Понятие и принципы местного самоуправления в Российской Федерации

Содержание:

Введение

В России местное самоуправления неоднократно преобразовывалось, что привело к земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформам, в результате которых была создана децентрализованная система местного самоуправления. Однако на местах сохранялось и государственное управление.

В Советской России решение вопросов местного значения относилось к компетенции местных Советов, которые сочетали в себе одновременно свойства органов государственной власти и местного самоуправления. Конституционное законодательство устанавливало, что местные Советы решают все местные вопросы, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории, подведомственной Совету.

Серьезные государственные изменения, произошедшие в начале 90-х гг., затронули и систему местной власти. В 1990 г. был принят союзный, а в 1991 г. российский Законы о местном самоуправлении. В 1993 г. Указами Президента России были утверждены «Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (26 октября 1993 г.) и «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления» (29 октября 1993 г.). Эти Указы прекращали деятельность прежних местных Советов, а их функции временно возлагали на исполнительные органы в системе местного самоуправления. 28 августа 1995 г. Президентом был подписан Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Актуальность  темы  исследования  определяется   огромной   ролью местного самоуправления в государственной, политико-правовой жизни российского общества, в становлении институтов демократического правового государства. Реализация принципов самоуправления в механизме государства эффективна тогда, когда опирается на объективно назревшие экономические, политические и социальные предпосылки и условия, выражает требования общественного прогресса. Местное самоуправление в современной России поднято на уровень одной из основ конституционного строя. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, стимулируя тем самым, активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.

Одним из важнейших направлений развития современной российской государственности остается оптимизация организации деятельности органов местного самоуправления. Можно без преувеличения сказать, что повышение эффективности деятельности таких органов является важным условием обеспечения стабильности в обществе в целом. Широкое вовлечение граждан в решение проблем местной жизни, результативное удовлетворение повседневных потребностей населения, строгое соблюдение законодательных положений при соблюдении и поддержании баланса государственных и местных интересов, т.е. общих интересов жителей каждого муниципального образования, способны заложить прочный фундамент для гражданского согласия.

С развитием местного самоуправления в России связываются надежды на возрождение демократического гражданского общества, поскольку в муниципальных образованиях формируется чувство общего интереса и ответственности местных жителей, которые привыкают не только самостоятельно решать свои дела, но и контролировать деятельность избранных ими должностных лиц.

Актуальность исследования и разрешения проблем становления местного самоуправления в России обусловлена также факторами, связанными с федеративной природой нашего государства и переносом всей тяжести правового регулирования местного самоуправления на уровень субъектов Российской Федерации, далеко не однозначно понимающих ценность институтов местного самоуправления и в ряде случаев не активизирующих в должной мере эти процессы на своей территории, с нерешенностью многих проблем, вызванных экономическими трудностями как в регионах, так и в стране в целом, с отсутствием согласованного разграничения полномочий между федеральными органами, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Формирование системы местного самоуправления в России и его правовых основ происходит с большими трудностями как объективного, так и субъективного характера. И среди них следует назвать несогласованность, несистематизированность, неполноту и непоследовательность законодательства о местном самоуправлении. Важно учитывать, что под влиянием динамизма общественных отношений изменяется и сам нормотворческий процесс, который должен все более оперативно реагировать на перемены в общественной жизни. Это означает, что правовая модель развития местного самоуправления в субъектах Российской Федерации должна быть основана на концептуальной программе, без чего нормотворчество теряет содержательный смысл и системность. Нередко не решив самых необходимых проблем развития территории, не выявив ее особенности и ресурсный потенциал, органы власти субъектов РФ решают юридические проблемы определения статуса муниципальных образований, многовариантности структурных форм местного самоуправления, распределения полномочий между различными уровнями органов власти, координации функций с помощью нормативных правовых актов, которые не выдерживают проверки временем и во многом лишены практической пользы, из-за чего неоднократно дополняются, изменяются, а подчас и отменяются. Эти и другие обстоятельства во многом определили выбор темы курсовой работы и круг анализируемых проблем.

Объектом исследования является процесс осуществления местного самоуправления.

Предметом исследования выступают структура, ответственность, компетенция органов местного самоуправления, правовые и экономические основы местного самоуправления, а также формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Цель настоящей работы состоит в том, чтобы, опираясь на законы и научные источники, раскрыть понятие и сущность российского местного самоуправления, выявить его характерные черты и особенности. В работе затрагиваются актуальные вопросы финансово-экономической основы местного самоуправления, а также вопросы, касающиеся осуществления правовых гарантий местного самоуправления.

Эти цели предопределили конкретные задачи исследования:

-    дать понятие местного самоуправления;

- рассмотреть правовые и экономические основы местного самоуправления

- исследовать структуру органов местного самоуправления в муниципальном районе;

- рассмотреть отдельные государственные полномочия, осуществляемые органами местного самоуправления;

- проанализировать особенности и проблемы реализации различных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления;

При написании курсовой работы были использованы следующие методы научного исследования:

- аналитический метод.

- метод конкретизации

- метод обобщения

- изучение нормативно-правовой базы;

- изучение монографических публикаций

Глава 1. Понятие и сущность местного самоуправления

Самостоятельность решения населением вопросов местного значения

В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление призвано обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения. В этом — суть местного самоуправления.

Нормы муниципального права, закрепляя принцип самостоятельности местного самоуправления, выделяют следующие основные черты, характеризующие его содержание.

1. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения осуществляется путем местного референдума, муниципальных выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Конкретные формы осуществления местного самоуправления структура органов местного самоуправления определяются населением самостоятельно. Эти и другие вопросы организации и осуществления местного самоуправления регулируются в уставе му­ниципального образования, который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления.

