Методы и формы организации контроля за деятельностью органов муниципального управления (1. Теоретико-правовые основы организации контроля за деятельностью органов муниципального управления)

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Согласно Конституции Российской Федерации,^[1] местное самоуправление признается как особая форма реализации народом своей власти, и обеспечивает самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, учитывая исторические и местные традиции. Но, как известно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, несмотря на то, что местное самоуправление как уровень власти является самым близким к населению^[2].

Органы местного самоуправления являются элементами политической структуры общества, а также одной из форм народовластия и политико-правовым институтом, могут выступать в качестве фактора, способного задействовать и активизировать глубинные механизмы саморегулирования общества.

Местное самоуправление максимально приближено к населению, является первичной ячейкой организации публичной власти, поэтому сбои и недостатки в работе органов местного самоуправления негативно отражаются на всем обществе, а следовательно на всем государстве в целом^[3].

Важно отметить, что современный период формирования местного самоуправления в России отмечен проведением его глобальной реформы, являющийся частью проводимой реорганизации всей публичной власти в стране. Сейчас ведется поиск самой совершенной модели функционирования местного самоуправления, которая могла бы обеспечить оптимизацию укрепления Российской Федерации и ее единство. Проводятся масштабное разграничение предметов ведения, ресурсов, полномочий, ответственности между государственной и местной властью.

На основании вышесказанного видим, что актуальность выбранной мной темы курсовой работы не вызывает сомнений.

Цель работы - рассмотреть сущность и современные проблемы методов и форм организации контроля за деятельностью органов муниципального управления в Российской Федерации.

Задачи проведенного исследования:

- рассмотреть особенности государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления;

- отразить муниципальный контроль;

- исследовать ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед государством и населением;

- проанализировать проблемы разграничения компетенции прокуроров и органов государственного контроля (надзора) в контексте статьи 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

- выявить актуальные проблемы Проекта закона об основах государственного и муниципального контроля.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с организацией контроля за деятельностью органов муниципального управления.

Предметом исследования являются правовые нормы, связанные с организацией контроля за деятельностью органов муниципального управления.

Информационную базу исследования составили законодательные акты РФ, материалы российской печати, а также иные документы, опубликованные в различных изданиях сети «Интернет», в справочно-правовых системах «Гарант», «Консультант плюс».

Методология исследования. В процессе проведения данного исследования были использованы: всеобщий диалектико-материалистический метод, методы анализа и синтеза, дедукции и индукции, социально-философский, логический, исторический и другие методы научного познания.

Структура данного исследования включает в себя введение, две главы, объединяющих пять параграфов, заключение и список использованной литературы.

1. Теоретико-правовые основы организации контроля за деятельностью органов муниципального управления

1.1. Особенности государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления

С принятием Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»^[4] деятельность органов местного самоуправления стала основным объектом государственного контроля (надзора). Правоприменительная практика пошла по противоречивому пути - в одних случаях органы местного самоуправления рассматривались как юридические лица и на них распространяли действие данного Закона, но в большинстве случаев - нет^[5].

Ситуация становилась все более острой, увеличилось количество жалоб на действия органов государственного контроля (надзора). В результате было проведено совместное заседание Генеральной прокуратуры и Минрегиона России (2010 год), заседание Совета по местному самоуправлению при Президенте РФ (2013 год), а также многочисленные заседания, проводимые иными федеральными органами государственной власти. Один из обсуждавшихся вопросов - стоит ли распространить на органы местного самоуправления действие Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» либо отношения органов местного самоуправления с контрольно-надзорными органами должны регулироваться иначе^[6].

В результате длительных дискуссий в 2013 году были внесены изменения в действующее законодательство; органы местного самоуправления фактически получили определенные гарантии, защищающие их от необоснованного вмешательства в их деятельность контрольно-надзорных органов государственной власти. Среди наиболее существенных поправок следует назвать изменения, внесенные в статью 77 Закона^[7]:

- для органов местного самоуправления были предусмотрены примерно те же гарантии, что и для юридических лиц в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;

- установлены разумные сроки рассмотрения обращений органов государственного контроля (надзора)^[8];

- установлен запрет дублирования контрольно-надзорных полномочий органов государственного контроля (надзора) различных уровней;

- координация деятельности органов государственного контроля (надзора) была возложена на органы прокуратуры;

- органам местного самоуправления предоставлено право не предоставлять информацию по запросу органов государственного контроля (надзора), если эта информация ранее была предоставлена либо находится в открытом доступе (например, на сайте органа местного самоуправления);

- органам государственного контроля (надзора) запретили требовать от органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществления полномочий, не отнесенных в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования^[9], а также финансового обеспечения из местного бюджета соответствующих расходов.

1.2. Муниципальный контроль

Длительное время контрольные полномочия органов местного самоуправления были обусловлены их полномочиями по решению вопросов местного значения. Например, в Федеральном законе от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривался такой вопрос местного значения, как контроль за использованием земель на территории муниципального образования. Аналогичный подход был сохранен и в Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[10].

В разные годы законами о местном самоуправлении, отраслевыми законами предусматривалось несколько десятков видов муниципального контроля, в том числе земельный, лесной контроль, контроль за проведением муниципальных лотерей, муниципальный финансовый контроль, контроль за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения и др.^[11]

В статье 6 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» были впервые сформулированы полномочия органов местного самоуправления по организации муниципального контроля. Органы местного самоуправления, кроме, собственно, организации контроля, стали обязаны:

- разрабатывать административные регламенты осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности;

- проводить мониторинг эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности^[12].

В 2011 году в Законе 2003 года появилась специальная статья 17.1, посвященная муниципальному контролю. В ней, в частности, предусматривается, что к отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»^[13].

Одной из проблем осуществления муниципального контроля является отсутствие четкого правового регулирования взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти в случае выявления органами муниципального контроля нарушений закона^[14]. Поскольку органы местного самоуправления сами не обладают полномочиями по применению мер государственного принуждения вплоть до юридической ответственности, они вынуждены материалы о выявленных нарушениях передавать соответствующим органам государственной власти для принятия мер воздействия^[15]. Необходимо более четко урегулировать взаимоотношения сторон, установить сроки рассмотрения органами государственной власти материалов по результатам проверок муниципальных органов.

Безусловно, есть примеры того, что органы местного самоуправления наделяются полномочиями по созданию административных комиссий в муниципальных образованиях, однако эта практика не является повсеместной и зависит от усмотрения субъектов РФ.

1.3. Ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед государством и населением

Анализ оснований применения ответственности, существующей правоприменительной практики позволяет обратить внимание на следующее.

Во-первых, статьей 74 Закона 2003 года действительно предусмотрена возможность отрешения от должности всенародного избранного главы муниципального образования в случае совершения им действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина. Речь идет о человеке и гражданине в единственном числе^[16]. Иными словами, в самом Законе заложено противоречие между совершенно несопоставимыми ценностями - правом одного человека (чьи права нарушены незаконным деянием главы) и правом населения муниципального образования, голосовавшего за избранного главу. Конечно, каждый человек имеет право на защиту своих прав, но, однако, должен учитываться принцип соразмерности защищаемых прав и тех средств, которые при этом используются (соразмерность цели и методов ее достижения)^[17].

Для сравнения можно привести одно из оснований отрешения высшего должностного лица субъекта РФ - установленное соответствующим судом грубое нарушение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан (часть 2 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»^[18]). Такая юридическая конструкция более четкая и однозначная; для отрешения от должности необходимо констатировать массовое нарушение прав граждан - это уже исключает необходимость поиска баланса между различными ценностями - правом одного человека и правами населения муниципального образования, голосовавшего за мэра.

Во-вторых, в части 1 статьи 74 Закона 2003 года говорится о том, что основанием отрешения главы муниципального образования от должности является совершение незаконных деяний, причем эта незаконность должна быть установлена судом. В названной статье предусматривается, что если глава исполнит решение суда, т.е. устранит незаконность, то ответственность не наступает. Предусматривается, что факт исполнения или неисполнения судебного решения устанавливается высшим должностным лицом субъекта РФ при издании акта об отрешении главы муниципального образования от должности. Иными словами, второго судебного решения не требуется. Что делать в случае частичного исполнения судебного решения, в Законе не оговаривается - фактически решение этого вопроса отнесено к усмотрению высшего должностного лица субъекта РФ. Такая формулировка основания применения мер ответственности может приводить к нарушению прав отрешаемых лиц, что, собственно, и возникает в правоприменительной практике^[19].

Подобный механизм предусматривается в качестве основания роспуска представительного органа муниципального образования. Однако в статье 73 Закона 2003 года говорится о необходимости получения второго судебного решения, которым констатируется неисполнение первого судебного решения. Такая конструкция представляется более правильной, защищающей права не только отрешаемых глав муниципальных образований, но и населения, голосовавшего за главу.

Одним из достаточно проблемных вопросов является вопрос о субъектах ответственности, особенно об ответственности выборных должностных лиц.

