности уполномоченных субъектов (полномочия). Так, Президент РФ вправе подписывать договоры о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта РФ. Однако подписание Президентом РФ такого договора порождает его обязанность внести в Государственную Думу проект федерального закона об утверждении данного договора (п. 8 ст. 26.7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). Правительство РФ обязано в установленный срок вносить в Государственную Думу проект Федерального закона о федеральном бюджете (п. 1 ст. 192 Бюджетного кодекса РФ).

Обязанность Правительства РФ внести в Государственную Думу проект закона, направленного на исполнение решения Конституционного Суда РФ, не позднее шести месяцев после его опубликования дополняется правом иных субъектов (Президент РФ, Совет Федерации, его члены, депутаты Государственной Думы, законодательные органы субъектов РФ, а также Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения) вносить в Государственную Думу законопроекты с этой же целью. Правительство РФ в случае подготовки им положительного заключения или положительного официального отзыва на законопроект, внесенный одним из названных выше субъектов, вправе отложить внесение своего законопроекта.

Осуществление законодательной инициативы иногда обусловливается наступлением определенных событий, совершением тех или иных действий. Так, право Президента РФ по внесению в Государственную Думу Федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ появляется у него только тогда, когда на референдумах заинтересованных субъектов РФ были приняты решения по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ. Бюджетное законодательство четко определяет сроки внесения проектов бюджетных законов. Внесение законопроектов по ряду вопросов требует представления наряду с иными документами заключения Правительства РФ (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ). Внесение законодательным органом субъекта РФ проекта федерального закона об общем числе мировых судей и количестве судебных участков субъекта РФ требует согласования с Верховным Судом РФ. Если проект такого закона вносит Верховный Суд РФ, то он согласует его с соответствующим субъектом РФ. Внесение законопроекта о внесении изменений в Уголовный кодекс РФ требует представления вместе с ним официальных отзывов Правительства РФ и Верховного Суда РФ. Парламентские фракции прибегают к введению внутрифракционного согласования законодательных инициатив своих депутатов, что вполне разумно, если не перечеркивает конституционное право депутатов на самостоятельное внесение законопроектов.

Закрепление законодательной инициативы в качестве исключительного права или даже обязанности (полномочия), введение особых условий ее осуществления направлены на обеспечение профессионализма законодательной деятельности, в частности ее плановости, оперативности, на значимых направлениях регулирования, зачастую опосредующих массовидные, регулярно возобновляемые социальные процессы.

В послании, представленном Федеральному Собранию 12 декабря 2012 г., Президент РФ особое внимание уделил праву народной законодательной инициативы, предложив внести в законодательство коррективы, делающие обязательным рассмотрение в парламенте получивших гражданскую поддержку идей. В настоящее время народная законодательная инициатива предусмотрена в ряде субъектов РФ. Возможность субъектов РФ по ее установлению предусмотрена Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ( HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H" HYPERLINK "consultantplus://offline/ref=E0B32F453603A3D768A594028B9DD28F30EC2283E5E624CEC413ACD6962391C0C701EB3CC4F02EB1B8O9H"ст. 6). В то же время ее введение во всех субъектах РФ с очевидностью предполагает перевод названного права субъектов РФ в разряд обязанностей и расширение федеральной законодательной основы непосредственного осуществления гражданами законодательных инициатив.

Представляется, что введение народной законодательной инициативы на федеральном уровне, заключающейся во внесении группами граждан в установленном порядке законопроектов в Государственную Думу, подлежащих обязательному рассмотрению, потребует изменения Конституции Российской Федерации. Этого можно избежать, если предмет указанной инициативы будет ограничен законодательными идеями, предложениями (починами). Вместе с тем во втором случае все равно потребуется выбор той или иной нормативной (желательно законодательной) модели преобразования внесенных в парламент законодательных починов в законопроекты. Видится, что такие законопроекты следует вводить в законодательный процесс посредством института законодательной инициативы.

