Теория государства и права. Органы местного самоуправления
Содержание:
ВВЕДЕНИЕ
В современных условиях местное самоуправление рассматривается в качестве одной из фундаментальных основ конституционного строя Российской Федерации. За период, прошедший после принятия Конституции России 1993 года.
На сегодняшний день, когда политическая эволюция России осуществляется на принципах западной демократии, повышение властных, регулирующих полномочий госаппарата должно сопровождаться соответствующим ростом умения и ответственности, как политических руководителей, так и чиновничества в целом. Для России эта проблема носит исторический характер. Впервые российское государство реорганизуется не как традиционная разновидность монархического или тоталитарного режима, а как действительно демократическая система, отвечающая современным международным требованиям.
Актуальность данной темы курсовой работы обусловлена тем, что в одной из составляющих политики РФ следует считать огромную ролью местного самоуправления в государственной, политико-правовой жизни российского общества, в становлении институтов демократического правового государства.
Несмотря на то, что в России система органов государственной власти действует на новых принципах и методах, реализуемых современными западными государствами, предпринимаются попытки приобщения к ценностям развитых демократических стран с помощью усовершенствования государства и его органов.
Основной задачей современной российской государственности является разработка стратегии модернизации госаппарата, позволяющей вывести его по основным параметрам и результатам деятельности на уровень демократических правовых государств. В этой связи особое внимание необходимо уделить путям совершенствования функций и методов работы государственного аппарата России и разработке стратегии развития государственного аппарата, ориентированного на будущие потребности общества.
Целью данной работы является исследование органа местного самоуправления.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:
-Раскрыть понятие органов местного самоуправления;
-Рассмотреть соотношение государственной власти и местного самоуправления.
Изучить структуру органа местного самоуправления
-Дать характеристику органам местного самоуправления
-Проанализировать деятельность органа местного самоуправления
Предметом исследования курсовой работы является действующее законодательство, общая и специальная литература раскрывающая органы местного самоуправления.
Объектом исследования выступают структура, ответственность, компетенция органов местного самоуправления.
Анализу органов местного самоуправления посвящены работы С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Б.Н. Габричидзе, М.И. Байтина, Ж. Жукова, В. Куценко, В.А. Кирпичникова, О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева, А.Н. Кокотова и некоторых других.
Методы исследования – сбор, обобщение, систематизация и анализ полученной информации по данной теме.
Структура курсовой работы состоит из введения, трех глав, разбитых на параграфы, заключения и списка литературы.
ГЛАВА I. Теоретические основы местного самоуправления
1.1. Понятие органов местного самоуправления
Определение понятия местного самоуправления во многом обусловлено избранной государством теорией или совокупностью теорий этого самоуправления. Теория местного самоуправления формируется на основе имеющегося практического опыта как отдельно взятого государства, так и группы государств. В свою очередь, на основе теорий местного самоуправления формируются концепции местного самоуправления.
Концепции местного самоуправления отличаются его отношением к государству. Одно дело, когда местное самоуправление обладает полной автономией и не задействовано на выполнение государственных функций, и совершенно другое, когда оно зависимо от органов государственной власти и совместно с ними осуществляет функции государственного и местного значения.
Отнесение местного самоуправления к той или иной концепции зависит от того, является оно самостоятельным, автономным, отдельным от государственного управления, или же оно есть продолжение государственного управления на местах.
Первая концепция (англосаксонская) построена на общественной теории местного самоуправления, объединившей теорию свободной общины, хозяйственную теорию, а также частично юридическую теорию.
Теория свободной общины была разработана немецкими учеными в начале XIX века. Цель этой теории состояла в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общин. Община исторически является предшественницей государства. Последнее появляется в результате объединения общин по экономическим и политическим мотивам. Весь ход истории свидетельствует об этом. Б. Чичерин, рассуждая о свободной общине, утверждал: «Вольная община образуется, когда при господстве частного права вольные люди, живущие в общине, в состоянии отстоять свою независимость против натиска дружинников и вотчинников»[1]. В догосударственный период община является независимой, самостоятельной единицей в решении всех задач. Она свободна от внешнего влияния. Сторонники теории свободной общины стояли на позиции независимости общины от государства. Их оппоненты полагали, что отделение общины от государства невозможно. С появлением государства, создателями которого являются общины, состояние последних изменяется. В силу ряда обстоятельств они вынуждены признать необходимость государства и зависимость от него. Общины жертвуют частью своей свободы. С возникновением государства исчезают абсолютная самостоятельность и независимость вольной общины[2].
Как понятие местное самоуправление отражает многообразное общественное явление, возникающее в социальной организации под влиянием целого комплекса исторических, географических, политических, экономических, национальных и других особенностей. Для существования местного самоуправления нужны определенные условия: общность местных интересов и осознание необходимости их согласования с региональными и общегосударственными при четком разграничении собственности, компетенции и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления; при наличии достаточной инфраструктуры, финансово-экономические возможности и другие ресурсы территории, позволяющие проживающему на ней населению собственными силами решать местные проблемы; деятельностная инициатива и желание граждан самостоятельно и ответственно заниматься делами управления. Суть местного самоуправления в том, что оно признано решать проблемы населения, объединенного общими условиями проживания.
Традиции местного самоуправления старше самого государства, и значит, государственного управления. В этом смысле положение государства как первоначального субъекта общественного правления, давшего права на самоуправление, не исторично. История общинного, городского самоуправления уходят корнями в глубину веков: к полисной демократии античного мира, городской и сельской общинам сословных государств средневековья[1] . Некоторые государства фактически зарождались из местного самоуправления (США, Канада). Вместе с тем, возникновение и усиление государственной организации не повлекли отмены функций местного самоуправления, которое было интегрировано в общую систему государственного управления.
В основе учения о местном самоуправлении лежит мысль о том, что население и образуемые им органы гораздо лучше могут сами решать задачи повышения уровня и качества жизни, эффективнее помогать людям, нежели государственные органы, государственные чиновники при централизованном управлении местными делами. Местное самоуправление позволяет демократизировать сам процесс управления, обеспечиваемый аппаратом, менее бюрократизированным и более приближенным к повседневным нуждам людей, чем громоздкий аппарат государства. Местное самоуправление рассматривается с различных позиций и трактуется в разных смыслах: в социально-философском - как вид социальной самоорганизации; в политико-правовом - как форма народовластия и способ решения гражданами вопросов местного значения; с функциональной точки зрения - как род профессиональной деятельности - управление. В тоже время местное самоуправление - это основополагающий принцип осуществления власти, который в сочетании с принципом ее разделения, определяет систему управления демократического правового государства. Оно также представляет собой способ организации и различные формы осуществления власти населением как непосредственно, так и через избираемые им органы и должностных лиц. Таким образом, местное самоуправление - это способ организации и многообразие форм деятельности граждан, совместно проживающих на определенной территории, для самостоятельного и под свою ответственность решения проблем и вопросов местного значения, управляя делами местного хозяйства по праву, признаваемому и гарантированному государством.
Конституция РФ закрепила принцип местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя[2] . Как отмечает О.Е. Кутафин, «местное самоуправление как одна из основ конституционного строя представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления в нашей стране»[3].
В соответствии со ст. 12 Конституции РФ «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление2 . Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Согласно ст. 130 Конституции РФ «местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Тем самым Конституция РФ определила наиболее существенные характеристики местного самоуправления - его самостоятельность в пределах своей компетенции и обособленность от органов государственной власти.
Данный подход к определению понятия местного самоуправления, предполагающая выделение сильного местного самоуправления в качестве отдельной ветви публичной власти, является принципиально новой для России, система власти которой обычно характеризовалась высоким уровнем централизованности. Новый подход к определению сущности местного самоуправления призван непосредственно «приблизить» власть к населению. По мнению О.Е. Кутафина, «признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов власти на местах (органов местного самоуправления)».[4]
И.И. Овчинников подчеркивает: «Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом деконцентрировать многие функции центральной власти, перенести принятие решений по вопросам местного жизнеобеспечения в территориальные сообщества, тем самым стимулируя активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям».[5] Интересно, что несмотря на очевидную значимость института местного самоуправления, прямого определения местного самоуправления в Конституции РФ не содержится. Впервые законодательное определение местного самоуправления появилось лишь в Федеральном законе от 28 августа 1995 года, который определил местное самоуправление как «признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»[6] . В этом определении законодатель дополнил понятие местного самоуправления такими характеристиками, как осуществление деятельности органами местного самоуправления исходя из интересов населения соответствующих муниципальных образований, с учетом его исторических и иных местных традиций.
Среди последних, к примеру, могут быть культурные, этнические, и иные традиционные особенности. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» еще более расширил дефиницию местного самоуправления: «местное самоуправление РФ - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения с учетом исторических и иных местных традиций»[7] . К нововведениям законодательства относится непосредственное указание на то, что местное самоуправление является формой народовластия, а также указание на пределы осуществления местным самоуправлением своей деятельности - в пределах. Установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ.
Закрепление основ правового регулирования местного самоуправления в Конституции РФ говорит о той важности, которую придает государство этому институту. Кроме того, это, как представляется, обеспечивает наивысший уровень гарантий местного самоуправления, его функционирования и развития.
М.В. Баглай считает, что «включение этих статей в число основ конституционного строя - свидетельство принципиального отношения государства к местным органам власти, несомненный признак правового государства».[8]
Определенные вопросы может вызвать закрепление в Конституции РФ лишь основ правового регулирования местного самоуправления без его детализации. На наш взгляд, это представляет более широкие возможности для регулирования динамики развития данного института ввиду большей гибкости законодательства по сравнению с самой Конституцией, принятие поправок в которую связано с прохождением весьма затруднительной с технической точки зрения процедуры. С другой стороны, конституционно-правовое закрепление института местного самоуправления во многом, думается обусловлено его историческим развитием. Ранее местное самоуправление обычно рассматривалось в качестве подвида государственной власти и не обладало достаточной степенью самостоятельности.
