“Органы местного самоуправления”

Содержание:

Введение

    Актуальность  темы  исследования  определяется    ролью местного самоуправления в государственной, политико-правовой жизни российского общества, в становлении институтов демократического правового государства. Реализация принципов самоуправления в механизме государства эффективна тогда, когда опирается на экономические, политические и социальные предпосылки и условия. Местное самоуправление в современной России поднято на уровень одной из основ конституционного строя. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, стимулируя тем самым, активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.

    Одним из важнейших направлений развития современной российской государственности остается оптимизация организации деятельности органов местного самоуправления.

    Актуальность исследования и разрешения проблем становления местного самоуправления в России обусловлена факторами, связанными с федеративной природой нашего государства и переносом всей тяжести правового регулирования местного самоуправления на уровень субъектов Российской Федерации. Формирование системы местного самоуправления в России и его правовых основ происходит с большими трудностями как объективного, так и субъективного характера. Под влиянием динамизма общественных отношений изменяется нормотворческий процесс, который должен все более оперативно реагировать на перемены в общественной жизни. Это означает, что правовая модель развития местного самоуправления в субъектах Российской Федерации должна быть основана на концептуальной программе, без чего нормотворчество теряет содержательный смысл и системность. Нередко не решив самых необходимых проблем развития территории, не выявив ее особенности и ресурсный потенциал, органы власти субъектов РФ решают юридические проблемы определения статуса муниципальных образований, многовариантности структурных форм местного самоуправления, распределения полномочий между различными уровнями органов власти, координации функций с помощью нормативных правовых актов, которые не выдерживают проверки временем и во многом лишены практической пользы, из-за чего неоднократно дополняются, изменяются, а подчас и отменяются. Эти и другие обстоятельства во многом определили выбор темы курсовой работы и круг анализируемых проблем.

Предметом исследования являются органы местного самоуправления в системе управления Российской Федерации.

Объектом исследования выступают структура, ответственность, компетенция органов местного самоуправления, уяснения их места и роли в системе народовластия.

Цели исследования состоят, во-первых, в попытке возможно более полного системного анализа правовых аспектов сущности местного самоуправления как одной из основ конституционного строя Российской Федерации, важнейшей составной части системы демократии в нашей стране. Во-вторых, в исследовании понятия, существенных признаков, функций местного самоуправления, выявлении глубинных связей, реально складывающихся между содержанием и функциональными проявлениями местного самоуправления и механизма народовластия. В-третьих, в выявлении особенностей реализации концептуальных положений и действующего законодательства в сфере местного самоуправления в условиях становления демократии в Российской Федерации, определении основных направлений дальнейшего совершенствования муниципально-правовых отношений. В-четвертых, в выработке предложений и концептуальных выводов о формировании и функционировании системы местной власти в России.

Задачи исследования:

-    проанализировать особенности и проблемы реализации федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации о местном самоуправлении в современных условиях;

-   исследовать роль и значение местного самоуправления в системе управления РФ;

-    исследовать принципы организации местного самоуправления, их отражение в действующем законодательстве, влияние на формирование основ местного самоуправления;

-   раскрыть многофункциональный характер местного самоуправления как территориальной организации публичной власти;

-    исследовать с учетом новых подходов и знаний понятие и особенности реализации компетенции органов местного самоуправления;

-  выявить роль и место отдельных государственных полномочий в объеме компетенции органов местного самоуправления;

-    исследовать правовые основы влияния институтов прямой демократии на процесс реализации компетенции органов местного самоуправления;

- выявить предпосылки и условия эффективности осуществления местного самоуправления.

1. Органы местного самоуправления в Российской Федерации

1.1. История возникновения органов местного самоуправления в современной России

Со вступлением в силу Конституции Российской Федерации 1993 года в нашей стране “...признается и гарантируется местное самоуправление.” ¹¹

“...Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.” (п.1 ст.11 Конституции РФ).

“Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации” (п.1 ст.11 Конституции РФ). “Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти” (п.2 ст.11 Конституции РФ).

Местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется на местах в административно-территориальных единицах, которые делятся на городские и периферийные. К городским единицам административно-территориального деления относятся:

• район (как внутригородская единица);
• города в подчинении республик;
• города краевого подчинения;
• города областного подчинения;
• города в подчинении автономной области;
• города в подчинении автономного округа;
• города районного подчинения;
• города городского подчинения;
• поселки городского типа.

К периферийным единицам административно-территориального деления относятся:

• район;
• волость;
• сельсовет;
• поселок сельского типа;
• село;
• деревня;
• хутор.

1.2. Цели и задачи деятельности органов местного самоуправления

Цель создания местного самоуправления - уход от централизации власти в государстве. Если в государстве такая централизация доведена до максимума, то убивается всякое творчество на местах и в конце концов власть сводиться к творчеству главы государства, что является прямым путем к тоталитаризму. Создание еще одного не подчиненного государственной власти уровня управления, в котором участвуют граждане, как раз развивает творчество населения в области управления.

