Опыт промышленной политики в разных странах (Стратегии экономического роста)

Содержание:

Введение

На протяжении нескольких последних десятилетий обсуждение вопросов выработки и реализации промышленной политики привлекало к себе повышенное внимание различных групп интересов и намерений: политиков, представителей бизнес кругов и экономистов. Столь высокий интерес как в развитых, а особенно в развивающихся странах вызван, с одной стороны, перманентным желанием осуществить конкретные изменения в структуре экономики, включая компенсацию «провалов рынка», а с другой – необходимостью синхронизации использования большого количества налоговых, таможенно-тарифных, кредитно-денежных инструментов воздействия на различные отрасли экономики.

Крайне высокая дискуссионность действий различных государств, предпринимаемых при реализации промышленной политики, и объективные сложности в оценке реального влияния ее инструментов на экономическое развитие привели фактически к размыванию понятия промышленной политики как такового. В результате отличительной чертой промышленной политики стало то, что она объединяет весьма разнородный и, в принципе, типовой инструментарий из других функциональных политик и при этом почти не имеет собственных оригинальных и обособленных инструментов.

• результате этого достаточно сложно определить место, которое занимает промышленная политика среди других функциональных политик (таможенной, налоговой, кредитно-денежной и пр.). Постановка вопроса о том, что более приоритетно – промышленная или налоговая политика, промышленная или кредитно-денежная, – по-видимому, некорректна, так как промышленная политика является лишь комплексным отраслевым взглядом (точкой зрения) на процессы, происходящие на уровне отдельных отраслей или предприятий.

Настоящая работа призвана, с одной стороны, представить комплексный обзор возникновения и эволюции понятия «промышленная политика» для того, чтобы сформулировать основу для экспертного обсуждения, а с другой – представить взгляды автора на подходы к проведению промышленной политики, на целесообразность или нецелесообразность использования отдельных инструментов.

• • первой главе представлены вариации определений промышленной политики, используемые в академической литературе, а также проведен обзор целей и задач промышленной политики. Далее представлены основные инструменты, используемые при ее проведении, и их эволюция с точки зрения как изменения целей промышленной политики, так и временных рамок их применения. В заключении обсуждается основной краткосрочный вызов для проведения успешной промышленной политики в разных странах.

Глава 1. Определения, цели и задачи промышленной политики

1.1 Промышленная политика как часть экономической политики

• экономической литературе существует много определений промышленной политики, начиная с наиболее общего, выражающегося в том, что промышленная политика направлена на создание благоприятных условий ведения бизнеса, и заканчивая тем, что она направлена на создание социальной и производственной инфраструктуры для обеспечения устойчивого развития в отдельных отраслях или видах деятельности. Некоторые авторы отрицают наличие обособленной промышленной политики как таковой, подчеркивая, что она, скорее, представляет собой просто отраслевой взгляд, чем заранее определенный план действий, потому что, как и многие другие политики, она не только влияет на ту сферу, на которую было направлено регулирующее воздействие, а распространяется в том или ином виде на экономику в целом.

Анализ международной практики в области промышленной политики показывает, что ее реализация зависит от особенностей страны, времени проведения и уровня развития. Рассматривая действия развивающихся стран, промышленная политика там, как правило, представляет собой совокупность действий государства, направленных на трансформацию производства, которая повышает производительность, формирует производственные связи, способствует перетоку технологий между странами, создает новые рабочие места и стимулирует развитие новых образовательных программ. Она является результатом координации и упорядочивания действий в нескольких направлениях, включающих развитие человеческого капитала, накопление производственных навыков, формирование инфраструктуры, финансовых инструментов и финансовых рынков.[7]

Приведем некоторые базовые определения промышленной политики, встречающиеся в экономической литературе:

Прайс определяет промышленную политику как совокупность мер или мероприятий на национальном уровне по направленному осуществлению или, наоборот, предотвращению определенных структурных сдвигов в экономике.

Кругман и Обсфельд определяют промышленную политику как действия государства по привлечению ресурсов в сектора экономики, важные для обеспечения экономического роста в будущем. [1]

• • 1992 г. Всемирный банк определил промышленную политику как деятельность государства, направленную на изменение производственной структуры с целью обеспечения устойчивого роста. Однако позже это определение было пересмотрено в сторону переопределения государственной роли. В работе Лина и Чанга говорится о том, что мотивацией государственного вмешательства могут служить «провалы рынка», а задачей государства является их регулирование, которое должно быть направлено не на создание новых производств, что часто является дорогостоящим как для государства, так и для частного сектора, а на выделение уже имеющихся конкурентных преимуществ и на их использование. [2]

Родрик утверждает, что изначально под промышленной политикой понимали политику по изменению структуры экономики (т.е. политику, направленную на формирование в экономике новых видов деятельности, реализация которой приводит к ускорению развития экономики и росту доходов). Мотивацией вмешательства существующее рыночное положение дел является регулирование «провалов рынка», которые относятся не только к промышленности или обрабатывающему производству, но и к сектору услуг, сельскому хозяйству, финансовым рынкам и даже к рынку труда. [9]

Хаусман и Родрик, выделяют три типа «провалов рынка», нуждающихся в регулировании с помощью промышленной политики: координационные экстерналии (связанные с необходимостью значительных инвестиций для развития новых видов деятельности), информационные экстерналии (новые производства не всегда оцениваются инвесторами в полной мере) и экстерналии, связанные с обучением рабочей силы (недоинвестирование в программы повышения квалификации приводит к ограничению возможных технологических перетоков). [1],[13]