Преобразование выражаемых в ходе народных законодательных инициатив починов в законопроекты (проекты решений о нецелесообразности их законодательного оформления) уместно возлагать на комитеты, комиссии Государственной Думы. Внесение таких законопроектов в порядке законодательной инициативы могут осуществлять отдельные депутаты, их группы. Но вправе ли это делать сами комитеты, комиссии? Могут ли они рассматриваться как разновидность групп депутатов? Вопрос этот возникает в связи с тем, что, если обычную группу депутатов образуют только поддержавшие соответствующую инициативу лица, то в составе комитета, комиссии могут быть и те, кто высказался против инициативы, поддержанной большинством комитета, комиссии. Это же можно сказать о фракциях Государственной Думы. В законодательстве прямого ответа на поставленный выше вопрос пока нет. Все же представляется, что конституционное право законодательной инициативы депутатов распространяется не только на каждого из них, их группы, но и на комитеты, комиссии палаты, депутатские фракции.

Порядок осуществления законодательной инициативы традиционно оценивают в качестве начальной стадии законодательного процесса. Вместе с тем активная законопроектная деятельность некоторых органов (например, Президента РФ, Правительства РФ), вовлечение в нее множества иных лиц, регулярное осуществление рядом субъектов законодательной инициативы как обязанности (полномочия) дает основание для представления законодательной инициативы в качестве исходного цикла законодательного процесса, включающего две стадии: разработку законопроекта по решению субъекта законодательной инициативы; внесение субъектом законодательной инициативы законопроекта в Государственную Думу. Представим эту структуру на примере законопроектной деятельности Правительства РФ.

Обязанности субъекта законодательной инициативы разработать и внести законопроект может корреспондировать обязанность парламента принять закон этого вида и нацеленности, в том числе в определенный срок (например, при исполнении решений Конституционного Суда, в которых оговорен срок внесения изменений в законодательство).

Эта стадия может выпадать. Дело в том, что подготовка проекта закона, будучи необходимым элементом законодательной деятельности, не всегда охватывается нормативно заданной процедурой, например, при внесении законопроектов депутатами.

Разработка законопроекта. Целью этой стадии является подготовка законопроекта (проекта поправки к законопроекту), сопроводительных документов и материалов для рассмотрения Правительством РФ вопроса о возможности внесения данного законопроекта в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы. Начальная точка названной стадии - момент вступления в силу решения Правительства РФ (например, распоряжения) о разработке законопроекта с целью его внесения в Государственную Думу. Конечная точка - момент принятия Правительством РФ подготовленного законопроекта к рассмотрению.

Данная работа планируется. Проекты планов законопроектной деятельности Правительства РФ разрабатываются Минюстом РФ и после рассмотрения Комиссией по законопроектной деятельности Правительства РФ утверждаются последним. Для разработки конкретных законопроектов Правительство РФ утверждает головных исполнителей, в качестве которых выступают, как правило, федеральные органы исполнительной власти.

Законопроекты до их внесения в Правительство РФ подлежат обязательной правовой экспертизе, осуществляемой Минюстом, Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Подготовленные законопроекты и материалы к ним рассматриваются Комиссией по законопроектной деятельности Правительства РФ и вносятся ею в Правительство РФ. Моментом принятия Правительством РФ подготовленного законопроекта, сопровождающих его документов и материалов к рассмотрению следует считать включение вопроса о внесении в порядке законодательной инициативы указанного законопроекта в проект повестки заседания Правительства РФ.

Внесение законопроекта в Государственную Думу. Данная стадия распадается на два этапа: принятие Правительством РФ решения о внесении законопроекта в Государственную Думу; исполнение этого решения. Целью первого этапа является возможное принятие Правительством РФ решения о внесении законопроекта (проекта поправки к законопроекту) в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы. Начальная точка названного этапа совпадает с конечной точкой предшествующей стадии. Конечная точка - вступление в силу решения Правительства РФ о внесении им законопроекта (проекта поправки к законопроекту) в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы, что открывает второй этап анализируемой стадии. Конечная точка второго этапа и второй стадии в целом - момент окончания регистрации вносимого законопроекта, сопроводительных документов и материалов к нему в управлении документационного и информационного обеспечения аппарата Государственной Думы и в системе ее автоматизированного делопроизводства и документооборота.