К.Ф. Шеремет выделяет следующие группы общих принципов: 1) определяющие особые обязанности и полномочия государства по организации местного ; самоуправления; 2) согласно которым создаются муниципальные образования -Я главные структуры в системе местного самоуправления; 3) определяющие демократические формы организации местного самоуправления, порядок образования и содержанке функций органов местного самоуправления; 4) определяющие формирование необходимой финансовой экономической основы местного самоуправления; 5) обеспечивающие самостоятельность органов местного самоуправления при  осуществлении ими своих функций и полномочий; 6) обеспечивающие стабильность установленных Конституцией РФ и федеральными законами прав местного самоуправления; 7) согласно которым органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями; 8) гарантирующие обязательность решений по вопросам местного значения, принятых путем прямого  волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления; 9) обеспечивающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за свою деятельность; 10) обеспечивающие поднадзорность и подконтрольность государству деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. ^[1]

2. Реализация данного принципа предполагает обеспечение фи­нансово-экономической самостоятельности местного самоуп­равления. Органы местного самоуправления самостоятельно уп­равляют муниципальной собственностью, формируют, утвержда­ют и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

Однако обеспечение реальной хозяйственной самостоятельнос­ти муниципальных образований сегодня сталкивается с большими трудностями: возрастает нагрузка и перекладывается ответствен­ность на органы местного самоуправления в социально-культур­ной и коммунально-бытовой областях, так как передача муници­пальным образованиям некогда ведомственных объектов этих сфер осуществлялась без учета реальных возможностей организа­ции управления на местах, без должного финансирования. Орга­нам местного самоуправления не хватает средств на содержание этих объектов, их модернизацию и поддержку. У многих сел вооб­ще отсутствует материальная база.

И в то же время актами, принимаемыми на государственном уровне, на органы местного самоуправления по существу перекла­дываются невыполнимые без соответствующего материально-фи­нансового обеспечения функции решения тяжелых проблем, по­рожденных общей ситуацией в стране (вынужденные переселен­цы, беженцы, военнослужащие, уволенные в запас и т.д.).

3.  Муниципальное законодательство, гарантируя самостоя­тельность местного самоуправления, запрещает органам госу­дарственной власти вмешиваться в деятельность органов мест­ного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Муниципальные образования самостоятельно устанавливают общеобязательные правила по предметам своего ведения, прини­мают планы и программы развития муниципального образования. При этом решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также решения органов и должностных лиц местного самоуправления обязательны для их исполнения всеми располо­женными на территории муниципального образования предпри­ятиями, учреждениями и организациями независимо от их орга­низационно-правовых форм. Неисполнение или ненадлежащее ис­полнение данных решений влечет ответственность в соответствии с законом.

4. Самостоятельность муниципальных образований гаранти­руется нормами муниципального права в пределах их полномо­чий. Пределы полномочий местного самоуправления устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами, конституциям и уставами субъектов Российской Федерации, их законами.

При этом ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, запрещается. Самостоятельность муниципальных образований в пределах их полномочий обеспечивается конституционным правом на судеб­ную защиту.

Органы местного самоуправления в пределах, установленных; законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти (ст. 4 Европейской Хартии местного самоуправления).

Организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций

Основное содержание рассматриваемого принципа раскрывает ст. 12 Конституции РФ: органы местного самоуправления не вхо­дят в систему органов государственной власти. На основе данно­го принципа строятся взаимоотношения органов и должностных лиц местного самоуправления с государственными органами и государственными должностными лицами. Закон об общих принци­пах организации местного самоуправления предусматривает, что:

а) образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государст­венной власти и государственными должностными лицами не до­пускается (ст. 17);

б) осуществление местного самоуправления органами государ­ственной власти и государственными должностными лицами не допускается (ст. 14);

в) должностные лица местного самоуправления не относятся категории государственных служащих (ст. 1);

г)  решения органов местного самоуправления и должностные лиц местного самоуправления могут быть отменены органами должностными лицами, их принявшими, либо признаны недейст­вительными по решению суда (ст. 44).

Принцип организационного обособления местного самоуправ­ления признан обеспечить возможность муниципальным образова­ниям, «не нарушая более общих законодательных положений», самим «определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем, чтобы они отвечали мест­ным потребностям и обеспечивали эффективное управление» (ст. 6 Европейской Хартии местного самоуправления). В соответствии с данным положением ст. 131 Конституции РФ закрепляет, что структура органов местного самоуправления определяется населе­нием самостоятельно. Наименование органов местного самоуправ­ления и должностных лиц местного самоуправления, порядок фор­мирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и дея­тельности органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии со ст. 17 Закона об общих принципах организации местного самоуправления должны определяться уставами муни­ципальных образований в соответствии с законами субъектов Фе­дерации.

Рассматриваемый принцип предопределяет основы взаимоот­ношений муниципальных образований между собой. Согласно ст. 6 Закона муниципальным образованиям должна обеспечивать­ся экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между ними. При этом под­чиненность одного муниципального образования другому не до­пускается.^[2]

Указанный принцип не только обеспечивает организационную самостоятельность местного самоуправления, защиту от незакон­ного вмешательства государственных органов в деятельность орга­нов местного самоуправления, но и устанавливает основы их тес­ного взаимодействия.

Органы местного самоуправления вступают во взаимодействие с органами государственной власти, реализуя отдельные государ­ственные полномочия, которыми они могут наделяться законом в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, а также выполняя реше­ния, принятые органами государственной власти, оказывая в соот­ветствии с законом содействие государственным органам в выпол­нении их задач и функций на местном уровне. Кроме того, органы местного самоуправления взаимодействуют с органами государст­венной власти формируя местные бюджеты, а также осуществляя свои полномочия в иных сферах местной жизни.

Закон наделяет представительные органы местного самоуправ­ления правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации, а также закреп­ляет обязанность органов государственной власти, государствен­ных должностных лиц рассматривать направленные им обраще­ния органов и должностных лиц местного самоуправления.

Государственные органы обеспечивают соблюдение законности в деятельности местного самоуправления.

1.3 Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления

Для Российской Федерации характерно многообразие форм ор­ганизации и осуществления местного самоуправления. Это обу­словлено рядом причин.

1. На организацию местного самоуправления в Российской Фе­дерации оказывает влияние федеративное устройство нашего го­сударства. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ к совместно­му ведению Российской Федерации и ее субъектов относится уста­новление общих принципов организации местного самоуправле­ния. В рамках данных общих принципов субъекты Федерации самостоятельно осуществляют более детальную регламентацию организации местного самоуправления.

2. Российская Федерация — многонациональная страна, мно­гие регионы которой отличаются самобытностью, особенностью исторических и иных местных традиций. Все это не может не накладывать отпечаток на формы и способы организации и осу­ществления местного самоуправления.

Статья 5 Закона об общих принципах организации местного самоуправления относит к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации регулирование в соответствии с феде­ральным законом особенностей организации местного самоуправ­ления с учетом исторических и иных местных традиций.