Задачи:

1. Преодоление апатии населения к участию в решении проблем местного уровня.

2. Обеспечение гарантий участия в местном самоуправлении для желающих.

3. Осуществление взаимодействия с другими сообществами.

1.3. Правовое обеспечение деятельности

Конституция Российской Федерации подробно оговаривает компетенцию государственных органов, как федеральных, так и органов субъектов Российской Федерации. Закрепляя в пункте 1 статьи 132 компетенцию органов местного самоуправления, Конституция, однако, не дает развернутого перечня вопросов местного уровня, а лишь говорит, что "...Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают другие вопросы местного значения." Таким образом мы можем предположить, что компетенция органов местного самоуправления начинается там, где заканчивается компетенция органов государственной власти.

Четко выраженный в конституционной норме принцип самостоятельности управленческих действий органов местного самоуправления означает следующее: во-первых, в пределах, установленных законом, это свобода инициативы и выбора решения по всем этим и иным вопросам местного значения; во-вторых, любое не противоречащее закону и находящееся в его рамках решение не требует ни предварительного согласования, ни последующего утверждения государственным органом и тем более не может быт отменено ни в административном, ни в судебном порядке. Разумеется это не исключает необходимости координации действий с государственными органами, чтобы обеспечить поддержку ими планов, программ или конкретных мероприятий органов местного самоуправления (Комментарий)

Федеральный Закон от 12 августа 1995 года "Об основах местного самоуправления" содержит перечень вопросов местного значения, которые праве решать органы местного самоуправления. Они могут быть классифицированы следующим образом:

1. Организационно-административные вопросы:

1) Принятие и изменение устава местного самоуправления, контроль за его выполнением.

2) Охрана общественного порядка, организация о содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью.

3) Контроль за использованием земель на территории муниципального образования.

4) Организация и содержание муниципальных архивов.

5) Организация и содержание муниципальной информационной службы

6) Создание условий для деятельности средств массовой информации.

7) Обеспечение социальной поддержки и поддержание занятости населения.

8) Участие в охране окружающей среды на территории местного образования.

9) Обеспечение противопожарной безопасности. организация муниципальной пожарной службы.

2. Экономические вопросы:

1) Владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью.

Муниципальная собственность согласно Гражданского Кодекса Российской Федерации это "имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления...".(ст.215 ГК РФ).

2) Местные финансы. Формирование, утверждение и исполнение местного бюджета. Установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов.

3) Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования.

4) Регулирование планировки и застройки территории муниципального образования.

5) Регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых; недр для строительства подземных сооружений местного значения.

6) Организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло-, и водоснабжения и канализации.

7) Муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения.

8) Благоустройство и озеленение территории муниципального образования.

9) Организация утилизации и переработки бытовых отходов.

10) Организация транспортного обслуживания населения, обеспечения услугами связи.

3. Вопросы социально-культурного значения:

1) Содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений.

2) Организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного и профессионального среднего образования.

3) Организация, содержание и развитие учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения.

4) Создание условий для жилищного и социально-культурного развития.

5) Организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом.

6) Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

7) Создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания.

8) Создание условий для деятельности учреждений культуры.

9) Сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности.

10) Создание условий для организации зрелищных мероприятий.

11) Создание условий для развития физкультуры и спорта в местном сообществе.

2. Общие основы и полномочия городского самоуправления в Российской Федерации

2.1. Полномочия городского самоуправления

Для реализации задач и функций городского самоуправления государство признает за ним определенную совокупность полномочий.

Полномочия местного самоуправления — закрепленные федеральным законодательством, а также правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, связанные с реализацией задач и функций местного самоуправления на соответствующей территории.

В соответствии со статьей 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (данная формула содержится и в статье 6 Закона о местном самоуправлении). Из этого следует, что полномочия органов местного самоуправления двоякие: собственные полномочия и государственные полномочия.

Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями вытекает из концепции децентрализации государственной власти, которая заключается в необходимости передачи федеральными органами части своих полномочий органам субъектов РФ и предоставление государственным органам права на передачу отдельных своих полномочий органам местного самоуправления. В то же время не следует забывать о самостоятельности местных органов, их независимости от органов государственной власти, возможности самостоятельного самоопределения. При наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями государственные органы не вправе вторгаться в компетенцию самих органов местного самоуправления.

Наделение государственными полномочиями может осуществляться в форме их передачи или делегирования. Передача представляет собой способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов самоуправления. Делегирование — это предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого—либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" разграничил полномочия органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ по отношению к местному самоуправлению и определил предметы ведения местного самоуправления.