ЮНИДО [6] (специализированное учреждение ООН, цель которого содействовать промышленному развитию развивающихся стран), приводит более широкое определение промышленной политики как любого вмешательства государства, которое улучшает бизнес-среду или изменяет структуру экономической деятельности и направляет свои усилия на те сектора или на развитие тех технологий и видов деятельности, которые будут способствовать экономическому росту или росту общественного благосостояния. Следует отметить, что на данный момент именно это определение является рабочим для международных институтов развития ОЭСР (организация экономического сотрудничества и развития) и ЮНИДО. [8] Также при проведении промышленной политики важную роль играют стратегическая оценка и планирование роли страны в международном контексте, так как включение в глобальные цепочки добавленной стоимости в современном мире начинает оказывать существенное влияние на развитие страны и ее производственные связи.

На практике эффективность промышленной политики зависит не только от определения и даже не только от конкретного дизайна используемых инструментов. Залогом успеха промышленной политики азиатских стран и некоторых европейских стран, таких как Ирландия и Финляндия, оказались последовательность и предсказуемость экономической политики и институциональные механизмы, позволившие преодолеть ловушку средних доходов. Эти примеры демонстрируют, что при проведении промышленной политики важно, скорее, не то, что именно и почему нужно делать, а то, как и в какой институциональной среде это нужно делать.

Таким образом, современное понятие промышленной политики является достаточно широким и неразрывно связано с большим количеством политик (таможенная, налоговая, кредитно-денежная, техническое регулирование, политика в области сектора услуг и др.) и их инструментов и характеризуется некоторым интегральным эффектом воздействия на экономику в целом, способствуя развитию и росту конкурентных преимуществ. [20]

1.2. Цели и задачи промышленной политики

Понятие промышленной политики само по себе является довольно сложным, поэтому многие исследователи пытаются ответить на вопрос о ее мотивации через формирование системы целей и задач. Соответственно, разным определениям промышленной политики будет соответствовать разная мотивация ее проведения.

• • качестве обоснования необходимости проведения промышленной политики Родрик, Лин и Чанг выделяют «провалы рынка», т.е. ситуации, в которых рыночные механизмы не приводят к Парето эффективному распределению ресурсов. Ключевой причиной того, что бедные страны остаются бедными, Родрик считает отсутствие развития потенциальных отраслей, которые могли бы вывести производство страны на новый уровень, повысить конкуренцию как в производстве, так и на рынке труда. «Эффективное управление» должно быть способным формировать и применять государственные инициативы, необходимые для смягчения или устранения «провалов рынка». [2], [3]

Компенсация «провалов рынка» может происходить различными способами. В частности, Родрик выделяет вертикальные инструменты, которые поддерживают отдельно взятые, конкретные отрасли и виды деятельности, и горизонтальные инструменты, воздействующие на экономических агентов в различных отраслях в зависимости от какого-либо признака (экспорто-ориентированность, капитал или трудоемкость, рентабельность, социальная значимость, наукоемкость). Вертикальные инструменты априори ущемляют другие виды деятельности, поэтому должны, согласно Родрику, иметь детальное обоснование с анализом последствий применения таких мер и расчетом альтернативных возможностей использования финансовых или других ресурсов. Основное поле применения данных инструментов – институциональная среда и регуляторные правила, которые действуют в том или ином секторе или в экономике в целом. Другими словами, роль промышленной политики состоит не только в более эффективной загрузке имеющихся в распоряжении ресурсов, но и в повышении совокупной факторной производительности путем формирования таких стимулов для экономических агентов, которые позволят устранить «провалы рынка». [10]

Лин и Чанг отмечают, что такое использование инструментов промышленной политики имеет несколько особенностей.

1) В первую очередь необходимо сконцентрироваться на развитии сравнительных конкурентных преимуществ в частном секторе. Первоначальная наделенность экономики ресурсами (капиталом, трудом, природными ресурсами) не всегда соответствует существующей структуре производства. Роль государства в данном случае состоит в оптимизации структуры отраслей экономики под текущие выявленные сравнительные преимущества, обусловленные наделенностью факторами. Беднейшим странам в первую очередь нужно концентрироваться на видах деятельности, интенсивно использующих труд или требующих определенного вида имеющегося сырья, первоначально развивая свои конкурентные преимущества именно в данном направлении. Со временем такая стратегия позволит накопить физический и человеческий капитал и осуществить переход к новой структуре производства, которая свойственна более развитым странам.

2) Из первого напрямую следует, что необходимо избегать системного государственного влияния по переструктуризации экономики в сторону, которая на данный момент не соответствует текущему уровню развития и наделенности ресурсами. Зачастую амбициозная промышленная политика пытается выстроить целевую структуру экономики, ориентируясь не на свои сравнительные преимущества, а на накопленный опыт других – как правило, более развитых – стран. Такому подходу свойственны существенно большие издержки и риски, он искажает структуру производства, создает неправильные стимулы и требует значительных финансовых вложений, которые могут не окупиться. Создаваемым новым предприятиям или отраслям понадобится значительное количество финансовых ресурсов и времени для того, чтобы получить возможность конкурировать на мировом рынке. Поэтому такое перераспределение ресурсов из конкурентных на сегодняшний день отраслей в пока неконкурентоспособные, но потенциально конкурентоспособные в долгосрочной перспективе является неэффективным. [2]

При этом традиционной практикой, следующей за выделением приоритетных отраслей, является формирование в них обособленных от всей экономики «стратегий развития», в которых на государство возлагается основная роль по содержательной и ресурсной поддержке.