В уставах муниципальных образований отражаются особеннос­ти организации местного самоуправления, обусловленные ком­пактным проживанием на территории муниципального образова­ния национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных тради­ций. При этом органы местного самоуправления должны учиты­вать, решая данные вопросы, положения федеральных законов от 17 июня 1996 г. «О национально-культурной автономии»1 и от 30 апреля 1999 г. «О гарантиях прав коренных малочисленных наро­дов Российской Федерации»2, предусматривающие возможность Установления законами субъектов Федерации квоты представи­тельства малочисленных народов в представительных органах Местного самоуправления.

3. Особенности организации местного самоуправления в Российской Федерации обусловлены и разнообразием основных типов поселений. Городские, сельские и другие муниципальные образования отличаются друг от друга численностью населения, научно-производственной специализацией и т.д. Так, Градостроительный кодекс РФ подразделяет городские и сельские поселения в зависимости от численности населения на 10 типов (сверхкрупные города, крупнейшие города, крупные города, большие и т.д.).^[3]

Существуют особенности организации местного самоуправле­ния в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях. Право регулирования этих во­просов Закон закрепил за федеральными органами государствен­ной власти (ст. 4).

Кроме того, свои особенности имеет организация местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. Так, в этих городах — субъектах Федерации — могут не создаваться выборные городские органы местного само­управления.

4. Наконец, многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления связано с возможностью самого населе­ния избрать ту или иную организационную модель местного само­управления. Конституция РФ предоставляет населению муници­пального образования право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Закон предусматривает право муниципального образования самостоятельно разрабатывать и принимать свой устав, в котором закрепляются конкретные формы организации местного самоуправления: структура и поря­док формирования органов местного самоуправления; формы, по­рядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; наименование и полномочия выбор­ных, других органов местного самоуправления.

1.4 Гласность местного самоуправления

Гласность — важный элемент демократической системы управ­ления обществом и государством. С помощью гласности обеспечи­вается демократизм управленческой деятельности, ее подкон­трольность обществу, а также возможность граждан влиять на вы­работку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы.

Реализация принципа гласности в работе органов местного самоуправления означает открытый характер их деятельности, систематическое информирование о ней населения.

Способы обеспечения гласности нашли свое правовое закрепле­ние в нормах муниципального права, в практике местного самоуп­равления.

Статья 3 Закона об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает обязанность органов местного самоуправления обеспечить получение гражданами полной и до­стоверной информации о своей работе. Осуществление этого важ­нейшего требования предполагает, прежде всего, информирование населения о заседаниях представительных органов местного само­управления, о вопросах, решаемых выборными и другими органа­ми местного самоуправления.

Кроме того, органы местного самоуправления должны доводить до сведения граждан содержание решений, принимаемых ими. В соответствии со ст. 19 упомянутого Закона нормативные право­вые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обя­занности человека и гражданина, вступают в силу после их офици­ального опубликования (обнародования). Закон обязывает органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуп­равления обеспечить каждому возможность ознакомления с доку­ментами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина (ст. 3).

Устанавливаемая Законом обязанность органов местного само­управления обеспечить получение гражданами полной и достовер­ной информации о своей деятельности предполагает использова­ние традиционных организационно-массовых форм работы с изби­рателями, используемых в свое время местными Советами и их исполнительными комитетами. Многие из этих форм получили свое правовое отражение в уставах муниципальных образований, регламентах представительных органов местного самоуправле­ния, других нормативных правовых актах, определяющих статус депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправле­ния. К этим формам обеспечения гласности в работе органов мест­ного самоуправления относятся: отчеты депутатов и выборных Должностных лиц перед населением; их встречи с избирателями; выступления в средствах массовой информации, организация «горячих линий», когда граждане могут по телефону получить необ­ходимую им информацию, и т.п.

Гражданам гарантируется возможность получения полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуп­равления, если иное не предусмотрено законом. Так, Закон РФ от 21 июля 1993 г. «О государственной тайне» содержит перечень сведений, относимых к государственной тайне. К государственной тайне (ст. 5) могут быть отнесены, в частности, сведения о силах и средствах гражданской обороны, об объектах, планах (заданиях) государственного оборонного заказа и др. Закон также содержит перечень сведений, не подлежащих засекречиванию, а именно: о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих без­опасности и здоровью граждан, и их последствиях, о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образова­ния, культуры, о привилегиях, компенсациях и льготах, предо­ставляемых государством гражданам, должностным лицам, пред­приятиям, учреждениям и организациям, о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина и др.

Большую роль в осуществлении принципа гласности в системе местного самоуправления призваны играть средства массовой ин­формации. Статья 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления относит к предметам ведения местного самоуправления вопросы организации и содержания муниципаль­ной информационной службы, а также создания условий для дея­тельности средств массовой информации муниципального образо­вания.

В соответствии с Федеральным законом от 24 ноября 1995г.  «Об экономической поддержке районных (городских) газет» в целях обеспечения конституционного права граждан на получение своевременной и объективной информации, информационного обеспечения реформ местного самоуправления и активного учас­тия граждан в местном самоуправлении осуществляется экономи­ческая поддержка районных (городских) газет. Экономическая поддержка оказывается районным (городским) газетам, внесен­ным в Федеральный реестр районных (городских) газет, путем вы­деления средств из федерального бюджета на развитие материально-технической базы районных (городских) газет и оплату расходов, связанных с их производством и распространением (оплата полиграфических услуг, бумаги, услуг федеральной почтовой связи).

Последовательное осуществление принципа гласности в деятельности органов местного самоуправления создает необходимые предпосылки и условия для участия граждан в контроле за работой муниципальных органов, в решении вопросов местного значения. Так, реализация населением права на правотворческую инициативу в вопросах местного значения, согласно ст. 25 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, обязывает органы местного самоуправления рассматривать проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением, на открытом заседании с участием представителей населения. Результаты рассмотрения должны быть официально опубликованы (обнародованы).

Практика местного самоуправления свидетельствует, что наи­более важные проекты решений по вопросам местного значения (например, проект устава муниципального образования) могут быть опубликованы в целях обсуждения их населением.

Получая объективную информацию о состоянии местных дел, ощущая свою причастность к их решению, граждане обращаются в органы местного самоуправления с предложениями, заявления­ми, жалобами. Закон закрепляет обязанность органов и должност­ных лиц местного самоуправления давать ответ по существу инди­видуальных и коллективных обращений граждан в течение одного месяца (ст. 26).