Статья 4 данного Закона, конкретизируя п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, в которой закрепляется, что в совместном ведении Федерации и ее субъектов находится установление общих принципов организации местного самоуправления, содержит полный перечень полномочий органов государственной власти РФ в области местного самоуправления. Данные полномочия можно разделить на несколько групп:

а) Нормативное регулирование. Принятие федерального закона об общих принципах местного самоуправления и федеральных программ развития местного самоуправления. Проверка их реализации. Обеспечение соответствия законодательства субъектов о местном самоуправлении федеральному законодательству. Принятие федеральных законов "Об особенностях организации и деятельности местного самоуправления в приграничных территориях", "О закрытых административно-территориальных образованиях" и "Об основах муниципальной службы".

б) Собственность. Регулирование порядка передачи объектов федеральной государственной собственности в муниципальную. Для этого необходимо принять специальный закон.

в) Делегирование полномочий. Федерация может напрямую наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

г) Бюджетно-финансовая сфера. Регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными, а также финансовой отчетности. Установление государственных минимальных социальных стандартов. Обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления. На уровне Федерации должен быть установлен консолидированный бюджет.

д) Гарантии. Обеспечение компенсации местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти. Регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления. Установление федеральных гарантий избирательных прав граждан. Регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов.

е) Судебная защита. Установление порядка судебной защиты.

ж) Надзор. Осуществление прокурорского надзора над органами местного самоуправления.

Различие полномочий Федерации и субъектов заключается в том, что Федерация определяет стратегию местного самоуправления, а субъекты детально регулируют систему и всю организацию местного самоуправления. При этом каждый субъект должен иметь свою муниципальную систему с учетом исторических и иных местных традиций.

На основе исследования федерального законодательства, законодательных актов субъектов и уставов городов можно выделить несколько групп полномочий городского самоуправления:

1. Сфера бюджета и финансов.

2. Сфера управления муниципальной собственностью, взаимоотношений с предприятиями, учреждениями и организациями

3. Сфера земельных отношений и охраны окружающей природной среды.

4. Сфера строительства, жилищного хозяйства, коммунального, бытового и торгового обслуживания населения, транспорта и связи.

5. Сфера социально-культурного обслуживания населения»

6. Сфера охраны общественного порядка, прав и свобод граждан.

2.2. Конституционно-правовые основы городского самоуправления

Местное самоуправление — самостоятельное решение населением вопросов местного значения как непосредственным путем (референдумы, собрания жителей), так и через создаваемые им органы. Местное самоуправление, — одна из форм осуществления народовластия, своеобразная альтернатива управлению местными делами "сверху".

Местное самоуправление — это право и действительная способность местных сообществ самостоятельно и под свою ответственность через формируемые (создаваемые) ими органы осуществлять контроль и управление переданной в их ведение государством частью общественных дел на благо населения при частом и широком участии этого населения. К данному определению следует добавить, что только часть дел передается государством, другая же часть это вообще негосударственная категория.

Местное самоуправление можно рассматривать в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, который, наряду с принципом разделения властей определяет систему управления демократического правового государства.

Признание местного самоуправления в качестве одного из принципов организации и осуществления власти в обществе и государстве предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных основ взаимоотношений центра и мест, центральных и местных органов.

Роль правовых обычаев и традиций в муниципальном праве имеет важное значение. Это объясняется тем, что местное, в частности и городское самоуправление должно развиваться, исходя из "исторических и иных местных традиций". Поэтому при разработке уставов городов необходимо учитывать традиции населения данной территории. Это предполагается и рядом законов субъектов РФ о местном самоуправлении.

Существует несколько точек зрения на природу муниципальных органов. В частности, некоторыми учеными местное самоуправление рассматривается как государственное управление.

По мнению Г.В. Атаманчука, местное самоуправление представляет собой пограничное явление между государством и обществом, соединяющее их между собой; в нем имеет место сочленение общественных форм и властных полномочий.

Е.В. Мирошниченко полагает, что теоретически более строгим было бы отношение к местному самоуправлению как к децентрализованной форме государственного управление противостоящего центру в качестве некоторого противовеса в вертикали государственного механизма.

Некоторые ученые полагают, что сегодня местное самоуправление как негосударственная структура — это, скорее, некая идеальная сущность.

Мнения ученых разделяются: одни утверждают, что местное самоуправление — это государственная власть особого рода; другие говорят о негосударственной природе местного самоуправления.

В местном самоуправлении сочетаются два начала — как государственное, так и общественное; иными словами, общественное самоуправление выполняет определенные государственные полномочия.

Как писал Г.В. Барабашев: "Местное самоуправление должно быть проводником общего интереса, должно действовать в единой связке с Центром и быть вписанным в структуру федеральной власти. Неоднозначность местного самоуправления, которое одновременно является и местным управлением, порождает двойственность его идеалов. Оно призвано и защищать права (и свободы населения от диктата Центра, и доводить до населения упорядочивающую волю этого Центра. Говоря коротко, идеалами местного самоуправления являются свобода проживающих на одн0й территории граждан и общественный порядок".