Вторая стадия законодательного процесса - обсуждение проекта подготавливаемого документа - заключается в согласовании различных интересов, определении их оптимального сочетания и закреплении в содержании нормативного правового акта. Как правило, обсуждение документа осуществляется в комитетах правотворческого органа посредством получения заключений экспертов и консультантов, учета мнения общественности.

Представляется, что обсуждение проекта правового акта, а не следующая стадия - принятие документа, является ключевым и наиболее важным этапом законодательного процесса. Качественная и комплексная работа в процессе обсуждения проекта нормативного правового акта позволяет обеспечить компромисс различных интересов, уменьшить количество документов с дефектами правовых норм.

Законотворчество имеет созидательный характер, который особенно проявляется тогда, когда на стадии обсуждения проделана работа по сбору теоретико-правовых и практических материалов, проведению исследований, анализу материально-финансового обеспечения, прогнозированию дальнейшего развития общественных отношений.

Следующая стадия - принятие нормативного правового акта - обладает определенной спецификой, которая обусловлена функциями и полномочиями конкретного субъекта правотворческой деятельности.

Принятие нормативного правового акта коллегиальным органом - зачастую продолжительная процедура, растянутая во времени, в отличие от принятия документа должностным лицом, формально сводящегося к его подписанию. Особенности принятия нормативного правового акта различными коллегиальными правотворческими органами определены соответствующими регламентами. К. Маркс отмечал, что «ту роль, которую в судах играет судопроизводство, в законодательных органах играет порядок и регламент». Нормы, регулирующие деятельность правотворческого органа по принятию нормативного правового акта, носят обязательный императивный характер для лиц, осуществляющих правотворческую деятельность.

Таким образом, принятие нормативного правового акта требует не только осмысления и оценки работы, проделанной на предыдущем этапе правотворческой деятельности, но и соблюдения сложного, пошагового процессуального алгоритма действий.

Нормативный правовой акт, пройдя процедуры рассмотрения и подписания, направляется для обнародования. Стадия обнародования (официального опубликования) является завершающим этапом законодательного процесса. На стадии обнародования нормативного правового акта обеспечивается необходимый контакт между адресатом документа и правотворческим органом. Контакт не является прямым, он носит опосредованный характер, т.к. «адресат получает сообщение не непосредственно от адресанта, а через средства массовой информации, обязательному опубликованию в которых подлежат правовые акты».

Обнародование нормативного правового акта оканчивает сложный, поэтапный процесс создания документа и имеет ключевое значение с точки зрения укрепления законности и формирования единого правового пространства.

2.2. Актуальные проблемы реализации федерального законодательного процесса

Сегодня целый ряд отраслей законодательства подвергается активному изменению и корректировке. Пока не удается правильно определять меру достаточности законодательного регулирования.

К сожалениюторопливость подготовки и принятия законов не преодолена и во многие кодексы и другие федеральные законы за 8 - 12 лет существования вносились десятки и сотни поправок, дополнений и изменений. Остановить этот поток пока не удается. Нормы законов нарушаются, бездействуют, обновляются.

Сегодня решение какой-либо проблемы часто связывается только с фактом принятия правового акта, в связи с чем в стране ежегодно принимаются сотни законов, подзаконных и иных нормативно-правовых актов.

В связи с изложенным нами выдвинута следующая гипотеза: в России поправки в законодательные акты вносятся чаще, чем в других странах.

Цель: отследить периодичность принимаемых законов, а также вносимых в законы изменений и дополнений.

Был проведен системный мониторинг официальных источников опубликования, официальных сайтов и правовых систем в первом полугодии 2013 года с целью выяснить количество принимаемых нормативно-правовых актов за определенный малый период времени.