В.И. Васильев замечает, что «с теоретической точки зрения в Конституции федеративного государства, каким является Россия, можно было и не определять общий статус местного самоуправления. Именно так подходят к решению данной проблемы конституции ряда современных федеративных государств. Достаточно было установить, что государство признает и гарантирует местное самоуправление, предоставив субъектам РФ право урегулировать все остальные вопросы организации местной власти. Однако надо учитывать, что местное самоуправление в России утверждается не «снизу» как это исторически произошло, например, в Англии или в США, а «сверху» - по инициативе и с предложения немалых законодательных и организационно-исполнительных усилий федеральных властей. В этих условиях необходимы не только конституционные гарантии развития местного самоуправления, но и его общая конституционная модель».[9]
1 апреля 1998 года Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления от 15 октября 1985 года, подписанную от имени Российской Федерации 28 февраля 1996 года. В соответствии с ч.4 ст. 15 Конституции РФ нормы Хартии после ее ратификации приобрели, статус составной части правовой системы РФ. Статья 3 Хартии гласит, что местное самоуправление есть» право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Местное самоуправление согласно Европейской Хартии местного самоуправления составляет одну из основ любого демократического строя. «Принцип местного самоуправления, - устанавливает ст.2 Хартии, - должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства».
Таким образом, основной акцент в определении местного самоуправления Хартия ставит на практическую сторону реализации местного самоуправления. Это, по-видимому, обусловлено тем, что иногда внешне демократические нормы о местном самоуправлении на практике имеют лишь декларативный характер. Как полагает В.И. Васильев, это определение достаточно прагматично, поскольку не ограничивается закреплением права органов местного самоуправления самостоятельно принимать решение, но подчеркивает реальную способность это делать». Также можно отметить то, что Хартия указывает на необходимость предоставления достаточно широких публичных полномочий органам местного самоуправления.
Таким образом, на настоящий момент сформировано законодательное определение местного самоуправления, которое является определяющим фактором развития данного института.
Согласно ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий по отношению к государственной власти. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Данные положения Конституции РФ являются одним из самых главных источников множества дискуссий о характере власти местного самоуправления.
По мнению В.Е. Чиркина, «Конституция РФ не дает прямого ответа на вопрос о природе местной власти в муниципальном образовании. Статья 12 говорит лишь, что в пределах своих полномочий местные органы самоуправления самостоятельны и не входят в систему органов государственной власти. Как следует из логики, отрицательное определение не является определением. Встают вопросы: являются ли органы местного самоуправления органами власти и если да, то какой?
В зарубежной литературе все чаще доминирует точка зрения, что они являются агентами государства, государственной власти. Это либо не решает вопроса о природе «агента», либо приводит к выводу, что органы местного самоуправления обладают государственной властью, что противоречит ст. 12 Конституции РФ».[10]
С точки зрения В. С. Нерсесянца, «Местное самоуправление является внутри противоречивым и концептуально негосударственным с фактическим наделением его государственно-правовыми полномочиями».[11]
Иной точки зрения придерживается Т.Н. Михеева, которая считает, что «данный подход имеет, скорее, политическое значение, и совершенно игнорируется вопрос об эффективности управления, что совсем не свойственно местным традициям, предполагающим гармоничное соединение различных принципов организации общества и государства на основе единой идеи. Кроме этого, очевидно, что реализация указанных положений может быть основана только на уже известной нам идее разделения гражданского общества и государства, предполагающей гипотетическую возможность ясного определения границ государственных и местных интересов. Но подобная точка зрения уже претерпела фиаско в середине прошлого века и в качестве основополагающей не находит оправдания».[12]
Исходя из вышесказанного и в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление - это «признаваемая и гарантируемая Конституций Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».
Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.
Местное самоуправление обеспечивает не только самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения, но и организованное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.
Не являясь частью системы государственных органов, органы местного самоуправления, как и все местное самоуправление в целом, - не только форма самоорганизации населения для решения своих задач. Это также форма осуществления публичной власти, власти народа. Местное самоуправление создает условия для приближения власти к населению, для гибкой системы управления на местах, хорошо приспособленной к местным особенностям. Оно способствует развитию инициативы и самодеятельности граждан и в конечном счете развитию муниципальной демократии.
По современной концепции местное самоуправление как публичная власть характеризуется свойственными только ей признаками: во-первых, она выступает не от имени государства, а от имени местного сообщества; во-вторых, она осуществляется на территории местного сообщества; в-третьих, она принимает юридические акты местного значения; в-четвертых, она занимается делами местного значения.
Орган местного самоуправления и орган государственной власти имеют разный порядок формирования.
Местное самоуправление - это выборная власть, т.е. выборы легитимируют власть местного самоуправления. Это один из признаков, отличающих власть местного самоуправления от государственной власти. Население местного самоуправления определяет своих представителей и наделяет их мандатом на осуществление управления на территории местного самоуправления. Легитимация органов государственной власти осуществляется не только путем выборов. Органы судебной власти формируются часто путем назначения главой государства, органы исполнительной власти - путем назначения главой государства и/или парламентом, и это не отрицает их легитимности при условии, что назначение осуществлено в соответствии с конституцией.
Согласно современной концепции в Российской Федерации существуют две разновидности публичной власти: государственная и местного самоуправления, т.е. отграничиваются понятия "государственная власть" и "публичная власть". Таким образом, возникает проблема раздвоения власти.
Отметим главное противоречие в современной концепции: провозглашается единство власти, вместе с тем объявляется отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти, но признается, что местное самоуправление является частью государственной власти.
1.2 Формы и модели местного самоуправлении: исторический и международный аспект
Российский и мировой исторический опыт предлагает большое разнообразие организационных форм местного самоуправления: земства, местные советы народных депутатов, муниципальные (коммунальные) органы - магистрат, ландрат, ратуша, местная администрация (во главе с бургомистром, мэром) и др.
Проявления местного самоуправления обнаруживаются на разных этапах русской государственности. Еще в ранний период зарождения государства (Х-Х1 вв.) его территория делилась на самоуправляемые «земли» и «волости». При Иване IV полномочиями для выполнения поручений центральной власти на местах пользовались земские и губные старосты, избираемые населением. Петровская модернизация «по-европейски» привела к созданию городского самоуправления - появилась ратуша в Москве и выборные магистраты в других городах, а в провинции - земские избы. Екатерина 11 хотела создать местные сословные общества с правами «по внутреннему управлению сих обществ», что было отражено в Учреждении о губерниях (1775), Жалованной грамоте дворянству (1785), грамоте на права и выгоды городов (1785). Значительны оказались земства (1864) и городская (1870) реформы Александра 11. В результате местные органы, хотя и возникли благодаря реформам «сверху», приобрели характер широкого общественного самоуправления.[13] Однако недостатки в его практике вследствие постоянной розни между правительственной администрацией и учреждениями местного самоуправления побудили Александра 111 к пересмотру полномочий земских и городских органов. Теоретическую базу «контрреформ» последней трети XIX в. Составила государственная теория самоуправления. После Февральской революции 1917 года попытку провести реформу местного самоуправления предприняло Временное правительство, издав закон о земской реформе, которой не дано было осуществиться. В советский период опыт местного самоуправления царской России оказался невостребованным. Идея муниципализации отвергалась как буржуазная, не приемлемая для социалистического государства, власть которого в сер. 1980-х гг., что было связано с «перестройкой» государственного управления, в том числе и с реформированием системы местных советов. Исторический же экскурс свидетельствует, что Россия не знала коммунального движения, подобного западноевропейскому, а процесс формирования местного самоуправления носит во многом импровизированный характер.
В российском государствоведении вопросы муниципального управления являлись предметом исследования дореволюционных юристов и деятелей общественного городского и земских движений. В настоящий период воссоздания отечественного самоуправления местных сообществ отношения, возникающие в процессе его осуществления под регулирование муниципального права, являющегося комплексной отраслью государственного (конституционного) права. Сферой такого регулирования охватываются отношения по реализации органами местного самоуправления, во- первых, «собственных» полномочий, т.е. тех, которые им необходимы для самостоятельного решения вопросов местной жизни, и, во-вторых, - отдельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться законом, либо делегированных органами государственной власти.[14]
Существующие модели местного самоуправления отличаются большим разнообразием. Французская или континентальная модель характеризуются включенностью местного самоуправления в иерархическую систему государственной власти, подчиненностью вышестоящим органам, которые прямо контролируют их деятельность. Автономность обеспечивается передачей полномочий со стороны центральных органов государства. Самостоятельность в определении структуры органов местного самоуправления - элемент, присущий американской модели. Распространенным типом местного самоуправления является англосаксонский. Его основной признак - отсутствие на местах полномочных представителей центрального правительства, опекающего выборные муниципальные органы, которые действуют самостоятельно. Здесь отсутствует прямое подчинение вышестоящим органам; контроль ведется косвенно через министерства и суд, а на местах нет уполномоченного центрального правительства.[15]
Для современной модели местного самоуправления характерно смешение поселенческого и территориального признаков при формировании его органов, а также отказ от их структурной унификации с органами государственной власти. Эти отличия от зарубежных аналогов учитывают многочисленность и разнообразие российских просторов, на которых проживают народы с неодинаковыми уровнями хозяйственного и социального развития, жизненного уклада, религиозных и национальных традиций.
1.3. Современное состояние и конституционные основы концепции местного самоуправления в Российской Федерации
Задачи и цели государственной политики в сфере местного самоуправления не могут быть определены и соответственно дать эффективный результат без выработки концепции, отражающей четкое понимание природы местного самоуправления, его места и роли в механизме современного демократического государства.
Становление местного самоуправления в современной России проходит весьма сложно. В научном плане вполне естественно, что есть различные взгляды на местное самоуправление, его природу. Но есть и конституционная целевая установка, и независимо от разнообразия подходов именно на ее основе должно формироваться демократическое местное самоуправление, с тем чтобы оно вносило свою лепту в развитие российской государственности. Все ценное, выработанное наукой и практикой, необходимо использовать для обогащения концепции местного самоуправления и ее воплощения в государственном и общественно-политическом строительстве.
Следует подчеркнуть, что главные ценности местного самоуправления, если оно признается в государстве, непреходящи. Поскольку в России местное самоуправление является конституционно закрепленной реальностью, российская концепция местного самоуправления отражает и общие закономерности, и свои внутригосударственные особенности (в том числе связанные с федеративной структурой государства). Можно назвать следующие главные черты этой концепции.
1. Местное самоуправление в России - часть конституционного строя общества и государства. Как уже говорилось, официальная основа для такого вывода заложена в Конституции РФ: именно в ее гл. 1 "Основы конституционного строя" включена ст. 12, закрепившая, что "в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление". Как известно, основы конституционного строя носят базовый характер, обусловливают реальную систему конституционно-политических отношений в стране, все дальнейшее конституционно-правовое регулирование, более того - даже в самой Конституции РФ все последующие положения не могут противоречить основам конституционного строя (это зафиксировано в ч. 2 ст. 16 Конституции). Таким образом, можно как угодно относиться к местному самоуправлению, но непреложен тот факт, что строй общественной и государственной жизни в России учитывает наличие местного самоуправления и должен способствовать реализации и совершенствованию его институтов.