Таким образом, местное самоуправление не отделено от государства, несмотря на наличие нормы, в соответствии с которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Данная норма означает гарантию самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий.

Это подтверждается и тем, что данный институт предусматривается конституцией (государственно — правовым актом). Его модель закреплена в Конституции РФ, в которой ему посвящена специальная глава.

Она закрепляет местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. При этом в ней есть норма, в соответствии с которой органы местного самоуправления обязаны соблюдать законы. А принятие законов — это прерогатива именно государства, т.е. речь идет о самостоятельности местного самоуправления в пределах закона и предоставленных прав.

Наделение органов местного самоуправления властными полномочиями проявляется в том, что их решения носят обязательный характер. Носителем власти является народ, а представительные органы и государственной власти, и местного самоуправления формируются на одних и тех же принципах. Государство олицетворяет государственную власть, местное самоуправление — общественную, несмотря на то, что в основном регулируется нормами права, т.е. государством.

Государство гарантирует местное самоуправление. И отсюда вполне логично вытекает, что решения органов местного самоуправления могут быть защищены в судебном порядке. Граждане также вправе обращаться в судебные органы с жалобами на действия или бездействие органов местного самоуправления. Таким образом, в этом отношении местное самоуправление является элементом государственной организации.

Вывод : местное самоуправление — это особый элемент государственного устройства, закрепленный Конституцией.

Конституция РФ урегулировала основные вопросы организации местного самоуправления, его соотношение с государственной властью, роль населения в осуществлении функций и полномочий местного самоуправления и определении структуры его органов, наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями и гарантиями. Положения

Конституции, действуя непосредственно, в то же время развиваются в других правовых актах. Основополагающим среди них является Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. (далее — Закон о местном самоуправлении). В нем заложены правовые нормы, позволяющие на базе основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, принципов федеративного устройства Российского государства обеспечить самостоятельное решение гражданами России вопросов местного значения.

2.3. Ответственность органов местного самоуправления

Любые права всегда неразрывно связаны с определенными обязанностями и, следовательно, ответственностью. Поэтому, говоря о компетенции органов местного самоуправления, необходимо сказать об ответственности этих органов за ненадлежащее исполнение возложенных на них полномочий.

Для любых выборных должностей возможны два вида мандатов, передаваемых избирателями:

-Консультативный;

-Императивный.

Консультативный мандат, который узаконен для выборных должностей государственной власти обоих уровней, характеризуется тем, что депутат не обязан выполнять обещания, данные в ходе избирательной кампании, не обязан отчитываться в ходе своей деятельности на государственном посту, не может быть досрочно отозван избирателями.

Императивный мандат в свою очередь делает более сложной и непосредственной зависимость депутата от избирателей, которая проявляется в том, что депутат обязан выполнять наказы избирателей и свою предвыборную программу, обязан отчитываться перед избирателями в своей работе и, что самое главное, может быть досрочно отозван избирателями в случае неоправдания их доверия. Такой вид мандата наиболее полно отвечает идее местного самоуправления, поэтому все органы и должностные лица местного самоуправления несу ответственность перед населением муниципального образования, что узаконено статьей 48 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления”: “Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия перед населением определяется уставами муниципальных образований". В соответствии со статьей 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" органы местного самоуправления несут ответственность перед государством за нарушения ими действующего законодательства и за исполнение ими отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены государственными органами, передавшими эти полномочия, материальными и финансовыми ресурсами. В случае нарушения законодательства по решению суда может быть отменено соответствующее решение органа местного самоуправления или выборного должностного лица или вообще прекращены их полномочия.

В соответствии со статьей 47 вышеупомянутого закона органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность также перед физическими и юридическими лицами, которая наступает в порядке, установленном законодательством.

3. Правовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления

Две группы стран по-разному решают дилемму защиты прав граждан и территориальных различий в вопросе об объеме предоставления общественных услуг

В первой группе стран права граждан понимаются прежде всего как их права на защиту от вмешательства государства в частную и общественную жизнь. Свобода местных общин делать выбор, какие услуги и в каком объеме они хотят иметь, считается более важным, чем желание обеспечить всем гражданам одинаковый набор социальных благ.

Ярким примером является организация школьного образования в США. В этой стране помимо привычных для нас органов местного самоуправления общей компетенции существуют органы местного самоуправления специальной компетенции – школьные советы. Школьные округа, которых в США около 15 тыс., независимы от графств и муниципалитетов. Школьные советы разрабатывают основы образовательной политики в своем округе, утверждают бюджет округа,  распоряжаются субсидиями от федерального правительства и правительства штатов на образование, нанимают преподавателей и определяют систему оплаты их труда. В результате территориальные отличия очень велики.

