Контроль за профессиональной деятельностью нотариуса (Понятие надзора и контроля в нотариальной деятельности)

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Нотариат представляет собой крайне интересный общественно-государственный институт, в котором существует развитая система самоуправления в лице совокупности нотариальных палат, высокие требования к лицам, претендующим на звание нотариуса, а также развитая система нотариальных действий, которые позволяют гражданам и организациям эффективно защищать свои права и законные интересы, а также предотвращать или разрешать во внесудебном порядке возникающие юридические конфликты.

Регулирование нотариальной деятельности характеризуется формированием правового института нотариата, призванного защищать права и свободы человека и гражданина. Условием сохранения института нотариата в сложившемся виде является активный поиск местоположения такового в системе гражданской юрисдикции, содействие в проведении судебной реформы, обеспечение выполнения правоохранительных и фискальных функций государства естественно, с учетом специфики нотариального производства России. Соответственно, поддержка нотариата законодателем – это успех дальнейшего развития указанного института на благо граждан и государства.

Безусловно, нотариат как институт должен быть в определенной степени контролируемым со стороны государства в лице уполномоченных органов. Встает вопрос о формах контроля. Если в качестве примера рассмотреть судебный корпус, который является самостоятельным звеном власти в Российской Федерации, то можно констатировать тот факт, что независимость в деятельности судов является лишь формальным моментом, поскольку вертикаль в структуре судебной власти проявлена более, чем в любом другом сообществе. Нотариусы же, изначально, подконтрольны закону, их свобода ограничена рамками законодательства, соответственно, контроль задеятельностью нотариусов не должен иметь формат «указующего перста».

Объектом исследования выступает комплекс правовых отношений, возникающих в области управления нотариальной деятельности в Российской Федерации.

Предметом исследования является надзорно-контрольная деятельность при организации нотариальной деятельности в России.

Цель исследования – проведение анализа научных трудов инорм права осуществления надзорно-контрольной деятельности в области нотариата в Российской Федерации.

Задачи исследования:

- рассмотреть понятие надзора и контроля в нотариальной деятельности;

- определить формы контроля за нотариальной деятельностью;

- охарактеризовать деятельность Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов по контролю и надзору в сфере нотариата и нотариальной деятельности;

- проанализировать судебный контроль в нотариате и при осуществлении нотариальной деятельности.

Методологической базой исследования является комплексный подход к анализу организационно-правовой основы нотариата в России, вопросов регулирования нотариальной деятельности на основе принципов всесторонности, объективности и конкретности рассмотрения проблемы.

Проблемам надзорно-контрольной деятельности в области нотариальной деятельности посвящены работы В. Репина, Н. Полтавской, В. Кузнецова, Е. Михайловой, И. Тараниной, А. Соловьева, Е. Денисовой, М. Плетнева, Р. Каменецкого,Н. Шерафутдинова, О. Хышиктуева, Л. Шаповаловой, В. Яркова, Т. Зайцевой,Р. Галеевой, Т. Шамба и др.

1. Надзор и контроль в сфере нотариата

1.1 Понятие надзора и контроля в нотариальной деятельности

Контроль – это привычная функция системы управления, которая осуществляется повсеместно. Вопросов о целесообразности проведения контроля, как правило, не возникает. Но иногда слышим режущее слух слово «надзор», которое у многих вызывает недоверие [15, c. 32].

Контроль осуществляется как государственными, так и негосударственными органами. При осуществлении своей деятельности, контролирующие органы наделяются исполнительной властью. Надзор же осуществляют специальные государственные органы. Так, выделяют следующие виды надзора: санитарно-эпидемиологический надзор, геодезический надзор, надзор за безопасностью дорожного движения, пожарный надзор, административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, надзор за соблюдением законодательства о труде и др. [20, c. 2].

Вопрос о контроле и надзоре является чрезвычайно актуальным. В то же время следует согласиться, что контроль и надзор, бесспорно, необходимы, но должна существовать мера, предел такой деятельности. Недостаточность контроля может привести к игнорированию интересов государства, к снижению авторитета государственной власти. С другой стороны, чрезмерный контроль со стороны высших органов государственной власти может приводить к потере самостоятельности других органов власти, нарушения прав человека и гражданина, вмешательства в «жизнь» институтов гражданского общества[12, c. 232].

Также почти все исследователи констатируют, что государственный контроль и надзор имеют общие черты. Так, к их числу относят:1) объектом надзора и контроля является законность в деятельности государственных органов, органов местного самоуправления коммерческих и некоммерческих организаций;2) наблюдение и контроль заключаются в постоянном и систематическом наблюдении за деятельностью поднадзорных и подконтрольных организаций;3) органы контроля и органы надзора применяют в пределах своей компетенции определенные меры принуждения;4) цель надзора и контроля общая – утверждение в обществе и государстве законности и правопорядка [10, c. 179].

Именно поэтому отдельные авторы предлагают жестко не разграничивать контроль и надзор и считать эти феномены соответственно функцией и подфункцией государственного управления. Однако доминирующим является подход, согласно которого контроль и надзор различаются. При этом различие проводится по целому ряду признаков.

В сфере контрольно-надзорной деятельности отделяют два вида надзора: прокурорский и административный.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируются Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ.

В соответствии с требованиями названного федерального закона основанием для проведения плановой проверки являются ежегодные планы, разрабатываемые органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями [10, c. 179].

