Реформа местного самоуправления в России: проблема адаптации зарубежного опыта (на примере муниципальной службы…)

Содержание:

введение

Актуальность темы. Новый этап развития местного самоуправления - одной из основ конституционного строя, формы народовластия, управленческой системы решения вопросов местного значения и исполнения отдельных государственных полномочий - начат с принятием статутного закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года^[1]. Как относительно самостоятельный уровень власти и территориальной организации жизнедеятельности местное самоуправление на основе Конституции Российской Федерации 1993 года и Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ от 28 августа 1995 года, региональных законов о местном самоуправлении, принятых в предшествующее десятилетие, в основном было сформировано, прошло этап становления и стало управленческой реальностью. Однако требовалось время для закрепления принципов Европейской хартии местного самоуправления (Страсбург, 1985 год), ратифицированной Россией в 1998 году.

Необходимость развития объективировалась тем, что выявились существенные недостатки в территориальной организации и правовом регулировании местной власти, в закреплении вопросов местного значения за муниципальными образованиями различных типов, а также в механизме наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями при разграничении полномочий государственных и местных органов в бюджетной сфере, системе налогообложения, обеспечении финансовой автономии муниципалитетов. Местное самоуправление как действующий институт самоорганизации населения не было создано, и потребовался длительный переход от системы субъектно-объектных отношений к системе субъектно-субъектных взаимоотношений, в которой органы местной власти и население выступали бы равноправными партнерами.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере муниципальной службы Российской Федерации.

Предметом исследования являются нормы действующего законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, составляющие правовую основу муниципальной службы Российской Федерации.

Цель исследования – изучить процессы реформу местного самоуправления в России и проблемы адаптации зарубежного опыта на примере муниципальной службы г.о. Тольятти.

Задачи исследования:

1. рассмотреть понятие муниципальной службы как вида публичной службы;
2. выявить организационно-правовые и функциональные принципы муниципальной службы;
3. проанализировать нормативно-правовое регулирование института муниципальной службы в Российской Федерации;
4. исследовать понятие муниципального служащего;
5. определить особенности порядка поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения на примере г.о. Тольятти Самарской области;
6. выявить вопросы, связанные с кадровым составом муниципальной службы в г.о. Тольятти.

Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.

Глава 1. ФАКТОР ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА И РЕФОРМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

1.1.Предппосылки реформирования местного самоуправления в РФ

С принятием закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ взят курс на осуществление новой муниципальной реформы. На устранение недостатков и исполнение задач по развитию местного самоуправления были нацелены структуры федеральной власти, ориентированы региональные власти, руководители муниципалитетов и население, чтобы обеспечить результативность реформы, «равнозначной по целям и характеру революционным изменениям»^[2]. Конкретные задачи поставлены перед наукой, в частности, в связи с необходимостью формирования эффективных моделей местного самоуправления в субъектах РФ. Заметим, что ситуация с реформированием российского местного самоуправления, усложненная кризисными событиями в мировой экономике, начавшимися с 2008 года, остается сложной и противоречивой. Это подтверждается аналитическим докладом Института современного развития^[3] и материалами комплексного исследования муниципальной реформы за 2003-2008 годы^[4]. Муниципальная автономия в действительности оказалась ограниченной. Отношения по принципу «начальник - подчиненный» остались распространенными между главами субъектов Федерации и главами районов, городских округов, между главами районов и поселений. Особенно жесткие вертикальные отношения сложились по линии «регион - муниципальный район»: через функциональную необходимость и стереотипы деятельности, финансовую зависимость, совместное решение задач и выполнение переданных государственных полномочий в ряде регионов произошло фактическое огосударствление муниципальных районов.

Продолжают оставаться востребованными исследования факторов и процессов, посредством которых может быть активизировано развитие местного самоуправления. Важными представляются изыскания в базисной сфере муниципального строительства, исследование механизма распределения налогов между бюджетами различных уровней и источников доходов, предлагаемых федеральным центром местным бюджетам. Существенно, например, выявление причин растущей зависимости местного самоуправления от бюджетных поступлений, способов ограничения усиливающейся централизации в системе межбюджетных связей не в пользу муниципального уровня власти. Оригинальный материал по этой проблеме предложен в статье Н. С. Рутковской «Реформа межбюджетных отношений в Российской Федерации: основные направления, проблемы и перспективы»^[5].

В ряду факторов, оказывающих влияние на практику муниципального развития, находится зарубежный опыт местного самоуправления, приемлемый к внедрению в нашей стране. Что представляют собой основные составляющие развитого опыта, требующие исследования в рамках формирующейся отечественной муниципальной науки? Каковы их основные характеристики, позитивное содержание которых возможно адаптировать к условиям современной России?

Прежде всего, необходимо учитывать опыт правовой обеспеченности местного самоуправления в развитых странах. Здесь существенны основные акты международного права по вопросам определения принципов, целей и задач, функций и особенностей организации местного самоуправления в условиях демократии. Так, в п. 1 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления записано: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения»^[6]. Международные гарантии муниципалитетам при обеспечении организации, правовых рамок территориального сотрудничества содержатся в Европейской рамочной конвенции по приграничному сотрудничеству территориальных сообществ или властей^[7].

Важно подчеркнуть, что Европейской хартией закрепляется политическое содержание местного самоуправления как властного института: «Власть, данная местным органам управления, должна быть полной и исключительной <...> не должна подрываться и ограничиваться другими, центральными или региональными властями, исключая предусмотренные законом случаи» (п. 4, ст. 4). «Местные власти должны в рамках закона иметь полную свободу действий по осуществлению их инициатив в отношении любого вопроса, который не исключен из их компетенции и не передан другим властям» (п. 3, ст. 4). Эти положения - определяющие для местного самоуправления в развитых странах. Так, в ФРГ основной закон характеризует общины наряду с Федерацией и землями как уровень власти, где народ должен иметь свое представительство (п. 1, ст. 28)^[8].

Политическое содержание местного самоуправления, значимость его властных и законных интересов как фактор развития государственности существенны для признания в России: в этом залог укрепления основ конституционного строя и упрочения системы народовластия в стране. Исследовательская позиция по отношению к отрицанию политического содержания в муниципальной форме народовластия, к ограничению политической сферы федеральным и региональным основными уровнями системы публичной власти Российской Федерации («муниципальные образования, их народ обладают публичной неполитической и, разумеется, негосударственной властью»^[9]) критично воспринята не только политологами, но в среде профессиональных юристов^[10]. Представляется адекватным определение местного самоуправления в рамках новой отрасли права - муниципальном праве как властного института и «формы политической самоорганизации локальных сообществ»^[11].

1.2. Роль зарубежного опыта в реформировании местного самоуправления

Если обратиться к опыту правого регулирования местного самоуправления в США, то здесь значимы: а) практика «гомруля» (home rule) о закреплении права местных единиц на собственные хартии местного самоуправления; б) приоритетность «правила Д. Диллона» - муниципалитет вправе делать только то, что разрешено законами штата; в) принцип uires vires - «позитивного регулирования» деятельности местных органов (объем полномочий муниципалитетов устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей в хартиях самоуправления); г) принятие штатами специальных законов sunset laws, согласно которым небольшие муниципальные администрации регулярно должны подтверждать свою необходимость, иначе им грозит роспуск; д) реализация принципов инкорпорации и финансовой автономии муниципалитетов; е) обеспечение полноты реализации формулы «муниципалитеты - креатуры штатов», вытекающей из сути раздела 4 ст. 4 Конституции США (о данной каждому штату гарантии иметь республиканскую форму правления)^[12]. Необходимо, однако, отметить, что в США государственные органы штата как субъекта Федерации оставляют за собой право и на вторжение в сферу деятельности местных властей, но только в исключительных случаях и по закону (например, при выходе органов местной власти за пределы собственных полномочий, оговоренных в хартиях местного самоуправления, и нарушении законов штата муниципальными корпорациями и их объединениями).