В странах второй группы необходимость государственного контроля обосновывается, в частности, и тем, что многие функции, осуществляемые местным самоуправлением, по своей сути носят общегосударственный характер, в связи с чем следует  поддерживать хотя бы некоторые минимальные стандарты их реализации: “контроль центральных властей над местным управлением должен приветствоваться в том случае, когда он способствует обеспечению эффективности местного управления, стандартизации услуг, оказываемых местными властями, защищает граждан от злоупотребления властью со стороны местных органов, содействует реализации национального политического курса в области финансов, экономики и общего планирования”.  Например, в Германии задачей местного самоуправления является обеспечение каждого ребенка местом в дошкольном учреждении, во Франции коммуны должны  1% своих инвестиционных расходов осуществлять на размещение произведений искусства в муниципальных зданиях.

3.1. Экономические аспекты деятельности

В странах первой группы приоритет отдан фискальной автономии, причем в доходах местных бюджетов доминируют местные налоги. Самостоятельность  шведских коммун и ландстингов  опирается прежде всего на собственную налоговую базу. В 1998 г. в Канаде доходы от собственных источников (налоги на недвижимость, плата за предоставление услуг и др.) в муниципальных бюджетах в среднем составляли 71%, в  США – 67%⁸. Во многих американских штатах ставки налогов на содержание школ (это прежде всего налог на недвижимость) определяются на референдуме, то есть даже не органами местного самоуправления, а непосредственно населением. 

         В странах второй группы больше внимания уделяется финансовому выравниванию, причем в доходах местных бюджетов значительное место занимают государственные дотации. Высокая доля государственных дотаций ограничивает эффективность местного самоуправления. Как правило, дотации носят целевой характер, требуют долевого  финансирования, и зачастую стимулируют органы местного самоуправления выделять средства на объекты, которые позже могут оказаться ненужными или нерентабельными. Решение о том, в чем нуждаются жители коммуны: в плавательном бассейне или в теннисном корте, принимается исходя из возможности получить дотацию, а не только из интересов граждан.

Фискальная автономия более благоприятна для экономического развития, поэтому, по мнению финансовых аналитиков «на протяжении последних десятилетий расходные полномочия в странах Западной Европы, а вместе с ними и доходные источники перераспределялись в бюджетной системе в пользу местных органов власти. Таким образом, доля субсидии центрального правительства в местных бюджетах постепенно сокращалась, уступая место собственным доходным источникам».

4. Система городского самоуправления

4.1. Формы непосредственного участия населения в осуществлении городского самоуправления

В Конституции РФ определяются важнейшие организационные формы местного самоуправления. Так, статьей 130 предусмотрено, что местное самоуправление осуществляется гражданами, путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления, т.е. закрепляются основные институты прямой (непосредственной) и представительной демократии, при помощи которых граждане могут самостоятельно принимать решения по вопросам местного значения.

Городской референдум — непосредственное волеизъявление жителей города путем голосования, направленное на решение (императивный референдум) или обсуждение (консультативный референдум) вопросов городского значения. Он проводится на всей территории города, определенной городской чертой.

Решение, принятое на городском референдуме по вопросам местного значения, действует на территории соответствующего муниципального образования и обязательно для исполнения органами и должностными лицами городского самоуправления, предприятиями, организациями и учреждениями, находящимися на территории города, независимо от форм собственности, а также общественными объединениями, организациями, физическими лицами и гражданами, обладающими избирательным правом.

В местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом. В Положении о городском референдуме г. Туапсе уточняется, что в референдуме имеет право участвовать каждый житель города, достигший на день проведения референдума 18 лет и имеющий постоянное место жительства на территории города.

Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по предложению населения, т.е. установлены только два субъекта, которые имеют право инициировать проведение городского референдума.

Отказ в назначении референдума может иметь место только в случаях, если предлагаемый вопрос не относится к компетенции местного самоуправления, либо по нему не может быть получен ясный однозначный ответ, или в связи с нарушением порядка составления петиции граждан о проведений референдума.

Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" определяются основные гарантии реализации гражданами РФ конституционного права на участие в референдуме. В соответствии с данным Законом для проведения местного референдума каждый избиратель или группа избирателей, а равно общественное объединение могут образовать инициативную группу по проведению референдума в количестве не менее 10 человек.

Референдум не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения в стране, либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, либо на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. Данный перечень обстоятельств, исключающих проведение референдума, содержащийся в ст. 14 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", исчерпывающий, т.к. ни субъектам федерации, ни муниципальным образованиям не допускается устанавливать другие обстоятельства.

Наряду с императивными могут проводится и консультативные референдумы. Некоторыми законами субъектов РФ и уставами городов они предусмотрены.