Исследование легальных определений термина «должностное лицо», содержащихся в уголовном, административном законодательстве, законодательстве о местном самоуправлении, показывает, что под должностным лицом понимается лицо, обладающее властными полномочиями в отношении подчиненных или неподчиненных ему лиц. В правоприменительной практике нередко возникает вопрос, является ли должностным лицом депутат, работающий на неосвобожденной основе и не занимающий никаких должностей в представительном органе муниципального образования^[20]. К сожалению, правоприменительные органы фактически отождествляют полномочия коллегиального представительного органа власти и депутата как члена выборного органа. Фактически правоприменители зачастую ошибочно отождествляют наличие у депутата права голоса, права на участие в коллективном принятии решения и самого решения представительного органа. Следуя такой логике, можно сказать, что избиратель, обладавший правом голоса и голосовавший в 1993 году за Конституцию РФ, являлся должностным лицом, что является в корне неверным^[21]. Депутат представительного органа муниципального образования, работающий на непостоянной основе, не является должностным лицом по смыслу уголовного и административного законодательства. Необходимо внесение изменений и дополнений в действующее законодательство в части конкретизации понимания должностных лиц в контексте выборных должностных лиц. Именно на это указано и в Определении Конституционного Суда РФ от 1 июня 2010 года N 885-О-О^[22].

А пока этого нет, анализ правоприменительной практики свидетельствует о том, что при применении норм административного законодательства депутат представительного органа муниципального образования должностным лицом не является, а при применении норм уголовного законодательства - является, особенно по коррупционным преступлениям^[23].

Другая проблема связана с коллизиями между законодательством о местном самоуправлении и отраслевым законодательством в части применения мер ответственности. Так, в соответствии с КоАП РФ такая мера административной ответственности, как дисквалификация, может применяться к любым должностным лицам. В том числе к выборным главам муниципальных образований. А это явно не соответствует законодательству о местном самоуправлении. Необходимо внести изменения в административное законодательство в части установления запрета применять дисквалификацию к выборным должностным лицам^[24].

Рассматривая особенности ответственности перед населением, следует анализировать меры ответственности, когда решение принимается не только непосредственно населением, но и представительным органом муниципального образования, который, выступая от имени населения, представляет его интересы.

В настоящее время к наиболее известным мерам ответственности выборных должностных лиц перед населением можно отнести:

- отзыв выборных должностных лиц населением;

- удаление главы муниципального образования в отставку.

Институт отзыва выборных должностных лиц органов местного самоуправления предусматривается в Федеральных законах о местном самоуправлении 1995 и 2003 годов. Причем если в Федеральном законе 1995 года институт отзыва выборных должностных лиц рассматривался в качестве факультативного, то в Федеральном законе 2003 года этот институт определяется как обязательный^[25].

В Законе 2003 года уточнено основание ответственности, теперь необходимо судебное решение для подтверждения наличия правонарушения, более четко прописана процедура ответственности. Если раньше эти вопросы регулировались субъектами РФ, то сейчас акцент сместился на федеральные законы и уставы муниципального образования.

Правовое регулирование института отзыва выборных должностных лиц осуществляется в полном соответствии с позицией Конституционного Суда РФ, высказанной в 2002 году^[26]. Механизм довольно сложно реализуемый, поэтому ни одного случая отзыва выборного лица нет.

Ни российскому, ни зарубежному законодательству до настоящего времени практически неизвестны юридические процедуры отзыва избирателями депутатов, избранных в соответствующие представительные органы власти на основе пропорциональной избирательной системы.

В настоящее время фактически установлена зависимость возможности отозвать выборное должностное лицо от типа применяемой избирательной системы. Очевидно, что отзыв может быть реализован исключительно при применении мажоритарной избирательной системы. Институт отзыва не может быть использован в отношении лиц, избранных по пропорциональной или смешанной избирательным системам^[27].

В марте 2011 г. соответствующая норма была добавлена в Закон 2003 года. Теперь согласно части 2.1 статьи 24 Закона в случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется.

В мае 2009 года в Закон 2003 года были внесены поправки, предусматривающие введение института удаления главы муниципального образования в отставку. Экспертное сообщество, представители органов местного самоуправления выразили довольно негативную оценку того, как была воплощена в тексте Закона идея ответственности главы муниципального образования перед представительным органом муниципального образования^[28].

Механизм удаления в отставку глав муниципальных образований, изложенный в ст. 74.1 Закона 2003 года, содержит большое количество пробелов и противоречий. Используемые в статье приемы юридической техники вызывают большое количество вопросов и создают массу проблем при их реализации. Складывающаяся правоприменительная практика подтверждает высказанные экспертами опасения^[29]: только Конституционный Суд РФ вынес около десятка решений^[30]. Это говорит о низком качестве проработанности механизма ответственности. Необходимо внести изменения в Федеральный закон с учетом позиций, сформулированных Конституционным Судом РФ.

В части 2 статьи 74.1 Закона сформулированы основания удаления в отставку. Обращает на себя внимание тот факт, что не требуется подтверждения наличия или отсутствия основания судебным решением. Иными словами, представительный орган муниципального образования сам решает вопрос о наличии или отсутствии признаков правонарушения, предусмотренных данной статьей. Такой подход законодателя вступает в существенное противоречие с логикой остальных статей Закона 2003 года, поскольку одной из особенностей данного Закона является существенное усиление роли суда.^[31]

Формулировка оснований ответственности такова, что одно и то же основание может повлечь применение разных мер ответственности, что создает предпосылки для нарушения прав удаляемых в отставку лиц, злоупотреблений. Например, нецелевое расходование средств субвенций является основанием удаления в отставку (пункт 1 части 2 статьи 74.1 Закона 2003 года), временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти (пункт 3 части 1 статьи 75 Закона 2003 года) и уголовной ответственности (статья 285.1 Уголовного кодекса РФ). То есть одной и той же диспозиции соответствуют разные санкции. Их применение зависит от усмотрения правоприменителя.

Таким образом, анализ формулировок норм Закона, правоприменительной практики показывает, что нормы, содержащиеся в статье 74.1, не соответствуют критерию четкости и определенности, допускают многозначное толкование^[32].

Как неоднократно подчеркивал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, гарантированные Конституцией Российской Федерации равенство всех перед законом и судом, а также равноправие могут быть обеспечены лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями^[33]; нарушение принципа формальной определенности норм, напротив, допускает неограниченное усмотрение в процессе правоприменения и неизбежно ведет к произволу, а значит, к нарушению принципа равенства при осуществлении конституционных прав и свобод, верховенства Конституции РФ и закона (Постановления от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П и от 30 июля 2001 года N 13-П).

Вывод по 1 главе.

В структуру механизма государственного контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления, по нашему мнению, входят административный контроль, судебный контроль и прокурорский надзор.

В России органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и потому административный контроль за их деятельностью играет важную роль в создании единой, интегрированной системы публичного управления, преодолевая сложившийся «конституционный разрыв». Одним из последних значимых событий по данной тематике стало заседание Совета по развитию местного самоуправления при Президенте РФ, по результатам которого были подготовлены и приняты изменения в ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Однако следует констатировать, что в настоящий момент система муниципального управления в государстве во многом еще находится в положении «зародыша». И это в том числе связано с проблемами, которые возникают при попытках практической реализации гражданами его важнейших составляющих, включая институты непосредственной демократии.

Одной из особенностей муниципально-контрольного производства является предмет осуществления муниципального контроля и, как следствие, разработка процессуального порядка его осуществления.

Не менее значимой особенностью производства по осуществлению муниципального контроля является система стадий данного производства и совершаемых административных контрольных процедур уполномоченными органами местного самоуправления и муниципальными служащими.

Традиционно административные регламенты осуществления муниципального контроля выделяют следующие стадии (процедуры) производства муниципального контроля:

1) принятие решения о проведении проверки;

2) направление уведомления о проведении проверки;

3) проведение проверки;

4) оформление результатов проверки и ознакомление гражданина, юридического лица, его руководителя, иных должностных лиц или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его представителя с актом проверки.

Так, можно выделить следующие аспекты административного производства по осуществлению муниципального контроля: производство по осуществлению муниципального контроля является видом административно-процессуального управленческого производства, состоящего из комплекса производств (стадий), в рамках которых реализуется функция муниципального контроля; производство по осуществлению муниципального контроля обладает особенностями, позволяющими выделить их в отдельный вид производств: особенности нормативно-правовой регламентации; предмет муниципального контроля; разработка процессуального порядка его осуществления, т.е. формирование системы административно-процессуальных норм; недостаточная нормативная обеспеченность рассматриваемого вида административных производств в практике деятельности органов местного самоуправления и муниципальных служащих; неоднозначна практика разработки административных регламентов осуществления функции муниципального контроля.

Предоставление права местному самоуправлению регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею в интересах местного населения под свою ответственность сочетается с необходимостью государственного контроля за его деятельностью.