Глава 2. Принципы местного самоуправления

2.1 Понятие общих принципов местного самоуправления

Общие принципы местного самоуправления — это закрепляемые Конституцией РФ, федеральными законами, обуслов­ленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами и обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных образований.

В принципах местного самоуправления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Для них характерно следующее:

1) они предопределяют единые основы построения и функционирования муниципальной власти на всей территории Российской Федерации;

2) являясь теоретической основой муниципального строительства, они помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки;

3)  они выступают в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления: насколько она отвечает началам и идеям, выраженным в принципах местного самоуправления;

4) отражая сущностные признаки и черты местного самоуправления, они способствуют сохранению преемственности в развитии  институтов местного самоуправления.

Принципы местного самоуправления получили правовое за­крепление в Европейской Хартии местного самоуправления, кото­рая служит правовым фундаментом для муниципального законо­дательства стран — членов Совета Европы.

Конституция РФ, Закон об общих принципах организации местного самоуправления, основываясь на положениях Хартии, закрепляют общие принципы местного самоуправления, прису­щие всей системе местного самоуправления в Российской Феде­рации.

По определению К.Ф. Шеремета, «общие принципы организа­ции местного самоуправления составляют «правовой каркас» де­мократической концепции местного самоуправления, основанной на обеспечении равного права граждан на местное самоуправле­ние, независимо от того, на территории какого субъекта Федера­ции они проживают»1. В рамках данных принципов осуществля­ется регулирование особенностей организации местного самоуп­равления в приграничных территориях, закрытых администра­тивно-территориальных образованиях, правовое регулирование местного самоуправления в субъектах РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Реализация принципов местного самоуправления обеспечива­ется не только их правовым закреплением в законодательстве, ус­тавах муниципальных образований, но и системой соответствую­щих данным принципам организационных форм и методов муни­ципальной работы.

К общим принципам местного самоуправления относятся: а) самостоятельность решения населением вопросов местного зна­чения; б) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций; в) сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан; г) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочи­ям; д) ответственность органов и должностных лиц местного само­управления перед населением; е) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; ж) соблюдение прав и свобод человека и гражданина; з) законность в организации и деятельности местного самоуправления; и) гласность деятель­ности местного самоуправления; к) коллегиальность и единонача­лие в деятельности местного самоуправления; л) государственная гарантия местного самоуправления.

2.2 Нормативно-правовые основы принципов местного самоуправления

Конституция РФ провозглашает признание и гарантирование местного самоуправления, которое получает в ней статус одной из основ конституционного строя страны (гл. гл. 1, 8). Естественно, что конституционная формула "местное самоуправление" должна толковаться не как подтверждение того, что есть, а как цель для всех, на кого распространяет свое действие Конституция.

Развивая конституционную модель местного самоуправления, Закон от 6 октября 2003 г. характеризует его как форму осуществления народом своей власти. Данная форма обеспечивает в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 1). Согласно Закону от 28 августа 1995 г. местное самоуправление - это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Оба определения в основном совпадают. Ключевое отличие современного подхода - прямая характеристика местного самоуправления как формы народовластия, что точно отражает роль местного самоуправления в системе народовластия (ст. 3 Конституции РФ).

В обоих определениях местное самоуправление наделяется качеством самостоятельной и под свою ответственность активности (решения вопросов местного самоуправления, деятельности по решению вопросов местного самоуправления). Оба Закона вслед за Конституцией говорят о признании и гарантировании местного самоуправления. Кратко раскроем все эти качества. Исходное определение местного самоуправления уточняется в его содержательной, пространственной, субъектной составляющих. Для этого законодатель раскрывает смысл таких категорий, как "вопросы местного значения", "муниципальное образование", "органы местного самоуправления", "должностное лицо местного самоуправления" и др.

Самостоятельная и под свою ответственность активность. Самостоятельная активность - осуществляемая людьми по своей воле и в своем интересе.

Что означает активность под свою ответственность? В правоведении принято различать положительную и негативную ответственность. Положительная ответственность - это понимание важности своих действий для общества, стремление и желание выполнить их как можно лучше, эффективнее, быстрее, надлежащее осуществление своей социальной роли. В правовой сфере она связана с социально-правовой активностью, проявлением инициативы при реализации правовых предписаний. Негативная ответственность связана не с собственным сознанием личности, а с внешним воздействием на нее со стороны общества, государства, иных лиц. Ее суть - возложение на индивидов обязанности претерпевать лишения за совершенные ими правонарушения.

Конечно, законодатель, говоря об ответственности населения, имеет в виду ответственность положительную. Деятельность под свою ответственность - это не обязанность населения претерпевать коллективные лишения, применяемые государством, а обязанность деятельно осуществлять собственные самоуправленческие права, полномочия. Правда, ответственное самоуправление предполагает, что в случае ненадлежащего осуществления гражданами своих прав вытекающие отсюда неблагоприятные социально-экономические, политические, т.п. последствия ложатся на население и могут государством не компенсироваться.

Активность, признаваемая и гарантируемая Конституцией. Признаваемая активность - осуществляемая людьми как их естественное социальное притязание в одностороннем порядке независимо от ее правового допущения. Государство с помощью правовых средств лишь упорядочивает, оформляет самоуправленческую активность местного населения, не учреждая ее. Конституция как бы говорит, что законодатель по своему усмотрению не вправе вводить или упразднять местное самоуправление. Задача законодателя, таким образом, ограничивается творческой конкретизацией разбираемого института. Отсюда местное самоуправление осуществляется населением по его собственному праву, а не по праву государства.

Здесь уместна аналогия с уровнем самостоятельности региональных коллективов в рамках федеративных государств. Публичная самостоятельность региональных коллективов, внешне отражаемая в статусе субъектов федерации, имеет обязательным источником их собственную волю. Да, статус субъектов закрепляется, прежде всего, в федеральном законодательстве, однако федерация не вправе упразднять субъекты, изменять их конституционный статус без согласия последних. Федерация - та форма государственного устройства, которая не может меняться государственным центром в одностороннем порядке, например, на унитарную структуру. Федерация - тот уровень децентрализации, который перестает полностью охватываться усмотрением государства, неся в себе известный заряд необратимости. Это принципиально отличает федерацию от унитарного государства с наличием законодательных автономий. Широкая самостоятельность законодательных автономий, сравнимая с самостоятельностью субъектов федерации, проистекает всецело из воли государственного центра. Унитарное государство вправе в одностороннем порядке преобразовывать свои автономии в обычные административные единицы. Напротив, государственный суверенитет федеративного государства ограничен в части одностороннего пересмотра федеративного устройства и статуса субъектов федерации. Конституционное признание местного самоуправления означает, что Конституция исключает наряду с односторонним пересмотром государством собственной федеративной структуры и односторонний пересмотр им конституционно установленной самостоятельности местного самоуправления.