Были получены следующие результаты: среднее количество нормативно-правовых актов, принимаемых в день, составляет: в январе 2013 года - 8,1; в феврале - 6,6; в марте - 7,4; апреле - 7,6; мае - 6,9; июне - 8.

Данные результаты выявляют огромный показатель скорости изменения законодательства. Высокая скорость изменения законодательства и правовая нестабильность напрямую взаимосвязаны.

Подтвердим обоснованность выводов статистикой. В Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года N 195-ФЗ первая поправка была внесена 25.04.2002 N 41-ФЗ, впоследствии 25.07.2002 N 112-ФЗ, 30.10.2002 N 130-ФЗ, 31.10.2002 N 133-ФЗ, 31.12.2002 N 187-ФЗ и так далее. По состоянию на ноябрь 2013 года насчитывается свыше 300 федеральных законов, вносящих в текст Кодекса те или иные изменения. Наблюдается тенденция к принятию поправок в среднем с периодичностью 5 - 6 в месяц.

В Налоговый кодекс Российской Федерации с момента принятия первой части в 1998 году в общей сложности в обе части по состоянию на октябрь 2015 года внесено около 700 изменений и дополнений.

Проведем сравнительные параллели.

Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 года пришел на смену Уголовному кодексу РСФСР 1960 года. На сегодняшний день он насчитывает около 136 поправок. Последние изменения вносились Федеральным законом от 2 ноября 2013 г. N 302-ФЗ. В течение 20 века на территории нашей страны было принято четыре Уголовных кодекса, начиная с Кодекса РСФСР 1922 года.

Сопоставим Уголовный кодекс Российской Федерации с Уголовным кодексом Германии, который был принят 15 мая 1871 года (последняя редакция принята 13 ноября 1998 года). На сегодняшний день он насчитывает около 200 поправок. В основном все поправки затрагивают Особенную часть в связи с прогрессирующим и совершенствующимся ритмом жизни.

Уголовный кодекс Франции был принят 22 июля 1992 года и пришел на смену Уголовному кодексу Франции 1810 года, принятому еще при Наполеоне I.

В Швейцарии действует Уголовный кодекс 1937 года, вступивший в силу с 1 января 1942 года. Впоследствии в него вносились незначительные изменения, затрагивающие в основном Особенную часть. Последние изменения вносились в 1999 - 2000 годах.

Для наглядности проведем аналогию и предположим, что Уголовный кодекс Российской Федерации будет действовать в течение 140 лет. Учитывая скорость и периодичность вносимых на сегодняшний день изменений, через обусловленный временной период количество поправок составит свыше 800.

В итоге гипотеза подтверждается.

Анализируя ситуацию, выявляем следующую тенденцию: весь пласт базисных законов в России полностью обновляется в среднем за 20 - 30 лет, то есть на смену старому закону приходит новый. В течение жизни человека законодательство полностью сменяется в среднем три раза. Только на протяжении 20 века в России сменилось пять Конституций, поэтому предположение о том, что сегодняшний Уголовный кодекс будет действовать через 140 лет, маловероятно, тем не менее оно ярко описывает существующую правовую лабильность.

Данная ситуация не является допустимой и свидетельствует в первую очередь о политической и общественной нестабильности - почве для создания фундамента правового нигилизма. Правовая нестабильность приводит к противоправным действиям и в целом не способствует развитию, а, наоборот, тормозит развитие правовой системы. При законодательной лабильности и изменчивости уважения к закону быть не может, так как здесь имеет место не законотворчество, а писание текста в угоду интересам. Имеет место отсутствие понимания юридической ценности права.

Особое внимание необходимо уделять не количеству, а качеству принимаемых законов. В связи с этим необходимо дополнить основные принципы законотворчества такими принципами, как ориентированность на современную реальность и юридическое прогнозирование. Это значительно сократит число вносимых в закон поправок, которые не были предусмотрены изначально. Также это упростит применение закона, сделает его более ясным для восприятия. Выявление причинно-следственной связи и последствий принимаемых законов в таких сферах, как политическая, экономическая, социальная, юридическая, является первостепенной задачей.