2. Проблемные вопросы организации контроля за деятельностью органов муниципального управления и пути их решения

2.1. Проблемы разграничения компетенции прокуроров и органов государственного контроля (надзора) в контексте статьи 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

В п. 2 ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре РФ» (далее - Закон о прокуратуре)^[34], характеризующем предмет надзора за исполнением законов, закреплено, что при осуществлении надзорной деятельности органы прокуратуры не могут подменять иные государственные органы. Данная норма с точки зрения теории прокурорского надзора отражает такую сущностную составляющую, как пределы надзорной деятельности, поскольку призвана не допустить избыточное вмешательство прокурора в те сферы, которые, в соответствии с требованиями законов и вытекающих из них подзаконных актов, закреплены за другими структурами, осуществляющими от имени государства или субъектов РФ функции контроля и надзора. В определенной мере этот тезис актуален и в отношении органов муниципального контроля, реализующих проверочную деятельность в случаях, прямо предусмотренных положениями Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (далее - Закон N 131-ФЗ)^[35] либо нормами законов субъектов РФ, непосредственно возлагающими в порядке передачи полномочий на органы местного самоуправления осуществление государственного регионального контроля (надзора).

Нелишним в контексте рассматриваемого вопроса будет вспомнить основной аргумент противников сохранения за прокуратурой РФ так называемого общего надзора, апеллировавших к широкому кругу контрольно-надзорных органов, представляющих преимущественно исполнительную ветвь власти и предсказывавших неизбежность дублирования в деятельности прокуроров, и соответствующих должностных лиц, что помимо прочего должно было повлечь за собой неэффективные затраты бюджетных средств на обеспечение рассматриваемых функций. И одним из основных предназначений прокуроров виделось сосредоточение их усилий на проверке законности в деятельности органов контроля (надзора), что в последующем нашло свое воплощение в нормах Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон N 294-ФЗ)^[36], а с 1 января 2014 г. и в ст. 77 Закона N 131-ФЗ.

При этом едва ли уместно отрицать имеющие место проблемы правоприменительного характера в надзорной деятельности прокуроров, имеющей немало примеров нарушения ими, как умышленно, так и в силу недостаточности опыта, требований упомянутой выше нормы о недопустимости подмены других органов. Причины этому явлению в прокурорской системе, да и не только в ней, известны, что периодически побуждает Генерального прокурора РФ расставлять «красные флажки», ограничивающие избыточную активность подчиненных ему прокурорских работников^[37]. Наглядным примером является его Приказ от 21.06.2013 N 252 «О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями»^[38], заменивший указание от 08.08.2011 N 236/7 «Об исключении из практики прокурорского надзора фактов необоснованного вмешательства в деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов и организаций».

Вместе с тем в отдельных случаях очевидные предпосылки неизбежного дублирования создаются самим законодателем, что наглядно иллюстрируется редакцией ст. 77 Закона N 131-ФЗ, обновленной с 1 января 2014 г. При этом следует отметить, что в первоначальном виде ч. 1 рассматриваемой статьи формулировала одинаково предмет прокурорского надзора и надзорной деятельности уполномоченных федеральным законом органов, что вызывало в отраслевой науке неоднозначность мнений в идентификации предмета собственно прокурорского надзора. Так, сторонники традиционных взглядов отрицали возможность осуществления прокурорами надзора за исполнением на местном уровне иных, кроме законов, правовых актов. В частности, профессор О.С. Капинус подчеркивала, что «в своей части органы прокуратуры должны осуществлять надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением федеральных конституционных законов, федеральных законов»^[39]. Напротив, другие авторы^[40] постарались аргументировать правомерность осуществления прокурорами «полноценного» надзора, в том числе за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами соответствующего уровня требований уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов.

В конечном счете законодатель решил разделить предмет прокурорского надзора и контрольно-надзорной деятельности, сохранив за прокурорами именно ту сферу реализации полномочий, которая вызывала отмеченные научные дискуссии. В настоящее время, согласно ч. 1 ст. 77 Закона N 131-ФЗ, органы прокуратуры РФ осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

В свою очередь, в ч. 2 рассматриваемой статьи законодатель определил, что государственные контрольно-надзорные органы, включая территориальные структуры федеральных органов исполнительной власти и региональные органы исполнительной власти, в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ, осуществляют в пределах своей компетенции контроль (надзор) за исполнением органами местного самоуправления и соответствующими должностными лицами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, уставов муниципальных образований и иных муниципальных нормативных правовых актов при решении ими вопросов местного значения и осуществлении полномочий по решению указанных вопросов и иных полномочий, закрепленных за ними в соответствии с федеральными законами, уставами муниципальных образований, а также за соответствием муниципальных правовых актов требованиям Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, уставов муниципальных образований.

Какие выводы можно сделать из сопоставления приведенных законоположений? Прежде всего следует констатировать, что главная проблема, связанная с разграничением компетенции прокуроров и должностных лиц органов государственного контроля (надзора), принципиально не разрешена, а, кроме того, законодатель дал новые поводы для научных дискуссий и неоднозначных подходов в правоприменении.

В первую очередь хотелось бы отметить, что, согласно п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, прокурорский надзор осуществляется за соблюдением Конституции, а не ее исполнением. Поскольку в нашу задачу в рамках настоящей статьи не входит разбор этимологических нюансов понятий «исполнение» и «соблюдение», отметим лишь, что законодателю необходимо было применительно к деятельности прокуратуры сохранять единообразие, предписываемое приведенной нормой. Кроме того, в п. 1 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее - Закон N 25-ФЗ)^[41] прямо закреплено, что муниципальный служащий обязан в первую очередь соблюдать Конституцию РФ. И хотя приведенное в ст. 3 Закона N 131-ФЗ понятие «должностное лицо местного самоуправления» включает в себя помимо муниципальных служащих также и выборных лиц, полагаем правильным использование в предмете прокурорского надзора в ч. 1 ст. 77 названного законодательного акта формулировку «соблюдение Конституции РФ». Это будет в полной мере корреспондировать с п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, где среди поднадзорных прокурорам органов и лиц прямо называются органы местного самоуправления и их должностные лица.

Не праздным с учетом сказанного является вопрос о целесообразности включения в предмет деятельности органов государственного контроля (надзора) проверки на местном уровне исполнения (либо соблюдения) Конституции РФ. По нашему мнению, подобные проверки с оценочной точки зрения весьма сложны даже для прокуроров, по умолчанию с учетом наличия у них базового юридического образования обладающих более серьезными познаниями в конституционном праве, нежели должностные лица контрольно-надзорных органов. Нам не известны случаи планирования в органах прокуратуры проверок соблюдения тех или иных норм Конституции РФ. Однако если к прокурору поступает обращение (заявление, жалоба, депутатский запрос и т.д.), то он обязан осуществить необходимые проверочные мероприятия. Правда, Закон о прокуратуре (а по умолчанию в Законе N 131-ФЗ только он) не содержит упоминания о правовых средствах реагирования на выявленные нарушения Конституции РФ^[42].

Что касается возможности проведения подобных проверок органами государственного контроля (надзора), то полагаем закрепление за ними данной процедуры избыточным, прежде всего в силу дублирования в этом вопросе прокуроров. Хотя законодатель и оговорился, что пределы такой контрольно-надзорной деятельности охватывают лишь решение органами местного самоуправления и соответствующими должностными лицами вопросов местного значения и осуществление полномочий по решению указанных вопросов и иных полномочий, закрепленных за ними в соответствии с федеральными законами и уставами муниципальных образований, полагаем, что речь в данном случае идет о менее узкой, чем охватывается предметом прокурорского надзора, сфере, а стало быть, имеет место дублирование.

Безусловное совпадение предмета надзора и контрольно-надзорной деятельности присутствует и в вопросе проверок исполнения требований федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований и иных муниципальных нормативных правовых актов. Единственное расхождение имеет место в отношении последней категории из указанных в перечне правовых актов, поскольку прокурорам предписано проверять исполнение всех муниципальных правовых актов, а не только нормативных. Кроме того, согласно ст. 2 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты принимаются помимо прочего по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, что выходит за рамки задач, поставленных в ч. 2 ст. 77 указанного законодательного акта перед органами государственного контроля (надзора), а ведь именно они и должны были бы проводить подобные проверки.

Таким образом, за рамками прокурорского надзора остается проверка законности исполнения органами местного самоуправления и соответствующими должностными лицами подзаконных нормативных правовых актов федерального и регионального уровней.

Немаловажным является вопрос о правовых средствах реагирования на выявленные нарушения. Здесь фактически при более широком предмете надзора прокурор в соответствии со ст. 24 Закона о прокуратуре вправе вносить представление об устранении нарушений только закона (федерального либо субъекта РФ). Права на подобное реагирование по фактам выявленных нарушений иных правовых актов, включая Конституцию РФ и конституции (уставы) субъектов РФ, которые прямо не называются таковыми, у прокуроров в настоящее время нет. Данное обстоятельство можно исправить двумя способами:

1) сократить предмет надзора до рамок, предписываемых п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре. Можно предположить, что по прошествии определенного периода правоприменительной практики к этому вопросу законодатель вернется. Но в любом случае не решенным остается вопрос о реагировании на нарушения (несоблюдение) Конституции РФ;

2) дополнить ч. 1 ст. 77 Закона N 131-ФЗ положением, позволяющим прокурору вносить представление об устранении нарушений не только законов, но и иных правовых актов, исполнение которых им проверяется на муниципальном уровне. Такой вариант будет более приемлем для законодателя, поскольку позволит ему лишь подкорректировать свою позицию, не признаваясь в допущенной стратегической ошибке, связанной с возложением на прокуроров достаточно широкого круга вопросов, что при сохранении имеющей место штатной численности прокурорских работников и возможной активизации обращений граждан и иных субъектов в прокуратуру с учетом специфики ст. 77 Закона N 131-ФЗ может заставить прокуроров забыть о выполнении многих других задач.