В развитых странах базовые структуры местного самоуправления: муниципалитеты США, коммуны Франции, общины ФРГ - это инкорпорированные местные сообщества со статусом юридических лиц в правовой системе. В ФРГ общины как публично-правовые корпорации являются самоуправляющимися территориальными общностями, которые осуществляют властные полномочия на определенной территории. Эти общности характеризуются наличием жителей, территории, властных полномочий и обладают правоспособностью, так как являются юридическими лицами публичного права. Общинные корпорации также обладают дееспособностью и деликтоспособностью.

В российской практике правового обеспечения признается только гражданско-правовая субъектность муниципальных образований: в правоотношениях они выступают подобно юридическим лицам, а статусное право юридического лица закреплено за органами местного самоуправления (ст. 124)^[13].

Важно учитывать и то, что в правоприменительной терминологии в законах и нормативных правовых актах российский законодатель, согласно п. 1 ст. 2 № 131-ФЗ, установил применение в одном значении определений «местный» и «муниципальный», а также образованных на их основе слов и сочетаний применительно к местному самоуправлению. Этим установлено, что в отечественной системе местного самоуправления функционируют муниципальные образования, но нет иных видов местных единиц. В США, например, в системе местного самоуправления помимо муниципалитетов четырех видов (сити, таун, бороу, вилидж), характеризующих городской тип самоуправления, интересы местного населения обеспечивают органы самоуправления графств, тауншипов и специальных округов. В современной Франции в трехуровневой системе местного управления наряду с более чем 36 700 коммунами функционируют 101 департамент и 22 региона - административно-территориальные единицы, наделенные статусом местных коллективов. В ФРГ наряду с четырьмя управленческими типами общинного самоуправления (Северогерманский совет, Южногерманский совет, «Неправильный магистрат», бургомистр) в двухуровневой системе местного самоуправления интересы граждан обеспечивают органы местной власти районов (уездов) и городов-районов.

Значимой составляющей зарубежного опыта выступает государственная поддержка разнообразных форм местных единиц. В США, например, в целях финансовой поддержки местной жизнедеятельности центральные власти обеспечивают предоставление местным органам субсидий и субвенций. В стране действует более 60 федеральных программ, направленных на поддержку развития муниципалитетов, функционируют подсистемы предоставления важнейших и блоковых грантов, субвенций нового федерализма по варианту general revenue sharing. Используются и прямые контакты федеральных органов с органами местной власти с подключением системы федеральных займов и федерального гарантирования займов, получаемых муниципалитетами из других источников. Отмечая роль субвенций для местного самоуправления, профессор Ричмондского университета А. Ганликс констатирует, что ни один муниципалитет не обходится без прямой связи с государством, не существует ни одной функции местного самоуправления, под которую не принята была бы соответствующая федеральная программа^[14].

На субъекты Федерации (штаты) возложена ответственность за строительство шоссейных дорог, частично - за развитие сетей электро- и газоснабжения на местных территориях. Существенным источником городских бюджетов в США являются отчисления из бюджетов штатов. По таким статьям расходов, как дорожное строительство, образование и социальное обеспечение, ассигнования штатов составляют соответственно 33%, 50%, 80% совокупных средств органов местного самоуправления. Ежегодный совокупный доход местных органов управления в среднем составляет 438,8 млрд долларов. В общей сумме доходов местных органов две трети обеспечиваются собственными источниками, а одна треть формируется за счет передачи средств из федерального бюджета и бюджетов штатов^[15].

Финансовая поддержка из бюджетов вышестоящих уровней государственного управления сегодня важнейшая основа совместного осуществления многих социальных и экономических программ в США на местном уровне.

Значима финансовая поддержка местных сообществ и во Франции, где государственные дотации в бюджет коммун составляют 35%. В условиях проводимой в стране реформы - децентрализации административно-территориального управления - действует эффективная система контрактного вовлечения частного предпринимательства в сферу муниципального хозяйства. Ее основные формы - концессия, аренда, заинтересованное управление. Для обеспечения финансовой самостоятельности коммун и коммунального налогообложения закреплены четыре основных местных налога: на недвижимость, на природные ресурсы, за проживание, профессиональный налог.

В зарубежной практике местного самоуправления существенен опыт программирования развития муниципалитетов², который может быть востребован городскими муниципальными образованиями России, так как конкретной формой обеспечения муниципальных интересов являются проекты и программы комплексного социально-экономического развития (далее - ПКСЭР). При внедрении опыт соотносим с отечественными вариантами программного развития российских городов (например, технополис «Заречный» в Свердловской области, культурный комплекс Архангельска, модель программирования развития для малых городов в г. Мышкин Ярославской области). Учет зарубежного опыта позволяет совершенствовать российские отраслевые и комплексные (собственно ПКСЭР по их содержательному основанию) муниципальные программы, вычленять среди них вертикальные и горизонтальные - связанные с ресурсным, информационным, финансовым обеспечением, задействовать независимые программы коммерческого характера.

В ФРГ в качестве инструмента развития городских общин действует национальный проект развития городов «Nationalen Stadtentwicklungspolitik»³, в состав которого включен ряд специальных программ, отражающих текущее и инновационное развитие городских территорий. В программах отражена не только правовая, экономическая, управленческая политика городских органов власти по развитию, но и определены формы и уровень вовлеченности населения в систему городского развития. Подобная политика сфокусирована на создании новых практических форм сотрудничества и партнерства. При этом федеральные органы финансируют только треть программ проекта - около 890 млн евро. С учетом финансового участия субъектов Федерации - федеральных земель и общин - общая сумма проекта составила в 2009 году 2,7 млрд евро. В 2010 году федеральное правительство предоставило для реализации программного проекта развития немецких городов дополнительно 95 млн евро федеральных средств.

Для развития российского местного самоуправления существенен зарубежный опыт структурной организации и формирования муниципальной власти. В практических моделях муниципальной организации «мэр - совет», менеджерной, комиссионной моделях и др. на основе оптимального соотношения основных компонентов структуры (представительного органа, высшего должностного лица, местной администрации) при наделении их в различных пропорциях полномочиями местного самоуправления выстраивается и модель, адекватная набору функций органов местного самоуправления в муниципалитете. Например, преимущество использования мажоритарной системы выборов в одномандатных округах в том, что избранные по этой системе депутаты более приближены к своим избирателям, хорошо знают избирательные округа и интересы жителей (система наиболее приемлема для малых муниципалитетов).

При пропорциональной системе, основанной на выборе списков избирательных объединений, личные связи и персональная ответственность депутатов перед избирателями не играют большой роли. Однако трудности применения этой избирательной системы связаны с неразвитостью политической структуры российского общества, низкой политической и правовой культурой населения и отсутствием устойчивых муниципальных избирательных объединений, основанных на общности взглядов о путях развития муниципального образования.

По второй модели выборы проходят также в два тура, но с использованием как мажоритарной, так и пропорциональной системы. Избираемые выставляют кандидатуры не индивидуально, а в составе закрытых списков партий.

Существенная составляющая зарубежного опыта и эффективности местного самоуправления - контроль со стороны органов государственной власти.