Благодаря особой частно-публичной роли и объединению в профессиональные корпорации нотариату на протяжении своей истории удалось сохранить и отстоять главное – свою независимость. Причем независимость в двух основных аспектах. Участие государства в назначении нотариусов и установлении тарифов на их услуги, а также закрытость профессионального сообщества помогли сохранить элитарность и высокий профессионализм нотариального сообщества, не допустить его размывания и деградации. Это позволило нотариусам сохранить независимость от клиентов и в любой ситуации оставаться нейтральными, представлять интересы обеих сторон. Этим нотариусы отличаются от адвокатов и юридических консультантов, которые обычно представляют одну сторону. Нотариус является «адвокатом закона». Одновременно финансовая самодостаточность нотариусов и их объединенность в мощные профессиональные корпорации позволила им сохранить независимость от государства и эффективно отстаивать свои права на протяжении многих веков [24, c. 144].

Именно частно-публичная природа нотариата позволила этому институту на протяжении многих веков оставаться значимым гарантом юридической безопасности гражданского оборота, коим нотариат остается и по сей день. А сохраненная нотариатом независимость позволяет представителям этой профессии руководствоваться в первую очередь законом и профессиональной этикой [13, c. 16].

Основы законодательства РФ о нотариате определяют нотариат через его призвание: «Нотариат в Российской Федерации призван обеспечивать в соответствии с Конституцией Российской Федерации, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, настоящими Основами защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Российской Федерации». В этой же статье указано, что нотариальные действия в Российской Федерации совершают в соответствии с настоящими Основами нотариусы, работающие в государственной нотариальной конторе или занимающиеся частной практикой [15, c. 32].

Классическим определением нотариата является следующее: «Нотариат представляет собой систему государственных органов и должностных лиц, на которых возложено удостоверение бесспорных прав и фактов, свидетельствование документов, выписок из них, придание документам исполнительной силы и выполнение других законом предусмотренных действий и в предусмотренном законом порядке в целях обеспечения защиты прав и охраняемых законом интересов граждан и юридических лиц».

Данное определение ставит в основание системы нотариата государственные органы и должностных лиц. Действительно, в России на современном этапе продолжает существовать государственный нотариат. Однако по данным на 2014 г. в Российской Федерации общее количество должностей нотариусов, работающих в государственных нотариальных конторах, составляет всего 21, причем с 1993 по 2015 г. численность государственных нотариусов сокращалась ежегодно в среднем на 100% в год и более. В то же время должностей частнопрактикующих нотариусов на 2016год — 7730, и это число продолжает расти. Эти цифры свидетельствуют о том, что государственный нотариат в России составляет незначительную часть от общего числа нотариусов, а динамика показывает, что, возможно, в ближайшие годы он в целом прекратит свое существование [13, c. 16].

Также непросто обстоит ситуация с применением по отношению, к нотариусам, прежде всего частнопрактикующим, термина «должностное лицо». В Российском законодательстве отсутствует общее определение должностного лица, однако в примечании 1 к ст. 285 УК РФ должностными признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Конечно, данное определение создано для нужд исключительно уголовного законодательства и не может считаться универсальным нормативным определением должностного лица, однако никаких правовых оснований для отнесения частнопрактикующих нотариусов к должностным лицам в российском законодательстве не встречается [19, c. 15]. К тому же в самом Уголовном кодексе РФ существует отдельная норма об ответственности частнопрактикующих нотариусов (ст. 202 УК РФ), что свидетельствует о том, что в рамках УК нотариус точно не воспринимается как должное лицо.

В Основах законодательства РФ о нотариате указана возможность совершения нотариальных действий должностными лицами консульских учреждений в других государствах, а также главами администрации поселения и специально уполномоченными должностными лицами местного самоуправления поселения или главами администрации муниципального района и специально уполномоченными должностными лицами местного самоуправления муниципального района, если в поселении или расположенном на межселенной территории населенном пункте нет нотариуса. Однако эти должностные лица не могут быть отнесены к системе нотариата, хотя и совершают в исключительных случаях нотариальные действия. Частно-публичная модель нотариата не позволяет отнести нотариуса, занимающегося частной практикой, ни к должностным лицам государства, ни к частным предпринимателям. Это особая модель организации и деятельности [23, c. 4].

Исходя из изложенного, можно дать следующее определение нотариата. Нотариат в Российской Федерации — это система, включающая в себя нотариусов, работающих в государственной нотариальной конторе или занимающихся частной практикой, а также органы нотариального самоуправления, которые призваны обеспечить в соответствии с законодательством защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем организации и совершения, предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Российской Федерации. Данное определение включает в систему нотариата также органы нотариального самоуправления, к которым относится Федеральная нотариальная палата, а также нотариальные палаты субъектов Российской Федерации [17, c. 25]. Несмотря на то, что эти органы не совершают напрямую нотариальные действия, они играют системообразующую роль в рамках нотариата, выполняя организационно-управленческие и нормотворческие функции, уточняя и детализируя правила работы нотариусов, а также активно взаимодействуют с государством в вопросах совершенствования нотариального законодательства и правоприменительной практики [25, c. 5].

Участие нотариата в реализации конституционной обязанности государства по обеспечению защиты прав участников гражданского оборота предполагает обязательное государственное регулирование отношений в сфере нотариальной деятельности. Такое регулирование происходит посредством создания государством правовых, организационных и экономических основ функционирования нотариата [21, c. 9].

Законодательное регулирование нотариальной деятельности заключается в создании нормативно-правовой базы, обеспечивающей гарантии реализации прав нотариусов в выполнении ими профессиональных обязанностей и регулировании работы нотариата в целом.