Следует предположить, что практика прокурорского надзора пойдет по пути оптимизации усилий, когда с учетом положений ч. 2.6 ст. 77 Закона N 131-ФЗ прокуроры будут при наличии оснований поручать проведение внеплановых проверок по фактам нарушения иных, кроме законов, правовых актов органам государственного контроля (надзора), причем в отдельных случаях оставляя окончательный ответ за собой, а в других - отправляя материалы для полноценной проверки с контролем либо без такового. При этом основные усилия будут сосредоточены на оценке эффективности деятельности соответствующих органов контроля (надзора). По сути, на подобную стратегию нацеливает п. 10 Приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 N 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»^[43], предписывающий в надзоре за исполнением законов контролирующими органами первостепенное значение придавать выполнению ими обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений, проверять законность и полноту принятых этими органами мер по устранению нарушений и привлечению виновных к ответственности, а в случае бездействия органов контроля ставить вопрос об ответственности их руководителей.

Что касается органов государственного контроля (надзора), то, исходя из положений ч. 2.7 рассматриваемой статьи, они по факту выявленного нарушения вправе вносить предписание об устранении выявленного нарушения с установлением сроков для этого. В качестве инструмента, усиливающего значимость подобной меры, выступают нормы законодательства об административных правонарушениях, и прежде всего ст. 19.5 КоАП РФ от 30.12.2001 N 195-ФЗ^[44]. В то же время полагаем целесообразным рассмотрение вопроса о выделении наряду с должностными лицами в качестве самостоятельного субъекта административных правонарушений органов местного самоуправления.

Немаловажным в контексте характеристики предмета контрольно-надзорной деятельности, по нашему мнению, является вопрос о персонализации уполномоченных на ее осуществление органов. Как представляется, в ст. 77 Закона N 131-ФЗ следовало бы перечислить все государственные органы федерального уровня, на которые федеральными законами возложено проведение проверок в органах местного самоуправления. Этот перечень по мере развития законодательства мог бы корректироваться. Данное обстоятельство крайне важно с учетом имеющей место аналогии в решениях, принимаемых прокурором в соответствии со ст. 9 и 10 Закона N 294-ФЗ и ч. 2.3 - 2.6 ст. 77 Закона N 131-ФЗ. Что касается соответствующих органов в субъектах РФ, то необходимость консолидации их списка в региональных законах следовало бы также специально оговорить.

Второй составляющей предмета прокурорского надзора и контрольно-надзорной деятельности выступает законность муниципальных правовых актов. Применительно к деятельности прокуроров законодатель не счел необходимым в ст. 77 Закона N 131-ФЗ обозначить этот аспект, возможно решив, что в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре этот вопрос нашел закрепление. Действительно, в предмет прокурорского надзора входит соответствие законам правовых актов, издаваемых в том числе органами местного самоуправления и их должностными лицами. Вместе с тем необходимо обратить внимание как минимум на два нюанса. Во-первых, понятие «должностное лицо органа местного самоуправления», вытекающее из анализа нормы Закона о прокуратуре, по охвату субъектов уже, нежели «должностное лицо местного самоуправления», упоминаемое в ст. 77 Закона N 131-ФЗ. Во-вторых, правовые акты органов местного самоуправления и их должностных лиц являются составной частью понятия «муниципальные правовые акты», поскольку последнее включает в себя также устав муниципального образования и решения, принятые непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения.

Указанные обстоятельства, в принципе, можно было бы не учитывать, но, во-первых, достаточно давно сложилась практика надзора прокуроров за соответствием законам уставов муниципальных образований, которой необходимо придать легитимный характер. Во-вторых, что намного существеннее, законодатель создал в новой редакции ч. 2 ст. 77 Закона N 131-ФЗ серьезного конкурента для прокуроров в вопросе оценки законности муниципальных правовых актов. Ведь на органы государственного контроля (надзора) с учетом их компетенции возложена ни много ни мало проверка соответствия муниципальных правовых актов требованиям Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, уставов муниципальных образований.

Здесь следует отметить, что в арсенале прокуроров субъектов РФ и их заместителей согласно ст. 27 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»^[45] применительно к оценке законности правовых актов на предмет соответствия Конституции РФ существует право на опротестование не соответствующих высшему нормативному правовому акту государства правовых актов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, иных органов государственной власти субъекта РФ, а также правовых актов должностных лиц указанных органов. Однако практика реализации прокурорами указанного правомочия не получила широкого распространения в силу ряда причин^[46]. Согласно Закону о прокуратуре, прокуроры надзор за соответствием Конституции РФ иных, в том числе муниципальных правовых, актов не осуществляют. Таким образом, прокуроры в этой части предмета надзора поставлены законодателем ниже представителей контрольно-надзорных органов.

Единственным органом, сотрудники которого по определению должны иметь необходимую юридическую подготовку, является Министерство юстиции РФ. И неслучайно в этой связи на территориальные органы юстиции согласно ч. 6 ст. 44 Закона N 131-ФЗ и п. 1 ч. 4 ст. 1 Федерального закона от 21.07.2005 N 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»^[47] возложена проверка соответствия уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении в них изменений Конституции РФ, федеральным законам (федеральные конституционные законы не называются), конституции (уставу) и законам субъекта РФ, по результатам которой, в случае выявления факта несоответствия перечисленным видам правовых актов, выносится мотивированное решение об отказе в государственной регистрации. Вопрос о том, каким образом будут проводить правовую оценку муниципальных правовых актов иные органы государственного контроля (надзора) и, самое главное, как реагировать в случае выявления несоответствия таких документов Конституции РФ, законам и иным нормативным правовым актам, законодатель не счел возможным урегулировать.

Возможно, наиболее простым решением было бы исключить из ч. 2 ст. 77 Закона N 131-ФЗ упоминание о проверке органами контроля (надзора) законности муниципальных правовых актов с одновременным возложением этой задачи на органы прокуратуры в ч. 1 той же статьи и предоставлением прокурорам права полноценно (то есть не только в связи с выявлением факта несоответствия закону, но и любому другому вышестоящему в юридической иерархии документу) опротестовывать указанные правовые акты либо обращаться в суд (арбитражный суд) с заявлением о признании их недействительными или недействующими. Безусловно, право на оспаривание в судебном порядке муниципальных правовых актов можно прямо закрепить и за контрольно-надзорными органами, однако многолетний опыт работы прокуроров в этом направлении позволяет говорить о необходимости отнесения вопроса именно к исключительной компетенции последних.

Таким образом, проведенный анализ положений ст. 77 Закона N 131-ФЗ показал наличие проблем в разграничении компетенции прокуроров и органов государственного контроля (надзора), а также определенной законодательной неурегулированности, что не позволяет считать рассмотренные новеллы серьезным шагом вперед на пути оптимизации контрольно-надзорного процесса.

2.2. Актуальные проблемы Проекта закона об основах государственного и муниципального контроля

Минэкономразвития подготовило законопроект «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации»^[48] (далее - проект закона о контроле), направленный на повышение результативности и эффективности осуществления государственного и муниципального контроля (надзора) при одновременном снижении избыточного вмешательства государственных органов и органов местного самоуправления в деятельность граждан и организаций. Указанный закон придет на смену Федеральному закону N 294-ФЗ. Вступление в силу названного законопроекта запланировано с 1 января 2017 г., за исключением отдельных положений. В настоящее время проект федерального закона находится на специальной площадке для обсуждения (www.контроль-надзор.рф). Поговорим об общих положениях данного законопроекта.

Основная идея законопроекта - создание правовой основы для формирования единой системы государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации, обеспечивающей организацию и эффективное функционирование контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Целью законопроекта является установление базовых, системообразующих правил организации и осуществления государственного и муниципального контроля (надзора) в РФ, направленных:

- на построение прозрачной, доверительной и действенной системы взаимоотношений власти, граждан и бизнеса;

- на снижение избыточного давления на бизнес;

- на стимулирование добросовестной конкуренции;

- на определение и установление четких границ разрешительной деятельности, государственного и муниципального контроля и надзора;

- на существенное повышение эффективности и результативности контрольно-надзорной деятельности;

- на эффективное использование бюджетных средств.