Этим и обосновывается необходимость закрепления таких принципов законотворчества, как ориентированность на современность и прогнозирование, в качестве основных принципов наряду с вышеизложенными.

Возьмем, к примеру, Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», пришедший на смену Федеральному закону от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Закон еще не вступил в силу, однако уже имеет новую редакцию от июля 2013 года, вносящую определенные коррективы в текст документа.

Изменениям должен предшествовать мониторинг, а прямое реформирование будет неэффективно.

В итоге здесь находит подтверждение еще одна гипотеза об отрыве законотворчества от правоприменения и оценка последствий как стадии всего правового цикла.

Следствием этого является нестабильность закона, бесконечный поток поправок и изменений, низкое качество законотворчества из-за отсутствия правовой аналитико-оценочной фазы.

На данной проблеме акцентируют внимание и молодые, что определяет особую актуальность проблем законотворчества. Например, «трудности в практической реализации возникают в результате отсутствия смысловой завершенности и точности в изложении нормативного материала. Зачастую формулировки, которые использует законодатель, оказываются неоднозначными для толкования. Кроме того, неоднократно нарушается и такое технико-юридическое требование, как единство терминологии, что также приводит к неточности и неоднозначности в изложении нормативного материала».

Отдельной проблемой стоят пробелы в правах, а именно отсутствие норм процессуального характера. В большинстве случаев принятие нового закона не решает поставленной задачи и проблема остается нерешенной из-за отсутствия именно процессуальных норм, что препятствует своевременной и правильной реализации норм материального права.

В итоге в результате комплексного анализа выделим основные недостатки принимаемых сегодня нормативно-правовых актов:

1. Пробелы в праве.

2. Противоречивость и спорность формулировок закона (расплывчатость формулировок, неясность и двоякое толкование, последующая необходимость их разъяснения).

3. Различные интуитивно-эмоционально-оценочные понятия, для которых характерны личные ощущения (например, такие, как «побуждающие», «способные вызывать», «бранные слова и выражения, не относящиеся к нецензурной брани» и тому подобное).

4. Отсутствие процессуальных норм, методов реализации (например, отсутствие регламентации процедуры отрешения и порядка дачи судом заключения о наличии в действиях Президента признаков преступления).

5. Неориентированность на современную реальность (отсутствие в России условий для внедрения и функционирования какого-либо института, отсталость техники, отсутствие профессионализма кадров и специалистов и так далее).

6. Отсутствие юридического прогнозирования как обязательной стадии законодательного процесса.

Проанализируем с учетом вышеперечисленного Федеральный закон от 29.12.2010 N 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию», с изменениями, внесенными Федеральным законом от 02.07.2013 N 185-ФЗ, вступающими в силу с 1 сентября 2013 года.

Сразу оговорим, что Закон не распространяется на рекламу, а также отдельные виды информации, указанные в статье 2.

В статье 5 вышеуказанного Закона к информации, запрещенной для распространения среди детей, относится, в частности, информация:

- способная вызвать у детей желание употребить наркотические средства, психотропные и (или) одурманивающие вещества, табачные изделия, алкогольную и спиртосодержащую продукцию, пиво и напитки, изготавливаемые на его основе, принять участие в азартных играх, заниматься проституцией, бродяжничеством или попрошайничеством;

- отрицающая семейные ценности, пропагандирующая нетрадиционные сексуальные отношения и формирующая неуважение к родителям и (или) другим членам семьи;

- оправдывающая противоправное поведение;

- содержащая нецензурную брань;

- содержащая информацию порнографического характера.

Закон применяет интуитивно-эмоционально-оценочные понятия, как-то: «вызывающая страх, ужас или панику», «состояние, при котором отсутствует риск... причинения вреда духовному, нравственному здоровью и развитию», «способная вызвать желание чего-либо» и тому подобное.