В современной Германии задействованы оба типа государственного контроля. Во-первых, государственными, в частности земельными органами, осуществляется правовой контроль законности решений и действий местных властей районов (крайстагов и ландратов) и общин (общинных советов и бургомистров). Во-вторых, государственными органами осуществляется административный контроль, например руководителем окружной земельной администрации в отношении районов и общин при исполнении местными органами порученных государственных задач. Показательны для адаптации в современной России управленческая практика земли ^[16]

Северный Рейн - Вестфалия и опыт организации местного самоуправления в земле Бавария^[17]. На эффективность опыта Германии по надзору за законностью действий местных органов власти в целях повышения эффективности муниципального управления в России указывают и российские исследователи^[18].

В силу утверждения двухуровневой системы местного самоуправления и в целях обеспечения поселенческого принципа территориальной организации муниципальной практики в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ в субъектах РФ резко возросло число муниципальных образований, особенно городских и сельских поселений в составе муниципальных районов.

Количественный рост местных единиц актуализировал проблемы координации и взаимодействия государственной региональной власти и органов муниципальных образований на территории конкретного субъекта РФ. В связи с этим представляется важным адаптировать российским условиям зарубежный опыт взаимодействия государственных и муниципальных органов управления с использованием эффективных механизмов координации их деятельности на территории регионов.

Франция имеет уникальный опыт децентрализации административно-территориального управления с изменением режима контроля префекта на местных территориях посредством перехода от априорного варианта на апостериорный с конкретизацией компетенции местной представительной и исполнительной власти, способов взаимодействия местных и государственных органов. Обратим внимание и на то, что в унитарной модели государственного устройства Франции взаимодействие регионального и других уровней местного управления, например департаментов и коммун, которое имело свои особенности до реформы административно-территориального управления (например, регионы до марта 1986 года являлись государственными территориальными образованиями с государственной системой управления), обретает в условиях децентрализации новое качество. В соответствии с целями реформы (децентрализации) административно-территориального управления (активизация потенциала населения, развитие демократии, повышение качества управляемости территорий в стране) регионы были трансформированы в самоуправляемые территориальные единицы с собственными выборными органами и получили статус местных коллективов в новой трехуровневой системе французского местного управления.

Интерес представляет и опыт работы окружной администрации в ФРГ по координации государственного и местного управления, поддержке и контролю местного самоуправления. Здесь эффективной формой взаимодействия земельных государственных органов и местного управления выступает институт главы окружной администрации. В земле Бавария, например, семь земельных округов. Окружная администрация Франкфурта (земля Гессен) реализует цели координации и планомерного развития районов и общин, обеспечивает землеустройство в округе, развитие инфраструктуры, перспективное планирование, согласование экономических и хозяйственных интересов входящих в округ местных единиц.

Окружной президент действует в правовом режиме, установленном, например, в земле Северный Рейн - Вестфалия, законом «Об организации управления землей». Президент земельного округа реализует четыре группы основных полномочий: а) полномочия собственной компетенции, связанные с обеспечением функций государственного управления в земельном округе; б) контрольные полномочия в отношении местных единиц, функционирующих на территории округа, двух видов - общий надзор при реализации местными управленческими структурами собственной компетенции и административный контроль возложенных на местные органы государственных обязанностей; в) полномочия инстанции, опосредствующей жалобы населения в суд на неправомерные действия администрации; г) полномочия планирующего органа, в соответствии с которыми осуществляется координационное планирование транспортных магистралей и развития электросетей, мероприятий по охране окружающей среды в округе, развитию сельского и лесного хозяйства. Глава окружной администрации координирует также привлечение частного капитала в эти сферы^[19].

Существенной составляющей муниципального управления в развитых странах является опыт межмуниципальной кооперации, деятельности объединений и союзов местных единиц, приемлемый для современной России. Отметим интегрирующую роль 282 метрополитенских регионов в США, в ряду которых Нью-Йорк - север Нью-Джерси - Лонг-Айленд, Лос-Анджелес - Анахайм - Риверсайд, Миннеаполис - Сент-Пол^[20], формы межкоммунального сотрудничества во Франции (скооперированные государственные организации, коммунальные синдикаты, дистрикты, городские сообщества в Бордо, Дюнкерке, Лилле, Лионе, Страсбурге, Шербуре и 160 специализированных межкоммунальных округов), уникальный опыт функционирования межобщинных объединений в ФРГ по модели ассоциации городских и сельских общин Саарбрюккен в земле Саар.

В немецких землях как субъектах Федерации действуют съезд городов (объединяет города не районного подчинения), союз городов и общин (объединяет местные единицы районного подчинения), съезд районов (объединяет районы). Общефедеральными ассоциациями являются Немецкий союз городов и общин и Немецкий съезд районов. В состав Немецкого союза входит 735 членов, в их числе 144 города - непосредственных члена, 601 город - косвенный член, входящий в 11 земельных союзов. В Немецкий союз городов также входят 8 региональных и специализированных союзов в качестве его чрезвычайных членов. Сегодня межмуниципальное сотрудничество за рубежом и возможности его осуществления в России посредством различных форм межмуниципальной кооперации сдвигаются в фокус приоритетных исследований местного самоуправления^[21].

Уровни местного самоуправления - власти, максимально приближенной к населению, - функционируют в развитых странах в режиме децентрализации и разграниченной компетенции, что способствует местной жизнедеятельности и проявляется в эффективности комплексного развития и социальной организации местных единиц. Во Франции прямая поддержка коммун идет от департаментов и регионов в трехуровневой системе местного самоуправления. Департаменты оказывают помощь коммунам по вопросам занятости населения, созданию новых предприятий. Регионы поддерживают департаменты и коммуны финансовыми средствами; на этой основе утверждаются новые формы взаимодействия, например, создаются специальные совместные комиссии. Регионы в виде общей дотации децентрализации выделяют премии, используют специальные региональные субсидии (до 20%) в бюджеты коммун для стимулирования экономических процессов и хозяйственного развития (жилье, строительство, дороги, благоустройство территорий). Коммуны наряду с департаментами ведают архивами, библиотеками, музеями, художественными школами, совместно участвуют в гарантированном обеспечении специальных выплат по обеспечению восстановительного дохода социальных слоев, впавших в бедность.

Глава 2. Проблема адаптации зарубежного опыта на примере муниципальной службы г.г. Тольятти

2.1. Порядок поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения на примере г.о. Тольятти

Порядок поступления на муниципальную службу, ее прохождение и прекращение регулируется главой 4 Федерального закона № 25-ФЗ. Часть 1 ст. 16 Федерального закона № 25-ФЗ устанавливает требования и условия замещения гражданами должностей муниципальной службы.

Во-первых, на муниципальную службу вправе поступать граждане, достигшие возраста 18 лет. Из этого следует, что к трудовым отношениям, складывающимся на муниципальной службе, неприменимо общее правило трудового законодательства о возможности заключения трудового договора с гражданами, достигшими возраста 16 лет (см. ст. 63 ТК РФ). Кроме того, недопустимо установление более высокого возрастного ценза.

Во-вторых, граждане, поступающие на муниципальную службу, должны владеть государственным языком Российской Федерации, которым в соответствии со ст. 68 Конституции РФ и ст. 1 Федерального закона «О государственном языке Российской Федерации»^[22] является русский язык. При этом по данному вопросу необходимо учитывать позицию Верховного Суда РФ, который указал, что установление субъектом Российской Федерации требования о владении государственными языками республик является неправомерным, федеральное законодательство не содержит норм, предоставляющих законодателю субъектов Российской Федерации право каким-либо образом расширять объем такого рода требований либо его дополнять^[23].

В-третьих, граждане, поступающие на муниципальную службу, должны соответствовать квалификационным требованиям, которые установлены Федеральным законом № 25-ФЗ. Кроме того, поступление на муниципальную службу возможно при отсутствии обстоятельств, указанных в ст. 13 Федерального закона № 25-ФЗ и в ст. 44.1 Устава г.о. Тольятти.