Долгое время в экономике преобладала точка зрения, в соответствии с которой целью промышленной политики является выбор и развитие только национальных чемпионов, в перспективе крупных глобально конкурентоспособных предприятий или отраслей, которые уже занимают или потенциально могут занимать существенную долю на национальном и мировом рынках. Эта точка зрения впоследствии стала критиковаться научным сообществом в силу того, что государство не может заранее достоверно определить перспективные направления поддержки, так как не обладает достаточной информацией. Однако, как показывает мировая практика, от него этого и не требуется: даже теоретически оптимальная политика в результате реализации неопределенности может содержать ошибки. Задачей государства является, в том числе по мере появления дополнительной информации и определенности, выявление и устранение этих ошибок прежде, чем они приведут к значительным экономическим потерям. Сказанное означает, что в современном понимании промышленная политика необязательно означает поддержку национальных чемпионов (отраслей или предприятий лидеров), иногда она может принимать форму поддержки аутсайдеров. Другими словами, промышленная политика – это не только стимулирование структурных изменений, но и, напротив, в некоторых случаях противодействие им. [12]

Так, подход к промышленной политике ЮНИДО предполагает регулирование государством «провалов рынка» путем трансформации структуры экономики от менее эффективных к более эффективным формам организации. В соответствии с докладом ЮНИДО промышленную политику можно условно структурировать по институциональной роли, которую берет на себя государство:

а) регулятора, устанавливающего тарифы, проводящего стимулирующую фискальную политику или осуществлявшего субсидирование;

б) участника финансового рынка, который перераспределяет финансовые ресурсы между отраслями экономики и влияет на ставку процента;

в) производителя, непосредственно участвующего в экономической деятельности (например, предприятия с государственным участием);

г) потребителя, создающего спрос на продукцию отдельных отраслей, что приводит к изменению структуры производства.

Важными и часто упоминаемыми особенностями, обусловливающими необходимость концентрации государственных усилий в виде промышленной политики, являются динамические аспекты повышения благосостояния. Другими словами, основанием проведения промышленной политики является перераспределение доходов, инвестиций, потребления из настоящего в будущее. Частным случаем является так называемый «аргумент молодой отрасли», заключающийся в том , что предлагается защищать внешним импортным тарифом или другими инструментами некоторую отрасль экономики от конкуренции с импортом до тех пор, пока отрасль не «повзрослеет» и станет конкурентоспособной на международном уровне, после чего импортный тариф будет снят. [16]

Также безусловным и традиционным аргументом в пользу проведения определенной промышленной политики является аргументация снижения рисков устойчивости экономической системы. Как правило, такое снижение рисков отражается в виде систематической поддержки за счет государственных усилий иногда крайне неэффективных, но тем не менее стратегических (военных, социально ориентированных) отраслей экономики. [21]

Подводя итог анализа целей в сфере промышленной политики, можно сформулировать основные аргументы за проведение актив ной промышленной политики и против. Основные аргументы «за»:

− механизмы рыночного взаимодействия экономических агентов приводят к эффективному распределению ресурсов и, как следствие, к общественно оптимальной структуре экономики только в случае незначительных дисбалансов, отклонения от которых в сторону оптимума соответствуют Парето улучшению. Другими словами, всем экономическим агентам должны быть выгодны такие изменения, не должно быть локальных оптимумов состояний экономической системы, из которых рыночные механизмы не могут обеспечить переходы к глобальному оптимуму. Обеспечение перехода экономической системы из локальных оптимумов в глобальные требует государственного вмешательства и применения внерыночных мер (т.е. необходимо регулирование «провалов рынка»);

− горизонт планирования деятельности игроками на рынке может быть недостаточно далек, т.е. рыночное взаимодействие экономических агентов приведет к эффективному распределению ресурсов, но скорость его достижения с точки зрения государства неудовлетворительна низкая. [19] Более того, рыночные агенты в зависимости от структуры рынка или возникающей не определенности могут быть склонны к достижению краткосрочных целей, к погоне за рентой или к уходу с рынка. Другими словами, увеличение скорости протекания процессов структурной перестройки экономики, как правило, требует внерыночных мер регулирования (т.е. необходимо целенаправленное развитие отраслей);

− для достижения более высокого уровня экономического развития необходимо перераспределить потребление из текущего периода в будущие, т.е. пожертвовать текущим потреблением в пользу инвестиций (например, путем умеренного развития молодых отраслей).

Основные аргументы против проведения промышленной политики:

– государственное вмешательство в процессы на отраслевом уровне приводит к искажению стимулов. Экономические агенты начинают принимать менее эффективные решения, что приводит как к пустой растрате ресурсов в результате погони за рентой, так и к отвлечению ресурсов из конкурентоспособных отраслей. Инструменты промышленной политики приводят к намного более значимым искажениям, чем те, на устранение которых она изначально направлена;

– целенаправленная промышленная политика предполагает отсутствие общих правил работы на рынке, некоторые виды деятельности или деятельности некоторых экономических агентов выделяются как более предпочтительные, что в сочетании с плохими институтами дает дополнительные возможности для реализации интересов отдельных групп влияния (которые заняты поиском ренты), а не общества в целом;

– вертикальная промышленная политика предполагает априорный выбор «национальных чемпионов». Ошибки в таком выборе приносят существенно большие издержки, чем отсутствие промышленной политики в целом;