С юридической точки зрения доказать подобные нормы практически невозможно, так как, во-первых, необходимо медицинское заключение с подтверждением того, что ребенок находится в состоянии, к примеру, «паники, ужаса, страха», во-вторых, необходимо доказать причинно-следственную связь между просмотром информации и паническим состоянием субъекта. Ведь психоэмоциональное состояние могло быть вызвано другими причинами, как-то: неблагоприятные отношения в семье, школе, с друзьями или просто единовременная ссора с кем-либо на улице, произошедшая накануне. Да и эмоциональная устойчивость у людей различна, как и типы темперамента.

Подведем итоги нашего исследования и отметим, что Россия на сегодняшний день имеет высокую скорость изменения законодательства.

Важное значение имеют анализ и оценка возможных последствий реализации правовых актов, разностороннее планирование, соответствие цели результатам. Причем юридические последствия могут наступить не только вследствие принятия нормативно-правового акта в целом, но также и вследствие противоречия отдельных его норм уже существующим нормам права, возникающих трудностей в их правоприменении.

Целесообразно делать оценку планируемым целям и фактически достигнутым результатам.

Законодательные юридические формулировки должны сводить к минимуму содержание норм на уровне эмоционального восприятия какого-либо явления, так как в суде они недоказуемы и являются недействующими.

Минимизация правовой изменчивости и лабильности не способствует развитию, а, наоборот, тормозит развитие правовой системы.

Целесообразно закрепление ориентированности на современную реальность и прогнозирования в качестве основных принципов законотворчества.

Законы должны приниматься с изначальным расчетом на максимально возможную продолжительность действия во времени за счет всесторонней продуманности, а не за счет вносимых изменений.

Все вышеизложенные меры помогут свести к минимуму издание точечно-локальных нормативных актов, которые изначально призваны восполнить определенный пробел в праве и внести ясность в какую-либо определенную сферу правоотношений, однако, в сущности, имеют прямо противоположную тенденцию.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, как было уже отмечено, правотворчество - очень значимое направление государственной работы, в связи с чем оно должно строиться на разумных, лишенных какой-либо идеологии эффективных принципах, то есть началах, основополагающих идеях. В отличие от признака, под которым понимается показатель, примета, знак, по которым можно узнать, определить что-нибудь. Другими словами, принцип и признак имеют разное значение и несут разную смысловую нагрузку. Под принципом понимается гораздо более важное, изначальное, определяющее, то, без чего не возможно существование определенного явления. При анализе работ отечественных правоведов можно встретить неразбериху в этих понятиях, периодическую подмену одного понятия другим или их отождествление. В данном случае речь пойдет именно о принципах как основополагающих началах.

На сегодняшний день в юридической литературе принято выделять следующие основные принципы правотворчества:

1) принцип законности; 2) принцип демократизма; 3) принцип гуманизма; 4) принцип профессионализма (компетентности) субъектов законотворчества; 5) принцип научности; 6) принцип использования правового опыта; 7) принцип связи с практикой; 8) принцип гласности; 9) принцип коллегиальности; 10) принцип творческого характера; 11) принцип системности; 12) принцип плановости; 13) принцип тщательности, скрупулезности подготовки законопроектов; 14) принцип технического совершенства принимаемых законов; 15) принцип эффективности (разумности, целесообразности, своевременности), научная обоснованность.

Все вышеперечисленные принципы логичны и обоснованны.

Эффективность и связь с правоприменительной практикой являются неотъемлемым условием достижения цели законотворчества - действенного регулирования правоотношений. Принцип эффективности предполагает стремление к максимальным результатам в правотворчестве при минимальных издержках, установление верных целей и избрание наиболее приемлемых средств. Эффективность законодательного процесса невозможна без связи с правоприменительной практикой, благодаря которой возможно судить о качестве и эффективности принятых нормативных правовых актов, выявлять необходимость их изменения и отмены. Правотворческому органу необходимо ориентироваться в происходящих в обществе процессах, анализировать правоприменительную практику и находиться в контакте с правоприменителями.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативно-правовые акты

Конституция РФ от 12 декабря 1993 г.//Российская газета. 1993. 25 декабря. N 237.
Постановление Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. N 389 «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. N 19. Ст. 2346.
Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 (в ред. от 18.09.2013) «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. N 23. Ст. 2313.