Система нормативно-правовых актов, которой руководствуется нотариус в своей деятельности, представлена:

Конституцией Российской Федерации;

общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, регулирующими различные вопросы осуществления нотариальной деятельности. К таковым. В первую очередь, относятся Всеобщая декларация прав человека, Конвенция о защите прав человека и основных свобод, Конвенция, отменяющая требование легализации иностранных официальных документов, Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам и др.[19, c. 17];

федеральными законами и кодифицированными актами (кодексами). Среди таких источников особое место занимают Основы законодательства Российской Федерации о нотариате. Правовые гарантии организации и осуществления деятельности нотариуса в Российской Федерации закреплены нормами ряда действующих в государстве кодексов: Гражданского, Налогового, Гражданского процессуального кодексов РФ и др.;

и подзаконными актами (указами Президента Российской Федерации; постановлениями Правительства Российской Федерации);

актами федеральных органов исполнительной власти;

нормативными актами субъектов государства;

корпоративными актами [16, c. 107].

Крайне актуальным в настоящее время представляется принятие нового комплексного нормативно-правового акта (федерального закона), регулирующего организацию нотариата и нотариальной деятельности с учетом потребностей современной действительности.

Государственное управление нотариатом заключается в организационном регулировании нотариальной деятельности. Полномочия по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию нотариата, а также реализации правоприменительных функций и функций по контролю в сфере нотариата Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» предоставлены Министерству юстиции Российской Федерации (далее – Министерство юстиции, Минюст) [11, c. 6].

Государственная власть, являясь разновидностью социальной власти, осуществляет социальное управление в государственно-организованном обществе. Особая роль в государственном управлении принадлежит контрольно-надзорной деятельности [13, c. 17].

Деятельность нотариата, как носителя публично-правовых полномочий, нуждается в контроле и надзоре со стороны государства. В этой связи закрепление в законодательстве действенных форм контроля и надзора является важнейшей стороной правового регулирования деятельности нотариата. Вопросам контроля за деятельностью нотариусов посвящена гл. VII Основ законодательства Российской Федерации о нотариате. Согласно нормам указанного документа контроль за нотариальной деятельностью осуществляется органами государственной власти и органами нотариального самоуправления. Законом установлено несколько форм такого контроля: судебный, налоговый и профессиональный.

1.2 Формы контроля за нотариальной деятельностью

Вопросам контроля за деятельностью нотариусов посвящена гл. VII Основ законодательства РФ о нотариате, а также ряд других положений законодательства о нотариате. Цели контроля в сфере нотариальной деятельности носят двоякий характер и должны учитывать специфику нотариальной деятельности и нотариальных актов [7, c. 20].

Во-первых, необходимость осуществления контроля за профессиональной деятельностью является необходимым элементом любой публично-правовой и частноправовой организации. Например, контроль осуществляется за деятельностью государственных служащих, служащих хозяйственных обществ и товариществ и т.д. [5, c. 16]. Другое дело, что формы и организация такого контроля носят в каждой из организаций специфический характер, отражая характер и содержание соответствующей деятельности.

Во-вторых, специфика контроля в нотариальной сфере определяется особенностью нотариальных актов. Большинство из них не имеет ограничений времени действия, например, нотариально удостоверенные договоры и свидетельства о праве на наследство действуют до тех пор, пока не будет заключена новая сделка либо наследник не пожелает совершить сделку с имуществом, полученным им по наследству [11, c. 7]. Ограничение по времени действия имеют, например, доверенности, но и в этом случае срок их действия может составлять до 3 лет с момента удостоверения. Поэтому ошибки в нотариально удостоверенных документах могут отозваться и проявиться спустя многие и многие годы [6, c. 155].

В законодательстве о нотариате предусмотрены различные формы контроля за деятельностью нотариусов. Можно выделить несколько таких форм контроля, во-первых, профессиональный контроль, во-вторых, контроль налоговых органов и органов, взимающих обязательные платежи в государственные внебюджетные фонды, в-третьих, судебный контроль, в-четвертых, контроль, осуществляемый органами прокуратуры и следствия [10, c. 180].

Кроме того, контроль за деятельностью нотариусов может носить как предварительный, так и последующий характер. Профессиональный контроль носит как последующий, так и предварительный характер, поскольку направлен как на поиск уже допущенных ошибок, так и на профилактику их в будущем. Налоговый, судебный контроль и контроль органов уголовной юстиции в основном имеют последующий характер и направлены преимущественно на обнаружение нарушений законодательства с целью применения установленных законодательством правовых санкций [11, c. 12].

Итак, каждый из видов контроля имеет свою специфику, определяемую характером деятельности органа, осуществляющего контроль, стоящими перед ними задачами и осуществляемыми полномочиями. Так, задача профессионального контроля – помочь нотариусам в применении современного законодательства, обеспечить ориентацию на единую нотариальную практику в условиях отсутствия многих необходимых нормативных правовых актов.Контроль, осуществляемый иными органами, носит большей частью эпизодический характер (за исключением налогового контроля) и связан с возникновением конкретного гражданского или уголовного дела, в котором ставится под сомнение правомерность действий нотариуса.

2 Организация контроля и надзора в сфере нотариата

2.1 Деятельность Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов по контролю и надзору в сфере нотариата и нотариальной деятельности

Как и в советское время, нотариат находится в ведении Министерства юстиции Российской Федерации. Минюст России и его территориальные органы наделены определенными полномочиями по организации нотариальной деятельности. Многими полномочиями Минюст обладает совместно с Федеральной нотариальной палатой, а территориальные органы Минюста обладают совместно с нотариальными палатами субъектов Российской Федерации[7, c. 23].