– транснациональная структура многих корпораций, объединяющая множество видов деятельности в различных странах, не позволяет использовать функциональную классификацию отраслей экономики в качестве объекта регулирования, поэтому вертикальная промышленная политика практически бессмысленна. [16]

Глава 2. Промышленная политика и стратегия экономического роста

2.1. Понятие «экономический рост»

Говоря об экономическом развитии или росте, экономисты, как правило, имеют в виду нечто большее, чем просто темпы роста реального ВВП. Более широкие определения роста доходов населения или страны в целом, включающие оценку благосостояния общества являются центральными понятиями при измерении уровня экономического развития. Снижение бедности, уменьшение социальной поляризации в обществе, достижение социальной справедливости очень тесно и сложно связаны с экономическим развитием, но эти аспекты часто остаются за рамками обсуждения проблем экономического роста. Так, развитие системы социальной защиты, предотвращающей или сглаживающей влияние негативных шоков на благосостояние индивидуумов (как правило, отрицательно относящихся к риску), должно рассматриваться как составная цель повышения благосостояния общества. Промышленная, налогово-бюджетная, денежно-кредитная, социальная политики не могут одновременно обеспечивать достижение таких различных целей, как макроэкономическая стабильность, устранение «провалов рынка», обеспечение прозрачности и конкурентности работы рынков, перераспределение доходов и стимулирование экономического роста. Эти цели очень часто противоречат друг другу, и политикам и экономистам приходится находить решение, обеспечивающее определенный компромисс между ними. Однако представляется крайне важным отметить, что в ходе текущей дискуссии об экономическом развитии России и о роли промышленной политики в ней обсуждаются преимущественно темпы роста реального ВВП. [15]

2.2. Стратегии экономического роста

Современные сложные методики (калькуляции) декомпозиции экономического роста и объяснение разными факторами различий в темпах и уровнях экономического развития стран восходят к работе Р. Солоу. Ее основная идея заключалась в том, что экономический рост можно разложить на составляющие, часть из них объясняется увеличением объемов используемых факторов производства, а часть – нет, поэтому, как правило, они суммируются со случайным остатком и ассоциируются с технологическим прогрессом (изменением совокупной факторной производительности (СФП). Различия в объеме и качестве рабочей силы, капитал различного типа, неодинаковые технологии могут объяснять межстрановые различия в уровне ВВП, а изменения данных компонент во времени – экономический рост. [11]

Обобщая результаты исследований по оценке экономического роста, можно сделать ряд выводов. Во-первых, несмотря на существование формальных процедур разложения экономического роста по факторам, экономическая наука не знает всех его закономерностей. Экономисты в рамках предпосылок используемых моделей могут объяснить тот или иной феномен быстрого роста или застоя, но не могут дать рецепт (стратегию) роста или предложить устойчивое к различным методикам объяснение межстрановых различий в доходах (в уровне выпуска). Эффект «экономического чуда», т. е. переход при низком уровне экономического развития к высоким темпам экономического роста, плохо объясняется современными экономическими моделями. Во-вторых, различия в производительности (в используемых технологиях), как правило, наиболее часто используются для объяснения различий в росте как во времени, так и в пространстве. В-третьих, данные об экономическом росте различных стран не отвергают гипотезу о существовании условной конвергенции в темпах роста (темп роста стран постепенно сходится к некоторым стационарным долгосрочным уровням) и отвергают гипотезу о безусловной конвергенции (долгосрочные темпы роста одинаковы для стран). При этом конвергенция в уровнях экономического развития наблюдается только для стран, где на стадии аграрного развития сформировались гибкие институты, позволяющие адаптироваться к специфическим требованиям динамичного развития и связанным с ним структурным переменам («клуб конвергенции»), а для стран, не сумевших адаптироваться к изменившимся условиям развития в XIX–XX вв., экономическое отставание от стран лидеров увеличивается. [5]

Другим – менее строгим с экономической точки зрения и более публицистическим – подходом к идентификации национальных стратегий экономического роста является подход, основанный не только на выделении ключевого фактора роста (труда, капитала или производительности), но и на общей характеристике используемых инструментов промышленной политики. В частности, среди таких «стратегий», часто встречающихся в литературе, можно выделить следующие:

1. стратегия экспортоориентированного роста (exportled growth, exportoriented industrialization, export substitution industrialization) в большей степени опирается на использовании страной своих глобальных конкурентных преимуществ. Рост экспорта стимулирует технологический обмен между отраслями в экономике, что приводит к росту дохода (источником роста в первую очередь является межстрановое разделение труда). Примерами стран, для которых характерны такие черты развития, являются Индия, Китай, страны – экспортеры нефти Среднего Востока;
2. стратегия импорто-замещения (importsubstitution industrialization) основана на формировании внутри страны производственных мощностей, товары которых в первую очередь замещали бы импортируемые товары. Применяемые инструменты включают таможенно-тарифное (пошлины) и нетарифное (лицензирование) регулирование и субсидирование производств внутри страны. В данном случае примерами стран могут служить страны Латинской Америки в 1950–1960 гг.;
3. стратегия стимулирования внутреннего спроса (consumptionled growth, domestic demandled growth) предполагает, что рост в большей степени обусловлен повышением внутреннего спроса, что стимулирует рост выпуска. Государственное влияние сводится к созданию благоприятного социального климата, к повышению качества жизни населения, к финансированию образования, здравоохранения, а также к стимулированию роста заработных плат в экономике для обеспечения устойчивого внутреннего спроса. Примерами стран, для которых на отдельных временных интервалах можно говорить о таком росте, являются США, страны Европы, страны Азии после кризиса 1998 г.;
4. стратегия роста за счет инвестиций (investmentled growth) обусловлена ускоренным наращиванием капитала, который непосредственно является фактором производства. При этом через привлечение иностранных инвестиций происходит процесс не только физического наращивания капитала, но и технологического обмена между странами, что способствует росту совокупной факторной производительности. Для промышленной политики в рамках данного подхода, как правило, свойственны стимулирование привлечения инвестиций (в том числе иностранных) в различные отрасли, создание благоприятного климата (противодействие коррупции, обеспечение экономической стабильности и др.), обеспечение приоритетности долгосрочных целей в экономике. В определенном смысле примерами стран с такой стратегией роста на отдельных этапах экономического развития являются Китай и США;
5. стратегия роста, основанная на научнотехнологическом и инновационном развитии (innovationled growth, productivityled growth) предполагает необходимость влияния государства на уровень технологического развития (на совокупную факторную производительность). В рамках данного подхода важным с точки зрения процесса внедрения новых технологий на производство является эффективное взаимодействие нескольких компонент: науки и техники как источника новых технологий, бизнеса как площадки для внедрения результатов НИОКР, государства как промежуточного агента, обеспечивающего эффективное взаимодействие между первыми двумя. Примерами стран, следовавших такой стратегии роста, являются США, некоторые страны ЕС, Япония;
6. стратегия роста, обусловленного ростом занятости

(employmentled growth, populationled growth) предполагает ключевую роль роста занятости, который происходит через стимулирование создания новых рабочих мест. Государственное вмешательство в экономику направлено на укрепление институтов рынка труда и увеличение переговорной силы рабочих, на создание специальных условий по привлечению на рынок труда отдельных групп населения (женщин, молодежи и др.). Характерными примерами стран с такой моделью развития в определенном смысле можно считать Индию и Китай. [4]

2.3. Роль промышленной политики в стратегии экономического роста

Учитывая описанные различия в национальных стратегиях (главные механизмы и инструменты) роста в отдельных странах, легко понять причины активной дискуссии о возможностях и рамках использования государственной политики, в первую очередь промышленной, для достижения желательных темпов экономического роста, которая ведется последние 60 лет.

• точки зрения краткосрочной перспективы стабилизационная роль промышленной политики никогда не подвергалась сомнению, серьезные расхождения во взглядах отмечались в оценке эффективности использования конкретных инструментов. Нужно ли максимально загружать неиспользуемый капитал и трудовые ресурсы, формировать стабильные и низкие ожидания относительно инфляции, снижать процентные ставки, увеличивать денежную массу, широко использовать субсидии или проводить докапитализацию частично государственных предприятий – эти вопросы становятся предметом дискуссии и следствием выбора модели, описывающей рамки функционирования экономики. С точки зрения долгосрочной перспективы в рамках модели экзогенного роста Солоу роль промышленной политики как детерминанта экономического роста минимальна: темпы роста экономики определяются темпами роста населения и технологического прогресса, которые не зависят от действий государства. [17] Р. Лукас и Р. Барро, положив начало разработке моделей эндогенного роста, идентифицировали механизмы, через которые государственная политика может влиять на долгосрочные темпы экономического роста. Последние работы Всемирного банка и МВФ подчеркивают важность использования государственной политики не только для краткосрочной макроэкономической стабилизации, т.е. для корректировки (стимулирования) краткосрочных темпов экономического роста, но и для создания условий устойчивого долгосрочного роста, для повышения уровня экономического развития и благосостояния населения. Именно поэтому изучение промышленной политики в целом и ее инструментов в частности является одним из основных интересов политиков и экономистов в попытках сформулировать национальную «стратегию» экономического роста. [7]

Обобщая как более строгие академические, так и менее строгие публицистические подходы к выявлению основной движущей силы экономического роста, роль промышленной политики в них и практику их применения, представляется важным отметить, что, как правило, характер роста той или иной страны может быть достоверно идентифицирован только по прошествии некоторого времени, необходимого для оценки эффективности мер промышленной и других политик. Наличие в экономической повестке правительства определенных мер, к сожалению, не означает их эффективность; другими словами, объявление национальным правительством определенной стратегии роста не означает, что именно те механизмы, на которые делается ставка, сработают, и именно выбранный механизм будет основным двигателем роста. [14]

Глава 3. Развитие представлений и подходов к промышленной политике

3.1 Традиционная и новая промышленная политика

Традиционно в экономической литературе, как уже было отмечено выше, противопоставляют две модели промышленной политики: вертикальную и горизонтальную. Вертикальная политика располагает арсеналом конкретных мер для поддержки конкретных секторов (или предприятий) в экономике, в то время как горизонтальная политика подразумевает использование различных мер в отношении отраслей (или предприятий), удовлетворяющих определенному критерию (например, осуществляющих финансирование исследований и разработок, высоко-конкурентных, экспорто-ориентированных, с высокой долей затрат на квалифицированную рабочую силу). Однако необходимо отметить, что и инструменты горизонтальной политики могут влиять на конкретные отрасли в большей или меньшей степени – в зависимости, например, от их капиталоинтенсивности, от доли выпуска, отправляемого на экспорт, от наличия зависимости от импорта производственного капитала и т.п. Так, инструменты кластер ной политики, меры по развитию центров компетенций, меры в области государственных закупок инновационной продукции, инструменты, направленные на поощрение «зеленого роста», можно считать элементами вертикальной политики несмотря на их изначальную горизонтальную идею. [13]