Гарантируемая активность - подкрепляемая, защищаемая государством с помощью ряда мер, прежде всего, тех, что предусмотрены конституционно. Имеется в виду законодательное, материальное, организационное, методическое, тому подобное содействие местному населению, органам местного самоуправления со стороны государства. Местному самоуправлению как праву населения корреспондирует обязанность государства, его органов обеспечивать условия для его деятельного осуществления.

Содержание местного самоуправления. Его составляют вопросы местного значения как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, решение которых в соответствии с законодательством осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Таким образом, вопросы местного значения - это совокупность дел, во-первых, нацеленных на обеспечение нормальной жизнедеятельности местных сообществ жителей и, во-вторых, решаемых самими этими сообществами самостоятельно или предрасположенных к такому решению, пусть и посредством публичного управления, разделяющего управляющих и управляемых. Круг вопросов местного значения очерчен в гл. 3 Закона от 6 октября 2003 г.

Пространственные рамки местного самоуправления. Такие рамки законодатель устанавливает с помощью категории "муниципальное образование". Муниципальное образование - это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Отличительные признаки муниципального образования: а) осуществление в его рамках местного самоуправления; б) обособленная муниципальная собственность; в) местный бюджет; г) наличие органов местного самоуправления (представительного, исполнительно-распорядительного, главы муниципального образования); д) населенная территория; е) устав муниципального образования, зарегистрированный в установленном законодательством порядке.

Субъектный состав местного самоуправления. Для формализации субъектного состава местного самоуправления законодатель использует двухуровневую модель. К первому уровню он относит население соответствующих муниципальных образований. Следовательно, основой управленческой деятельности являются воля и интересы местных сообществ, то, что объединяет отдельных жителей в единый территориальный коллектив. При этом под едиными интересами жителей следует понимать органичный сплав индивидуальных и групповых интересов, складывающихся на местах. Таким единым интересом, например, выступают энергетические, транспортные, жилищно-коммунальные, торговые сети, рынок труда и капитала, учреждения образования и здравоохранения, обеспечивающие удобное жительство и эффективное взаимодействие людей во всех сферах их жизнедеятельности.

Второй уровень составляют отдельные жители, иные непосредственно изъявляющие свою волю субъекты по отношению к общемуниципальным интересам. Это, конечно, и органы местного самоуправления. Общие запросы жителей выявляются в процессе их взаимодействия, задавая программу деятельности органов местного самоуправления. Последние в правовой сфере выступают правопредставителями своих местных сообществ. Однако отдельные жители по отношению к собственным интересам (не интересам местного населения в целом) должны рассматриваться как первичные субъекты самоуправления.

2.3 Содержание основных принципов местного самоуправления

Статьей 130 Конституции РФ определено, что местное самоуправление "обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения".

Понятие "самостоятельное решение" в данном контексте может иметь несколько вариантов понимания:

а) решение, принимаемое населением через формы прямого волеизъявления - местным референдумом, сходом (в малочисленных муниципальных образованиях);

б) решение, принимаемое через формы прямого волеизъявления или представительным органом местного самоуправления;

в) решение, принимаемое через формы прямого волеизъявления или обладающим соответствующим полномочием органом (должностным лицом) местного самоуправления.

Для понимания, какой из приведенных вариантов более корректен, необходимо руководствоваться положениями Конституции РФ. Когда речь идет о прямом волеизъявлении населения, в Конституции РФ используется термин "непосредственно", в частности, в ст. 3 Конституции указано: "Народ осуществляет власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления".^[4]

В статье 132 Конституции в числе вопросов местного значения указаны: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление охраны общественного порядка. Решение указанных вопросов осуществляется различными органами местного самоуправления. Более того, все эти вопросы не могут осуществляться исключительно представительным органом местного самоуправления, т.к. традиционным требованием к демократической организации власти является обособленность органов, обладающих полномочиями по утверждению бюджета и по его исполнению.

Организационные формы местного самоуправления выбираются населением каждого муниципального образования самостоятельно. Это следует из нормы ст. 131 (п. 1) Конституции РФ, установившей, что "структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно". Вместе с тем эта самостоятельность не абсолютна. Как отметил Конституционный Суд РФ в Постановлении от 24 января 1997 г. "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", организация муниципальной власти должна соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и вытекающим из этих основ принципам демократии и децентрализации власти.

В целях реализации указанной правовой позиции Конституционного Суда РФ в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 6 октября 2003 г.) установлен ряд требований к структуре органов местного самоуправления. Во-первых, установлен перечень органов местного самоуправления, обязательных к формированию во всех муниципальных образованиях: представительный орган муниципального образования (исключение - муниципальные образования с численностью избирателей менее 100 человек, где полномочия представительного органа осуществляет сход жителей муниципального образования), глава муниципального образования и местная администрация. Во-вторых, установлен запрет на совмещение должности главы местной администрации и председателя представительного органа муниципального образования (исключение - муниципальные образования с численностью населения менее 1000 человек).

Наряду с приведенными требованиями в названном Законе перечислен ряд норм, излагающих закрытый перечень вариантов решения отдельных вопросов организации местного самоуправления. Во-первых, определено, что представительный орган муниципального района может состоять из депутатов, избираемых населением непосредственно путем муниципальных выборов, или формироваться из глав внутрирайонных муниципальных образований и лиц, делегированных представительными органами внутрирайонных муниципальных образований из своего состава. Во-вторых, установлено, что глава муниципального образования может избираться либо населением на муниципальных выборах, либо представительным органом из своего состава. В-третьих, установлено, что глава местной администрации может или назначаться по контракту, или являться главой муниципального образования.

В рамках регламентации осуществления местного самоуправления в Конституции РФ неоднократно делаются указания на самостоятельность местного самоуправления: "местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно" (ст. 12); "местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения" (ст. 130).