Данный институт получает широкое распространение, если иметь в виду его нормативно — правовую основу, которой являются не только федеральное законодательство и законы субъектов, но и уставы городов, а также специальные положения, в которых более подробно, чем в уставах,, освещаются порядок проведения референдума, голосования, определения и объявления результатов референдума, а также подведения итогов голосования. Другой формой прямой демократии являются выборы. При помощи выборов образуются представительные органы городского самоуправления и избираются главы муниципальных образований.

В некоторых субъектах РФ принято два закона, отдельно регулирующих выборы депутатов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления, например, в Новгородской области — законы "О выборах депутатов представительного органа местного самоуправления" от 5 июня 1996 г. и «О выборах глав местного самоуправления» от 11 июля 1996 г., в других же субъектах РФ — один закон, например, Закон Кировской области "О выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в Кировской области" от 30 января 1996 г.

Данные законы устанавливают на основе Конституции и законодательства РФ гарантии избирательных прав граждан при выборах органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок выборов органов местного самоуправления, глав муниципальных образований и других должностных лиц местного самоуправления, избираемых непосредственно населением. В городах эти вопросы детализируются уставами.

Как и референдум, выборы являются высшим непосредственным выражением воли жителей города. Необходимо отметить, что выборы имеют некоторые сходные с референдумом черты. Так же, как и в городском референдуме, в муниципальных выборах право участвовать принадлежит избирателям, каковыми являются жители города, имеющие гражданство Российской Федерации и достигшие восемнадцатилетнего возраста. Не имеют право участвовать в референдуме города, избирать и быть избранными в органы городского самоуправления лица, признанные судом недееспособными, и содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Одинакова и процедура голосования. Однако на этом сходства референдума и выборов заканчиваются. Их главное отличие заключается в том, что референдум — это решение вопросов (об этом мы писали выше), а выборы — это избрание лиц.

Выборы назначаются представительным органом городского самоуправления, причем срок назначения выборов главы местного самоуправления может отличаться от срока выборов представительного органа. Организация и проведение выборов возлагается на избирательные комиссии. Они работают коллегиально, их деятельность осуществляется гласно и открыто. В решении всех вопросов, связанных с подготовкой и проведением выборов, избирательные комиссии в пределах своей компетенции независимы от государственных органов, органов местного самоуправления, общественных и иных организаций и органов.

4.2. Органы и должностные лица городского самоуправления

Важной составной частью системы городского самоуправления являются выборные и другие органы местного самоуправления. Они образуются в соответствии с Федеральными законами "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», законами субъектов Федерации, уставами городов и другими нормативными гнетами, принимаемыми органами городского самоуправления.

Городская Дума осуществляет контроль за деятельностью всех органов и должностных лиц городского самоуправления по вопросам выполнения бюджета города, планов и программ экономического и социального развития города, другим вопросам в пределах ее компетенции, а также за выполнением предприятиями, организациями, учреждениями различных форм собственности, находящихся на территории города, правил о создании или преобразовании предприятий и иных объектов рыночной структуры, их размещения на подведомственной территории, соблюдением правил пользования природными ресурсами, экологических, санитарных и строительных норм, договорных обязательств о проведении мероприятий связанных с деятельностью городского самоуправления, которые могут вызвать неблагоприятные экологические изменения, изменения демографической ситуации или другие негативные последствия. Таким образом» городская дума обладает достаточно широкими полномочиями, чтобы контролировать деятельность всех предприятий, учреждений и организаций на территории города.

В городах России используются такие модели местного самоуправления:

глава города, избираемый населением, входящий в состав представительного органа местного самоуправления и являющийся его председателем;

глава города, избранный представительным органом городского самоуправления из числа депутатов и являющийся одновременно председателем представительного органа;

глава города, избранный населением, входящий в состав представительного органа местного самоуправления, но не являющийся его председателем: последний избирается депутатами в качестве самостоятельного лица, действующего на освобожденной либо неосвобожденной основе;

глава города, избранный из числа депутатов представительного органа местного самоуправления, но не являющийся председателем представительного органа, последний избирается представительным органом;

глава города, избранный населением, и назначаемый глава городской администрации.

Представительные органы состоят из депутатов, избранных непосредственно населением города на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, выражают волю всего населения города и осуществляют от его имени власть. Выборные представительные органы являются не просто составной частью системы городского самоуправления, они занимают в ней ведущее место, им подконтрольна деятельность всех других органов и должностных лиц городского самоуправления. Они обладают правом представлять интересы населения города и принимать от его имени решения, действующие на территории города. Численный состав представительных органов различен. Он зависит от размера города, количества жителей, объема работы данного представительного органа и т.д.

Городской представительный орган является постоянно действующим органом городского самоуправления. В его функции входит обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; управление муниципальной собственностью; обслуживание и социальная защита населения; защита прав и свобод граждан, обеспечение законности и правопорядка; защита интересов и прав городского самоуправления.