Постановлением Мэра г.о. Тольятти утвержден Перечень квалификационных требований к должностям муниципальной службы в г.о. Тольятти^[24].

Частью 2 ст. 16 Федерального закона № 25-ФЗ введен запрет на установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего. Указанный запрет перекликается с положением ч. 1 ст. 3 ТК РФ, запрещающим дискриминацию в сфере труда, и напрямую вытекает из принципа равного доступа к муниципальной службе.

Так, прокурор г. Петрозаводска обратился в суд с иском к главе Петрозаводского городского округа и Н.И.А. о расторжении дополнительного соглашения к трудовому договору по тем основаниям, что назначение Н.И.А. на муниципальную должность проведено с нарушением ч. 2 ст. 16 Федерального закона № 25-ФЗ.

Судом было установлено, что назначение Н.И.А. заместителем главы администрации Петрозаводского городского округа - руководителем аппарата произведено главой Петрозаводского городского округа в нарушение положений п. 28 ст. 19 Устава Петрозаводского городского округа, без согласования с Петрозаводским городским Советом. Учитывая изложенные обстоятельства, принятие главой Петрозаводского городского округа вышеуказанного распоряжения в нарушение положений Устава

Петрозаводского городского округа, являющегося актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов муниципального образования - без согласования с представительным органом, то есть без учета мнения населения Петрозаводского городского округа, интересы которого представляет Петрозаводский городской Совет, противоречит основополагающим принципам и нормам организации местного самоуправления в Российской Федерации, которые строятся на началах законности (легитимности) обретения власти, обязательного учета волеизъявления народа.

При таких обстоятельствах Н.И.А., как лицо, замещающее главную муниципальную должность, не наделена в установленном порядке публично - властными полномочиями по решению вопросов местного значения и вопросам по реализации переданных государственных полномочий обязательных для неопределенного круга лиц, что, как полагает судебная коллегия, исключает возможность дальнейшего замещения ею данной муниципальной должности.

Также судебная коллегия нашла, что назначение Н.И.А. на должность является нарушением ч. 2 ст. 16 Федерального закона № 25-ФЗ.

Учитывая обстоятельства, дав оценку имеющимся в деле доказательствам в их совокупности, принимая во внимание, что назначение Н.И.А. на главную муниципальную должность произведено в нарушение порядка, установленного Уставом Петрозаводского городского округа, что является достаточным основанием для освобождения ответчика от занимаемой в настоящее время муниципальной должности, суд первой инстанции, руководствуясь вышеуказанными нормами, пришел к правильному выводу об удовлетворении заявленных прокурором г. Петрозаводска требований об обязании главы Петрозаводского городского округа расторгнуть с Н.И.А. указанное дополнительное соглашение к трудовому договору^[25].

Необходимо учитывать, что гражданину может быть отказано в поступлении на муниципальную службу как в случае наличия ограничений, так и в случае отсутствия необходимых для замещения конкретной должности деловых качеств (ст. 64 ТК РФ).

Например, Ростовский областной суд признал надлежащим уведомлением письменный ответ, данный главой администрации района, в котором в качестве основания отказа в приеме на работу была указана оценка деловых качеств гражданки, претендующей на замещение должности муниципальной службы^[26].

В соответствии с п. 1 ст. 46 Устава г.о. Тольятти поступление гражданина на муниципальную службу осуществляется в результате назначения на должность муниципальной службы на условиях трудового договора в соответствии с трудовым законодательством с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом № 25-ФЗ.

В ч. 1 ст. 17 Федерального закона № 25-ФЗ и п. 2 ст. 46 Устава г.о. Тольятти установлено, что при замещении должности муниципальной службы заключению трудового договора может предшествовать конкурс, в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности муниципальной службы.

Ст. 17 Федерального закона № 25-ФЗ не устанавливает обязательного проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы, используя формулировку «может предшествовать конкурс». В этой связи возникает вопрос: в чьем ведении находится решение вопроса о необходимости проведения конкурса, кто решает вопрос о том, для каких должностей муниципальной службы конкурс необходим, для каких нет. В законодательстве субъектов Российской Федерации о муниципальной службе по этому поводу встречаются различные подходы: одни полностью повторяют формулировку федерального закона, другие - предоставляют право решить вопрос о конкурсе муниципальным образованиям. С учетом того, что порядок проведения конкурса регламентируется правовыми актами муниципальных образований, полагаем, что в данном правовом акте необходимо установить не только процедурные вопросы, но и перечень (или группы) должностей, замещаемых на основе конкурса.

Так, порядок проведения такого конкурса в г.о. Тольятти устанавливается решением Думы^[27]. Согласно Порядка проведения конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы и формирования конкурсной комиссии в органах местного самоуправления г.о. Тольятти конкурс проводится в два этапа:

• на первом этапе производится оценка документов для участия в конкурсе, после чего конкурсная комиссия принимает решение о прохождении или непрохождении претендентами первого этапа конкурса;
• на втором этапе конкурсная комиссия проводит конкурс непосредственно с претендентами с применением различных методов оценки профессиональных и личностных качеств претендентов.

По итогам проведения конкурса конкурсная комиссия принимает одно из следующих решений: а) о признании одного из участников победителем конкурса; б) о признании всех претендентов не соответствующими требованиям к вакантной должности муниципальной службы; в) о признании конкурса несостоявшимся.

По результатам конкурса на основании решения конкурсной комиссии представитель нанимателя (работодателя) или уполномоченное им должностное лицо заключает трудовой договор и назначает на должность муниципальной службы одного из кандидатов, отобранных конкурсной комиссией по результатам конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы.

Согласно п. 3 Устава г.о. Тольятти, аттестация муниципального служащего проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности муниципальной службы. Аттестация муниципального служащего проводится один раз в три года. Положение о проведении аттестации муниципальных служащих утверждается постановлением администрации в соответствии с типовым положением о проведении аттестации муниципальных служащих, утверждаемым законом Самарской области^[28].

В широком смысле аттестация - процесс, в ходе которого решаются задачи формирования высокопрофессионального кадрового корпуса муниципальных служащих, обеспечения стабильности кадров муниципальной службы, выявления потенциальных возможностей муниципальных служащих с целью наиболее эффективного использования их способностей и т.д. В узком смысле - это процесс, благодаря которому совершенствуется деятельность органа местного самоуправления по подбору и расстановке муниципальных служащих, повышению их квалификации^[29].

Согласно Положения о проведении аттестации муниципальных служащих в органах местного самоуправления г.о. Тольятти^[30] аттестация муниципального служащего проводится в целях определения соответствия муниципального служащего замещаемой должности муниципальной службы на основе оценки его профессиональной служебной деятельности. Аттестация призвана способствовать формированию кадрового состава муниципальных служащих в органах местного самоуправления, повышению их профессионального уровня, решению вопросов, связанных с изменением условий оплаты труда муниципальных служащих.

Аттестация муниципального служащего проводится один раз в три года. Для проведения аттестации муниципальных служащих правовым актом представителя нанимателя (работодателя) формируется аттестационная комиссия. Аттестация может проводиться в форме собеседования, тестирования, экзамена по вопросам профессиональной служебной деятельности аттестуемого муниципального служащего.

По результатам аттестации аттестационной комиссией принимается одно из следующих решений в отношении муниципального служащего:

а) соответствует замещаемой должности муниципальной службы; б) соответствует замещаемой должности муниципальной службы и рекомендуется к включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности муниципальной службы в порядке должностного роста; в) соответствует замещаемой должности муниципальной службы при условии успешного получения дополнительного профессионального образования; г) не соответствует замещаемой должности муниципальной службы.