Специальная литература

Абрамова А.И. Право законодательной инициативы: проблемы обеспечения и защиты // Журнал российского права. 2016. N 3. С. 14.
Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999. С. 275 – 278.
Андриянов В.Н. О роли и сущности принципов современного административного права // Российская юстиция. 2015. N 2. С. 22.
Антонова Л.И. О стадиях законодательного процесса в СССР // Правоведение. 1966. N 1. С. 3 – 11.
Бачмага О.П. Государство и личность в современной России: проблемы взаимоотношений // Московское научное обозрение. N 6. М.: ИНГН, 2014. С. 23 - 27.
Бачмага О.П. Правовое государство и образование в России: взаимосвязь, основные проблемы и их последствия // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2013. N 5. Литера. С. 118 – 123.
Большой юридический словарь // под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. 2-е изд. М., 2013. С. 108.
Бошно С.В. Законодательная инициатива: внесение законопроектов в Государственную Думу // Право и образование. 2014. N 2. С. 166.
Бузун Е.В. Роль правовой культуры в преодолении коррупционных факторов в правотворчестве // Молодой ученый. 2013. N 7. С. 269 - 271.
Венгеров А.Б. Теория государства и права: учебник для юридических вузов. 3-е изд. М.: Юриспруденция, 2010.
Гранкин И.В. Парламентское право Российской Федерации: Курс лекций. М., 2010. С. 204 – 240.
Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научно-практ. пособие / Отв. ред. Р.Ф. Васильев. М., 2000.
Кокотов А.Н. Законодательная деятельность и парламентский законодательный процесс в РФ // Российский юридический журнал. 2006. N 3. С. 7 – 19.
Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М., 2013. С. 802.
Лукьянов А.И. Парламентаризм в России (вопросы истории, теории и практики). М., 2010. С. 191 – 206.
Любимов Н.А. Законотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики: конспект лекций. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Изд-во Московского ун-та, 2013. С. 64.
Любимов Н.А. Законотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики: конспект лекций. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Изд-во Московского ун-та, 2013. С. 118.
Мазаев В.Д., Минх Г.В. Законодательная инициатива как инструмент реализации конституционных полномочий Президента Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 1. С. 52 – 53.
Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: учебник для вузов. М.: ИНФРА-М, 2009.
Нудненко Л.А., Попова М.А. Концепция Федерального закона «О народной законодательной инициативе в Российской Федерации» // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 9.
Основы государства и права: учебное пособие / под общей редакцией С.А. Комарова. М., 2016. С. 49.
Теория государства и права / Н.И. Матузов, А.В. Малько. М.: Юристъ, 2014.
Теория юридического процесса / под ред. В.М. Горшенева. Харьков, 2015. С. 123 - 126.
Тихомиров Ю.А. Правовое государство: проблемы формирования и развития // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2013. N 5. С. 23.
Тихомиров Ю.А. Правоприменение: теория и практика. М.: Формула права, 2012. 432 с.
Чечельницкий И.В. Справедливость и законотворчество // История государства и права. 2014. N 3. С. 56.
Чухвичев Д.В. Законодательная техника: Учеб. пособие. М., 2006. С. 70 - 72.
Шувалов И.И. Правительство Российской Федерации в законотворческом процессе. М., 2004. С. 118 - 138; Крашенинников П.В. Федеральный законотворческий процесс. 2-е изд., испр. и доп. М., 2009. С. 14 - 21.
Шулакова А.А. Принципы предоставления государственных услуг и их связь с основными конституционными принципами взаимоотношений государства и личности // Российская юстиция. 2015. N 2. С. 56.