Выполняя с момента принятия Основ законодательства Российской Федерации о нотариате (далее - Основы) функции по выработке и реализации государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере нотариата, Минюст России утверждает формы реестров регистрации нотариальных действий, нотариальных свидетельств, удостоверительных надписей на сделках и свидетельствуемых документах [11, c. 24]. Осуществляя правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в сфере нотариата, в соответствии с Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1313, Минюст России:

- ведет реестр государственных нотариальных контор и контор нотариусов, занимающихся частной практикой;

- открывает и упраздняет государственные нотариальные конторы в субъектах Российской Федерации;

- наделяет на конкурсной основе нотариусов полномочиями по совершению нотариальных действий от имени Российской Федерации;

- осуществляет в установленном порядке контроль за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей;

- удостоверяет подлинность подписи нотариуса и оттиска его печати при легализации документов, представляемых физическими и юридическими лицами в компетентные органы иностранных государств;

- проставляет в установленном порядке апостиль на официальных документах, подлежащих вывозу за границу и т.д. [15, c. 34]

Совместно с Федеральной нотариальной палатой Минюст России:

- утверждает порядок определения количества должностей нотариусов в нотариальном округе;

- определяет порядок изменения территории деятельности нотариуса;

- утверждает порядок учреждения и ликвидации должности нотариуса;

- образует апелляционную комиссию по рассмотрению жалоб на решения квалификационных комиссий по приему экзаменов у лиц, желающих получить лицензию на право осуществления нотариальной деятельности;

- осуществляет иные полномочия, предусмотренные Основами [17, c. 29].

Территориальные органы Минюста России:

- выдают лицензии на право нотариальной деятельности;

- ведут реестр выданных лицензий на право нотариальной деятельности;

- обеспечивают истребование копий наследственных дел и материалов по ним из других государств.

Совместно с нотариальными палатами субъектов Российской Федерации территориальные органы Минюста России:

- наделяют полномочиями нотариуса лиц, замещающих временно отсутствующих нотариусов, занимающихся частной практикой;

- образуют квалификационные комиссии по приему экзаменов у лиц, желающих получить лицензии на право нотариальной деятельности;

- принимают решения о передаче документов, хранящихся у нотариуса, чьи полномочия прекращаются, другому нотариусу;

- в установленном порядке представляют предложения об изменении территории деятельности нотариуса;

- в установленном порядке представляют предложения о количестве должностей нотариусов в нотариальном округе [21, c. 13].

Таким образом, полномочия Министерства юстиции РФ и его территориальных органов по осуществлению контроля и надзора в сфере нотариата могут быть разделены на две группы: 1) полномочия, исполняемые ими непосредственно, самостоятельно; 2) полномочия, реализуемые ими совместно с нотариальными палатами субъектов Российской Федерации.

Теоретически контроль в сфере организации нотариата и осуществления нотариальной деятельности можно подразделить на виды по различным основаниям [23, c. 10].

В зависимости от момента осуществления контроля:

1) предварительный контроль, к которому можно отнести, например, проведение квалификационного экзамена для претендентов на занятие должности нотариуса или осуществление нотариальными палатами мер по повышению квалификации нотариусов, стажеров и помощников нотариусов, поскольку эти меры способствуют недопущению совершения нотариальных действий лицами, не имеющими достаточного уровня профессиональной подготовки и квалификации, что, несомненно, ведет к снижению количества ошибок при производстве нотариальных действий;

2) текущий контроль, направленный на проверку соответствия организации и деятельности нотариата требованиям законности, на выявление совершенных правонарушений и уже допущенных ошибок [25, c. 6].

В зависимости от субъекта, осуществляющего контрольные полномочия, контроль может быть разделен на:

1) контроль, осуществляемый государственными органами и должностными лицами;

2) контроль, осуществляемый органами нотариального самоуправления, т.е. нотариальными палатами [19, c. 18].

В зависимости от предмета:

- контроль за исполнением правил нотариального делопроизводства;

- контроль за исполнением профессиональных обязанностей нотариусов.

На сегодняшний день порядок осуществления такого контроля определен в Основах законодательства Российской Федерации о нотариате. Согласно им контроль за исполнением профессиональных обязанностей нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах, осуществляют органы юстиции, а нотариусами, занимающимися частной практикой, - нотариальные палаты (ст. 34 Основ). Контроль за исполнением правил нотариального делопроизводства нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах, осуществляется территориальными органами юстиции, а в отношении нотариусов, занимающихся частной практикой, - в порядке, определяемом Министерством юстиции России совместно с Федеральной нотариальной палатой (ст. 9 Основ). Отказ в совершении нотариального действия или неправильное совершение нотариального действия обжалуются в судебном порядке (ст. 33 Основ) [18, c. 12].

Следовательно, Основами установлены три вида контроля в сфере нотариата: контроль исполнения нотариусами профессиональных обязанностей; контроль за исполнением правил нотариального делопроизводства; судебный контроль за совершением нотариальных действий.

Хотелось бы отметить, что Министерством юстиции Российской Федерации принят ряд нормативных актов, в частности: Положение о порядке проведения конкурса на замещение вакантной должности нотариуса, Порядок прохождения стажировки лицами, претендующими на должность нотариуса, Положение о квалификационной комиссии по приему экзамена у лиц, желающих получить лицензию на право нотариальной деятельности и др.[17, c. 30].

Однако в такой сфере, как контроль за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей (ст. 34 Основ), нормативные акты Министерства юстиции Российской Федерации не принимались. Скорее всего, это объясняется тем, что глава VII Основ "Контроль за деятельностью нотариусов" формально не предусматривает участия Министерства юстиции Российской Федерации в правовом регулировании такого контроля [20, c. 9].