Полномочия представительного органа условно можно разделить на две группы: 1) полномочия по закреплению его статуса и депутатов. К ним относятся утверждение регламента, внесение в него изменений и дополнений; избрание и освобождение от должности председателя, заслушивание отчетов о его работе; образование, избрание и упразднение постоянных и временных комиссий (комитетов); утверждение структуры. штатов и оплаты труда аппарата и т.п.; 2) полномочия по решению вопросов местного значения.

В городах в зависимости от численности и компетенции представительного органа обычно создаются следующие постоянные комиссии или комитеты: по регламенту, по законности, по бюджету и налогам, по делам молодежи, по вопросам социальной политики и культуры, по образованию и здравоохранению, по промышленности, транспорту и связи, по вопросам дорожного хозяйства и благоустройства, наблюдательные и т.д.

5. Проблемы реформирования местного самоуправления в России

Реформа местного самоуправления на современном этапе является одной из важнейших задач развития российской государственности.

Население, проживающее на территории местных самоуправлений, постепенно начинает осознавать действенность самоуправления, на практике убеждаясь, что решение ряда проблем жизнедеятельности людей во многом зависит от них самих. Несмотря на существующие, прежде всего финансовые трудности, проводится большая работа по комплексному развитию территорий местного самоуправления, связанная со строительством жилья, дорог, благоустройством населенных пунктов, совершенствованием работы медицинских учреждений, учреждений культуры, школьного образования, детских дошкольных учреждений, развитием спортивных сооружений, бытового обслуживания населения, сохранением и развитием исторических и культурных традиций, охраной общественного порядка, окружающей природной среды и земельных ресурсов.

Процесс становления местного самоуправления тормозится рядом нерешенных проблем, главными среди них являются финансово-экономические трудности местного самоуправления, недостаточно развитая нормативно-правовая база, регламентирующая вопросы функционирования местного самоуправления, проблемы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Слабость законодательства о местном самоуправлении обусловлена следующими причинами:

• внутренней несогласованностью и несистемностью федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении;
• отсутствием четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления;
• неполнотой федерального и регионального законодательства, в том числе отсутствием нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию ряда норм Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении;
• неэффективностью законодательного обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований;
• несовершенством системы судебной защиты интересов местного самоуправления.

Отличием новой системы местного самоуправления от прежних Советов является наличие собственной компетенции каждого уровня власти, в которую не имеют права вмешиваться никакие вышестоящие властные органы. Это касается как отношений между органами государственной власти с органами местного самоуправления, так и муниципальными образованиями разных уровней.

            Сложность реформирования местного самоуправления в нашей стране в значительной степени обусловлена рядом особенностей:

Масштабность задачи – в настоящее время в Российской Федерации юридически оформлено 11090 различных муниципальных образований.

Отсутствие необходимой правовой базы – ее потребовалось создать в кратчайшие сроки. Отсутствие нормального законодательства о собственности на землю, о налогах, об основах местных  приводит к тому, что субъекты Федерации вынуждены сами разрабатывать основополагающие юридические документы, что, естественно, вызывает немало трудностей.

Один из главных вопросов - это несоответст­вие законов субъектов Федерации федеральным законам.

Эффективность использования международного опыта в России зависит от того, насколько этот опыт удастся правильно понять. При интерпретации зарубежных моделей местного самоуправления важно избежать привычных российских стереотипов.

Ошибка №1. Неправомерно отождествляются местное управление и местное самоуправление. Во многих странах для организации управления территориями применяют сложные механизмы, сочетающие органы государственной администрации местного уровня (местные администрации) и органы, избираемые населением, т.е. собственно органы местного самоуправления.

Ошибка № 2. Опыт отдельных стран отождествляется с «европейским» или даже «зарубежным» опытом в целом. По ряду причин у России  наиболее известен опыт Германии, Франции и Испании, который отнюдь не доминирует в Европе и более того, не является репрезентативным с точки зрения развития местного самоуправления.

Ошибка № 3. Внимание акцентируется на ограничениях автономии местного самоуправления, при этом не учитывается общий контекст наличия свободы предпринимательства, развитых рыночных механизмов, сильного гражданского общества.  

Практика становления и развития местного самоуправления в условиях постсоветского периода российской государственности убедительно свидетельствует о том, что концепция данного явления, сформулированная на основе современного европейского опыта без учета исторических, экономических, политических, социальных и культурных начал жизнедеятельности нашего общества, нуждается в существенной корректировке, без проведения которой вряд ли можно рассчитывать на успех в обеспечении социально-экономического, политического и культурного подъема России в ближайшие годы.