Предметом правового регулирования законопроекта являются отношения, связанные с введением правовых и организационных основ системы государственного и муниципального контроля (надзора) в РФ, предусматривающих определение целей, задач и принципов осуществления различных видов государственного и муниципального контроля (надзора), их ресурсного обеспечения и оценки эффективности и результативности, в том числе такие вопросы, как:

- разграничение государственного и муниципального контроля, государственного и муниципального надзора и разрешительной деятельности;

- выбор форм государственного регулирования, определение требований законодательства и установление принципов применения мер ответственности;

- ведение перечня видов государственного и муниципального контроля (надзора);

- ведение алгоритмов и руководств по осуществлению контрольных мероприятий на основе рискового подхода;

- ведение базы данных по учету и анализу результатов соответствующих мероприятий;

- оценка обоснованности присвоения категорий угрозы и вероятности ее наступления, а также иных ключевых параметров реализации рискового подхода при осуществлении государственного контроля (надзора);

- моделирование и прогнозирование контрольно-надзорной деятельности;

- формирование контрольно-надзорными органами планов контрольно-надзорных мероприятий;

- исполнение и мониторинг контрольно-надзорных мероприятий;

- оформление результатов таких мероприятий;

- учет и анализ результатов контрольно-надзорной деятельности в интересах планирования контрольно-надзорных мероприятий;

- обеспечение прозрачности и подотчетности деятельности контрольно-надзорных органов;

- оценка эффективности и результативности контрольно-надзорной деятельности.

Под государственным и муниципальным контролем (надзором) понимается осуществляемая в пределах установленных полномочий деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных уполномоченных органов и организаций, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений гражданами и организациями обязательных требований, принятие предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов и организаций по систематическому анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при ведении деятельности гражданами и организациями.

Основной целью органов, осуществляющих государственный и муниципальный контроль (надзор), признается предотвращение вреда охраняемым законом ценностям посредством обеспечения соблюдения гражданами и организациями обязательных требований. В приложениях 1 - 3 к проекту закона о контроле приведен перечень видов государственного контроля (надзора), регионального государственного контроля (надзора), муниципального контроля (надзора). Предусмотрено, что не допускается осуществление каких-либо видов контроля (надзора), не указанных в данных приложениях.

Предметом государственного контроля (надзора) является соблюдение гражданами и организациями обязательных требований к ведению предпринимательской и иной деятельности и результатам осуществления такой деятельности или совершения действий. Обязательные требования устанавливаются международными договорами Российской Федерации, актами органов Евразийского экономического союза, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами, иными документами, принимаемыми и признаваемыми согласно международным договорам, федеральным законам, содержащим требования к осуществлению гражданами и организациями предпринимательской и иной деятельности и результатам осуществления деятельности или совершения действий.

Предметом муниципального контроля (надзора) могут быть исключительно обязательные требования, утвержденные муниципальными нормативными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения.

Объектами государственного и муниципального контроля (надзора) являются:

- деятельность и действия граждан и организаций;

- производственные объекты;

- результаты деятельности граждан и организаций, в том числе продукция.

Согласно ч. 2 ст. 1 проекта закона о контроле его положения не будут применяться к вопросам организации и осуществления:

- контроля, производимого Президентом РФ;

- парламентского контроля;

- надзора (контроля), осуществляемого судами;

- прокурорского надзора (за исключением вопросов проведения органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля (надзора) проверок по требованию прокурора);

- контроля за деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления (за исключением случаев, установленных проектом закона о контроле), в том числе в связи с исполнением указанными органами поручений Президента РФ и Правительства РФ;

- внешнего государственного аудита (контроля);

- контроля за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, а также за соблюдением избирательного законодательства, законодательства о референдуме, осуществляемого избирательными комиссиями, комиссиями референдума и образуемыми ими контрольно-ревизионными комиссиями;

- непосредственного пресечения противоправных деяний, представляющих угрозу безопасности государства, общественной безопасности, безопасности личности;

- оперативно-разыскных мероприятий, дознания, предварительного следствия;

- мероприятий по контролю и надзору при исполнении уголовных наказаний и мер уголовно-правового характера;

- расследований несчастных случаев, происшедших с работниками и другими лицами, участвующими в производственной деятельности работодателя (в том числе с лицами, подлежащими обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний), при исполнении ими трудовых обязанностей или выполнении какой-либо работы по поручению работодателя (его представителя), а также при осуществлении иных правомерных действий, обусловленных трудовыми отношениями с работодателем либо совершаемых в его интересах;

- расследований причин возникновения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений, поражений) людей, животных и растений, причинения вреда окружающей среде, имуществу граждан и организаций, государственному и муниципальному имуществу;

- расследований причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий;

- расследований причин аварий в электроэнергетике.

Как мы видим, по сравнению с Федеральным законом N 294-ФЗ перечень видов контроля (надзора), не подпадающих под действие проекта закона о контроле, значительно сокращен. Так, налоговый, валютный и таможенный контроль тоже будут осуществляться в соответствии с указанным законопроектом.

Что же касается государственного (муниципального) контроля, в силу ч. 3 ст. 1 проекта закона о контроле вопросы организации и осуществления органами государственной власти, органами местного самоуправления или подведомственными им организациями контроля за использованием гражданами и организациями государственного и муниципального имущества, использованием бюджетных средств определяются согласно законодательству об управлении государственным и муниципальным имуществом, бюджетным законодательством. Осуществляемые в рамках указанного контроля мероприятия не относятся к мероприятиям государственного и муниципального контроля (надзора).

Заметим, что в ст. 1 проекта закона о контроле устранено действующее в настоящее время довольно странное правило, в силу которого, вследствие того что органы муниципального финансового контроля не осуществляют государственный контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, ч. 3.1 ст. 1 Федерального закона N 294-ФЗ в отношении порядка организации и проведения проверок при осуществлении муниципального финансового контроля не применяется. Таким образом, органы муниципального финансового контроля при осуществлении контрольных мероприятий в рамках муниципального финансового контроля (и внешнего, и внутреннего) в настоящее время обязаны руководствоваться нормами Федерального закона N 294-ФЗ.

Также в ч. 3 ст. 1 проекта закона о контроле предусматривается, что контроль за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, подведомственными им организациями законодательства об управлении государственным и муниципальным имуществом, о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд, бюджетного законодательства осуществляется согласно положениям соответствующих федеральных законов с учетом принципов ведения государственного и муниципального контроля (надзора), установленных ст. 5 проекта закона о контроле, если иное не вытекает из федерального закона или существа правоотношения.

Организация и осуществление государственного и муниципального контроля (надзора) будут основываться на следующих принципах:

- принципе законности, который означает, что государственный и муниципальный контроль (надзор) ведутся согласно положениям федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, законам и иным нормативным правовым актам субъектов РФ и муниципальным нормативным правовым актам (и в точном соответствии с ними) органами и должностными лицами, уполномоченными на осуществление указанной деятельности и в пределах предоставленных им полномочий;

- принципе результативности и стратегической направленности, под которым понимается, что органы, осуществляющие государственный и муниципальный контроль (надзор), должны иметь утвержденные в установленном порядке измеряемые показатели достижения общественно значимых результатов, связанных с минимизацией вреда охраняемым законом ценностям в соответствующей сфере, стратегические цели их достижения, сформулированные на долгосрочную перспективу, и планы их достижения;

- принципе эффективности. Данный принцип означает, что органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля (надзора) должны исходить из необходимости достижения максимального уровня общественно значимого результата своей деятельности с использованием наименьшего объема трудовых, материальных, финансовых и иных ресурсов, а также минимально возможной степени вмешательства в деятельность граждан и организаций;

- принципе пропорциональности, означающем, что при определении степени необходимого вмешательства в деятельность граждан и организаций при ведении государственного и муниципального контроля (надзора), выборе форм его осуществления должна оцениваться соразмерность такого вмешательства риску причинения вреда охраняемым законом ценностям, а степень этого вмешательства не быть чрезмерно обременительной и необоснованно препятствовать нормальной деятельности граждан и организаций;

- принципе ответственности, который означает, что органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля (надзора), их должностные лица должны нести ответственность за достижение показателей общественно значимых результатов и надлежащее исполнение своих полномочий;

- принципе межведомственной ответственности, в силу которого органы, осуществляющие государственный и муниципальный контроль (надзор), должны иметь взаимно увязанные показатели достижения общественно значимых результатов, методики оценки рисков причинения вреда и эффективно налаженный обмен сведениями с иными органами, влияющими на достижение показателей общественно значимых результатов в соответствующей сфере деятельности;

- принципе объективности, согласно которому организация и осуществление государственного и муниципального контроля (надзора) должны основываться на анализе объективной и регулярно собираемой информации об уровне причиненного охраняемым законом ценностям вреда и соблюдения законодательства в соответствующей сфере деятельности;

- принципе независимости который означает, что органы, производящие государственный и муниципальный контроль (надзор), должны быть независимы от граждан и организаций в административном, финансовом и функциональном отношении;

- принципе компетентности, состоящем в том, что государственный и муниципальный контроль (надзор) должен осуществляться органами и должностными лицами, обладающими специальными знаниями, умениями и навыками в данной сфере деятельности, располагающими для этого необходимой структурой, силами и средствами;