Названная глава Основ говорит о двух видах контроля за деятельностью нотариусов: судебный контроль за совершением нотариальных действий (ст. 33) и контроль за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей (ст. 34).

Понятие «профессиональная деятельность» включает в себя весь спектр действий по обеспечению совершения нотариального действия. Это и приобретение или аренда помещения, оснащение его мебелью, средствами оргтехники и материалами, организация приема граждан, ведение делопроизводства, содержание архива, предоставление обязательной информации в нотариальную палату и т.д. [12, c. 236].

В настоящее время существует проект нового Федерального закона «О нотариате и нотариальной деятельности в Российской Федерации». Основная идея данного проекта Федерального закона «О нотариате и нотариальной деятельности в Российской Федерации» (далее - законопроект) заключается в необходимости реформирования и совершенствования института нотариата как одного из инструментов защиты прав и законных интересов граждан [5, c. 17].

Целями законопроекта являются:

- более точное и однозначное раскрытие понятия и предназначения нотариата как публично-правового института, формирование такой системы нотариата, которая в полной мере соответствовала бы интересам и потребностям общества;

- обеспечение доступности нотариальной помощи для граждан и организаций, в том числе в малонаселенных и труднодоступных районах;

- уточнение оснований приобретения, приостановления и прекращения статуса нотариуса; совершенствование процедуры допуска к нотариальной деятельности, обеспечение ее объективности и прозрачности;

- подробная регламентация организации нотариальной деятельности;

- определение порядка хранения нотариальных архивов;

- уточнение вопросов обязательного страхования нотариальной деятельности, пенсионного, медицинского и социального страхования нотариуса;

- более полная и четкая регламентация правил совершения нотариальных действий, порядка и размеров их оплаты;

- определение оснований и видов ответственности нотариусов и нотариальных палат, усиление контроля за их деятельностью, в том числе со стороны органов государственной власти, закрепление публично-правового статуса нотариальных палат [5, c. 18].

Хотелось бы надеяться, что новый Закон откажется от понятия «профессиональная деятельность» нотариуса и четко определит, что такое нотариальная деятельность, нотариальное действие, нотариальный акт, кардинально изменит систему контроля. В частности, за пределами контроля Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальными органами пока остаются главы местных администраций, а равно специально уполномоченные должностные лица местного самоуправления.

2.2 Судебный контроль в нотариате и при осуществлении нотариальной деятельности

Нотариус, являясь представителем свободной профессии, осуществляет свою деятельность на основании нормативных правовых актов. В своей деятельности он независим и подчиняется только закону. Вместе с тем независимость не означает вседозволенность. Деятельность нотариуса контролируется различными государственными органами, а также органами профессионального объединения нотариусов — нотариальными палатами. Важная роль законодателем отводится судебному контролю за профессиональной деятельностью нотариусов [14, c. 191]. Надзор судебных органов направлен, прежде всего, на исправление ошибок нотариусов и преследует конечную цель формирования единообразного применения законодательства. Судебные решения тем или иным образом влияют на нотариальную практику, особенно в вопросах, по которым имеются спорные толкования [24, c. 150].

Под гарантией нотариальной деятельности обычно понимается закрепленный нормами нотариального права комплекс мер и средств, призванных обеспечить всем субъектам нотариальных правоотношений возможность использовать предоставленные права и выполнять обязанности. Гарантии нотариальной деятельности одинаково важны для всех участников нотариальных правоотношений [15, c. 35].

Проблемы нотариусов в реализации норм права ярче всего высвечиваются через призму судебной практики. Вместе с тем судебная практика, с одной стороны, помогает нотариусам в их профессиональной деятельности, с другой – позволяет лицам в полной мере реализовать защиту своих прав [22, c. 312].

Такой подход поможет не только избежать нежелательных ошибок, но и позволит сформировать современное видение правоприменения действующего законодательства. Это в целом отразится на качестве оказываемых нотариусом услуг и укрепит в правосознании граждан и юридических лиц значимость нотариата как института по защите их прав и законных интересов.

Судебный контроль за совершением нотариальных действий обеспечивает защиту нарушенных в процессе осуществления нотариальной деятельности прав и законных интересов граждан и юридических лиц, а также судебную защиту самого нотариуса [13, c. 20].

В соответствии со ст. 33 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате отказ в совершении нотариального действия или неправильное совершение нотариального действия обжалуются в судебном порядке.

В указанной статье говорится о судебном контроле за совершением нотариальных действий, который осуществляется путем рассмотрения заявления (жалобы) на отказ нотариуса в совершении нотариального действия или неправильное его совершение. Вместе с тем в теории нотариального права принято делить судебный контроль на прямой и косвенный.

Прямой контроль осуществляется при рассмотрении судами заявлений о совершенных нотариальных действиях или об отказе в их совершении в рамках особого производства в гражданском процессе. При этом прямой судебный контроль осуществляется только судами общей юрисдикции по правилам главы 37 ГПК РФ. [10, c. 182]

Косвенный контроль осуществляется судами путем рассмотрения споров между участниками гражданского оборота, когда оспаривается нотариальный акт в исковом производстве, как в гражданском, так и в арбитражном процессе [24, c. 151].

Такое толкование связано, прежде всего, с тем, что согласно ст. 49 Основ законодательств РФ о нотариате заинтересованное лицо, считающее неправильным совершенное нотариальное действие или отказ в совершении нотариального действия, вправе подать об этом жалобу в районный суд по месту нахождения государственной нотариальной конторы. Возникший между заинтересованными лицами спор о праве, основанный на совершенном нотариальном действии, рассматривается судом или арбитражным судом в порядке искового производства [4, c. 36].