Кроме того, основы конституционного строя представляют собой главные, ключевые общественные отношения, составляющие суть устройства общества и государства. И поскольку местное самоуправление выделено в качестве элемента конституционного строя, это означает, что Конституция РФ связывает местное самоуправление с реализацией прав и свобод человека, обеспечением гражданского мира и согласия в обществе, с незыблемостью демократической организации российской государственности.
2. В основе концепции местного самоуправления в Российской Федерации лежит также принцип народовластия. Иначе говоря, как подчеркивалось ранее, местное самоуправление в России является одной из форм народовластия. Конституция РФ (ст. 3) определила, что "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ". Он "осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления". Таким образом, концептуально местное самоуправление рассматривается как один из уровней единой публичной власти в государстве. Народовластие, реализуемое через государственные органы на уровне Российской Федерации и ее субъектов, дополняется народовластием на уровне проживания населения - муниципальных образований.
3. Местное самоуправление призвано играть важную роль в качестве одного из принципиальных инструментов соединения публичной власти и гражданского общества. Осуществляя функции власти, местное самоуправление в состоянии обеспечивать участие граждан и гражданский контроль в отношении многих общественно-политических процессов.
Это в какой-то мере сближает местное самоуправление с общественными институтами, однако не отождествляет с ними. Местное самоуправление нельзя рассматривать как вид общественного, гражданского самоуправления, т.е. самоуправления общественных организаций граждан. Во-первых, общественные объединения создаются на основе волеизъявления граждан; обязательность местного самоуправления, органов местного самоуправления устанавливается Конституцией РФ. Во-вторых, с местным самоуправлением граждане связаны фактом проживания на определенной территории; принадлежность к общественному объединению определяется общностью интересов независимо от места проживания, не ограниченных территорией муниципального образования. В-третьих, местное самоуправление выполняет задачи, определенные государством, связанные с жизнеобеспечением населения; общественные объединения свободны в выборе направлений своей деятельности, они самостоятельно определяют эти направления и в любое время могут их изменить или принять решение о прекращении своей деятельности.
4. Российская конституционная концепция местного самоуправления строится на наличии личного права каждого гражданина и коллективного права граждан (населения) на осуществление местного самоуправления.
Конституция РФ и Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" говорят о том, что граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, использования иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Множественное число - "граждане" - не означает, что данное право осуществляется только коллективно, ведь участие в голосовании, в обсуждении вопросов местного значения и т.д. предполагает индивидуальное и добровольное желание гражданина участвовать в соответствующем мероприятии.
Таким образом, реализация права гражданина на участие в решении вопросов местного значения заключается: во-первых, в формировании органов местного самоуправления; каждый гражданин (достигший соответствующего возраста, дееспособный) имеет право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления; во-вторых, в участии в местных референдумах, голосованиях по отзыву депутатов и иных выборных лиц, сходах граждан, осуществлении правотворческой инициативы, публичных слушаниях, собраниях, конференциях, опросах граждан и т.д.; в-третьих, в доступе к муниципальной службе.
Коллективное право населения на местное самоуправление реализуется одновременно с правом на местное самоуправление граждан как жителей муниципального образования. Это право основано на конституционных принципах, которые являются общими для всей системы институтов правового положения личности, а также непосредственной демократии.
Между индивидуальной и коллективной формами осуществления местного самоуправления нет противостояния, одно без другого невозможно. Во многих случаях результат достигается лишь при коллективных формах местного самоуправления (выборы, работа представительных органов муниципальных образований, публичные слушания и т.д.), но сами они возможны на базе индивидуального участия граждан.
Личное сознательное участие в местном самоуправлении сближает индивидуальные интересы с групповыми, порождает способность и готовность к ответственности за состояние дел на уровне не только муниципального образования, но и региона, Российской Федерации в целом.
5. Концепция предполагает самостоятельность местного самоуправления. Это закреплено в ст. 12 Конституции РФ: "Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно". Принцип самостоятельности предполагает, что местное самоуправление занимает свое место в системе общественных в целом и конкретно государственно-правовых отношений. Им не могут "командовать" какие-то структуры общества (партии и другие общественные объединения, различные гражданские форумы и т.д.). Не менее важно и то, что с местным самоуправлением должно тесно сотрудничать государство; однако местное самоуправление самостоятельно и от органов государственной власти. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Не следует преувеличивать значение этого положения Конституции РФ. Являясь "вариантом" публичной власти, местное самоуправление не может быть ни искусственно, ни как-либо еще отделено от государственной власти, оно должно быть частью единой власти и одновременно характеризоваться как народное самоуправление. Таким образом, признание местного самоуправления как разновидности власти народа - муниципальной власти, которая, являясь публичной, не является государственной, означает существование муниципальной и государственной власти как самостоятельных форм публичной власти.
6. Применительно к местному самоуправлению как форме публичной власти существуют специфические особенности действия конституционного принципа разделения властей. В соответствии с Конституцией РФ этот принцип применяется в отношении разделения государственной власти: в ст. 10 говорится, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
С учетом того что в ст. 10 Конституции РФ речь идет о государственной власти, ученые зачастую делают вывод о том, что применительно к местному самоуправлению принцип разделения властей вообще не существует. Однако здесь сделаем определенные уточнения.
Прежде всего в ст. 10 речь идет о так называемом горизонтальном разделении властей, т.е. между органами одного и того же уровня. Но есть и вертикальное разделение - между разными уровнями власти. А таких уровней в России три: государственная власть Российской Федерации; государственная власть субъектов РФ; местное самоуправление как форма публичной власти. Следовательно, принцип разделения властей по вертикали имеет прямое отношение и к местному самоуправлению, предполагая определение его предметов ведения и полномочий, а также самостоятельность в их осуществлении.
В части горизонтального разделения властей нельзя категорично утверждать, что оно не существует в системе местного самоуправления. Конечно, нет конституционных формулировок о разделении властей в местном самоуправлении. Но все-таки новейшее законодательство о местном самоуправлении говорит о наличии представительных и исполнительных органов в системе местного самоуправления, а также о распределении между ними компетенции местного самоуправления. В этом можно (да и следует) видеть определенные начала разделения властей.
7. Местное самоуправление, даже являясь разновидностью публичной власти, призвано оставаться общественным институтом, живым творчеством населения, поскольку предполагает не только правовые, но и иные (конечно, не противоречащие законодательству) пути реализации. В российской действительности допускается в полной мере развитие начал местного самоуправления, о которых уже говорилось, - самоорганизация, самодеятельность, саморегулирование, самоконтроль, самоответственность. При этом предполагается, что инициатива, народный энтузиазм воплотятся в таких акциях местного самоуправления, которые только пойдут на пользу делу и укрепят в людях сознание того, что все это они организовали сами.
Вместе с тем нельзя допустить перекоса, когда местное самоуправление превратилось бы лишь в разновидность общественной самодеятельности. Наличие организационной обособленности, выделение местного интереса, разграничение полномочий, сфер деятельности и ответственности меняет ранее существовавшую систему властных отношений, включая в нее местное самоуправление в качестве формы публичной власти.
8. При всей той важности, которую имеют народная инициатива, творчество людей, одной из конституционных черт концепции местного самоуправления в России является необходимость законодательного закрепления его полномочий и материально-экономического фундамента. Если предполагается, что местное самоуправление играет серьезную роль в обеспечении условий жизни людей, удовлетворительном состоянии среды их обитания и т.п., то для этого оно должно иметь правовые возможности (полномочия), объекты собственности и финансово-экономические средства. Не случайно российская концепция строится на том, что местное самоуправление не только располагает своими правами, но и что-то делает по поручению государства. Экономическим фундаментом местного самоуправления является муниципальная собственность, причем государство обеспечивает ее равную защиту с частной, государственной и иными формами собственности (ст. 8 Конституции РФ). В необходимых случаях местное самоуправление получает материальные и финансовые средства от государства (ст. 132 Конституции РФ).
Местное самоуправление – это установленная государством в законах местная публичная власть, реализуемая в рамках закона на территории соответствующего муниципального образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления на основе реальной материально-финансовой базы, в целях решения задач местного значения и выполнения значительной части государственных дел с учетом интересов населения.
Конституция РФ содержит важнейшие характеристики местного самоуправления, хотя в ней и нет прямого его определения. Основываясь на Конституции, это определение дает федеральное законодательство. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает вслед за Конституцией, что местное самоуправление является одной из основ конституционного строя РФ, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории РФ.
Местное самоуправление - это "форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций". Как и в любом кратком определении, здесь каждое слово насыщено богатым содержанием. Местное самоуправление предполагает, согласно этому определению, самостоятельное решение вопросов местного значения. Именно решение, т.е. окончательное определение дела. Не совет, не рекомендация, не просто мнение, а властное вершение. Самостоятельное, т.е. независимое от других решение, но не "беспредел".
ГЛАВА 2. Органы и должностные лица местного самоуправления
2.1. Понятие органов и должностных лиц местного самоуправления
В законодательстве Российской Федерации представлены различные определения и классификации органов и должностных лиц местного самоуправления. Так, Федеральный закон 1995 г. (ст. 14) отнес к органам местного самоуправления выборные и иные органы. Согласно ч. 1 ст. 34 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Характерно, что вся ст. 34 называется "Органы местного самоуправления", ч. 1 этой статьи говорит о "структуре органов местного самоуправления" (курсив наш. - Авт.), тем не менее там же в структуру включены не только иные органы, но и выборные должностные лица, что сразу же наводит на вопрос: видит ли Закон разницу между органами местного самоуправления и выборными должностными лицами местного самоуправления? Причем в изначальной редакции Закон не говорил о выборных должностных лицах местного самоуправления, их включение в структуру органов местного самоуправления появилось в Законе в редакции от 21 июля 2005 г.
Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (2002 г.) претерпел прямо противоположное изменение. В начальной редакции Закона в ст. 2 "Основные термины и понятия" говорилось (п. 49), что органы местного самоуправления - представительные и иные выборные органы местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации на территориях, на которых осуществляется местное самоуправление. В редакции от 22 августа 2004 г. органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением муниципального образования и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы. Таким образом, выборные должностные лица из перечня исключены.
Если ориентироваться на основной акт для местного самоуправления - Федеральный закон 2003 г., то надо отметить, что законодатель не разграничивает в ст. 34 понятий "органы местного самоуправления" и "(выборные) должностные лица местного самоуправления", хотя органы следует рассматривать как коллективные субъекты муниципальных правоотношений, а должностное лицо как индивида, наделенного правовыми актами соответствующими должностными полномочиями по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности муниципального образования.