Вертикальная промышленная политика, как правило, подразумевает априорный выбор определенных отраслей или экономических агентов, развитие которых считается приоритетным. Такие отрасли или предприятия принято называть «чемпионами» независимо от того, занимают ли они в действительности существенную долю национального либо мирового рынка. Государство зачастую поддерживает их мерами прямой поддержки – субсидиями, взносами в уставный капитал, закупками продукции, таможенно-тарифными мерами, мерами, ограничивающими конкуренцию. Горизонтальная политика, как правило, не подразумевает поддержку конкретных предприятий или отраслей, а создает систему стимулов, согласно которой целевая группа экономических агентов из разных секторов будет получать поддержку и преференции. [18]

Важно отметить, что часто в отношении моделей промышленной политики применяют другую классификацию – по совокупности инструментов, в большей степени используемых для задания направлений промышленного развития и поддержки следования им частным сектором. Данная классификация моделей промышленной политики основана на исторической хронологии их использования большим количеством стран.

Традиционная промышленная политика. Данная модель имеет очень много общего с вертикальной промышленной политикой, так как предполагает в обязательном порядке выбор отраслевых приоритетов. Эта модель была характерна для промышленного развития многих стран до 1990х годов. [5]

Новая промышленная политика. Данная модель в целом соответствует горизонтальной политике, в которой в качестве основного критерия поддержки выбран критерий конкурентоспособности на мировом рынке. Эта модель была популярна с середины 1990х до середины 2000х годов, однако критерий конкурентоспособности трактовался достаточно специфически в зависимости от конкретной ситуации и оказался слабо-операбельным для выбора конкретных объектов промышленной политики. Отчасти это послужило попыткой реанимировать отраслевые приоритеты традиционной промышленной политики, но сформулировать их более емко. Так возникла промышленная политика «новых приоритетов». [12]

Промышленная политика «новых приоритетов». В данной модели преимущественно используются горизонтальные инструменты, но сформулированные так, чтобы под объект политики попадали конкретные, практически априорно определенные отрасли, виды деятельности или предприятия. При этом в исследованиях подчеркивается, что, повидимому, основным трендом развития в ближайшие десятилетия будет концентрация экономической активности и производства вокруг лидеров – промышленных координаторов производственных цепочек (те, кто производит сложный технологически конечный продукт, например, производитель воздушных летательных или транспортных средств) и их поставщиков первого уровня (те, кто поставляет основные узлы и агрегаты, например, поставщики двигателей, электроники, элементов корпуса). [16]

Такая классификация промышленной политики строится на идее, что оптимальная структура экономики зависит от этапа развития рынков в стране и общества в целом. Наименее развитым странам в силу слабого институционального развития крайне сложно сразу выстроить эффективно функционирующие элементы горизонтальной/новой промышленной политики. В связи с этим первоначально следует остановиться пусть на менее эффективных теоретически, но более реализуемых практически инструментах вертикальной/традиционной политики.

Заключение

Изменение условий торговли, ослабление национальной валюты

И наличие структурных проблем в российской экономике, а также принятый правительством «План первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 г.» естественным образом определяют основной вызов для промышленной политики России в краткосрочной перспективе – успешность реализации политики импортозамещающей индустриализации.

Политика импортозамещающей индустриализации (целенаправленного импортозамещения) в мировой практике зачастую имела отрицательные результаты, за что нередко подвергалась критике. Однако существуют примеры положительного влияния как в целом на экономику (создание новых технологий и повышение совокупной факторной производительности), так и на ее структуру. Результат такой государственной политики во многом зависит от фактической ее реализации (проводится ли на предварительном этапе реальный анализ сравнительных преимуществ и эффективности инструментов, которыми эти преимущества могут быть достигнуты). Сказанное означает, что политика импортозамещающей индустриализации будет намного более успешной в случае, если решения о ней принимаются из экономически продуманных, а не из ситуационных политических дискуссий.

На основании международного анализа можно условно классифицировать две успешные модели импортозамещения: первая – импортозамещение в цепочках добавленной стоимости, вторая – помещение полной цепочки добавленной стоимости внутрь национальных границ. Встраивание в глобальные цепочки добавленной стоимости может происходить несколькими способами, на разных уровнях переработки товаров – от сырьевых товаров или товаров инвестиционного назначения до конечных товаров – и зависит от конкурентоспособности внутреннего производства и наличия политических рисков. И конкурентоспособность, и риски должны оцениваться в результате детального экономического анализа. Приоритетным, безусловно, может являться помещение всей цепочки добавленной стоимости на национальной территории – в первую очередь товаров инвестиционного назначения, однако это может быть не всегда экономически целесообразно. Кооперация с иностранными партнерами должна учитывать реализацию политических рисков: экономическую зависимость от решений партнеров (с точки зрения притока прямых иностранных инвестиций и прав на использование технологий) и возможность остановки производственной деятельности при неблагоприятном развитии геополитических отношений. Здесь наиболее важный и тонкий практический аспект – управление географическим распределением цепочек добавленной стоимости, т.е. администрирование пространственного распределения исчезающих и возникающих товарных потоков как в продуктовом, так и в географическом срезе.