Результаты аттестации сообщаются аттестованным муниципальным служащим непосредственно после подведения итогов голосования.

В муниципальных образованиях, в которых в соответствии с муниципальными правовыми актами создан кадровый резерв для замещения вакантных должностей муниципальной службы, представитель нанимателя (работодателя) в течение одного месяца после проведения аттестации по ее результатам издает правовой акт органа местного самоуправления, муниципального органа о том, что муниципальный служащий подлежит включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения должности муниципальной службы в порядке должностного роста^[31].

Муниципальный служащий в случае признания его не соответствия замещаемой должности с его согласия переводится на другую должность. При отказе муниципального служащего от перевода на другую должность муниципальной службы или невозможности перевода муниципального служащего с его согласия на другую должность представитель нанимателя вправе принять решение об увольнении муниципального служащего в связи с несоответствием замещаемой должности вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации.

В силу ч. 1 ст. 19 Федерального закона № 25-ФЗ трудовой договор с муниципальным служащим может быть расторгнут по основаниям, предусмотренным ТК РФ, а также по основаниям, установленным в данной статье.

Так, в силу п. 10 ч. 1 ст. 83 ТК РФ трудовой договор подлежит прекращению по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, в частности в случае прекращения допуска к государственной тайне, если выполняемая работа требует такого допуска.

Прекращение трудового договора по основаниям, предусмотренным пунктами 2, 8, 9, 10 или 13 части первой указанной статьи, допускается, если невозможно перевести работника с его письменного согласия на другую имеющуюся у работодателя работу, которую работник может выполнять с учетом его состояния здоровья. При этом работодатель обязан предлагать работнику все отвечающие указанным требованиям вакансии, имеющиеся у него в данной местности. Предлагать вакансии в других местностях работодатель обязан, если это предусмотрено коллективным договором, соглашениями, трудовым договором.

Например, судом было установлено, что должность, замещаемая С. в администрации муниципального района, включена в номенклатуру должностей работников указанной администрации, подлежащих оформлению на допуск к государственной тайне. При прохождении муниципальной службы по указанной должности С. подписано дополнительное соглашение к трудовому договору об оформлении ей допуска к государственной тайне. При этом С. приняты добровольные обязательства о соблюдении требований законодательства Российской Федерации о государственной тайне, а также она была предупреждена о том, что в случае даже однократного нарушения взятых на себя обязательств защиты государственной тайны ее допуск к государственной тайне может быть прекращен.

Распоряжениями администрации муниципального района С. прекращен допуск к сведениям, составляющим государственную тайну, в связи с нарушением С. порядка выезда за пределы Российской Федерации лиц, имеющих допуск к государственной тайне, а именно С. не были согласованы с руководителем, принявшим решение о ее допуске к государственной тайне, выезды за границу, и она уволена с муниципальной службы по пункту 10 части первой статьи 83 ТК РФ.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что вмененные С. нарушения требований Закона РФ «О государственной тайне» и принятых в его исполнение актов законодательства являются правомерным основанием для прекращения истцу допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, и последующего увольнения со службы.

Судом также было установлено, что на момент увольнения истца у работодателя имелись вакантные должности, которые могли быть предложены С. с учетом ее квалификации, опыта работы, не требующие оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну. Работодателем в нарушение положений части второй статьи 83 ТК РФ вакантные должности не были предложены истцу, в связи с чем суд пришел к выводу о нарушении ответчиком порядка увольнения С. и наличии оснований для восстановления ее в прежней должности .

Трудовой договор может быть прекращен и по другим основаниям, предусмотренным ТК РФ и иными федеральными законами. Такие основания, в частности, предусмотрены положениями ч. 1 ст. 19 Федерального закона № 25- ФЗ:

1. достижение предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы. Предельный возраст обозначен в ч. 2 ст. 13 Федерального закона № 25-ФЗ - 65 лет. Кроме того, допускается продление срока нахождения на муниципальной службе муниципальных служащих, достигших предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы. Так, суд правомерно удовлетворил требование о восстановлении в должности заместителя главы администрации муниципального района, взыскании заработной платы за время вынужденного прогула и компенсации морального вреда, поскольку распоряжение об увольнении истца было издано лицом, в полномочия которого это не входило, кроме того, распоряжение не было согласовано с собранием депутатов муниципального района ;
2. прекращение гражданства Российской Федерации, прекращение гражданства иностранного государства.

Например, у П., являющегося муниципальным служащим, занимающим высшую категорию должностей, отсутствует гражданство Российской Федерации. При этом было установлено, что П. получил паспорт гражданина России на основании паспорта гражданина СССР с отметкой о наличии гражданства России. Последний получен в 1995 году в Республике Казахстан с нарушением действовавшего законодательства. Фактически по заключению УФМС паспорт П. не выдавался и в гражданство России в установленном порядке он не принимался. По результатам проверки 31 мая 2013 г. УФМС вынесено заключение об отсутствии гражданства России у П. Сведения о наличии гражданства других государств у П. нет. В иске П. о признании незаконным действий УФМС отказано 7 ноября 2013 г. Решение вступило в силу 24 января 2014 г. Верховный Суд РФ 24 июня 2014 г. оставил решение без изменений^[32]

На первый взгляд трудовые отношения с муниципальным служащим должны быть прекращены на основании п. 2 ч. 1 ст. 19 Федерального закона № 25-ФЗ в связи с прекращением гражданства России. Однако указанное основание не может быть применено в силу того, что гражданство России у П. не прекращалось;

1. несоблюдение ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой и установленных ст. 13, 14, 14.1 и 15 Федерального закона № 25-ФЗа. О судебной практике, связанной с применением норм п. 3 ч. 1 ст. 19

Федерального закона № 25-ФЗ. Например, исковые требования об обязаниии расторгнуть с муниципальным служащим трудовой договор были удовлетворены правомерно, поскольку при поступлении на муниципальную службу лицо скрыло факт занятия должностей в коммерческих организациях, который являлся препятствием к поступлению на муниципальную службу . В другом случае, в удовлетворении исковых требований об отмене приказа о прекращении трудового договора с работником, восстановлении на работе, взыскании среднего заработка за время вынужденного прогула, взыскании компенсации морального вреда было правомерно отказано в полном объеме, поскольку истец не соответствует квалификационным требованиям, предъявляемым к стажу муниципальной службы .

1. применение административного наказания в виде дисквалификации. Дисквалификация - лишение физического лица права замещать в том числе должности муниципальной службы.

Ст. 19 Федерального закона № 25-ФЗ допускается продление нахождения на муниципальной службе муниципальных служащих, достигших предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы. Однократное продление срока нахождения на муниципальной службе муниципального служащего допускается не более чем на один год.

Так, по одному из дел, приняв во внимание, что в соответствии со ст. 59 ТК РФ срочный трудовой договор может быть заключен по соглашению сторон, суд посчитал, что заключение срочного трудового договора (контракта) сроком до одного года с муниципальным служащим возможно при наличии договоренности сторон о продолжении служебных отношений, а также при условии, что ранее заключенный с ним трудовой договор (контракт) был прекращен по соответствующим основаниям. Суд указал, что продление срока службы муниципального служащего после достижения предельного возраста зависит именно от обоюдного согласия сторон, при этом ссылки истца на дискриминацию по возрастному признаку в этом случае являются несостоятельными. В частности, Конституционным Судом РФ неоднократно указывалось, что принцип равенства, закрепленный в ст. 19 (ч. 1 и 2) Конституции РФ, не препятствует законодателю при осуществлении правового регулирования труда (прохождения службы) устанавливать различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям (в том числе вводить правила, касающиеся условий замещения отдельных должностей и оснований освобождения от должности), если эти различия являются объективно оправданными, обоснованными и соответствуют конституционно значимым целям. Такие различия, основанные на специфических (квалификационных) требованиях, связанных с определенной работой, согласно п. 2 ст. 1 Конвенции МОТ № 111, не считаются дискриминацией. Следовательно, установление предельного возраста для нахождения на муниципальной службе, как обусловленного спецификой профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий муниципальных органов, не может оцениваться как дискриминационное ограничение конституционных прав^[33].