Граждане и юридические лица при общении к нотариусу за совершением нотариального действия вправе рассчитывать на квалифицированное оформление нотариального акта и придание ему формы, предусмотренной действующим законодательством. Однако, если лицо, обратившееся за совершением нотариального действия, несогласно с действиями нотариуса, то оно вправе обратиться за судебной защитой путем обжалования действий нотариуса. Отказ в совершении нотариального действия также может быть обжалован в судебном порядке.

Жалобы на вышеуказанные действия в 10-дневный срок подаются в порядке ст. 310 ГПК РФ в виде заявлений в районный суд по месту нахождения нотариуса. По общему правилу правом на обращение в суд обладают лица, в отношении которых совершено нотариальное действие либо кому отказано в совершении нотариального действия [15, c. 36].

Не исключается возможность обжалования гражданами действий (бездействия) нотариуса также и прокурору. При наличии условий, предусмотренных ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав гражданина и по делам указанной категории.

Другие лица вправе обжаловать нотариальный акт в порядке искового производства при наличии у них спора о праве. При этом в зависимости от характера спорных материальных правоотношений и их субъектного состава такой спор может относиться к ведению суда общей юрисдикции (части 1 и 3 ст. 22 ГПК РФ) или арбитражного суда (ст. 28 АПК РФ). Соответственно, если при подаче заявления или рассмотрении дела в порядке особого производства устанавливается наличие спора о праве, подведомственного суду общей юрисдикции, суд выносит определение об оставлении заявления без рассмотрения, в котором разъясняет заявителю и другим заинтересованным лицам их право разрешить спор в порядке искового производства (ч. 3 ст. 263 ГПК РФ). Если же устанавливается наличие спора о праве, подведомственного арбитражному суду, судья отказывает в принятии заявления (п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ), а в случае возбуждения дела в порядке особого производства прекращает его (ст. 220 ГПК РФ) [24, c. 152].

Судом может быть проверено и нотариальное действие, которое не оспаривается, но выступает в качестве доказательства по делу. Суд обязан проверить законность всех доказательств, которые представляют участники процесса в обоснование своих доводов и возражений. Если судом будет установлено, что нотариальное действие совершено с нарушением требований закона, то суд должен исключить такой нотариальный акт из числа исследуемых доказательств и рассмотреть дело по иным имеющимся в деле доказательствам [9, c. 10].

Интерес представляет такое нотариально действие, как обеспечение доказательств (статьи 102, 103 Основ законодательства РФ о нотариате). Нотариальный акт, выдаваемый гражданам и юридическим лицам в результате его совершения, называется, в зависимости от вида обеспечения доказательства, протоколом (допроса свидетелей, осмотра письменных и вещественных доказательств) или постановлением о назначении экспертизы [13, c. 21].

По общему правилу исследование каждого отдельного доказательства осуществляется судом, рассматривающим дело, в стадии судебного разбирательства непосредственно и одновременно с другими доказательствами по делу. Исключением из этого правила является, в частности, институт обеспечения доказательств, предусматривающий получение и закрепление сведений о фактах, имеющих значение для правильного разрешения дела, до стадии судебного разбирательства [15, c. 36].

При выполнении процессуальных действий по обеспечению доказательств нотариусы и судьи руководствуются правилами получения доказательств, установленными гражданским процессуальным законодательством [8, c. 16].

Таким образом, мы видим, что нотариальные действия могут быть подвергнуты судебному контролю как в суде общей юрисдикции (в порядке особого и искового производства), так и в арбитражном суде, вне зависимости от состава лиц, принимавших участие в нотариальном процессе. По общепринятому мнению контроль со стороны суда является сдерживающим фактором от преднамеренных ошибок. Более того, совершая нотариальное действие или отказывая в его в совершении, нотариус должен быть, уверен в законности своих действий и возможности понести полную ответственность в случае признания его действий недействительными [10, c. 185].

За ненадлежащее исполнение своих обязанностей и виновные действия нотариусы несут дисциплинарную, гражданско-правовую, материальную и уголовную ответственность. Ответственность нотариусов в зависимости от степени правонарушения и вины регулируется Основами законодательства Российской Федерации о нотариате от 11.02.1993 № 4462-1, Трудовым кодексом, Профессиональным кодексом нотариусов Российской Федерации, принятым 18 апреля 2001 г. Собранием представителей нотариальных палат субъектов Российской Федерации, Уголовным кодексом Российской Федерации [11, c. 25].

Справедливости ради следует отметить, что не только граждане и юридические лица, но и другие субъекты нотариального права имеют право на судебную защиту своих прав. Так, нотариус, считающий, что действия или бездействие должностного лица государственного органа, а равно органа управления нотариальной палаты нарушают его права, может обжаловать эти действия в судебном порядке.

В настоящее время в юридическом сообществе сложился консенсус относительно необходимости реформирования института нотариата в направлении расширения полномочий нотариусов, повышения требований к нотариусу и наделения результатов его деятельности, нотариальных актов, особыми свойствами. Реформа советского нотариата, связанная с принятием Основ законодательства РФ о нотариате 1993 г. и созданием внебюджетной модели нотариата, исчерпала свой позитивный потенциал. Современный российский нотариат часто критикуется за его пассивную функцию, которая не отвечает потребностям современного делового оборота [23, c. 11].

Дело в том, что одним из основных направлений реформы, что явствует из существующих законопроектов и материалов, круглых столов, посвященных данному вопросу, является использование потенциала нотариуса в области предупреждения споров и медиации, что связано с перегруженностью российских судов и обусловленным ею ростом сроков рассмотрения судебных дел, неоднократно приводивших к возложению ответственности на российское государство в Европейском суде по правам человека на основании ст. 6 Европейской конвенции по защите прав человека [16, c. 401].