Правда, в ст. 2 "Основные термины и понятия" Федерального закона 2003 г. все же даны характеристики органов и должностных лиц местного самоуправления, которые позволяют увидеть по крайней мере организационные различия между ними.
По Закону "органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения". Определение, надо сказать, не идеальное, оно позволяет понять четко лишь то, что орган местного самоуправления избирается либо населением, либо представительным органом муниципального образования. Отличие от выборного должностного лица, если оно тоже избирается населением, не очень-то понятно. Все сводится лишь к тому, что орган местного самоуправления коллегиален - состоит из многих лиц. Однако на уровне государственной власти есть ведь государственные органы, представленные одним человеком, например Президентом РФ, статус которого как органа государственной власти никем не оспаривается.
Относительно должностных лиц местного самоуправления в ст. 2 Федерального закона 2003 г. имеется несколько формулировок, приведем их текстуально:
должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления;
выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах;
член выборного органа местного самоуправления - выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах.
Итак, кто же на основе этих формулировок Закона относится к должностным лицам местного самоуправления?
Во-первых, глава муниципального образования, избранный населением путем прямых выборов. Закон ему разрешает быть одновременно или председателем представительного органа, или главой местной администрации.
Во-вторых, глава муниципального образования, избранный на должность решением представительного органа муниципального образования; он является одновременно председателем данного представительного органа.
В-третьих, глава местной администрации муниципального образования, заключивший контракт (трудовой договор) на данную должность с представительным органом муниципального образования.
В-четвертых, если на муниципальных выборах избирается, помимо представительного органа и главы муниципального образования, еще какой-либо орган местного самоуправления и предполагается, что члены этого органа занимают определенное должностное положение, получают властно-контрольные полномочия, тогда члены соответствующего органа тоже будут считаться должностными лицами - например, если на муниципальных выборах избирается счетная палата как муниципальный орган с контрольными функциями.
Закон выделяет лишь тех лиц, которые в той или иной форме участвуют в решении вопросов местного значения. Помимо этого должностными лицами являются заместители главы муниципального образования, заместители председателя представительного органа муниципального образования, заместители главы местной администрации, руководители структурных подразделений аппарата представительного органа и местной администрации, другие ответственные сотрудники данных подразделений.
Не считаются должностными лицами местного самоуправления депутаты представительного органа муниципального образования (хотя это и выборные лица), а также сотрудники аппарата муниципальных органов, выполняющие вспомогательные и технические функции.
В правовых актах разного назначения неодинаково определяются круг и статус должностных лиц местного самоуправления. В частности, по Кодексу РФ об административных правонарушениях, по Уголовному кодексу РФ (ст. 285) должностное лицо является таковым, если оно наделено функциями представителя власти, т.е. обладает распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а также лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органах местного самоуправления.
Мы касаемся должностных лиц местного самоуправления, в той или иной мере отвечающих за решение вопросов местного значения.
Федеральным законом 2003 г. (ст. 34) закреплено правило о том, что структура органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования, срок полномочий и их объем, подотчетность, подконтрольность закрепляются в уставе муниципального образования. Но наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Представительный орган может не формироваться только в поселениях с числом жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек; в этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан (ст. 35).
Формирование органов и замещение должностей в муниципальном образовании производится самостоятельно. Участие в этом деле органов государственной власти Закон допускает в трех случаях:
1) к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района или городского округа, замещаемую по контракту, законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования;
2) в конкурсную комиссию по отбору кандидатуры на должность главы местной администрации муниципального района или городского округа члены на одну треть состава назначаются представительным органом власти субъекта РФ;
3) контракт с главой местной администрации может быть досрочно расторгнут в судебном порядке по заявлению высшего должностного лица субъекта РФ в случае неисполнения главой условий контракта в части, касающейся исполнения делегированных полномочий.
Срок полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливается представительным органом в пределах от двух до пяти лет. Структура органов местного самоуправления устанавливается представительным органом муниципального образования. Во вновь образованных и преобразованных муниципальных образованиях структура определяется при наличии инициативы жителей на местном референдуме, а в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - на сходе граждан или представительным органом муниципального образования после его избрания, и она отражается в уставе муниципального образования.
Наименование представительного органа, главы муниципального образования, главы местной администрации устанавливается законом субъекта РФ. Не допускается многообразие наименований должностных лиц и представительного органа муниципального образования в рамках одного субъекта РФ.
К примеру, в Законе Республики Мордовия от 28 января 2004 г. "О наименовании органов и должностных лиц местного самоуправления в Республике Мордовия" для всех видов муниципальных образований установлено общее наименование органов и должностных лиц: представительный орган муниципального образования - Совет депутатов; местная администрация - администрация; глава муниципального образования, избранный из состава представительного органа, - председатель Совета депутатов; глава муниципального образования с численностью населения менее 1000 человек - глава села (поселка, сельсовета); глава местной администрации - глава администрации.
Согласно Закону Читинской области от 19 мая 2004 г. "О наименованиях органов местного самоуправления в Читинской области" представительный орган поселений и муниципальных районов именуется Совет, а в городском округе - Дума. Глава муниципального образования именуется главой, наименование местной администрации - администрация.
Унифицированное наименование органов муниципального образования установлено в Карелии. Согласно Закону Республики Карелия от 25 января 2005 г. "О наименовании органов местного самоуправления в Республике Карелия" они именуются Совет, глава и администрация во всех муниципальных образованиях.
На основе федерального и регионального законодательства муниципальные образования принимают собственные правовые акты с целью унификации структуры органов местного самоуправления. Так, согласно концепции организации органов местного самоуправления муниципального образования "Город Астрахань", утвержденной решением городского Совета от 23 марта 2003 г., структуру органов и должностных лиц этого муниципального образования составляют: глава муниципального образования, который избирается на муниципальных выборах, входит в состав представительного органа и является его председателем; представительный орган - городской Совет города Астрахани, состоящий из 35 депутатов, избираемых по одномандатным округам; глава местной администрации - им является городской управляющий, назначаемый на должность городским Советом по представлению конкурсной комиссии; контрольный орган муниципального образования - контрольно-счетная палата, которая формируется городским Советом; муниципальная избирательная комиссия, формируемая городским Советом; муниципальное казначейство, формируемое городским Советом; комитет имущества, землепользования и градостроительства, формируемый городским Советом. Уставом муниципального образования "Город Астрахань" предусматривается создание муниципальной милиции и муниципальной пожарной охраны.
2.2.Состав и численность органов местного самоуправления
Представительный орган муниципального образования состоит из депутатов, избираемых населением на основе всеобщего, равного прямого избирательного права при тайном голосовании на срок от двух до пяти лет (конкретный срок определяет устав соответствующего муниципального образования).
В муниципальных районах по Федеральному закону 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ч. 4 ст. 35) допускается два варианта создания представительного органа. Этот орган может:
1) состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения, нормой представительства, определяемой в порядке, установленном данной статьей Федерального закона;
2) избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.
Таким образом, представительный орган муниципального района создается путем делегирования или же посредством прямых выборов. Поскольку избрание депутатов в приведенном тексте поставлено на второе место, можно трактовать норму так, что Закон прежде всего предполагает делегирование.
Данный порядок создания представительного органа если и именовать выборами, то это будут косвенные или многостепенные выборы: ведь главу поселения сначала избрали на данную должность и в силу этого он получил право войти в состав представительного органа муниципального района - по должности; депутаты представительных органов поселений были сначала избраны населением, а затем они из своей среды избрали (делегировали) представителей в районный представительный орган. Но для этого варианта в не меньшей степени подходит термин "формирование" представительного органа муниципального образования.
Создание представительного органа посредством многостепенных выборов происходит следующим образом. Инициатива создания такого органа может исходить от представительного органа одного из поселений на территории района и оформляться его решением. В решении указываются предлагаемая норма представительства депутатов от поселений, которая должна быть одинаковой независимо от численности избирателей поселения, а также день начала работы сформированного представительного органа.
В течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы ее должны поддержать представительные органы не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района, - принятием соответствующего решения. В решении указываются предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района. День начала работы данного органа не может быть ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, который ранее избирался населением путем прямых выборов.
Однако указанные шаги должны быть дополнены еще одним. Федеральный закон 2003 г. говорит: установленный порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в уставе муниципального района в течение одного месяца со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района, т.е. после начала работы вновь сформированного представительного органа новый порядок его создания надо отразить в уставе муниципального района.
Более того, прежний порядок, когда применялись прямые выборы, может быть изменен не ранее чем через два года со дня начала работы избранного представительного органа муниципального района.
Федеральный закон 2003 г. устанавливает минимальный предел по числу депутатов представительного органа. Согласно ч. 6 ст. 35 численность депутатов представительного органа сельского, городского поселения, городского округа определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:
7 человек - при численности населения менее 1000 человек;
10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек;
15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;
20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;
25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;
35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек.
Итак, приведенные показатели - это минимум, больше депутатов может быть, меньше - нет.
Для муниципального района минимум установлен в 15 депутатов, для внутригородской территории города федерального значения - 10.
Конкретная численность представительных органов устанавливается уставами соответствующих муниципальных образований.
Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. Это означает, что депутаты большую часть времени исполняют свои обязанности по основному месту работы, от которых освобождаются на время заседаний представительного органа, его комитетов и комиссий, остальные депутатские задачи выполняют в свободное время.
На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа составляет менее 10 человек - один депутат. Это означает, что соответствующие депутаты переходят на работу в свой представительный орган и получают за нее вознаграждение из местного бюджета. Примечательно, что при численности депутатов, например, от 11 до 19 человек указанные Законом 10% получаются с дробной составляющей (например, при 19 депутатах это 1,9), однако "округление" на практике производится в сторону не увеличения, а уменьшения, т.е. на постоянной основе все равно может работать только один депутат.
Необходимость работы на постоянной основе определяется чаще всего для председателя представительного органа, а в больших муниципальных образованиях, например в городских округах с населением в несколько сотен тысяч, - также и для части депутатов.
Полномочия представительного органа местного самоуправления возникают со дня избрания в его состав не менее двух третей от установленного числа, т.е. того количества, которое определено в уставе муниципального образования. Прекращаются полномочия в день начала работы органа нового созыва.
Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в случае его роспуска в порядке и по основаниям, предусмотренным в ст. 73 Закона 2003 г. (см. об этом гл. 19 учебника). Кроме того, полномочия представительного органа муниципального образования могут быть прекращены в случаях:
1) принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муниципального образования;
2) вступления в силу решения суда общей юрисдикции субъекта РФ о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;
3) преобразования муниципального образования, а также упразднения муниципального образования;
4) утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом (пункт введен 18 октября 2007 г.);
5) увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом (пункт введен 18 октября 2007 г.).
Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов. При досрочном прекращении полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, досрочные выборы в указанный представительный орган проводятся в сроки, установленные федеральным законом (напомним, что теперь выборы повсеместно проводятся дважды в году - весной и осенью, к этим периодам надо привязывать и досрочные выборы). В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного из представителей поселений, представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение одного месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов.
2.3 Полномочия органов местного самоуправления
Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные
договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации,
федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
Изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных настоящим Федеральным законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.
Заметим, что принцип разделения властей ст. 10 Конституции Российской Федерации закрепляется только по отношению к государственной власти, ни в одном федеральном правовом акте не подчеркивается обязательность его исполнения на уровне местного самоуправления. Это не случайно, ибо:
а) смысл принципа - в создании механизма сдержек и противовесов, недопущения концентрации власти у одного органа (лица) при принятии госуправленческих решений. На местном уровне такой механизм затрудняет работу и эффективность местного самоуправления, так как здесь большой удельный вес составляют оперативные решения;
б) в чистом виде выделить три ветви власти на местном уровне невозможно, судебная власть основана на своих особых подходах;
в) размеры территории и численности населения муниципального образования порой (в сельских районах, пригородных) диктуют нецелесообразность создания самостоятельных ветвей представительной и исполнительной власти;
г) мировая практика (зарубежная и отечественная) подтвердили возможность сосредоточения представительных и исполнительно-распорядительных функций у одного органа на местном уровне, хотя здесь недопустимо использование общих подходов к предотвращению возможного монополизма власти.
Органами местного самоуправления являются: представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, исполнительный орган местного самоуправления.
Представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Это понятие является частным случаем понятия «орган местного самоуправления».[31] В данном определении необходимо отметить два принципиально важных положения. Во-первых, представительный орган местного самоуправления вправе принимать решения, обладающие статусом решения населения муниципального образования. На это указывают право этого органа местного самоуправления принимать решения от его имени. Во-вторых, представительный орган местного самоуправления является органом власти с универсальной компетенцией, на что указывает действие его решений на территории муниципального образования, то есть обязательность их для всех без исключения юридических и физических лиц (включая и граждан, не принимавших участие в выборах или голосовавших против кандидатов, избранных в состав представительного органа), органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе их территориальных подразделений, находящихся на данной территории.
Существует перечень вопросов, отнесенных к исключительному ведению представительных органов местного самоуправления:
-принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;
- утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
- принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
- утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
- принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
- установление местных налогов и сборов; установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
- контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.[32]
Наделение ответственным правом быть выразителем мнения населения сопровождается и более жесткими требованиями к порядку создания и осуществлению деятельности представительного органа по сравнению с другими органами местного самоуправления.
Во-первых, представительный орган согласно настоящему определению должен быть в обязательном порядке выборным, то есть избираемым гражданами на основе всеобщего голосования. Во-вторых, представительный орган может быть лишь коллегиальным.
Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования-выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления.
Глава муниципального образования подотчетен населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления.
Исполнительными органами местного самоуправления являются: администрации поселений, районов, городов и т.д.
Администрация осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Деятельность администраций строится на принципах:
- законности;
-самостоятельности в решении вопросов, входящих в ее компетенцию; -гласности и учета мнения населения;
-ответственности за принимаемые решения;
-отчетности и подконтрольности.
Организационная структура администрации района утверждается Советом депутатов.
В составе администрации создаются структурные подразделения, территориальные органы. Их функции и задачи регламентируются отдельными положениями.
В составе администрации действуют следующие структурные подразделения:
а) Управления:
-сельского хозяйства;
-социальной защиты населения;
- управления по кадровой политике и правовому обеспечению
б) Отделы:
-образования;
-культуры;
-финансов;
-комиссия по делам несовершеннолетних;
-экономики;
-архитектуры и градостроительства;
- по делам ГОЧС;
-по делам молодежи, физической культуре и спорту;
-организационный; управление делами;
-ЗАГС;
-архивный;
-комитет по управлению муниципальным имуществом.
Вся работа администрации строится на основе квартальных планов. Еженедельно в целях контроля за исполнением планов и координации деятельности структурных подразделений администрации у главы района проводятся аппаратные совещания.
Администрация как орган местного самоуправления подотчетна представительному органу (Совету депутатов).
Администрация в порядке, установленном в Уставе муниципального образования, обязана предоставлять отчеты представительному органу по основным направлениям своей деятельности.
Администрация отвечает за организационное и правовое обеспечение деятельности представительного органа, не посягая на его самостоятельность, не вторгаясь в его компетенцию.
Деятельность администрации прекращается в соответствии с Уставом муниципального образования и действующим законодательством.
Подчеркнем, что недопустимо органами местного самоуправления определять собрания, сходы, выборы глав администрации - здесь уместно говорить о системе местного самоуправления, организации местного сообщества. Органы представляют их, правомочны принимать нормативные решения, несут юридическую, политическую и нравственную ответственность перед населением и государством за свою деятельность. Государство взаимодействует только с органами, должностными лицами, а не с системой местного самоуправления[33] .
К органам местного самоуправления относятся также:
- выборные органы, образуемые в соответствии с настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований;
- другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.
Наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами и законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга могут не создаваться выборные органы местного самоуправления городов Москвы и Санкт-Петербурга.
ГЛАВА 3. Исторические аспекты и анализ деятельности муниципального образования Петровск-Забайкальский район
3.1.Краткая историческая справка, основные этапы развития
Петровск-Забайкальский район – муниципальное образование в составе Забайкальского края. Официальной датой его образования принято считать 4 января 1926 года. В состав муниципального района «Петровск-Забайкальский район» входит 14 муниципальных образований – собственно сам муниципальный район, 3 городских и 10 сельских поселений. Центром района является город Петровск-Забайкальский.
Численность постоянного населения по состоянию на 01 января 2017 года составила по району 20316 человек. Сельское население составляет 10317 человек или 50,8 %, городское – 9999 человек (49,2 %). Население в трудоспособном возрасте составляет 60,3% (12242 человека). Большая часть населения – русские (92%), 5% – буряты, 1,5% – украинцы, 0,4% – татары, 1,1 %–прочиенациональности.
Поселки: Баляга – 3592 человек, Тарбагатай – 2380 человек, Новопавловка – 4027 человека, села: Малета – 2978 человек, Хохотуй – 1665 человек.
Основные отрасли районной промышленности – угольная и лесоперерабатывающая. Первая представлена Тигнинским и Тугнуйским угольными разрезами. Предприятия имеют неплохой кадровый потенциал, способны поддерживать и наращивать объемы добычи твердого топлива.
3.2. Структура органов местного самоуправления Петровск-Забайкальского муниципального района
Структуру органов местного самоуправления поселения составляют:
- Представительный орган муниципального образования
- Глава муниципального образования
- Местная администрация
- Контрольный орган муниципального образования
Представительный орган муниципального образования (совет депутатов): Совет депутатов состоит из 10 депутатов, избираемых населением поселения на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании по мажоритарной избирательной системе относительного большинства в многомандатных избирательных округах сроком на 5 лет. Совет депутатов приступает к исполнению своих полномочий на после избрания, не менее 2/3 от установленного численного состава Совета депутатов. Заседание Совета депутатов правомочно, если на нем присутствует не менее 2/3 от избранного состава Совета депутатов. Заседания Совета депутатов проводятся не реже одного раза в три месяца. Вновь избранный Совет депутатов собирается на первое заседание не позднее 30 дней со дня избрания Совета депутатов в правомочном составе. Совет депутатов принимает Регламент, регулирующий вопросы организации и деятельности Совета депутатов, а также порядок принятия решений. Совет депутатов самостоятельно определяет свою структуру и может иметь аппарат специалистов. Совет депутатов возглавляет Глава поселения, который исполняет полномочия председателя совета депутатов сельского поселения. Глава поселения руководит работой Совета, организует процесс подготовки и принятия решений Совета, подписывает решения Совета и распоряжения по вопросам организации работы Совета. Из числа депутатов Совета депутатов на срок его полномочий тайным голосованием избирается заместитель председателя Совета депутатов. Порядок избрания заместителя председателя Совета депутатов определяется Регламентом Совета депутатов. Заместитель председателя Совета депутатов исполняет обязанности председателя Совета в полном объеме в его отсутствие либо по его поручению. Из числа депутатов Совета депутатов на срок его полномочий могут создаваться постоянные комиссии по вопросам, отнесенным к компетенции Совета депутатов. Совет депутатов в целях осуществления контроля вправе создавать временные комиссии, которые могут быть образованы по предложению группы депутатов, численностью не менее одной трети от установленной численности депутатов Совета депутатов. Структура, порядок формирования, полномочия и организация работы комиссий определяются Регламентом Совета депутатов.
Глава муниципального образования: Глава поселения является высшим должностным лицом поселения и наделяется Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава поселения избирается гражданами, проживающими на территории поселения и обладающими избирательным правом, на основании всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании по мажоритарной избирательной системе относительного большинства сроком на 5 лет. Полномочия главы поселения начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного главы поселения. Порядок проведения выборов главы определяется федеральным законом, законом Забайкальского края. Глава поселения возглавляет администрацию поселения и исполняет полномочия председателя Совета депутатов. Глава я в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами Забайкальского края, Уставом, нормативными правовыми актами Совета депутатов поселения, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Забайкальского края, а также иные правовые акты в соответствии с его компетенцией. Постановления и иные правовые акты главы поселения, изданные в пределах его компетенции, обязательны к исполнению всеми предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами. Глава не вправе заниматься предпринимательской, а также другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. На главу поселения распространяются гарантии и ограничения, предусмотренные ст.40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131 - ФЗ " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Гарантии прав главы поселения при привлечении его к ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении него иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении главы поселения, занимаемого им жилого и (или) служебного помещения, его багажа, личных или служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи, принадлежащих ему документов устанавливается федеральными законами. Глава в своей деятельности подконтролен и подотчетен населению и представительному органу поселения. Выборное должностное лицо местного самоуправления не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа муниципального образования, за исключением случаев, установленных федеральным законодательством.