Федеральный закон № 25-ФЗ не оговаривает, в каком порядке и в какой форме осуществляется продление срока нахождения на муниципальной службе муниципальных служащих, достигших предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы. Судебные органы на этот счет указывают, что, поскольку Федеральным законом № 25-ФЗ порядок оформления служебных отношений в связи с продлением срока нахождения на муниципальной службе не урегулирован, необходимо руководствоваться нормами ТК РФ (Апелляционное определение Московского областного суда от 31.01.2013 г. по делу № 33-1674/2013(33-28184/2012).

2.2. Правовое регулирование работы с кадровым составом на муниципальной службе на примере г.о. Тольятти

Организация кадровой работы муниципального образования определена в главе 8 Федерального закона 25-ФЗ. При этом каждое муниципальное образование самостоятельно решает, каким образом такая работа будет организована и какие из установленных обязанностей будут закреплены за соответствующими отделами или должностными лицами.

В г.о. Тольятти при мэрии действует Управление муниципальной службы и кадровой политики мэрии г.о. Тольятти, основной целью которого является формирование и реализация кадровой политики в органах местного самоуправления, муниципальных предприятиях и учреждениях г.о. Тольятти, организация управления муниципальной службой и персоналом органов местного самоуправления; организация кадровой работы с персоналом мэрии, руководителями муниципальных предприятий и учреждений, а также регистрация трудовых договоров, заключаемых между работником и работодателем - физическим лицом, не являющимся индивидуальным предпринимателем, на территории г.о. Тольятти^[34].

В число задач Управления входят:

• формирование и обеспечение реализации кадровой политики в органах местного самоуправления, муниципальных предприятиях и учреждениях;
• координация работы по организации муниципальной службы в органах местного самоуправления, координация и контроль деятельности кадровых служб муниципальных предприятий и учреждений в части организации работы с персоналом;
• организация и проведение кадровой работы с персоналом мэрии, руководителями муниципальных предприятий и учреждений; внедрение и развитие кадровых технологий с персоналом мэрии, а также с руководителями муниципальных предприятий и учреждений;
• организация и осуществление мероприятий по профилактике коррупционных и иных правонарушений в мэрии городского округа Тольятти, обеспечению соблюдения муниципальными служащими запретов, ограничений, обязательств и правил служебного поведения.

Общие принципы организации и деятельности системы подготовки высококвалифицированных кадров для муниципальной службы на договорной основе закреплены в ст. 28.1 Федерального закона № 25-ФЗ.

Правовая регламентация подготовки кадров для муниципальной службы представляет собой полную аналогию соответствующего механизма правового регулирования, действующего в отношении государственной гражданской службы. Составными частями механизма подготовки кадров для муниципальной службы являются:

• нормы о проведении конкурсов на заключение договора о целевом обучении в образовательных организациях высшего (в том числе дополнительного профессионального) образования;
• требования к договору о целевом обучении, его содержанию, порядку заключения, исполнения, расторжения;
• правила о финансовом обеспечении расходов на целевое обучение.

Органы местного самоуправления могут осуществлять организацию

подготовки граждан для муниципальной службы на договорной основе в соответствии с законодательством Российской Федерации об образовании (в качестве основного акта здесь выступает Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации») и с учетом положений Федерального закона № 25- ФЗ.

В целях организации работы по подбору и расстановке кадров, стабильного кадрового обеспечения, своевременного замещения вакантных должностей муниципальной службы в органах местного самоуправления г.о. Тольятти квалифицированными специалистами, мэрией г.о. Тольятти утверждено Положение о кадровом резерве для замещения вакантных должностей муниципальной службы в г.о. Тольятти^{[35] [36]}.

Формирование кадрового резерва осуществляется Комиссией по формированию кадрового резерва для замещения вакантных должностей муниципальной службы в органах местного самоуправления. Кадровый резерв формируется в соответствии с должностями муниципальной службы согласно штатному расписанию в органах местного самоуправления, отдельно по каждому органу местного самоуправления и утверждается соответственно председателем Думы, мэром ежегодно по состоянию на первое января следующего за отчетным года.

Одним из важных условий развития муниципальной службы является повышение профессионализма и компетентности кадрового состава органов местного самоуправления, которое взаимосвязано с созданием и эффективным применением системы непрерывного профессионального развития муниципальных служащих. Отсутствие необходимых профессиональных знаний и навыков муниципальных служащих в Самарской области приводит к снижению эффективности принимаемых решений на муниципальной службе в Самарской области, в связи с чем, Правительство Самарской области утвердило государственную программу «Развитие муниципальной службы в Самарской области на 2016 - 2019 годы» .

Цель данной программы является содействие развитию и совершенствованию муниципальной службы в Самарской области, повышение престижа муниципальной службы в Самарской области.

Конечными результатами реализации Государственной программы являются: создание группы перспективных руководителей для замещения ключевых должностей в различных муниципальных образованиях в Самарской области; профессиональный подбор муниципальных служащих в Самарской области; расширение возможностей поиска профессиональных кадров для муниципальной службы в Самарской области и улучшение качественного состава муниципальных служащих в Самарской области; повышение престижа работы в органах местного самоуправления муниципальных образований Самарской области; повышение квалификации муниципальных служащих в Самарской области для эффективного исполнения возложенных на них задач; наличие данных о качестве повышения квалификации муниципальных служащих в Самарской области посредством персонального анкетирования муниципальных служащих в Самарской области, прошедших повышение квалификации; совершенствование организационных и правовых механизмов профессиональной служебной деятельности муниципальных служащих в Самарской области; профессиональный подбор муниципальных служащих в Самарской области и улучшение качественного состава муниципальных служащих в Самарской области; повышение результативности и качества работы органов местного самоуправления муниципальных образований Самарской области; своевременное принятие новых муниципальных правовых актов, касающихся муниципальной службы в Самарской области; повышение информированности и компетентности муниципальных служащих в Самарской области в вопросах защиты персональных данных и информационной безопасности; повышение компетентности муниципальных служащих в Самарской области при использовании информационных технологий.

Анализ состояния кадрового потенциала муниципальных служащих г.о. округа Тольятти показывает, что доля лиц, имеющих высшее профессиональное образование, составляла 97,9%, из них 8,7% муниципальных служащих имеют второе высшее образование, а количество муниципальных служащих, имевших ученую степень, снизилось до 2,0% в связи с их увольнением из органов местного самоуправления. Доля муниципальных служащих, имеющих высшее образование по специальности «Г осударственное и муниципальное управление», составила 9,96% от общего количества муниципальных служащих городского округа Тольятти. Кроме того, 1,4% муниципальных служащих по уровню образования не соответствовали квалификационным требованиям по замещаемым должностям муниципальной службы .

С учетом современных потребностей и динамичности развития муниципальной службы необходимо формировать систему профессионального развития муниципальных служащих на основе долгосрочного планирования и гарантированного финансирования из бюджета городского округа Тольятти. Решение проблемы программно-целевым методом позволит наилучшим способом скоординировать деятельность и достичь желаемых результатов.