Одним из условий выполнения нотариусом профилактической функции по предупреждению гражданских споров является наделение нотариального акта новыми свойствами и, прежде всего, доказательственной силой.

Нотариальные акты могут заключаться в процессе совершения фактических действий и путем выдачи документов, оформленных нотариусами. В законодательстве и юридической литературе до настоящего времени не решен вопрос о правовой природе нотариально оформленных документов. Учеными отмечается, что приравнивание их к правоприменительным документам, то есть официальным, публичным актам, должно влечь защиту от их подделки со стороны государства, в том числе следственных органов [9, c. 11].

Повышение требований к нотариусу и придание нотариальным актам доказательной силы позволит облегчить судьям осуществление судебного контроля. Для этого необходимо разработать комплекс законодательных мер, направленных на более детальное регламентирование процедуры нотариальной деятельности. Проведенный нами опрос показал, что около 92% опрошенных нотариусов утвердительно ответили на вопрос о необходимости разработки процедурно-процессуальных составляющих нотариальной деятельности и подробной детализации нотариального процесса [12, c. 236].

Нотариат призван не только оказывать квалифицированную помощь гражданам и юридическим лицам, но и способствовать стабилизации гражданско-правовых и экономических отношений [19, c. 18].

Подводя итог вышесказанному, стоит отметить, что без создания полноценной, теоретически обоснованной концепции развития нотариата в России, в полной мере, сочетающей в себе одновременно и публичный, и частный интересы, не удастся усовершенствовать модель формирования и построения российского нотариата, не получится сделать его приспособленным к нуждам государства и общества.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате вышеизложенного мы можем сделать следующие выводы:

Основы законодательства Российской Федерации о нотариате предусматривают два основных вида контроля за деятельностью нотариусов в зависимости от субъекта, осуществляющего контрольные полномочия: контроль, осуществляемый государственными органами и должностными лицами (судебные органы, Минюст России и его территориальные органы, налоговые органы), и контроль, осуществляемый нотариальными палатами в отношении нотариусов, занимающихся частной практикой.

При этом законодательством Российской Федерации установлены полномочия органов государственной власти при осуществлении ими контрольных функций.

Полномочия нотариальных палат фактически таких законодательных ограничений не имеют. Необходимо учитывать, что ст. 24 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате устанавливает, что нотариальные палаты организует свою работу на принципах самоуправления. При этом Федеральный закон «О некоммерческих организациях» № 7-ФЗ от 12.01.1996, регулирующий деятельность нотариальных палат, не содержит порядка осуществления некоммерческой организацией контроля за деятельностью своих членов.

Существует точка зрения, согласно которой контроль за деятельностью частнопрактикующих нотариусов отличает нотариальную палату от общественных объединений и дает основание для вывода о том, что законодательства Российской Федерации о нотариате установили самостоятельный вид (форму) некоммерческой организации, отличный от общественных объединений, союзов, ассоциаций и других видов некоммерческих организаций, близкий к саморегулируемым организациям.

При этом необходимо учитывать, что нотариус осуществляет публично-правовые функции.

Поэтому основным вопросом, не урегулированным действующем законодательством России, является возможность контроля некоммерческой организацией за деятельностью лиц, осуществляющих публичные функции. Ряд авторов обосновывают возможность контроля нотариальных действий некоммерческими организациями тем, что несмотря на осуществление публичной функции, нотариат является институтом гражданского общества.

В рамках обсуждения концепции указанного законопроекта нотариальное сообщество, несмотря на публичность функций нотариусов, считает нецелесообразным сохранить государственный контроль за нотариальной деятельностью. Вместе с тем ослабление государственного контроля при наличии действующих ограничений в деятельности нотариуса, установленных статьей 6 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, согласно которой нотариус не вправе заниматься самостоятельной предпринимательской и никакой иной деятельностью, кроме нотариальной, научной и преподавательской, оказывать посреднические услуги при заключении договоров, не является обоснованным.

Должностные лица нотариальных палат не наделены федеральным законодательством ответственностью за ненадлежащее исполнение обязанностей, превышение полномочий, в отличие от государственных служащих. Кроме того, существует судебная практика, которая может свидетельствовать о наличии конфликта интересов при осуществлении нотариальной палатой как профессионального объединения нотариусов контроля за деятельностью отдельных нотариусов.

Контроль должен осуществляться только органами юстиции самостоятельно или с привлечением помощников на постоянной или разовой основе, специалистов, в том числе и от нотариата. Предлагается правильным наделить правом по осуществлению контроля за деятельностью нотариусов территориальные органы Минюста России в субъекте Российской Федерации и нотариальные палаты в субъектах Российской Федерации, детально регламентировав их полномочия при осуществлении контроля и, что особенно важно, по осуществлению контроля за деятельностью нотариальных палат в субъектах Российской Федерации и Федеральной нотариальной палаты.

Предметом контроля согласно Основам законодательства Российской Федерации о нотариате могут являться: контроль исполнения нотариусами профессиональных обязанностей; контроль за исполнением правил нотариального делопроизводства; судебный контроль за совершением нотариальных действий. При этом имеющаяся судебная практика свидетельствует о недостаточном нормативном правовом регулировании вопроса о контроле за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей, а также о неоднородной оценке актов нотариальных палат.

Вторым этапам таких изменений должно являться введение стандартов раскрытия информации, как это реализуется в настоящее время в сфере деятельности открытых акционерных обществ, акции которых находятся в государственной или муниципальной собственности, естественных монополий, организаций, управляющих многоквартирными домами, организаций коммунального комплекса.