- принципе превентивной направленности, согласно которому органы, осуществляющие государственный и муниципальный контроль (надзор), в качестве приоритетных должны осуществлять меры по борьбе с причинами возникновения рисков причинения вреда и профилактические мероприятия, направленные на предотвращение нарушений обязательных требований и недопущение нанесения вреда охраняемым интересам;

- принципе стимулирования добросовестности, означающем, что цель государственного и муниципального контроля (надзора) - устранять потенциальную экономическую выгоду от систематического и намеренного нарушения обязательных требований и недобросовестной конкуренции, одновременно снижая вмешательство в деятельность граждан и организаций, характеризующихся устойчивым добросовестным поведением;

- принципе разграничения полномочий, состоящем в том, что наделение органов, осуществляющих государственный и муниципальный контроль (надзор), соответствующими полномочиями не должно приводить к их дублированию;

- принципе информационной открытости. Данный принцип означает доступность для граждан и организаций сведений государственных информационных ресурсов в сфере государственного и муниципального контроля (надзора), в том числе нормативных правовых актов РФ, нормативных правовых актов субъектов РФ, муниципальных нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых проверяется при ведении государственного и муниципального контроля (надзора), а также информации об организации и осуществлении государственного и муниципального контроля (надзора), о достигнутых показателях общественно значимых результатов (публикуемых по каждому территориальному органу), о правах и об обязанностях органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля (надзора), их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством РФ.

Федеральные органы государственного контроля будут обладать следующими полномочиями:

- формирование и проведение на территории РФ единой государственной политики в сфере государственного и муниципального контроля (надзора), в том числе в области обеспечения прав граждан и организаций при осуществлении государственного и муниципального контроля (надзора);

- разработка, принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ по вопросам организации и ведения государственного и муниципального контроля (надзора) и контроль за их исполнением;

- установление видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля (надзора), осуществляемых в РФ;

- организация и проведение оценки эффективности и результативности ведения государственного и муниципального контроля (надзора) в РФ;

- организация и осуществление федерального государственного контроля (надзора);

- иные полномочия.

Указанные полномочия по ведению отдельных видов федерального государственного контроля (надзора) могут быть полностью или в части переданы для осуществления органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления. При этом осуществление органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления указанных полномочий не допускается до принятия положения о ведении соответствующего вида федерального государственного контроля (надзора) и административного регламента.

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области государственного и муниципального контроля (надзора) относятся:

- реализация единой государственной политики в сфере государственного и муниципального контроля (надзора), в том числе в области обеспечения прав граждан и организаций при ведении регионального государственного контроля (надзора);

- организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора) на территории соответствующего субъекта РФ;

- ведение федерального государственного контроля (надзора), полномочия по осуществлению которого переданы для осуществления органам государственной власти субъектов РФ;

- организация и проведение мониторинга эффективности регионального государственного контроля (надзора), муниципального контроля (надзора);

- иные полномочия.

Если это не противоречит федеральным законам, полномочия органов государственной власти субъектов РФ по ведению отдельных видов регионального государственного контроля (надзора) полностью или в части могут быть переданы для осуществления органам местного самоуправления законами субъектов РФ. Осуществление органами местного самоуправления указанных полномочий не допускается до принятия положения о ведении соответствующего вида регионального государственного контроля (надзора) и административного регламента.

В свою очередь, к полномочиям органов местного самоуправления в области муниципального контроля (надзора) относятся:

- реализация единой государственной политики в сфере государственного и муниципального контроля (надзора) при осуществлении муниципального контроля (надзора);

- организация и ведение муниципального контроля (надзора) в пределах территории муниципального образования;

- осуществление федерального государственного контроля (надзора), регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по ведению которого наделены органы местного самоуправления;

- проведение мониторинга эффективности осуществления муниципального контроля (надзора);

- иные полномочия.

Соответствующие виды муниципального контроля (надзора) к вопросам местного значения муниципального образования относятся согласно федеральному закону, определяющему общие принципы организации местного самоуправления в РФ.

Вывод по 2 главе.

Право государства контролировать деятельность органов местного самоуправления в целях обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов при выполнении порученных задач сводится к обеспечению законности, допуская дублирование между федеральными органами государственной власти. Впрочем, Закон устанавливает запрет на дублирование контрольных полномочий лишь в отношении органов государственной власти различного уровня.

Мониторинг деятельности по взаимодействию органов прокуратуры и органов муниципальной службы показывает о присутствии ряда проблем, возникающих при реализации сотрудниками прокуратуры надзорных полномочий. Так, некоторые из потребованных органами прокуратуры сведений информационного характера могли быть получены из других источников, в том числе на официальных сайтах органов муниципалитета.

Одной из причин возникновения негативных последствий является правовое регулирование вопросов государственного административного контроля по отраслевому принципу в отсутствие единых базовых начал. В этой связи предлагается подготовить проект Федерального закона «О государственном административном контроле за деятельностью органов местного самоуправления», содержащий:

– четкие определения дефиниций «государственный административный контроль», «контроль за законностью», «контроль за целесообразностью при решении порученных органам местного самоуправления задач», «предмет контроля», «формы осуществления контроля» и т.д.;

– цели и принципы контрольно-надзорной деятельности, включая принцип соразмерности степени вмешательства государства и значимости интересов муниципального образования для сохранения баланса государственных и муниципальных интересов, полного запрета на дублирование контрольно-надзорных полномочий органов государственной власти в целях сокращения бюджетных расходов;

– перечень контрольно-надзорных полномочий органов государственной власти для минимизации коррупционных рисков; формы проведения проверок; порядок организации проверок и оформления результатов контроля; условия использования результатов контроля для привлечения виновных лиц к гражданско-правовой, административной и конституционно-правовой ответственности;

– условия взаимодействия иных контролирующих органов государственной власти при осуществлении проверок с органами прокуратуры;

– алгоритм восстановления нарушенных прав, включая возмещение ущерба, с установлением обязанности органов местной власти информировать население о принятых мерах по результатам проверок;

– единые требования к содержанию отчетов органов государственной власти о результатах проверок для агрегации и обработки полученных статистических данных, оценки результативности контрольных мероприятий и формирования предложений по совершенствованию федеральной государственной политики.

Для повышения эффективности государственного контроля предлагается создать государственную информационную систему с целью автоматизации следующих управленческих процессов:

– формирование сводного плана проверок органов местного самоуправления и контроль за его исполнением уполномоченными органами власти и институтами гражданского общества;

– формирование единой сводной отчетности о проведенных проверках, мониторинг и оценка результативности мероприятий государственного контроля со стороны Генпрокуратуры РФ и Министерства экономического развития РФ.

Изложенные положения позволяют признать необходимым совершенствование нормативно-правового регулирования административно-контрольного производства по осуществлению муниципальной контрольной функции.

Кроме того, для снижения административной нагрузки на органы местного самоуправления и минимизации бюджетных расходов предлагается по аналогии с налоговым мониторингом ввести институт государственного мониторинга за исполнением органами местной власти отдельных государственных полномочий. В этой связи предлагается создать реестр переданных государственных полномочий, автоматизировать деятельность по расчету предоставляемых органам местного самоуправления субвенций и необходимого имущества, мониторингу их использования и составлению отчетности об исполнении полномочий.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В структуру механизма государственного контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления, по нашему мнению, входят административный контроль, судебный контроль и прокурорский надзор.

В России органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и потому административный контроль за их деятельностью играет важную роль в создании единой, интегрированной системы публичного управления, преодолевая сложившийся «конституционный разрыв». Одним из последних значимых событий по данной тематике стало заседание Совета по развитию местного самоуправления при Президенте РФ, по результатам которого были подготовлены и приняты изменения в ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Однако следует констатировать, что в настоящий момент система муниципального управления в государстве во многом еще находится в положении «зародыша». И это в том числе связано с проблемами, которые возникают при попытках практической реализации гражданами его важнейших составляющих, включая институты непосредственной демократии.

Одной из особенностей муниципально-контрольного производства является предмет осуществления муниципального контроля и, как следствие, разработка процессуального порядка его осуществления.

Не менее значимой особенностью производства по осуществлению муниципального контроля является система стадий данного производства и совершаемых административных контрольных процедур уполномоченными органами местного самоуправления и муниципальными служащими.

Традиционно административные регламенты осуществления муниципального контроля выделяют следующие стадии (процедуры) производства муниципального контроля:

1) принятие решения о проведении проверки;

2) направление уведомления о проведении проверки;

3) проведение проверки;

4) оформление результатов проверки и ознакомление гражданина, юридического лица, его руководителя, иных должностных лиц или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его представителя с актом проверки.