Администрация муниципального района - исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления поселения, наделенный Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Костромской области. Администрацией руководит глава поселения на принципах единоначалия. Администрация осуществляет свою деятельность в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами Забайкальского края, Уставом и нормативными правовыми актами муниципального района по вопросам местного значения межпоселенческого характера, решениями Совета депутатов, постановлениями главы поселения, Положением об администрации муниципального района. Структура администрации поселения утверждается Советом депутатов поселения по представлению главы поселения. Структуру администрации составляют глава, его заместитель, структурные подразделения, специалисты администрации. Заместитель главы администрации назначается на должность главой администрации:
- осуществляет функции по руководству администрацией в соответствии с распределением обязанностей, установленным главой;
- осуществляет полномочия по руководству администрацией в случае отсутствия главы поселения, в том числе, когда глава поселения не может исполнять свои обязанности.
Контрольно- ревизионная комиссия поселения является контрольным органом поселения. Контрольно- ревизионная комиссия образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Формируется Советом депутатов поселения. Порядок формирования, полномочия, порядок работы и другие вопросы деятельности Контрольно-ревизионной комиссии определяются Положением о контрольно-ревизионной комиссии поселения, утверждаемым Советом депутатов поселения. Руководитель контрольно-ревизионной комиссии назначается на должность и освобождается от должности Советом депутатов и осуществляет свои полномочия в соответствии с Положением о контрольно – ревизионной комиссии. Результаты проверок, осуществляемых контрольно-ревизионной комиссией поселения, подлежат опубликованию (обнародованию). Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольно-ревизионную комиссию поселения по ее требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.
Финансовая деятельность администрации Петровск-Забайкальского района
Основу финансовых ресурсов местного самоуправления составляет местный бюджет. Бюджет включает в себя доходы и расходы по статьям единой бюджетной классификации.
Доходы бюджета поселения формируются за счет собственных доходов и отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, других доходов поступающих в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством Костромской области, решение Совета депутатов в распоряжение органов местного самоуправления поселения. В доход бюджета поселения зачисляются:
- местные налоги и сборы;
- отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами Костромской области;
- субвенции, представляемые для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами Костромской области;
- доходы в виде безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселения, представляемые в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Костромской области;
- иные средства финансовой помощи из бюджетов других уровней для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры поселения;
- часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативным правовым актом Совета депутатов поселения, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;
- штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;
- доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
- доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления;
- средства самообложения граждан;
- добровольные пожертвования;
- иные источники доходов в соответствии с федеральными законами, законами Забайкальского края и решениями органов местного самоуправления, устанавливаемые Советом депутатов поселения.
Расходы бюджета поселения осуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации. Администрация ведет реестр расходных обязательств в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации в порядке, установленном администрацией поселения. Решением Совета депутатов определяются размеры и условия оплаты труда депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, главы поселения, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливаются муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местного бюджета на решение вопросов местного значения. Расходование средств бюджета поселения осуществляется по направлениям согласно бюджетной классификации и в пределах, установленных решением Совета депутатов о бюджете поселения на очередной финансовый год. В случаях и порядке, предусмотренных указанными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и Забайкальского края, осуществление расходов местного бюджета на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами Костромской области, может регулироваться нормативными правовыми актами органов местного самоуправления поселения.
3.3. Анализ статистических данных за период 2014-2016 годы по Петровск-Забайкальскому району
Число субъектов малого и среднего предпринимательства в расчете на 10 тыс. человек населения:
2015 год отчет – 229 единиц;
2016 год отчет – 232 единицы;
2017 год план – 235 единиц.
В целях содействия развитию малого бизнеса в 2013 году в районе создан фонд поддержки малого предпринимательства Петровск-Забайкальского района, основной деятельностью которого является содействие развитию малого предпринимательства района путем предоставления возвратных кредитов субъектам малого предпринимательства. Ежеквартально проводится Совет предпринимателей при главе Администрации района. В состав комиссии входит 12 человек, 9 из которых - предприниматели. Информирование субъектов малого и среднего предпринимательства о существующих формах поддержки малого бизнеса, проводимых конкурсах Министерством экономического развития Забайкальского края осуществляется через газету «Петровская Новь», официальный сайт Администрации муниципального района «Петровск-Забайкальский район»: http://петровзаб.забайкальскийкрай.рф, а также посредством распространения буклетов о кредитных организациях края и района по поселениям, в ходе выездных заседаний Совета предпринимателей в поселения с участием специалистов банков, консультирования предпринимателей специалистами в отделах Администрации района.
Администрацией района оказывается консультационная и информационная поддержка субъектов малого предпринимательства при создании и в процессе их деятельности, оказывается помощь в написании бизнес-планов. Важной формой взаимодействия Администрации района и субъектов малого предпринимательства является привлечение предпринимательских структур к участию в аукционах, конкурсах запросов котировок при определении поставщиков в соответствии с 44-ФЗ от 05.04.2013г.
К 2019 году показатель планируется на уровне 243 единицы на 10 тыс.человек населения.
Диаграмма №1. Среднегодовая численность постоянного населения
Показатель уменьшился на 0,248 тыс. человек к предыдущему году. К 2019 году значение этого показателя планируется на уровне 16,987 тыс. человек.
На основании анализа данных естественной и миграционной убыли населения за ряд последних лет увеличение среднегодовой численности постоянного населения в течение трех планируемых лет не предусматривается.
Доля многоквартирных домов, в которых собственники помещений выбрали и реализуют один из способов управления многоквартирными домами, в общем числе многоквартирных домов, в которых собственники помещений должны выбрать способ управления данными домами:
2015 год отчет – 60 %;
2016 год отчет – 30 %;
2017 год план – 30 %.
Доля многоквартирных домов, расположенных на земельных участках, в отношении которых осуществлен государственный кадастровый учет:
2015 год отчет – 62,4 %;
2016 год отчет – 63,7 %;
2017 год план – 64,2 %.
К 2019 году значение этого показателя планируется довести до 66,3 %.
Доля населения, получившего жилые помещения и улучшившего жилищные условия в отчетном году, в общей численности населения, состоящего на учете в качестве нуждающегося в жилых помещениях в 2016 году составила 2,5 %. К 2019 году значение этого показателя планируется на уровне 7 %.
Налоговых и неналоговых доходов местного бюджета (за исключением поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) в общем объеме собственных доходов бюджета муниципального образования (без учета субвенций):
2015 год отчет – 78,9 %;
2016 год отчет – 74,07 %;
2017 год план – 75,0 %.
Показатель уменьшился на 4,83 % по сравнению с предыдущим годом.
На сегодняшний день расходы бюджета муниципального образования на содержание работников органов местного самоуправления в расчете на одного жителя муниципального образования:
2015 год отчет –2060,8 рублей;
2016 год отчет – 2406,0 рублей;
2017 год план – 2230,8 рублей.
Показатель увеличился на 16,8 % к предыдущему году. К 2019 году значение этого показателя планируется на уровне 2288,5 рублей.
По результатам проведенного опроса населения уровень удовлетворенности деятельностью главы муниципального района в 2016 году составил 100,0 %.
Уровень удовлетворенности организацией транспортного обслуживания населения составил 100,0 %. Среди причин неудовлетворенности транспортным обслуживанием населения 15,0 % респондентов указывают отсутствие прямого транспортного сообщения с некоторыми точками городского округа, плохое техническое состояние транспортных средств – 10,0 % респондентов.
Уровень удовлетворенности качеством автомобильных дорог составил 85,0 %. Не удовлетворены качеством автомобильных дорог 15,0 % респондентов. Вместе с тем среди причин неудовлетворенности качеством автомобильных дорог 60,0 % респондентов указали на плохое состояние дорожного полотна, отсутствие асфальтового покрытия большинства автомобильных дорог – 30,0 % респондентов.
Уровень удовлетворенности организацией теплоснабжения составил 95,0 %. Не удовлетворены организацией теплоснабжения 5,0 % респондентов. Причиной неудовлетворенности 20,0 % респондентов является высокая и ежегодно растущая стоимость теплоснабжения.
Уровень удовлетворенности организацией водоснабжения (водоотведения) составил 95,0 %. При этом не удовлетворены организацией водоснабжения (водоотведения) 5,0 % респондентов. Среди причин неудовлетворенности 10,0 % респондентов отметили высокую и ежегодно растущую стоимость водоснабжения (водоотведения), другие причины - 5 % респондентов.
Уровень удовлетворенности организацией электроснабжения составил 100,0 %. Среди причин неудовлетворенности указаны: высокая и ежегодно растущая стоимость электроснабжения, а также несоответствие поставляемых ресурсов установленным нормативам - по 10,0 % респондентов, частые перебои в электроснабжении – 5,0 % респондентов.
Уровень удовлетворенности организацией газоснабжения составил 90,0 %. Не удовлетворены организацией газоснабжения 10,0 % респондентов. Среди основных причин неудовлетворенности газоснабжением 20,0 % респондентов отмечают отсутствие центрального газоснабжения, высокую и ежегодно растущую стоимость газоснабжения – 10,0 % респондентов, отсутствие общедомовых приборов учета потребления газа – 5,0 % респондентов.
Диаграмма № 1. Структура участников социологического опроса
по возрасту
Вывод: Участие в социологическом исследовании было добровольным; из 50 предложенных респондентам анкет были заполнены в полном объеме. Среди опрошенных респондентов большую часть составили лица молодого и среднего возраста.
В результате социологического исследования был определен социальный статус респондентов по роду профессиональной деятельности
Респонденты – мужчины: Респонденты – женщины:
|
Рабочий – 10чел.- 50% |
Рабочий –18чел. - 60% |
|
ИТР – 2 чел. - 10% |
ИТР – 2 чел. - 7% |
|
Служащий – 8 чел. - 40% |
Служащий – 10 чел. - 33% |
Диаграмма №2 Социальный статус респондентов
по роду профессиональной деятельности
Как показал анализ, среди опрошенных по социальному статусу преимущественно преобладают рабочие.
Диаграмма №3 Занимаемые должности по полу
В ходе опроса выяснилось, что 82% женщин и лишь 32% мужчин занимают должность служащего.
Диаграмма № 4. О реальных возможностях осуществлять право на профессиональный рост
Анализ показал, что большинство респондентов отмечают, что у женщин меньше шансов осуществлять профессиональный рост, чем у мужчин.
Из полученных данных можно сказать, что большинство участников социологического исследования удовлетворены работой органов местного самоуправления.