В связи с чем, развитие муниципальной службы в г.о. Тольятти должно осуществляться в соответствии с единой программой, которая позволила бы подойти к решению проблем комплексно, будет способствовать формированию у муниципальных служащих необходимых профессиональных знаний, умений и навыков, позволяющих эффективно выполнять должностные обязанности, то есть позволит обеспечить необходимые последовательность и системность реализации мероприятий по развитию муниципальной службы, ее оптимальных организационно-правовых и методологических предпосылок.

Для этого необходимо развитие и совершенствование организационных, информационных, правовых, финансовых основ муниципальной службы в органах местного самоуправления г.о. Тольятти; повышение эффективности профессиональной деятельности муниципальных служащих и престижа муниципальной службы в г.о. Тольятти. Для достижения данной цели целесообразно: совершенствовать муниципальную нормативно-правовую базу, регулирующую вопросы муниципальной службы в г.о. Тольятти; сформировать систему непрерывного обучения, профессиональной переподготовки и повышения квалификации для профессионального развития муниципальных служащих; внедрять эффективные технологии и современные методы работы, направленные на повышение компетенции муниципальных служащих, обеспечение условий для их результативной профессиональной служебной деятельности; создать условия для обеспечения устойчивого развития кадрового потенциала, повышения эффективности, престижа, открытости и прозрачности муниципальной службы в г.о. Тольятти.

Проведенный во второй главе работы анализ правового статуса муниципального служащего и порядка прохождением муниципальной службы, позволяет подвести следующие итоги.

1. Муниципальный служащий: 1) гражданин Российской Федерации или гражданин иностранного государства-участника соответствующих международных договоров Российской Федерации; 2) исполняет обязанности по должности муниципальной службы; 3) получает денежное содержание, выплачиваемое из средств местного бюджета.
2. Закрепление в Федеральном законе № 25-ФЗ перечня прав и обязанностей муниципальных служащих является важным правовым достижением. Однако в законе права муниципального служащего носят достаточно абстрактный характер, большая часть обязанностей носит формальный характер и в незначительной степени влияет на детализацию правового статуса муниципального служащего.
3. Анализ состояния кадрового потенциала муниципальных служащих г.о. округа Тольятти показывает, что с учетом современных потребностей и динамичности развития муниципальной службы необходимо сформировать систему профессионального развития муниципальных служащих на основе долгосрочного планирования и гарантированного финансирования из бюджета г.о. Тольятти. Решение проблемы программно-целевым методом позволит наилучшим способом скоординировать деятельность и достичь желаемых результатов.

Заключение

Можно утверждать, что межуровневые отношения сами по себе не приводят к дисфункциональности управления на локальных территориях (в России это система взаимосвязи «муниципальные районы - городские и сельские поселения со статусом муниципальных образований»). Представляется ошибочным отрицание двухуровневого принципа территориальной организации местного самоуправления для нашей страны и определение его как влекущего «иерархизацию и соподчинение» в межмуниципальных отношениях^[37]. В Германии, опыт муниципального территориального устройства которой взят Россией за основу, действует двухуровневая система, а в федеральной земле Бавария эффективно функционирует и трехуровневая система местного самоуправления: общины, районы, округа.

Продуманная система мер конституционной ответственности всех властных структур - залог укрепления российской государственности. Она выступает критерием эффективности местного самоуправления в современной России. Практика четкого разграничения вопросов местного значения в разноуровневых видах муниципальных образований с правовыми гарантиями самостоятельного решения вопросов собственной компетенции в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах, муниципальных территориях городов федерального значения объективируют качество сотрудничества муниципальных образований. Только действительное развитие позволяет выявлять плюсы и минусы двухуровневой организации местного самоуправления, определяет конкретные формы совершенствования (в перспективе в России возможна и трехуровневая система, необходимость которой аргументируется в научной литературе^[38]), а вместе с этим - утверждение субъектно-субъектных отношений в системе местного самоуправления, в которой власть и население будут взаимодействовать как равноправные партнеры.

Библиография:

1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ [ред. от 29.12.2017 // Российская газета. - 2011. - 27 июля.
2. Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. от 26.07.2017) "О муниципальной службе в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2018)
3. Федеральный закон от 01.06.2005 г. № 53-ФЗ (ред. от 05.05.2014) «О государственном языке Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 23. Ст. 2199.
4. Воронин А., Мурашко А., Савранская О. Реформа сводит местное самоуправление к ТОС // Муниципальная власть. - 2017. - № 3. - С. 40.
5. Ганликс А. Многообразие форм федерализма в США // Государство и право. - 1994. - № 6. - С. 138-140.
6. Дмитриев Ю. А. Отклики // Государство и право. - 2005. - № 2. - С. 126.
7. Европейская рамочная конвенция по приграничному сотрудничеству территориальных сообществ или властей // Местное самоуправление в Российской Федерации: сборник нормативных актов. - М.: Белые альвы, 1998. - С. 29.
8. Европейская хартия местного самоуправления: [принята Советом Европы 15 октября 1985 года в г. Страсбурге] // Муниципальная власть - 2008. - № 3. - С. 73.
9. Ибрагимов Х. Анатомия субъекта местного самоуправления // Муниципальная власть. - 2016. - № 4. - С. 9.
10. Киреева Е.Ю., Голушков Д.И., Чершинцева Е.А., Бирюкова Т.А., Зенков М.Ю. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (постатейный) [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс. 2014.
11. Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия. - С. 348.
12. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования: итоговый доклад / Институт современного развития. - М.: Экон-Информ, 2009.
13. Осипова И.Н., Беляев М.А., Колесников А.В., Макаров А.О., Захарова Н.А. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (постатейный) [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс. 2016.
14. Путин В. В. Выступление на расширенном заседании Государственного Совета Российской Федерации 23 октября 2017 года // Муниципальная власть. - 2017. - № 5. - С. 3-4.
15. Решение Думы городского округа Тольятти Самарской области от 21.01.2009 г. № 1064 (ред. от «О Порядке проведения конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы и формирования конкурсной комиссии в органах местного самоуправления городского округа Тольятти» // Городские ведомости. 2009. № 17 (932).
16. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 годов: аналитический доклад Института современного развития // URL: http://www.insor-russia.ru/ru/programs/doc/3928
17. Рутковская Н. С. Реформа межбюджетных отношений в Российской Федерации: основные направления, проблемы и перспективы // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение: вопросы теории и практики. - Тамбов: Грамота, 2011. - № 7: в 3 ч. - Ч. 2. - С. 196-199.
18. Рыжов А. А. Специфика муниципального права // Государственная власть и местное самоуправление. - 2011. - № 3. - С. 3.
19. Холопов В. А. Компаративный анализ трансформационных изменений в системе местного самоуправления в Российской Федерации и ФРГ в контексте повышения эффективности муниципального управления // Государственная власть и местное самоуправление. - 2011. - № 11. - С. 8.
20. Чиркин В. Е. Конституционные проблемы власти народа // Государство и право. - 2004. - № 9. - С. 11.
21. Шлихтер А. Местное самоуправление в системе федерализма: проблемы России и опыт США // Мировая экономика и международные отношения. - 2017. - № 6. - С. 45-46.