Второй основной моделью проведения политики импортозамещения является создание и развитие новых национальных рынков через государственное стимулирование внутреннего спроса на соответствующую продукцию. Фактически такая модель означает создание новой цепочки добавленной стоимости на национальной территории. Это дает толчок к развитию производств, которые были бы нерентабельными без государственной поддержки на начальных этапах деятельности. Ключевыми принципами для обеспечения экономической целесообразности такой политики являются:

− плавное ослабление государственной поддержки. Понятно, что защита национального производителя в начале реализации политики импортозамещения необходима, однако она обязательно должна иметь срок действия. Иначе такая практика превратится в перманентное субсидирование и неэффективное расходование государственных средств;

− контроль за операционной эффективностью производственной деятельности как по бизнеспроцессам, так и по конечным качественным показателям производимой продукции (сопоставление цены и качества с мировыми аналогами);

− приоритетное развитие производств высокой степени передела, которое будет стимулировать создание новых технологий и новых видов продукции. [14]

Реализация политики импортозамещения в России началась в конце 2014 г. – начале 2015 г. План первоочередных мероприятий предполагал выявление наиболее приоритетных отраслей и замещение отдельных видов импортируемых товаров на товары, произведенные на внутреннем рынке. Весной 2015 г. было принято 19 планов («дорожных карт») по импортозамещению в наиболее приоритетных отраслях промышленности, к которым были отнесены металлургическая, сельскохозяйственная, машиностроительная, химическая отрасли, а также легкая, фармацевтическая и медицинская промышленность. Критерием выбора этих отраслей являлась значительная доля импортной продукции соответствующих отраслей на внутреннем рынке. Планы («дорожные карты») формировались исходя из существующих предложений компаний о возможности и сроках импорто-замещения различных видов продукции в перечисленных отраслях. Предполагается, что основные проекты по импорто-замещению будут реализованы к 2020 г., зависимость от импорта при этом должна снизиться с 70–90% до 50–60% по разным отраслям. Отдельные проекты по импорто-замещению могут реализоваться уже в ближайшие 2–3 года (например, большинство проектов тяжелого машиностроения, химической и фармацевтической промышленности, транспортного машиностроения и др.).

Существенным вопросом, возникающим при такой реализации политики импорто-замещения, являются текущие условия и/или особенности реализации новых промышленных проектов. В этом направлении важно отметить несколько основных вызовов. Во-первых, вызов доступности финансовых ресурсов и эффективности их использования. Реализация проектов импортозамещения требует значительных финансовых вложений, что осложняется действующим ограничением доступа компаний к мировым рынкам капитала, текущим сокращением объемов прямых иностранных инвестиций в Россию и высокими процентными ставками по кредитам отечественных банков.

Во-вторых, вызов наличия спроса на российскую импорто-замещенную продукцию. Процесс импорто-замещения не является быстрым в тех отраслях, где доля импорта велика: существует временной разрыв между текущими потребностями рынка на импортную продукцию и выходом российских аналогов продукции. Он может составлять от 1–2 лет до 3–5 лет в зависимости от сложности производимой продукции, доступности и/или потребности в новой технологии и наличия ресурсной базы. Более того, пока не понятно сможет ли продукция, создаваемая в результате импортозамещения, в полной мере по качественным свойствам соответствовать лучшим мировым примерам . В дальнейшем потребуется время для переключения предприятий и домохозяйств на нее. В результате в краткосрочном и среднесрочном периодах потребители все равно вынуждены покупать продукцию иностранного производства, стоимость которой изменяется за счет изменения обменного курса.

В-третьих, вызов снижения конкуренции на внутреннем рынке в результате точечных мер поддержки отдельных предприятий. Изменение обменного курса и ограничение внешней конкуренции создали условия для благоприятного развития отдельных видов производств на внутреннем рынке. За счет введенного летом 2014 г. эмбарго на отдельные виды продуктов и относительной простоты производственных циклов часть отраслей (в основном отраслей конечных потребительских товаров) даже в негативных внешних условиях наращивают объемы выпуска продукции, проводя естественное импортозамещение, сопровождаемое значительным ростом цен. В связи с этим проведение дополнительной импортозамещающей индустриализации, основанное на выделении конкретных проектов/предприятий/видов продукции, может привести к искусственному снижению конкуренции в отрасли, в то время как она могла бы сбалансированно развиваться и под действием рыночных сил.

В-четвертых, вызов успешности проведения импорто-замещения по технически сложным товарам, в первую очередь по товарам инвестиционного назначения, в то время как более простые товары останутся импортными. Отдельные отрасли в настоящее время в значительной степени зависят от импорта конечных товаров либо комплектующих, не имеющих аналогов российского производства.

В отраслях, зависящих от импорта как конечных, так и промежуточных товаров, рост цен на российскую продукцию может быть обусловлен ростом цен на иностранные комплектующие или отечественные товары, производимые с помощью импортного сырья и оборудования. Кроме того, валютные колебания создают дополнительные риски для компаний и/или отраслей, в той или иной степени зависящих от импорта, что генерирует у них инфляционные ожидания, которые закладываются в издержки и приводят к дополнительному росту цен. Другими словами, начиная импорто-замещение с продукции, находящейся в конце цепочки добавленной стоимости, при том, что большая ее часть не подлежит импорто-замещению, экономика столкнется с дополнительными рисками того, что такая конечная продукция не будет конкурентоспособна. Сказанное означает, что именно вызов проведения импорто-замещения по товарам инвестиционного назначения (а не по конечным) является определяющим всю успешность политики импортозамещающей индустриализации.