Так, можно выделить следующие аспекты административного производства по осуществлению муниципального контроля: производство по осуществлению муниципального контроля является видом административно-процессуального управленческого производства, состоящего из комплекса производств (стадий), в рамках которых реализуется функция муниципального контроля; производство по осуществлению муниципального контроля обладает особенностями, позволяющими выделить их в отдельный вид производств: особенности нормативно-правовой регламентации; предмет муниципального контроля; разработка процессуального порядка его осуществления, т.е. формирование системы административно-процессуальных норм; недостаточная нормативная обеспеченность рассматриваемого вида административных производств в практике деятельности органов местного самоуправления и муниципальных служащих; неоднозначна практика разработки административных регламентов осуществления функции муниципального контроля.

Предоставление права местному самоуправлению регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею в интересах местного населения под свою ответственность сочетается с необходимостью государственного контроля за его деятельностью.

Право государства контролировать деятельность органов местного самоуправления в целях обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов при выполнении порученных задач сводится к обеспечению законности, допуская дублирование между федеральными органами государственной власти. Впрочем, Закон устанавливает запрет на дублирование контрольных полномочий лишь в отношении органов государственной власти различного уровня.

Мониторинг деятельности по взаимодействию органов прокуратуры и органов муниципальной службы показывает о присутствии ряда проблем, возникающих при реализации сотрудниками прокуратуры надзорных полномочий. Так, некоторые из потребованных органами прокуратуры сведений информационного характера могли быть получены из других источников, в том числе на официальных сайтах органов муниципалитета.

Одной из причин возникновения негативных последствий является правовое регулирование вопросов государственного административного контроля по отраслевому принципу в отсутствие единых базовых начал. В этой связи предлагается подготовить проект Федерального закона «О государственном административном контроле за деятельностью органов местного самоуправления», содержащий:

– четкие определения дефиниций «государственный административный контроль», «контроль за законностью», «контроль за целесообразностью при решении порученных органам местного самоуправления задач», «предмет контроля», «формы осуществления контроля» и т.д.;

– цели и принципы контрольно-надзорной деятельности, включая принцип соразмерности степени вмешательства государства и значимости интересов муниципального образования для сохранения баланса государственных и муниципальных интересов, полного запрета на дублирование контрольно-надзорных полномочий органов государственной власти в целях сокращения бюджетных расходов;

– перечень контрольно-надзорных полномочий органов государственной власти для минимизации коррупционных рисков; формы проведения проверок; порядок организации проверок и оформления результатов контроля; условия использования результатов контроля для привлечения виновных лиц к гражданско-правовой, административной и конституционно-правовой ответственности;

– условия взаимодействия иных контролирующих органов государственной власти при осуществлении проверок с органами прокуратуры;

– алгоритм восстановления нарушенных прав, включая возмещение ущерба, с установлением обязанности органов местной власти информировать население о принятых мерах по результатам проверок;

– единые требования к содержанию отчетов органов государственной власти о результатах проверок для агрегации и обработки полученных статистических данных, оценки результативности контрольных мероприятий и формирования предложений по совершенствованию федеральной государственной политики.

Для повышения эффективности государственного контроля предлагается создать государственную информационную систему с целью автоматизации следующих управленческих процессов:

– формирование сводного плана проверок органов местного самоуправления и контроль за его исполнением уполномоченными органами власти и институтами гражданского общества;

– формирование единой сводной отчетности о проведенных проверках, мониторинг и оценка результативности мероприятий государственного контроля со стороны Генпрокуратуры РФ и Министерства экономического развития РФ.

Изложенные положения позволяют признать необходимым совершенствование нормативно-правового регулирования административно-контрольного производства по осуществлению муниципальной контрольной функции.

Кроме того, для снижения административной нагрузки на органы местного самоуправления и минимизации бюджетных расходов предлагается по аналогии с налоговым мониторингом ввести институт государственного мониторинга за исполнением органами местной власти отдельных государственных полномочий. В этой связи предлагается создать реестр переданных государственных полномочий, автоматизировать деятельность по расчету предоставляемых органам местного самоуправления субвенций и необходимого имущества, мониторингу их использования и составлению отчетности об исполнении полномочий.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 05.12.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 21.12.2016) // Собрание законодательства РФ, 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 1.
3. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 03.07.2016) «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 20.11.1995, N 47, ст. 4472.
4. Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 18.10.1999, N 42, ст. 5005.
5. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822.
6. Федеральный закон от 21.07.2005 N 97-ФЗ (ред. от 21.11.2011) «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» // Собрание законодательства РФ, 25.07.2005, N 30 (ч. 1), ст. 3108.
7. Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. от 30.06.2016) «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 05.03.2007, N 10, ст. 1152.
8. Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 05.12.2016) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства РФ, 29.12.2008, N 52 (ч. 1), ст. 6249.
9. Приказ Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 N 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // СПС «КонсультантПлюс».
10. Приказ Генерального прокурора от 21.06.2013 N 252 «О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями» // СПС «КонсультантПлюс».
11. Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 года N 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева».
12. Постановление Конституционного Суда РФ от 27 июня 2013 г. N 15-П, Определения Конституционного Суда РФ от 4 октября 2011 г. N 1264-О-О, от 2 ноября 2011 г. N 1464-О-О, от 17 ноября 2011 г. N 1489-О-О, от 25 января 2012 г. N 114-О-О; от 16 июля 2013 г. N 1241-О.
13. Определение Конституционного Суда РФ от 1 июня 2010 года N 885-О-О // СПС «Консультант Плюс».
14. Кассационное определение судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда от 10 февраля 2011 года по делу N 33-2106/2011 // СПС «Консультант Плюс»;
15. Решение Ольховского районного суда Волгоградской области от 28 декабря 2010 года по делу N 2-34/11 // СПС «Консультант Плюс»;
16. Решение Октябрьского районного суда города Архангельска от 14 декабря 2011 года по делу N 2-6340/2011 // СПС «Консультант Плюс»;
17. Определение судебной коллегии по гражданским делам Алтайского краевого суда от 3 ноября 2010 года по делу N 33-8428/2010 // СПС «Консультант Плюс»;
18. Решение Железнодорожного районного суда г. Барнаула Алтайского края от 9 сентября 2010 г. по делу N 2-3214/2010 // СПС «Консультант Плюс»;
19. Кассационное определение судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда 25 мая 2011 года по делу N 33-6691/2011 // СПС «Консультант Плюс»;
20. Решение Благовещенского городского суда от 12 мая 2010 года по делу N 2-3894/2010 // СПС «Консультант Плюс»;
21. Законопроект «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации» // www.контроль-надзор.рф
22. Аминов И.Р. Юридические коллизии нормативных правовых актов местного самоуправления // Вестник Уфимского юридического института МВД России. – 2015. – № 3 (69). – С. 26-30.
23. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.:Омега-Л.,2010.С.398.
24. Беляев В.П. Контроль и надзор в Российском государстве: монография.М: Проспект.2005.С.272.
25. Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005. С. 322.
26. Винокуров А.Ю. Надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации: предмет и пределы // Журнал российского права. 2012. N 11. С. 14 - 21.
27. Винокуров А.Ю. Предмет прокурорского надзора за исполнением законов и ст. 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Административное и муниципальное право. 2013. N 5. С. 5.
28. Исламова С.Р., Аминов И.Р. Финансовая деятельность органов местного самоуправления // Законность и правопорядок в современном обществе. – 2014. – № 22. – С. 107-111.
29. Капинус О.С. Прокурорский надзор за исполнением законов: состояние и перспективы // Законность. 2013. N 7. С. 4.
30. Козлова Е.И., Кутафин О.Е., Конституционное право России: учебник. М., 2015. - С. 104-220.
31. Мартынов А.В. Контрольная власть в России: понятие, формы и юридическое значение // Вестник Омского юридического института.-2009.-№2(11).-С.210.
32. Михеев Д.С. О некоторых формах участия населения муниципального образования в контроле за органами местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 9. С. 69–72.
33. Нистратов С.Г. Контроль и надзор как гарантии законности: теоретико-правовой аспект. дисс…канд.юрид.наук. -Волгоград, 2012. С.327.
34. Постовой Н.В. Муниципальное управление: планирование, собственность, компетенция [Текст]. – М.: Юриспруденция, 2015.
35. Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н.В. Постового. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юриспруденция, 2016. 456 с.
36. Рафикова Г.Х., Аминов И.Р. Местное самоуправление в Российской Федерации: пути становления и развития // Политика и право в социально-экономической системе общества материалы XIV Международной научно-практической конференции / Научно-информационный издательский центр «Институт стратегических исследований». – 2015. – С. 35-40.
37. Сигалов К.Е. Среда публичного права: факторы становления // Административное и муниципальное право. – 2014. – № 7.
38. Туриянов А.Р., Аминов И.Р. Прокурорский контроль и надзор за деятельностью местного самоуправления // Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика. – 2014. – № 14. – С. 114-119.
39. Худобин И.И. Правовое регулирование полномочий представительных органов местного самоуправления: на примере Белгор. обл. [Текст]: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. – М.: Рос. гос. торг.-экон. ун-т. – Москва, 2013.
40. Чиркин В.Е. Контрольная власть. М.: Юристъ. 2008. С.18.
41. Чихладзе Л.Т. Особенности генезиса местного самоуправления и местного управления в России. Часть 2 // Юстиция. 2015. № 2.
42. Шугрина Е.С. Особенности уголовной и административной ответственности депутата представительного органа муниципального образования: взгляд с позиции конституционного и муниципального права // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 10.
43. Шугрина Е.С. Ответственность главы муниципального образования перед населением: обзор и анализ практики // Муниципальная власть. 2013. N 2. С. 40 - 56;
44. Шугрина Е.С., Нарутто С.В., Заболотских Е.М. Ответственность органов публичной власти: правовое регулирование и правоприменительная практика. М., 2014. 347 с.