При этом существуют различные варианты понимания самостоятельности местного самоуправления. С точки зрения уровня самостоятельности это может выражаться в "безбрежной независимости", близкой к государственному суверенитету, или ограничением самостоятельности до права добросовестно исполнять директивы органов государственной власти. С точки зрения способов реализации самостоятельности это может быть выражено как идея о том, что местное самоуправление осуществляется исключительно через прямое волеизъявление народа, или квалификацией местного самоуправления как власти органов местного самоуправления, которые вправе принимать какие-либо решения.

Представляется, что под самостоятельностью населения в осуществлении местного самоуправления подразумевается право населения соответствующей территории решать вопросы местного значения, как через прямое волеизъявление, так и через представителей.

Формами прямого волеизъявления являются муниципальные выборы, местный референдум, отзыв населением выборных лиц местного самоуправления, сход граждан (в случае, когда уставом муниципального образования предусмотрено осуществление сходом полномочий представительного органа местного самоуправления), выявление путем голосования мнения населения по вопросу изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Местный референдум - универсальная форма прямого волеизъявления, на него можно вынести любые вопросы местного значения, за исключением запрещенных федеральным законом.

Иные формы прямого волеизъявления являются целевыми - они предназначены для решения конкретных вопросов.

Деятельность выборных и невыборных органов местного самоуправления является формой осуществления местного самоуправления через представителей. Наряду с осуществлением местного самоуправления Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает институт участия населения в осуществлении местного самоуправления. Это собрания и конференции жителей на части территории муниципального образования, территориальное общественное самоуправление, правотворческая инициатива граждан, участие жителей в публичных слушаниях, опросах граждан, обращения жителей в органы местного самоуправления.

Соотношение между тремя указанными формами следующее.

1) Решения, принятые через формы прямого волеизъявления, имеют законодательно установленные правовые последствия, изменить которые можно лишь путем повторного обращения к соответствующей форме прямого волеизъявления. Такие решения обладают приоритетом по отношению к решениям, принимаемым органами местного самоуправления.

2) Полномочия органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования на основании норм действующих законов. Решения органов местного самоуправления, принятые в пределах установленной компетенции, обязательны на всей территории муниципального образования, но не могут отменять решения, принятые путем прямого волеизъявления.

3) Решения и действия, осуществленные в формах участия граждан, имеют характер индивидуальных или коллективных инициатив жителей. Решения, принятые жителями через инициативные формы участия в местном самоуправлении, подлежат рассмотрению в органах местного самоуправления. Однако предложения собраний жителей, органов территориального общественного самоуправления могут быть приняты или отвергнуты органами местного самоуправления. Не носят упомянутые решения обязательного характера и для жителей той части муниципального образования, где прошло соответствующее собрание и организовано территориальное общественное самоуправление.

Проблема осуществления властных полномочий по вопросам непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения смыкается с проблемой осуществления индивидуальных прав человека и гражданина. Конституция России (ст. 18) установила, что права и свободы человека и гражданина "определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием".

В отношении местного самоуправления эта норма является не столько дополнительным требованием, сколько выражением сути этой формы народовластия. Не случайно Европейская хартия местного самоуправления (абз. 7 преамбулы, п. 3 ст. 4) говорит о местном самоуправлении как о власти, максимально приближенной к гражданам. Решение вопросов местного значения, создание условий для обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения в целом - это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина в демократическом обществе - права на достойную жизнь. Уровень гарантированности этого права вполне можно рассматривать как показатель уровня развития демократии в государстве.

В Конституции РФ указан ряд прав и свобод человека и гражданина, к обеспечению которых в соответствии с конституционными нормами имеют непосредственное отношение органы местного самоуправления:

право доступа к информации, затрагивающей права и свободы человека и гражданина;

право обращения в органы местного самоуправления;

право на участие в управлении делами государства;

право на жилище;

право на охрану здоровья и медицинскую помощь;

право на образование;

право на обжалование в суд решений и действий (или бездействия) органов местного самоуправления.

Кроме того, исходя из норм Федеральных законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 6 октября 2003 г.), "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Гражданского кодекса Российской Федерации осуществление местного самоуправления имеет отношение к таким конституционно гарантированным правам и свободам человека и гражданина, как:

свобода передвижения;

право свободно получать информацию;

право на объединение;

свобода экономической деятельности;

право частной собственности;

право на благоприятную окружающую среду;

право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры;

право защиты от злоупотребления властью.^[5]

Целью осуществления местного самоуправления является решение вопросов местного значения - непосредственного обеспечения жизнедеятельности жителей муниципального образования. Данная цель требует работы органов местного самоуправления в постоянном контакте с жителями, широкого информирования населения о деятельности муниципальных властей.

Принцип правового регулирования полномочий органов местного самоуправления позволяет закрепить единый источник финансирования реализации полномочий этих органов по решению вопросов местного значения.

В настоящее время решение вопросов местного значения должно осуществляться за счет средств местного бюджета. При этом федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации могут быть установлены дополнительные источники финансирования затрат на выполнение полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Это могут быть средства федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации и другие.

Однако полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по определению объемов расходов из местных бюджетов ограниченны. Ни федеральным законом, ни законом субъектов Российской Федерации объемы расходов из местных бюджетов определены быть не могут.

Существовавшая в 90-х годах прошлого века практика определения объемов и состава расходов из местных бюджетов органами государственной власти не дала положительных результатов. Напротив, появилась финансовая зависимость органов местного самоуправления от этих органов власти, т.к. определение расходов из местных бюджетов государственными органами власти практически "парализовало" активность на местах. Органы государственной власти грубо вмешивались в компетенцию органов местного самоуправления, нарушалось конституционное положение о самостоятельности местного самоуправления.

Установление перечня вопросов местного значения только в одном федеральном законе, а также лишение права органов государственной власти устанавливать объемы расходов на решение вопросов местного значения позволят стабилизировать законодательно установленные нормы, контролировать объемы устанавливаемых органам местного самоуправления государственных полномочий, предотвращать случаи нарушения полномочий органов местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения.

Проблема соответствия материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям относится к наиболее острым. Необходимость указанного соответствия является одним из требований к организации местного самоуправления, установленных в Европейской хартии местного самоуправления.