В-пятых, вызов эффективного администрирования внешнеторговых потоков в географическом срезе в условиях реализации импорто-замещения в цепочках добавленной стоимости. Процесс международной торговли можно рассматривать как обычный технологический процесс, в котором входящими факторами являются определенные промежуточные товары и услуги, а выходящими – конечный продукт. В случае международной торговли входящим фактором производства является любой собственный произведенный продукт, а выходящим – иностранный товар. Международная торговля наряду с другими процессами, являющимися технологиями производства в традиционном смысле слова, составляет пространство производственных возможностей, в котором в зависимости от конкретных особенностей взаимодействия участников происходит выбор того набора технологий, которые непосредственно участвуют в трансформации одних товаров или услуг в другие. Другими словами, внешняя торговля имеет важнейший контекст для промышленной политики – по сути, выбор внешнеторговой политики (от тарифной защиты до административных барьеров на уровне пунктов пропуска или таможенных постов) определяет технологическую границу экономики. Простые гипотезы о максимизации финансового результата деятельности участников обычно утверждают, что должен быть выбран эффективный набор технологий, т.е. те технологии, которые могут с минимальными затратами входящих факторов (при их физическом наличии) удовлетворить определенный уровень спроса. Политические решения об изменении условий торговли для некоторой страны (или для группы стран в рамках одной из форм интеграции) главным образом направлены на изменение реально работающего набора технологий. Сказанное означает, что в контексте внешней торговли для успешности реализации промышленной политики должно проводиться эффективное таможенное администрирование внешнеторговых потоков в географическом срезе, так как именно издержки на конкретных маршрутах торговли определяют стоимость транспортируемых товаров.

Несмотря на то что основные меры «Антикризисного плана» были выполнены или находились в стадии завершения к концу лета 2015 г., планируемые результаты по ограничению уровня инфляции, в том числе на социально значимые товары, по предотвращению последствий резкого обесценения рубля, по обеспечению положительных темпов экономического роста достигнуты не были. Высокая зависимость отдельных отраслей от импорта создает дополнительные риски для страны с точки зрения как разрыва производственных цепочек и дефицита на рынках отдельных видов товаров, так и роста цен в условиях высокой волатильности обменного курса национальной валюты. Процессы импортозамещения в отраслях, зависящих от импорта, безусловно, будут способствовать появлению в экономике новых товаров и/или отраслей. Однако в данном случае политика импортозамещения будет, скорее, ответом на сложившуюся в экономике ситуацию, а не способом предотвращения подобных ситуаций в будущем, ведь производство российских аналогов отдельных видов продукции совсем не гарантирует его экономическую целесообразность.

Библиография

1. Krugman P. R., Obstfeld M. International economics: Trade and policy. (7th ed.). Boston: Pearson ddison Wesley, 2006
2. Chang H.J., Lin J. Should Industrial Policy in Developing Countries con-form Comparative Advantage or Defy it? A debate be-tween Justin Lin and Ha-Joon Chang // Development Policy Re-view. 2009. No. 27(5).
3. Rodrik D. Industrial Policy for the twenty-first century. (November 2004). CEPR Discussion Paper No. 4767. Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=666808
4. Hausmann R., Rodrick D. Economic development as self-discovery // Journal of Development Economics. 2003. No. 72(2). P. 603–633.
5. Hausmann R., Rodrik D. Doomed to choose: Industrial Policy as predicament. John F. Kennedy School of Government, 2006.
6. UNIDO. Industrial Development Report. UNIDO, 2013.
7. Warwick K. Beyond Industrial Policy: Emerging Issues and New Trends // OECD Publishing. 2013. No. 2.
8. OECD. Perspectives on Global Development 2013: Industrial Poli-cies in a changing world. Shifting up a Gear. 2013.
9. Rodrik D. Industrial Policy: don’t ask why, ask how // Middle East Development Journal. 2009. No. 1(01). P. 1–29.
10. Rodrik D. Why do more open economies have bigger govern-ments? //National Bureau of Economic Research. 1996. No. w5537.
11. Дробышевский С., Синельников-Мурылев С. Макроэкономические предпосылки реализации новой модели роста, 2012. -4–24 с.
12. Опыт реализации промышленной политики в Российской Федерации в 2000–2012 гг.: институциональные особенности, группы интересов, основные уроки. ОАО «Межведомственный аналитический центр», - 2013.
13. Родрик Д. Парадокс глобализации: демократия и будущее мировой экономики, пер. с англ. - М.: Ин-т Гайдара, 2014
14. Федеральная служба государственной статистики. Статья. URL: http://www.gks.ru/. – 2015.
15. Консультант Плюс. База данных «Консультант Плюс». 2015.
16. Сайт Института проблем естественных монополий: .URL:http://www.ipem.ru/research/cross_industry/industry_presen-tations/116.html. -2014.
17. OECD Economic Surveys: Russian Federation - 2013. OECD Publishing, Paris, - 2014.
18. Системный анализ влияния функционирования Единого экономического пространства на экономики Республики Беларусь, Республики Казахстан, Российской Федерации по отдельности и в целом. Отчет о НИР. М.: ВАВТ, - 2013.
19. Идрисов Г., Пономарева Е. Регулирование естественных монополий не должно опережать развитие рынков // Экономическое развитие России. -2015. -№ 8. -С. 64–68.
20. Гордеев Д., Идрисов Г., Карпель Е. Теоретические и практические аспекты ценообразования на природный газ на внутреннем и внешнем рынках // Вопросы экономики. -2015. -№ 1. -С. 80–102.
21. Идрисов Г.И., Синельников-Мурылев С. Г. Формирование предпосылок долгосрочного роста: как их понимать? // Вопросы экономики. -2014. -№ 3. –С. 4–20.