1. Конституция РФ от 12.12.1993 г. (с учётом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Российская газета. 1993. № 237. ↑

2. Исламова С.Р., Аминов И.Р. Финансовая деятельность органов местного самоуправления // Законность и правопорядок в современном обществе. – 2014. – № 22. – С. 107-111. ↑

3. Аминов И.Р. Юридические коллизии нормативных правовых актов местного самоуправления // Вестник Уфимского юридического института МВД России. – 2015. – № 3 (69). – С. 26-30. ↑

4. Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 05.12.2016) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства РФ, 29.12.2008, N 52 (ч. 1), ст. 6249. ↑

5. Сигалов К.Е. Среда публичного права: факторы становления // Административное и муниципальное право. – 2014. – № 7. ↑

6. Постовой Н.В. Муниципальное управление: планирование, собственность, компетенция [Текст]. – М.: Юриспруденция, 2015. ↑

7. Постовой Н.В. Муниципальное управление: планирование, собственность, компетенция [Текст]. – М.: Юриспруденция, 2015. ↑

8. Аминов И.Р. Юридические коллизии нормативных правовых актов местного самоуправления // Вестник Уфимского юридического института МВД России. – 2015. – № 3 (69). – С. 26-30. ↑

9. Исламова С.Р., Аминов И.Р. Финансовая деятельность органов местного самоуправления // Законность и правопорядок в современном обществе. – 2014. – № 22. – С. 107-111. ↑

10. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822. ↑

11. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.:Омега-Л.,2010.С.398. ↑

12. Рафикова Г.Х., Аминов И.Р. Местное самоуправление в Российской Федерации: пути становления и развития // Политика и право в социально-экономической системе общества материалы XIV Международной научно-практической конференции / Научно-информационный издательский центр «Институт стратегических исследований». – 2015. – С. 35-40. ↑

13. Беляев В.П. Контроль и надзор в Российском государстве: монография.М: Проспект.2005.С.272. ↑

14. Худобин И.И. Правовое регулирование полномочий представительных органов местного самоуправления: на примере Белгор. обл. [Текст]: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. – М.: Рос. гос. торг.-экон. ун-т. – Москва, 2013. ↑

15. Чихладзе Л.Т. Особенности генезиса местного самоуправления и местного управления в России. Часть 2 // Юстиция. 2015. № 2. ↑

16. Беляев В.Н. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: автореф. дисc. д-ра юрид.наук.Саратов, 2006.C.32. ↑

17. Мартынов А.В. Контрольная власть в России: понятие, формы и юридическое значение // Вестник Омского юридического института.-2009.-№2(11).-С.210. ↑

18. Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 18.10.1999, N 42, ст. 5005. ↑

19. Кассационное определение судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда от 10 февраля 2011 года по делу N 33-2106/2011; решение Ольховского районного суда Волгоградской области от 28 декабря 2010 года по делу N 2-34/11; решение Октябрьского районного суда города Архангельска от 14 декабря 2011 года по делу N 2-6340/2011; Определение судебной коллегии по гражданским делам Алтайского краевого суда от 3 ноября 2010 года по делу N 33-8428/2010; решение Железнодорожного районного суда г. Барнаула Алтайского края от 9 сентября 2010 г. по делу N 2-3214/2010; Кассационное определение судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда 25 мая 2011 года по делу N 33-6691/2011; решение Благовещенского городского суда от 12 мая 2010 года по делу N 2-3894/2010. // СПС «Консультант Плюс». ↑

20. Нистратов С.Г. Контроль и надзор как гарантии законности: теоретико-правовой аспект. дисс…канд.юрид.наук. -Волгоград, 2012. С.327. ↑

21. Чиркин В.Е. Контрольная власть. М.: Юристъ. 2008. С.18. ↑

22. Определение Конституционного Суда РФ от 1 июня 2010 года N 885-О-О // СПС «Консультант Плюс». ↑

23. Шугрина Е.С. Особенности уголовной и административной ответственности депутата представительного органа муниципального образования: взгляд с позиции конституционного и муниципального права // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 10. ↑

24. Козлова Е.И., Кутафин О.Е., Конституционное право России: учебник. М., 2015. - С. 104-220. ↑

25. Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005. С. 322. ↑

26. Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 года N 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева». ↑

27. Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н.В. Постового. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юриспруденция, 2016. 456 с. ↑

28. Васильев В.И. Западня для мэров // Независимая газета. 2009. 17 февраля; Шугрина Е.С. Почему механизм удаления глав муниципальных образований в отставку приводит к существенным нарушениям прав на местное самоуправление // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 5. С. 7 - 14; Шугрина Е.С. Совет Европы рекомендует отменить институт удаления глав муниципальных образований в отставку // Муниципальная служба. 2011. N 1. С. 2 - 14; Шугрина Е.С. Удаление главы муниципального образования в отставку: проблемы законодательного регулирования и правоприменительная практика // Право и политика. 2009. N 9. С. 1800 - 1806; Заболотских Е.М. Правовые гарантии главы муниципального образования при удалении в отставку // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2010. N 1. С. 10 - 11; Алешкова Н.П. Правовая регламентация удаления главы муниципального образования в отставку в уставе муниципального образования // Юридический вестник (научно-практический журнал Ханты-Мансийского автономного округа - Югры). 2009. Декабрь; Чаннов С.Е. Удаление глав муниципальных образований в отставку // Практика муниципального управления. 2010. N 1. С. 27 - 31; Миронова Н., Стародубровская И. Муниципальная реформа: окончательный диагноз // Экономика и жизнь. 2009. N 18 (9284). ↑

29. Шугрина Е.С. Ответственность главы муниципального образования перед населением: обзор и анализ практики // Муниципальная власть. 2013. N 2. С. 40 - 56; Шугрина Е.С., Нарутто С.В., Заболотских Е.М. Ответственность органов публичной власти: правовое регулирование и правоприменительная практика. М., 2014. 347 с. ↑

30. Постановление Конституционного Суда РФ от 27 июня 2013 г. N 15-П, Определения Конституционного Суда РФ от 4 октября 2011 г. N 1264-О-О, от 2 ноября 2011 г. N 1464-О-О, от 17 ноября 2011 г. N 1489-О-О, от 25 января 2012 г. N 114-О-О; от 16 июля 2013 г. N 1241-О. ↑

31. Михеев Д.С. О некоторых формах участия населения муниципального образования в контроле за органами местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 9. С. 69–72. ↑

32. Чихладзе Л.Т. Особенности генезиса местного самоуправления и местного управления в России. Часть 2 // Юстиция. 2015. № 2. ↑

33. Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н.В. Постового. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юриспруденция, 2016. 456 с. ↑

34. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 03.07.2016) «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 20.11.1995, N 47, ст. 4472. ↑

35. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822. ↑

36. Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 05.12.2016) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства РФ, 29.12.2008, N 52 (ч. 1), ст. 6249. ↑

37. Туриянов А.Р., Аминов И.Р. Прокурорский контроль и надзор за деятельностью местного самоуправления // Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика. – 2014. – № 14. – С. 114-119. ↑

38. Приказ Генерального прокурора от 21.06.2013 N 252 «О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями» // СПС «КонсультантПлюс». ↑

39. Капинус О.С. Прокурорский надзор за исполнением законов: состояние и перспективы // Законность. 2013. N 7. С. 4. ↑

40. Винокуров А.Ю. Предмет прокурорского надзора за исполнением законов и ст. 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Административное и муниципальное право. 2013. N 5. С. 5. ↑

41. Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. от 30.06.2016) «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 05.03.2007, N 10, ст. 1152. ↑

42. Винокуров А.Ю. Надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации: предмет и пределы // Журнал российского права. 2012. N 11. С. 14 - 21. ↑

43. Приказ Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 N 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // СПС «КонсультантПлюс». ↑

44. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 05.12.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 21.12.2016) // Собрание законодательства РФ, 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 1. ↑

45. Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 18.10.1999, N 42, ст. 5005. ↑

46. Винокуров А.Ю. Надзор за соответствием правовых актов Конституции Российской Федерации: предмет и пределы // Российская юстиция. 2012. N 10. С. 41 - 44. ↑

47. Федеральный закон от 21.07.2005 N 97-ФЗ (ред. от 21.11.2011) «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» // Собрание законодательства РФ, 25.07.2005, N 30 (ч. 1), ст. 3108. ↑

48. Законопроект «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации» // www.контроль-надзор.рф ↑