В Российской Федерации в течение последнего десятилетия существовала практика принятия законов, предусматривающих наличие нефинансируемых обязанностей органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Конституцией РФ определено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако утверждение, что местное самоуправление отделено от государства (аналогично церкви), некорректно.

Как уже отмечалось, местное самоуправление - это элемент государственного устройства Российской Федерации, являющийся одновременно и составной частью системы управления государством, и самостоятельным уровнем публичной власти, и элементом самоорганизации граждан.

Существует довольно распространенное мнение о несоответствии норм ст. 12 Конституции РФ об организационной обособленности местного самоуправления требованиям Хартии. Как справедливо указывают ее критики, данная конституционная норма не имеет прямых аналогов среди норм Европейской хартии местного самоуправления. Однако сам по себе этот факт еще не может рассматриваться как утверждение о наличии противоречий между ст. 12 Конституции РФ и Хартией, поскольку в Хартии нет положений, предписывающих вхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Для оценки рассматриваемой нормы Конституции с точки зрения соответствия ее нормам Европейской хартии местного самоуправления недостаточно простого сравнения текстов.

Конкретные организационные формы местного самоуправления определяются в уставе каждого муниципального образования. Вместе с тем федеральным законодательством установлены определенные гарантии сочетания коллегиальности и единоначалия в осуществлении местного самоуправления.

Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 6 октября 2003 г.) предусмотрены обязательность наличия коллегиального органа местного самоуправления - представительного органа муниципального образования и главы местной администрации - лица, возглавляющего деятельность местной администрации на принципах единоначалия. Должность главы местной администрации может быть как самостоятельной, так и совмещаться с должностью главы муниципального образования.

При этом в названном Федеральным законе введено принципиально важное новшество: установлена возможность существования единоличных органов местного самоуправления - должностных лиц, обладающих собственными персональными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава местной администрации относится к данной категории должностных лиц.

Разделение функций между этими органами местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. Однако в указанном Федеральном законе изложен ряд норм, предопределяющих, что представительный орган является в основном органом нормоустанавливающим, а глава местной администрации - исполнительным. В частности, прерогативой представительного органа является принятие таких общеобязательных правил, как устав муниципального образования и местный бюджет.

Такое разделение достаточно типично и логично. Коллегиальный выборный орган состоит из лиц, имеющих различные взгляды, отражающих интересы различных групп населения не только по территориальному признаку - по избирательным округам, но и в силу своих личных качеств - социальных, возрастных, этнических и иных групп населения. Выработка решения в условиях многообразия взглядов дает возможность повысить адекватность окончательного решения интересам населения муниципального образования в целом. Вместе с тем коллегиальная работа требует значительного времени. Так, работа над местным бюджетом в представительном органе продолжается, как правило, не менее двух-трех месяцев.

Конституцией России (ст. 12) определено, что в Российской Федерации "признается и гарантируется местное самоуправление". Эта статья дает основания для вывода о том, что наличие государственных гарантий местного самоуправления относится к основам конституционного строя Российской Федерации.

Государственные гарантии местного самоуправления условно можно разделить на три группы:

1) создающие условия для осуществления местного самоуправления;

2) направленные на недопущение или пресечение деятельности, препятствующей осуществлению местного самоуправления;

3) обеспечивающие право местного самоуправления защищать свои интересы.

К первой группе государственных гарантий относятся:

формирование законодательной базы о местном самоуправлении;

установление обязанности выплаты компенсации местному самоуправлению расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

разработка государственных образовательных стандартов и организация подготовки и повышения квалификации кадров муниципальных образований;

формирование совещательных органов при государственных должностных лицах по проблемам местного самоуправления;

разработка государственными органами и содействие разработке иными структурами методических материалов по порядку решения вопросов местного значения, реализации иных полномочий органами местного самоуправления.

Ко второй группе государственных гарантий относятся:

установление ответственности за неисполнение муниципальных правовых актов;

установление запрета на ограничение законных прав местного самоуправления;

возможность обращения в суд, а также в прокуратуру по вопросам незаконности решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления (их должностных лиц);

установление права органов государственной власти на досрочное прекращение полномочий органов (должностных лиц) местного самоуправления, нарушающих законы;

установление, что в случае бездействия органов, обязанных принять решения, необходимые для осуществления местного самоуправления в определенные сроки (назначение муниципальных выборов, установление границ муниципальных образований, регистрация уставов муниципальных образований), соответствующее решение вправе принять иной орган власти.

К третьей группе государственных гарантий относятся:

право местного самоуправления на судебную защиту и защиту системой прокуратуры; право обжалования в суд решений и действий органов государственной власти и органов местного самоуправления, обращения в прокуратуру;

право населения муниципального образования на отзыв выборных лиц местного самоуправления.

Местное самоуправление - власть подзаконная. На обязанность соблюдения органами местного самоуправления Конституции России и законов указывает ст. 15 Конституции РФ.

Формы обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц не отличаются от форм, обеспечивающих законность деятельности органов государственной власти и государственных служащих. Это выполнение норм действующего законодательства, действие строго в рамках своих полномочий, доступность к информации о деятельности органов местного самоуправления, обязанность решать возникающие проблемы населения, неукоснительно соблюдать Устав муниципального образования и т.д.

Конституцией РФ (ст. ст. 46, 52) установлены возможность обжалования в суд решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления, а также государственная гарантия защиты от злоупотребления властью.

Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что устав муниципального образования (акт, обладающий высшей юридической силой в системе нормативных правовых актов муниципального образования) вступает в силу после его государственной регистрации. Государственная регистрация в данном случае является элементом государственного контроля.

В законодательстве предусмотрены также механизмы принуждения органов местного самоуправления и их должностных лиц к соблюдению требования законности.

Указанным Федеральным законом предусмотрена обязанность прокуратуры надзирать за законностью в деятельности по осуществлению местного самоуправления, а также установлено, что в случае нарушения представительным органом или главой муниципального образования законов их полномочия могут быть принудительно досрочно прекращены органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Действующим законодательством ответственность коллегиальных органов местного самоуправления перед населением не предусматривается. Население не вправе распустить представительный орган местного самоуправления, однако вправе отозвать отдельных депутатов, иных выборных лиц.