6. Заключение

Исходя из положений ст.132 Конституции РФ и ст.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» можно сформулировать шесть основополагающих принципов характеристики муниципального образования: наличие выборных органов; собственности; бюджета; местных налогов и сборов; охраны общественного порядка; не подчиненность одного муниципального образования другому. Сами по себе указанные принципы замечаний не вызывают. Вопросы возникают по поводу их практического применения и получения соответствующего социального результата. А результат таков. В России муниципальные образования в основном конституировались на уровне городов и районов субъектов Российской Федерации. Именно на этом уровне все вышеуказанные принципы получили реальное подтверждение. В итоге конституционное право жителей иных населенных пунктов и местных сообществ, расположенных в пределах городов, районов, ставших муниципальными образованиями, оказалось существенно ограниченным. Указанные населенные пункты и местные сообщества не имеют своего бюджета, собственности, налогов и сборов и т.д., а приобретение ими правового статуса муниципального образования в современных условия практически не возможно. Таким образом, право значительного количества населения страны на местное самоуправление оказалось под вопросом, усугубляя тем самым их дальнейшее отчуждение от участия в управлении делами общества, ведущего к потере социально-экономического потенциала развития.

Критическая тональность вывода не ставит под сомнение основополагающий факт необходимости существования местного самоуправления в РФ, значение которого в модернизации нашего общества и государства просто трудно переоценить. Но это не исключает проведения серьезной работы по корректировке социально-правового статуса местного самоуправления и приведения его в соответствие с требованиями настоящего времени. Каковы принципы подобной корреляции местного самоуправления? На мой взгляд можно предложить следующие:

- серьезная трансформация федерального законодательства о местном самоуправлении под углом зрения укрепления начал унификации и единообразия, реализации прав граждан на местное самоуправление не зависимо от территории проживания;

- формирование организационно-правовых условий развития финансово-экономических основ местного самоуправления и, прежде всего, самостоятельной налоговой составляющей по принципу «один налог – один бюджет»;

- рассмотрение возможности о разукрупнении формата местного самоуправления с городов, районов субъекта РФ на уровень сельских поселений и местных сообществ, приближая тем самым к населению реальные инструменты власти и собственности;

- создание социально-правовых основ стимулирующих объединение муниципальных образований в различные союзы и ассоциации с учреждением представительных и исполнительных органов в городах, районах субъекта РФ.

В заключение хотелось бы отметить, что для обеспечения всестороннего комплексного подхода к становлению и развитию местного самоуправления в РФ следует разработать и принять соответствующую федеральную государственную программу.

7. Список литературы

1. Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для вузов /под ред. профессора Н.С.Бондаря.-М.:ЮНИТИ-ДАНА,Закон и право, 2002.
2. Вестник Московской областной Думы. 1996. 8. С. 17.
3. Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Москва 17 февраля 1995. М.:Юрид.литература.1995.
4. Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Тула., 1997 6. Баглай М.В. Конституционное право РФ. М., 1997.
5. Закон РФ от 28.08.95 N 154-ФЗОб общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (с изменениями на 4 августа 2000 года)//Российская газета, N 170, 01.09.95, Собрание законодательства Российской Федерации N 35, 28.08.95
6. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М:. 1996.
7. Конституционное право РФ /под ред. Козловой Е.И., Катуфарина О.Е.
8. Конституция РФ от 12.12.93 N б/н (с изменениями на 9 июня 2001 года)//Российская газета N 197, 25.12.93 2.
9. Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы// Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. 44. Ст. 4188.
10. Положении о местном самоуправлении в Московской области на период поэтапной конституционной реформы от 3 февраля 1994// Народная газета Московского региона. 1994. 9 фев.
11. Президент Российской правовой академии Минюста РФ, доктор юридических наук, профессор В. ЕРШОВ "КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ"//домашний адвокат , 2001г.
12. Реформа местного самоуправления: шаги на месте статья от 07.02.95 N б/н6// Экономика и жизнь N 5, февраль 1995 года
13. Серия Европейских договоров 122. Стасбург, Совет Европы, Отдел издания документов ISB
14. Указ Президента РФ от 22.12.93 N 2265 О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации//Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации N 52, 27.12.93

1 Конституция РФ от 12.12.93 N б/н (с изменениями на 9 июня 2001 года)//Российская газета N 197, 25.12.93 2.

2 Конституция РФ от 12.12.93 N б/н (с изменениями на 9 июня 2001 года)//Российская газета N 197, 25.12.93 2.

3 Реформа местного самоуправления: шаги на месте статья от 07.02.95 N б/н6// Экономика и жизнь N 5, февраль 1995 года

4 Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы// Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. 44. Ст. 4188.

5 Положении о местном самоуправлении в Московской области на период поэтапной конституционной реформы от 3 февраля 1994// Народная газета Московского региона. 1994. 9 фев.

6 Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Тула., 1997 . Баглай М.В. Конституционное право РФ. М., 1997.

7 Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для вузов /под ред. профессора Н.С.Бондаря.-М.:ЮНИТИ-ДАНА,Закон и право, 2002.

8 Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для вузов /под ред. профессора Н.С.Бондаря.-М.:ЮНИТИ-ДАНА,Закон и право, 2002.