Можно сказать, что органы местного самоуправления является серьезным институтом в России.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В современных условиях одной из задач государства является осуществление социальной политики по созданию условий для достойной жизни и свободного развития каждого человека. Одной из составляющих социальной политики РФ является осуществление личных прав и обязанностей супругов.
Безусловно, развитие форм демократического Участия граждан в решении вопросов местного значения является и должно остаться важнейшим императивом муниципального права. Однако можно назвать юридическим романтизмом представления о том, что реальное российское местное самоуправление сегодня является самоорганизацией и самодеятельностью населения. Более того, не следует полагать, что соответствующие идеи муниципально-правовой науки можно будет воплотить в жизнь в исторически короткие сроки. К сожалению, для этого пока нет необходимых социальных и экономических предпосылок. Попытки же закрепить в позитивном праве схемы, не отвечающие потребностям практики, неизбежно обречены на провал. Практика отторгает надуманные построения юридической теории.
Территориальное общественное самоуправление (ТОС) на уровне микрорайонов города и дворов оказалось формально «пристегнутым» к местному самоуправлению, но фактически лишенным финансовой базы и возможности влиять на принятие публично-властных решений. В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (далее «Об общих принципах...» от 28 августа 1995 г.) должным образом не был урегулирован вопрос о порядке регистрации органов ТОС в качестве юридических лиц. В результате в тех регионах, где эти органы все-таки смогли обрести статус юридического лица, они были зарегистрированы, как правило, в форме общественных объединений. То есть деятельность органов ТОС по сути свелась к реализации права граждан на объединение, а не к участию в осуществлении местной публичной власти.
Приведем лишь один пример. Статьей 25 ФЗ «Об общих принципах ...» от 28 августа 1995 г. был закреплен институт народной правотворческой инициативы — внесение населением в органы местного самоуправления проектов правовых актов, подлежащих обязательному рассмотрению[55] . (Данный институт не только перенесен в ст. 26 ФЗ от 6 октября 2003 г., но и существенно конкретизирован). Следует отметить, что ст. 104 Конституции РФ не наделяет группы граждан правом законодательной инициативы в федеральном парламенте; не предусматривают аналогичного права и конституции (уставы) большинства субъектов Федерации. Казалось бы, налицо пример отличия местного самоуправления от государственной власти, качественно более широкого использования институтов непосредственной демократии на муниципальном уровне. Так обстоят дела в теории, а что же на практике?
На практике институт народной правотворческой инициативы не используется. Во-первых, органы местного самоуправления вправе отказать гражданам в принятии их инициатив без каких-либо оснований, по мотивам нецелесообразности, причем это решение не может быть каким-либо образом преодолено по воле населения в рамках рассматриваемого правового института. В этом его принципиальное отличие от используемого в правовой системе США института с аналогичным наименованием. Во-вторых, использование механизма правотворческой инициативы граждан в целях внесения проекта правового акта на рассмотрение органа местного самоуправления неоправданно сложно.
Так, внести проект правового акта в представительный орган муниципального образования может по просьбе инициаторов любой депутат, причем это не потребует от него никаких усилий. В этих условиях организовывать громоздкую (а в крупных муниципальных образованиях и весьма дорогостоящую) электоральную процедуру по сбору подписей с практической стороны бессмысленно. Излишне говорить о том, имеется ли хоть один шанс принятия представительным органом проекта правового акта, если внести его не пожелал ни один из депутатов.
Тем не менее, одну из функций данный правовой институт все же может выполнять; речь идет о пиар-функции. В целях политической рекламы, особенно в преддверии выборов, политики местного масштаба охотно будут организовывать сбор подписей под тем или иным популистским требованием. Однако полагать, что именно в этом заключается самоорганизация населения, самообман. Приведенный пример не отрицает как таковой ценности петиционного инструментария в системе народовластия, он лишь демонстрирует разрыв между благими пожеланиями правовой теории и действительностью.
Однако на практике принцип самостоятельности местного самоуправления не был реализован в полной мере. С одной стороны, были закреплены существенные правовые гарантии этой самостоятельности. ФЗ «Об общих принципах...» от 28 августа 1995 г., следуя логике Конституции, лишь рамочно урегулировал вопросы организации местного самоуправления; он предоставил возможность муниципальным образованиям самостоятельно определить структуру органов местного самоуправления и порядок их деятельности, разрешил многообразие схем территориальной организации местного самоуправления в субъектах Федерации, продекларировал самостоятельность местных бюджетов.
Государство всегда осуществляет свою деятельность через уполномоченные им органы государственной власти, которые опосредуют волю государства в своей деятельности, а сами государственные органы обладают лишь той компетенцией, которая была им предоставлена государством.
Механизм функционирования государства представляет собой действующую в рамках правового режима систему государственных и негосударственных институтов, призванных решать стоящие перед государством задачи на определенном этапе его развития, реализуя тем самым его социальное назначение. Поэтому точнее было бы сказать, что органы местного самоуправления - это выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти, осуществляющие свою деятельность в интересах населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Согласно современной концепции в Российской Федерации существуют две разновидности публичной власти: государственная и местного самоуправления, т.е. отграничиваются понятия "государственная власть" и "публичная власть". Таким образом, возникает проблема раздвоения власти.
Отметим главное противоречие в современной концепции: провозглашается единство власти, вместе с тем объявляется отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти, но признается, что местное самоуправление является частью государственной власти.
С другой стороны, органы местного самоуправления не получили обещанной им самостоятельности даже в тех вопросах, которые названы как имманентные местному самоуправлению самой Конституцией. Так, ст. 132 Конституции РФ предусматривает право органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы. Однако рамки закрепленных федеральным законодателем общих принципов налогообложения и сборов усекли более 90% этой самостоятельности, что было признано не противоречащим Конституции. Или, к примеру, органы местного самоуправления до сих пор не получили продекларированного той же статьей Конституции права самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка; так называемая муниципальная милиция осталась de jure и de facto федеральной.[56]
В этих условиях насущными стали задачи обеспечения подлинной финансовой и хозяйственной самостоятельности местного самоуправления одновременно с усилением роли законодательного регулирования процессов его институционализации и осуществления.
Первоочередными мерами по укреплению структуры органов местного самоуправления и оптимизации их социально-экномической роли должны явиться:
- формирование местной экономики и финансовой базы;
- организация системы социальной защиты населения;
- укрепление организационно - структурной, финансово - экономической и территориальной основы местного самоуправления.
При неразвитости форм непосредственной демократии и объективной сложности их использования в сегодняшних экономических условиях только качественная законодательная база могла гарантировать эффективность местной власти и ее ответственность перед населением.
На наш взгляд, основным способом укрепления и поддержки процесса становления данной системы может явиться исключительно обеспечение государством самостоятельности органов местного самоуправления в рамках предоставленных законодательством компетенции.
Список использованной литературы
1. Конституция Российской Федерации. - М: Теис, 1996 г.
2.Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ.
3.Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6.10.2003г. №131-Ф3.
4.Федеральный закон «Об основах государственной службы» от 1 января 2005 года.
5.Федеральный закон от 08.01.1998 №8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (с изменениями на 19 апреля 2002 года).
6.Федеральное законодательство о местном самоуправлении: Научно-практический комментарий/О.В. Берг, А.А. Сергеев.-М.: Вузовская книга, 2002.
7.Федеральное законодательство о местном самоуправлении: научно-практический комментарий/Под ред. Сергеевой А.А.-М.: Вузовская книга, 2002-С. 57-59.
8. Постатейный комментарий к Конституции РФ/Под общ. ред. В.Д.
9. Барабашев Г.В. Местное самоуправление . M., 1996. С.259.
10. Постатейный научно-практический комментарий к Конституции РФ коллектива ученых-правоведов под руководством ректора МПОА, академика РАН О.Е. Кутафина (Официальный текст на 1 августа 2003 года). Предисловие Председателя Конституционного Суда РФ д.ю.н., профессора В.Д. Зорькина. - ЗАО «Библиотечка «Российской газеты», 2003. СПС «Гарант».
12 Овчинников И.И. «Гражданин и право». 2002. № 7/8.
13 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года.
14 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года.
15 Баглай М.В. Конституционное право РФ: Учебник для вузов. M., 2003. С.135.
16 Васильев В.И. Местное самоуправление: цент и регионы//Журнал российского права. 2003. №3.
17 Варианты исполнительной власти на местном уровне (B.E. Чиркин, из сборника «История становления и современное состояние исполнительной власти в России».. М.: Новая Правовая культура, 2003)
18 Нерсесянц B.C. Философия права. M., 1997. С.380-381.
19 Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий. Монография. Йошкар-Ола, 2002. С.130-131.
20 Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, традиция, практика. М., 1995. С.354.
21 Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, традиция, практика. М., 1995. С.355.
22 Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, традиция, практика. М., 1995. С.357.
23 Местное самоуправление в России: история и современность. М., 1997. С. 486.
24.Конституция Российской Федерации М., 1996. С.48.
25 Соловьев С.Г. Проблемы функционального разграничения компетенции главы муниципального образования и местного представительного органа в системе муниципальной власти//Государство и право. 2004. №3.
25. Широков А., Юркова С. Организационные основы местного самоуправления/Муниципальная власть. 2004. С. 35-45.
26. Соловьев С.Г. Указ. Соч. С.35.
27. Сайфитдинова Р.Ф. Теория и практика местного самоуправления// Государственная власть и местное самоуправление. 2004. №2.
28. Широков А., Юркова С, Организационные основы местного самоуправления/Муниципальная власть. 2004. С.35-45.
29. Буравлев Ю.М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы в России // Государство и право. 2003. № 7.
30. Незнамова Е.А. Теория и практика местного самоуправления//Государственная власть и местное самоуправление. 2004. №5.
31. Соловьев С.Г. Теория и практика местного самоуправления// Государственная власть и местное самоуправление. 2004. №2.
32 Бабичев И.В. Проект изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»//Местное право. 2001. №9.
33 Анимица Е.Г. Местное самоуправление: история и современность. М., 1998. С.369.
34 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - 2-е изд., перераб. И доп. М., Юристь. 200 I.С.520.
35 Компетенция органов местного самоуправления: Сб. извлеч. Из законов Российской Федерации.1999.
36 Козбаненко В.А. Правовые основы государственного управления. Общая часть: Учебное и научно-практическое пособие. М., 2003.
37 Соловьев С.Г. Проблемы функционального разграничения компетенции главы муниципального образования и местного представительного органа в системе муниципальной власти//Государство и право. 2004. №3. С.32-35
38 Федеральное законодательство о местном самоуправлении: научно-практический комментарий / Под ред. А.А. Сергеева. М., Вузовская книга. 2002. С.57—59.