Статус выборных лиц местного самоуправления - выборных должностных лиц, депутатов, иных выборных лиц (как и представителей других уровней публичной власти) - носит двойственный характер. Обслуживаемым субъектом для выборных лиц является народ, их избравший. Но выборные лица являются не только "слугами народа", но и его представителями, выразителями его интересов, ведь именно для этого их и избирают. Таким образом, выборные лица сочетают в себе полномочия как обслуживающего, так и обслуживаемого субъектов.

Соответственно, выборные лица должны нести ответственность и как лица, занимающиеся обслуживанием населения, и как руководители населения муниципального образования.

Как лица, занимающиеся обслуживанием населения муниципального образования, выборные лица могут нести ответственность за решение вопросов местного значения в формах, максимально отвечающих интересам населения, за исполнение своих предвыборных обязательств, за результаты работы с обращениями населения.

Как руководители муниципального образования выборные лица могут нести ответственность за соответствие своей деятельности требованиям законодательства и устава муниципального образования, за результаты взаимодействия с руководством иных муниципальных образований, с органами государственной власти.

Заключение

Государство устанавливает и обеспечивает гарантии финансо­во-экономической самостоятельности местного самоуправления. Конституция РФ признает и защищает равным образом муници­пальную собственность наряду с частной, государственной и иными формами собственности (ст. 8).

Федеральные органы государственной власти, органы государ­ственной власти субъектов Федерации обеспечивают муниципаль­ным образованиям минимальные местные бюджеты путем закреп­ления доходных источников для покрытия минимально необходи­мых расходов. Минимально необходимые расходы устанавливают­ся законами субъектов Федерации на основе нормативов мини­мальной бюджетной обеспеченности. При этом органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизнен­ных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных госу­дарственных социальных стандартов, выполнение которых гаран­тируется государством.

Статья 132 Конституции РФ предусматривает материально-финансовое обеспечение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они  могут наделяться законом, а ст. 133 — компенсацию дополнитель­ных расходов, возникших в результате решений, принятых орга­нами государственной власти.

Кроме того, местному самоуправлению гарантируется право на судебную защиту.

Государственная гарантия местного самоуправления не исчер­пывается созданием правовой базы местного самоуправления, пра­вового механизма защиты прав местного самоуправления. Статья 9 Закона об общих принципах организации местного самоуправле­ния определяет более широкие задачи государственной поддержки местного самоуправления: создание необходимых правовых, орга­низационных, материально-финансовых условий для становления и развития местного самоуправления, оказание содействия населе­нию в осуществлении права на местное самоуправление. Однако вопрос о государственной поддержке местного самоуправления, как отмечалось на Всероссийском совещании по вопросам местно­го самоуправления (1995 г.), требует взвешенного подхода, ибо грань между поддержкой государства и вмешательством в реше­ние вопросов местного значения слишком зыбка.

Закон относит к компетенции Российской Федерации и ее субъ­ектов принятие соответственно федеральных и региональных про­грамм развития местного самоуправления (ст. 4 и 5).

Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления предусматривает следующие основные направле­ния государственной поддержки местного самоуправления:

•   формирование правовой основы местного самоуправления;

• формирование финансово-экономический основы местного самоуправления;

•   организационно-методическая поддержка местного самоуп­равления и формирование системы государственного контро­ля за деятельностью местного самоуправления;

• информационная поддержка и информационное обеспечение деятельности местного самоуправления;

•   создание системы подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления.

Согласно Указу Президента РФ от 11 июня 1997 г. «Об основ­ных направлениях реформы местного самоуправления в Россий­ской Федерации» активное содействие становлению и развитию Местного самоуправления в Российской Федерации является при­оритетным направлением деятельности Президента и Правитель­ства РФ.

Список используемой литературы

1. Нормативные правовые акты и иные официальные документы:

1. Указ Президента РФ от 11 июня 1997 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации»

2. ФЗ РФ «О национально-культурной автономии» от 17 июня 1996

3. ФЗ РФ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» от 30 апреля 1999

4. ФЗ РФ «Об экономической поддержке районных (городских) газет» от 24 ноября 1995г

5. СЗ РФ.1996. № 26

6. СЗ РФ.1999. № 18

7. СЗ РФ.1997. № 24

8. Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления»

9. Закон РФ «О государственной тайне» от 21 июля 1993г.

10. Конституция Российской Федерации

11. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // СПС КонсультантПлюс.

12. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС КонсультантПлюс.

2. Литература:

2.1 Научная и учебная литература:

13.Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации //Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учеб.пособие /Под ред. К.Ф.Шеремета, И.И.Овчинникова.М., 2015.

14. Соловьев, С.Г. Основные идеалы местного самоуправления: современное состояние / С.Г. Соловьев // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 7. С. 24-29 // СПС КонсультантПлюс. 72

15. Бархатова, Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Бархатова Е.Ю. 2-е издание, переработанное и дополненное. "Проспект", 2015 // СПС КонсультантПлюс.

16. Дементьева, О.А. Проблемы реализации конституционного принципа бюджетной самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации / О.А. Дементьева // Законодательство и экономика. 2016. N 9. С. 7-15 // СПС КонсультантПлюс.

17. Лолаева, А.С. Учет исторических и местных традиций как принцип организации местного самоуправления / А.С. Лолаева // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. N 3. С. 18-22 // СПС КонсультантПлюс.

18. Семенов, М.И. Самостоятельность по предметам ведения как конституционный принцип местного самоуправления / М.И. Семенов // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. N 12. С. 29-37 // СПС КонсультантПлюс.

2.2 Периодические издания:

19. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 2014.

20. Михеев, Д.С. Принцип гласности местного самоуправления: теоретический ракурс / Д.С. Михеев // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 9. С. 69-72 // СПС КонсультантПлюс.

21. Бялкина, Т.М. Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения на современном этапе муниципальной реформы / Т.М. Бялкина // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 5. С. 69-73 // СПС КонсультантПлюс.

22. Кутафин О.Б., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., Юрист, 2016г

23. Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов н/Д. 2017г

1. Указ Президента РФ от 11 июня 1997 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» ↑

2. Михеев, Д.С. Принцип гласности местного самоуправления: теоретический ракурс / Д.С. Михеев // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 9. С. 69-72 // СПС КонсультантПлюс. ↑

3. Лолаева, А.С. Учет исторических и местных традиций как принцип организации местного самоуправления / А.С. Лолаева // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. N 3. С. 18-22 // СПС КонсультантПлюс. ↑

4. Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления» ↑

5. Закон РФ «О государственной тайне» от 21 июля 1993г. ↑