Такой механизм позволит сведения о деятельности органов в области нотариата, в том числе связанных с осуществлением контроля, сделать прозрачными и установить единую систему оценки их деятельности.

Внедряемые в настоящее время в нотариальную деятельность информационные технологии облегчат процедуру раскрытия информации субъектами нотариальных правоотношений и предоставят возможность знакомиться с данной информацией широкому кругу лиц. Вышеизложенные меры, в свою очередь, сделают процедуру контроля за нотариальной деятельностью более объективной и позволят улучшить качество предоставляемых нотариальных услуг.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Конституция Российской Федерации: принята 12 дек. 1993 г. [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс: справ. правовая система. – Электрон.дан. – М., 2017.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации: Часть первая – четвертая: Принят Гос. Думой 23 апреля 1994 года, с изменениями и дополнениями по состоянию на 10 апреля 2016 г. [Электронный ресурс] // Консультант Плюс: справ.правовая система. – Электрон.дан. – М., 2017.

3. Основы законодательства Российской Федерации о нотариате [Электронный ресурс]: утв. ВС РФ 11.02.1993 №4462-1 // КонсультантПлюс: справ. правовая система. –Электрон, дан. – М., 2017.

4. Методические рекомендации по проведению проверки исполнения нотариусом, занимающимся частной практикой, профессиональных обязанностей, утверждены Решением Правления ФНП от 17.06.2005, Протокол № 04/05 // Нотариальный вестник. — 2005. — № 9. — С. 32-36.

5. Андреева Ю.А. Деятельность Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов по контролю и надзору в сфере нотариата // Административное право и процесс. – 2011. – № 9. – С. 13-18.

6. Аргунов В.Н. Комментарий к Основам законодательства РФ о нотариате. – М.: Проспект, 1996. – 210 с.

7. Галушкин А.А., Максимова М.И., Шелунцева М.В. Современная трактовка субъектов нотариальной деятельности в Российской Федерации // Правовая инициатива. – 2013. – № 4. – С. 18-24.

8. Концепция проекта Федерального закона «О нотариате и нотариальной деятельности в Российской Федерации» // Нотариус. — 2010. — № 1. — С. 10-16.

9. Косенко Д.В. Нотариальные действия как правовой институт: проблемы определения и содержания // Нотариальный вестник. – 2012. – № 4. – С. 7-11.

10. Лесницкая Л.Ф. Некоторые вопросы нотариата в судебной практике // Комментарий судебной практики. Вып. 15 / Под ред. К.Б. Ярошенко. – М.: Юридическая литература, 2010. – С. 179-186.

11. Материалы Круглого стола Комитета Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по правовым и судебным вопросам на тему «Современное состояние нотариата в Российской Федерации и проблемы его реформирования» // Бюллетень нотариальной практики. – 2010. – № 2. – С. 2-25.

12. Новикова О.Б. Совершенствование законодательства и деятельности нотариата в России // Проблемы правопонимания и правоприменения: теория и практика: Материалы межрегиональной научно-практической конференции, г. Волжский, 28 мая 2009 г.. –Волгоград: ВА МВД России, 2009, Ч. 1. – С. 232-236.

13. О совершенствовании деятельности нотариусов // Российское право. Информационно-аналитический журнал. – Екатеринбург – 2017 – № 7. – С. 16-21.

14. Организация и деятельность нотариата в Российской Федерации. Учебное пособие / Тарбагаева Е.Б. –СПб.: Издат. Дом С.-Петерб. гос. ун-та, 2006. – 272 c.

15. Смирнов С.В., Калиниченко Т.Г., Бочковенко В.А. О контроле в сфере нотариата в свете грядущей реформы // Российская юстиция. – 2015. – № 9. – С. 32-36.

16. Сучкова Н.В. Нотариат: учебник для академического бакалавриата. – М.: Норма-М, 2015 – 513 с.

17. Ткаченко Е.В., Фомичева Р.В. К вопросу о правовом статусе нотариуса Российской Федерации. //Журнал Вестник Тамбовского университета – 2016 – Выпуск№ 1 (5) – С. 23-31.

18. Усович Л.В. Некоторые актуальные вопросы организации нотариальной деятельности в Российской Федерации // Нотариус. - М.: Юрист – 2015 – № 5. – С. 7-13.

19. Федорова К.Н. Полномочия федеральной нотариальной палаты // Правоохранительная и правозащитная деятельность в России и за рубежом на современном этапе. – 2012. – № 1. – С. 15-18.

20. Черемных Г.Г. В современной России должного нормативного правового регулирования в сфере нотариата не было и нет // Нотариус. – 2009. – № 4. – С. 2-9.

21. Черемных Г.Г. Организация контроля деятельности нотариуса должна быть изменена кардинально // Российская юстиция. – 2009. – № 2. – С. 8-15.

22. Шамба Т.М. Нотариат в Российской Федерации: учебник. – М. : Проспект, 2010 – 490 с.

23. Шарафетдинов Н.Ф. О концепции и модели государственного контроля профессиональной деятельности нотариуса в проекте Федерального закона «О нотариате и нотариальной деятельности» // Нотариальный вестник. – 2012. – № 12. – С. 4-11.

24. Шаров Г.К. Обеспечение квалифицированной юридической помощи и самоуправление адвокатуры // Вестник Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации. – 2011. – № 3. – С. 144-152.

25. Ярошенко Н.И. Административный процессуальный кодекс Российской Федерации: каким ему быть // Администратор суда. – 2012. – № 2. – С. 3-6.

ПРИЛОЖЕНИЕ А