39Постовой Н. В., Таболин В. В., Черногор Н. Н. Муниципальное право России: учебник. 3-е изд., перераб. и доп.»: ИД «Юриспруденция»; Москва; 2015
40Муниципальное право России: учебник (отв. ред. С.А. Авакьян). - Проспект, 2009 г.
Приложение 1
к решению Совета муниципального
района «Петровск-Забайкальский район»
от 25 марта 2009 г № 46
О статусе депутата Совета
муниципального района «Петровск-Забайкальский район»
Настоящее решение определяет права, обязанности и ответственность депутата Совета муниципального района «Петровск-Забайкальский район», предусматривает основные правовые и социальные гарантии при осуществлении депутатской деятельности.
1. Общие положения
1.1. Депутатом Совета муниципального района «Петровск-Забайкальский район» (далее – депутат) является лицо, избранное избирателями соответствующего избирательного округа на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с законодательством о выборах, уполномоченный осуществлять в Совете района законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами края, Уставом муниципального района «Петровск-Забайкальский район» и муниципальными правовыми актами.
1.2. Статус депутата в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяется указанным Федеральным законом и настоящим Решением.
1.3. В своей деятельности депутат руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами края и иными нормативными правовыми актами Забайкальского края, Уставом муниципального района «Петровск-Забайкальский район», муниципальными правовыми актами района, предвыборной программой и своими убеждениями.
2. Срок полномочий депутата
2.1. Полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы Совета района нового созыва.
2.2. Полномочия депутата прекращаются досрочно в случаях:
а) смерти;
б) признания недееспособным или ограниченно дееспособным на основании решения суда, вступившего в законную силу;
в) признания безвестно отсутствующим либо объявления его умершим на основании решения суда, вступившего в законную силу;
г) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
д) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства – участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
е) отзыва избирателями;
ж) досрочного прекращения полномочий Совета района;
з) призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;
и) отставки по собственному желанию;
к) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
л) назначения членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, избрания его депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Законодательного Собрания Забайкальского края, назначения на должность судьи, избрания или назначения на иную государственную должность Российской Федерации, иную государственную должность Забайкальского края, государственную должность других субъектов Российской Федерации, избрания в состав иного представительного органа государственной власти края, избрания депутатом поселения, избрания или назначения на выборную муниципальную должность;
м) в иных случаях, предусмотренных федеральным законодательством.
2.3. Решение о прекращении полномочий депутата принимается Советом района.
2.4. Основание и процедура отзыва депутата устанавливаются Уставом муниципального района «Петровск-Забайкальский район» в соответствии с законодательством.
3. Удостоверение депутата
3.1. Депутат имеет депутатское удостоверение, являющееся документом, подтверждающим его полномочия, которым он пользуется в течение срока полномочий.
3.2. Удостоверение депутата является документом, дающим право на территории муниципального района «Петровск-Забайкальский район» при осуществлении депутатских полномочий посещать органы местного самоуправления, организации, общественные объединения по вопросам, связанным с депутатской деятельностью.
4. Неприкосновенность депутата
4.1 Депутат Совета муниципального района «Петровск-Забайкальский район» обладает неприкосновенностью в течение срока своих полномочий в соответствии с федеральным законом.
5. Формы депутатской деятельности
5.1. Формами депутатской деятельности являются:
а) участие в работе сессий;
б) участие в работе комитетов Совета района;
в) подготовка и внесение проектов решений на рассмотрение Совета района;
г) участие в выполнении поручений Совета района;
д) обращение с депутатским запросом;
е) работа с избирателями;
ж) обращение в органы к должностным лицам органов государственной власти, органов местного самоуправления, руководителям организаций.
з) иные формы, предусмотренные действующим законодательством.
5.2. Депутат обязан лично участвовать в работе сессий Совета района.
5.3. Депутат обязан лично участвовать в работе комитета, членом которой он является.
5.4. Депутат пользуется правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым Советом района, комитетом, членом которых он является.
5.5. При невозможности присутствовать на заседании Совета района, комитета по уважительной причине депутат заблаговременно информирует об этом соответственно Председателя Совета района, председателя комитета.
5.6. Депутат Совета района в сроки, установленные Регламентом Совета района, информируется о времени и месте проведения заседания, о вопросах, вносимых на рассмотрение, а также получает все необходимые материалы по этим вопросам.
5.7. Депутат имеет право:
а) избирать и быть избранным в комитет и на соответствующую должность в Совете района;
б) участвовать в работе депутатских объединений, создаваемых в Совете района;
в) высказывать мнение по персональному составу создаваемых органов и кандидатурам, избираемых, назначаемых или утверждаемых Советом района;
г) предлагать вопросы для рассмотрения на сессии, заседании комитета или комиссии;
д) вносить предложения и замечания по повестке дня сессии и заседаний комитетов, по порядку рассмотрения и существу обсуждаемых вопросов;
е) ставить вопросы о необходимости разработки новых решений, проектов решений об изменении действующих решений;
ж) участвовать в прениях, обращаться с запросами, задавать вопросы докладчикам, а также председательствующему на заседании;
з) выступать с обоснованием своих предложений, по мотивам голосования давать справки;
и) вносить поправки к проектам решений Совета района;
к) оглашать на заседаниях Совета района обращения граждан, имеющие общественное значение;
л) знакомиться с текстами выступлений в протоколах заседаний .
5.8. Депутат, не выступивший на заседании Совета района в связи с прекращением прений, вправе передать председательствующему текст своего выступления, а также изложенные в письменной форме предложения и замечания по обсуждаемому вопросу.
5.9. Депутат регулярно поддерживает связь с избирателями.
5.10. Депутат принимает меры по обеспечению прав, свобод и законных интересов избирателей, рассматривает поступившие от них предложения, заявления и жалобы, способствует в пределах своих полномочий правильному и своевременному решению содержащихся в них вопросов; ведет прием граждан; изучает общественное мнение; вносит предложения в Совет района, а при необходимости – в другие государственные органы, коммерческие и некоммерческие организации и общественные объединения.
5.11. Депутат информирует избирателей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации.
5.12. Депутат обязан не менее одного раза в год отчитываться о своей работе перед избирателями округа. Для проведения отчетов, встреч с избирателями депутату предоставляется служебное помещение на безвозмездной основе.
6. Депутатская этика
6.1. Депутат обязан соблюдать правила этики.
7. Права депутата при осуществлении депутатской деятельности
7.1. Депутат или группа депутатов вправе обращаться к руководителям расположенных на территории муниципального района государственных и муниципальных органов, организаций, общественных объединений, по вопросам, находящимся в ведении муниципального района.
7.2. Обращение вносится на заседании Совета района в письменной форме. Обращение признается депутатским запросом, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов.
7.3. Орган или должностное лицо, к которому обращен депутатский запрос, должны дать ответ на него в письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня получения или в иной установленный Советом района срок.
7.4. Письменный ответ на запрос оглашается председательствующим на сессии Совета района или доводится до сведения депутатов иным путем. По результатам рассмотрения депутатского запроса депутаты вправе принять решение.
7.5. По вопросам депутатской деятельности депутат пользуется правом безотлагательного приема руководителями организаций, общественных объединений, должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления муниципального района.
7.6. Депутат обеспечивается документами, принятыми Советом района, а также документами, иными справочными и информационными материалами, официально распространяемыми другими органами местного самоуправления.
7.7. Депутат имеет преимущественное право выступать по вопросам депутатской деятельности в муниципальных средствах массовой информации. При этом материалы, представленные депутатом по поручению соответствующего комитета Совета района, подлежат обязательному опубликованию или распространению через муниципальные средства массовой информации в срок, согласованный с депутатом, но не позднее 10 дней после обращения. Редактирование представленных депутатом материалов без его согласия не допускается.
7.8. Освобождение депутата от выполнения производственных или служебных обязанностей по месту основной работы на время осуществления депутатской деятельности производится на основании официального уведомления о вызове в Совет района. При этом требование каких-либо других документов не допускается.
8. Материально-финансовое обеспечение депутатской деятельности
8.1. Депутату, работающему на постоянной основе, предоставляется отдельное служебное помещение, оборудованное мебелью, оргтехникой и средствами связи.
8.2. Депутату возмещаются транспортные расходы, связанные с депутатской деятельностью.
8.3. Депутату, освобожденному от выполнения производственных или служебных обязанностей по основному месту работы на время осуществления депутатской деятельности в Совете района или его органах, выплачивается средний заработок по основному месту работы.
8.4. Депутату, работающему на постоянной основе, предоставляется ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью 30 календарных дней и дополнительный оплачиваемый отпуск продолжительностью 15 календарных дней.
8.5.. Расходы организаций, связанные с материальным обеспечением деятельности депутата, возмещаются за счет средств местного бюджета муниципального района «Петровск-Забайкальский район».
9. Специалист Совета района.
9.1. Совет района для организации работы может иметь специалиста, работающего как на общественных началах, так и на штатной основе.
9.2. Число специалистов, работающих на постоянной основе, не может превышать одного.
9.3. Порядок и условия работы специалиста определяется должностной инструкцией.
10. Ответственность за невыполнение требований настоящего Решения
10.1. Ответственность за невыполнение требований настоящего Решения определяется законом субъекта Российской Федерации, предусматривающим административную ответственность.
-
Чичерин Б. Курс государственной науки. М., 1894. С. 117. ↑
-
Лазаревский Н. И. Самоуправление. Мелкая земская единица. СПб., 1903. С. 7. ↑
- Особенности назначения и выплаты страховой пенсии по старости
- Руководство, стили руководства)
- Виды и содержание лицензионных договоров
- Понятие правонарушения. ПУТИ ИСКОРЕНЕНИЯ ПРАВОНАРУШЕНИЙ
- Классификация источников отрасли права социального обеспечения.
- Предпринимательское право в российской системе права. Юридическая сущность предпринимательского права.
- Влияние кадровой стратегии на работу службы персонала (НА ПРИМЕРЕ АНО КСДК «ЦЕНТР РАЗВИТИЯ ЛИЧНОСТИ»)
- Понятие аппарата государственной власти (механизма государства)
- МЕСТО ВЕЩНЫХ ПРАВ В СИСТЕМЕ ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА
- Понятие, признаки, виды и правовое регулирование несостоятельности (банкротства)
- Патент в системе российского законодательства)
- Объекты и субъекты исполнения уголовного наказания. Состав отбывания уголовного наказания