1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ [ред. от 29.12.2017] // Российская газета. - 2011. - 27 июля. ↑

2. См.: Путин В. В. Выступление на расширенном заседании Государственного Совета Российской Федерации 23 октября 2017 года // Муниципальная власть. - 2017. - № 5. - С. 3-4. ↑

3. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования: итоговый доклад / Институт современного развития. - М.: Экон-Информ, 2009. ↑

4. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 годов: аналитический доклад Института современного развития // URL: http://www.insor-russia.ru/ru/programs/doc/3928 ↑

5. Рутковская Н. С. Реформа межбюджетных отношений в Российской Федерации: основные направления, проблемы и перспективы // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение: вопросы теории и практики. - Тамбов: Грамота, 2011. - № 7: в 3 ч. - Ч. 2. - С. 196-199. ↑

6. Европейская хартия местного самоуправления: [принята Советом Европы 15 октября 1985 года в г. Страсбурге] // Муниципальная власть - 2008. - № 3. - С. 73. ↑

7. Европейская рамочная конвенция по приграничному сотрудничеству территориальных сообществ или властей // Местное самоуправление в Российской Федерации: сборник нормативных актов. - М.: Белые альвы, 1998. - С. 29. ↑

8. См.: Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия. - М.: Волтерс Клувер, 2010. - С. 180. ↑

9. Чиркин В. Е. Конституционные проблемы власти народа // Государство и право. - 2004. - № 9. - С. 11. ↑

10. См.: Дмитриев Ю. А. Отклики // Государство и право. - 2005. - № 2. - С. 126. ↑

11. Рыжов А. А. Специфика муниципального права // Государственная власть и местное самоуправление. - 2011. - № 3. - С. 3. ↑

12. См.: Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия. - С. 348. ↑

13. См.: Гражданский кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-Ф3 // Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 32. - Ст. 3301. ↑

14. См.: Ганликс А. Многообразие форм федерализма в США // Государство и право. - 1994. - № 6. - С. 138-140. ↑

15. См.: Шлихтер А. Местное самоуправление в системе федерализма: проблемы России и опыт США // Мировая экономика и международные отношения. - 2017. - № 6. - С. 45-46. ↑

16. Послание Президента Российской Федерации Д. А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. - 2010. - 2 декабря. ↑

17. См.: Кнемайер Ф. Л. Организация местного самоуправления в Баварии: основные структуры, особенности, недостатки // Государство и право. -1995. - № 5. - С. 117-127. ↑

18. См.: Холопов В. А. Компаративный анализ трансформационных изменений в системе местного самоуправления в Российской Федерации и ФРГ в контексте повышения эффективности муниципального управления // Государственная власть и местное самоуправление. - 2011. - № 11. - С. 8. ↑

19. См.: Шнапп Ф. Аппарат главы окружной администрации в землях ФРГ // Государство и право. - 1994. - № 4. - С. 133. ↑

20. См.: Крупные города на пороге XXI века: проблемы, перспективы: материалы международной научнопрактической конференции: в 2 ч. Ч. 1 / Волгогр. гос. архит.-строит. академия. - Волгоград: Изд-во ВолгГАСА, 2016. - С. 138-139. ↑

21. См.: Рагозина Л. Правовое обеспечение и практика осуществления различных форм межмуниципальной кооперации в России и за рубежом. - М.: Институт экономики города, 2009. - С. 9-11. ↑

22. Федеральный закон от 01.06.2005 г. № 53-ФЗ (ред. от 05.05.2014) «О государственном языке Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 23. Ст. 2199. ↑

23. Определение Верховного Суда РФ от 09.04.2008 г. № 74-Г08-23 «Об отмене решения Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 22.01.2008 и удовлетворении заявления о признании недействующей части 1 статьи 13 Закона Республики Саха (Якутия) «О муниципальной службе в Республике Саха (Якутия)» от 11.07.2007 в части слов «владеющие государственными языками Республики Саха (Якутия)» [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс, 2017. ↑

24. Постановление Мэра городского округа Тольятти Самарской области от 16.05.2008 г. № 1003-1/п (ред. от «Об утверждении Перечня квалификационных требований к должностям муниципальной службы в городском округе Тольятти» // Городские ведомости. 2008. № 57 (822). ↑

25. Апелляционное определение Верховного суда Республики Карелия от 10.11.2015 г. по делу № 33-4218/2015 «Исковые требования о расторжении дополнительного соглашения к трудовому договору удовлетворены правомерно, поскольку назначение заместителя главы администрации городского округа не согласовывалось с городским советом, что свидетельствует о нарушении устава муниципального образования, а также противоречит основополагающим принципам и нормам организации местного самоуправления в Российской Федерации, которые строятся на началах законности власти, обязательного учета волеизъявления народа» [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс, 2017. ↑

26. Определение Ростовского областного суда от 21.10.2010 г. по делу № 33-12338 «Решение суда об отказе в удовлетворении исковых требований о признании незаконным отказа в приеме на замещение вакантной должности, обязании заключить срочный трудовой договор, компенсации материального и морального вреда оставлено без изменения, так как согласование Собранием депутатов кандидатуры истицы на замещение спорной должности не является безусловным основанием для заключения трудового договора» [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс, 2017. ↑

27. См.: Решение Думы городского округа Тольятти Самарской области от 21.01.2009 г. № 1064 (ред. от «О Порядке проведения конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы и формирования конкурсной комиссии в органах местного самоуправления городского округа Тольятти» // Городские ведомости. 2009. № 17 (932). ↑

28. Закон Самарской области от 09.10.2007 г. № 97-ГД (ред. от 07.02.2014) «Об утверждении Типового положения о проведении аттестации муниципальных служащих в Самарской области» (принят Самарской Губернской Думой 25.09.2007) // Волжская коммуна. 2007. № 191 (25989). ↑

29. Киреева Е.Ю., Голушков Д.И., Чершинцева Е.А., Бирюкова Т.А., Зенков М.Ю. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (постатейный) [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс. 2014. ↑

30. Постановление Мэра городского округа Тольятти Самарской области от 16.10.2008 г. № 2569-п/1 (ред. от «Об утверждении Положения о проведении аттестации муниципальных служащих в органах местного самоуправления городского округа Тольятти» [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс, 2017. ↑

31. Осипова И.Н., Беляев М.А., Колесников А.В., Макаров А.О., Захарова Н.А. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (постатейный) [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс. 2016. ↑

32. Апелляционное определение Верховного суда Республики Дагестан от 21.07.2015 г. по делу № 33-2883/2015 [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс, 2017. ↑

33. Апелляционное определение Московского областного суда от 31.01.2013 г. по делу № 33-1674/2013(33- 28184/2012) «В удовлетворении требований о признании увольнения незаконным, восстановлении на работе, взыскании среднего заработка за время вынужденного прогула обоснованно отказано, поскольку истец был правомерно уволен по п. 1 ч. 1 ст. 19 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ ввиду достижения им предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы; соглашения о продлении срока службы истца сторонами достигнуто не было» [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс, 2017. ↑

34. Распоряжение Мэрии городского округа Тольятти Самарской области от 12.07.2013 г. № 4293-р/1 (ред. от 22.01.2015) «Об утверждении Положения об Управлении муниципальной службы и кадровой политики мэрии городского округа Тольятти» [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс, 2017. ↑

35. Постановление Мэрии городского округа Тольятти Самарской области от 03.07.2015 г. № 2115 -п/1 «Об утверждении Положения о кадровом резерве для замещения вакантных должностей муниципальной службы в городском округе Тольятти» // Городские ведомости. 2015. № 47 (1825). ↑

36. Постановление Правительства Самарской области от 28.12.2015 г. № 892 (ред. от 27.03.2017) «Об утверждении государственной программы Самарской области «Развитие муниципальной службы в Самарской области на 2016 - 2019 годы»» // Волжская коммуна. 2015. № 345 (29544). ↑

37. См.: Воронин А., Мурашко А., Савранская О. Реформа сводит местное самоуправление к ТОС // Муниципальная власть. - 2017. - № 3. - С. 40. ↑

38. См.: Ибрагимов Х. Анатомия субъекта местного самоуправления // Муниципальная власть. - 2016. - № 4. - С. 9. ↑