Государственные и муниципальные программы: назначение и виды (Понятие, сущность и виды государственных и муниципальных программ)

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Формирование государственных и муниципальных целевых программ на сегодняшний день является наиболее актуальным и перспективным направлением программно-целевого планирования в Российской Федерации. По сравнению со сметным методом планирования программно-целевой имеет ряд преимуществ, в частности, он повышает научную и практическую обоснованность социально-экономических и организационных мероприятий, значительно расширяет круг участников программы, полнее учитывает их интересы и потребности; является прозрачным для всех субъектов хозяйствования, создает возможности для достижения общих целей; позволяет представителям органов государственной власти целенаправленно решать неотложные экономические проблемы, активно влиять на стабилизацию ситуации в социально-экономической и общественно-политической сферах.

Наряду с этим следует отметить, что существующие ныне методы организации и выполнения государственных и муниципальных программ только формально можно характеризовать как методы программно-целевого управления. Это в свою очередь проявляется в том, что разрабатывается большое количество программ, часть из которых не реализована совсем, а значительная часть - реализуется частично.

Вопросы управления государственными и муниципальными программами развития имеют значительную актуальность в г. Севастополе, поскольку он является городом федерального значения, поэтому здесь присутствует потенциал и возможности для реализации значительного числа программ. Особенно важным это представляется в свете того, что в течение последних несколько лет население города существенно выросло за счет миграции как с территории Украины, так и материковой части России. Вследствие значительного прироста населения вопросы социального обеспечения населения, а также проблемы обеспеченности учреждениями образования, здравоохранения и т. п. стоят особенно остро. Одним из вариантов решения этих проблем является реализация программ на государственном и муниципальном уровне.

Цель курсовой работы – разработка мероприятий по совершенствованию программного подхода в управлении развитием г. Севастополем.

Для достижения цели в работе поставлены и решены следующие задачи:

- определить сущность, значение и виды государственных и муниципальных программ;

- охарактеризовать подходы к реализации государственных и муниципальных программ;

- проанализировать реализацию государственных программ в г. Севастополе и выявить ключевые проблемы;

- определить направления совершенствования программного подхода в системе управления развитием г. Севастополя.

Объект работы – государственные и муниципальные программы.

Предмет работы – программный подход в системе управления развитием г. Севастополя.

Методологическую основу исследования составляют научные разработки отечественных и зарубежных ученых. При написании работы использованы такие методы исследования как индукция, дедукция, синтез, анализ, сравнение и обобщение.

Информационную базу исследования составляют законодательные и нормативные акты, учебные материалы в области государственного управления, материалы периодических изданий, посвященные исследуемой теме, данные статистической отчетности.

Структурно работа состоит из введения, двух глав основной части, заключения, списка использованных источников.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРОГРАММ

1.1 Понятие, сущность и виды государственных и муниципальных программ

Государственная программа – это система мероприятий и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности.^[1]

В свою очередь, муниципальная программа – это муниципальная программа - это документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития.

Главными признаками целевых программ, обуславливающими возможности их применения для решения определенных проблем социально-экономического развития, являются следующие:

- наличие четко обозначенной цели (или целей), на достижение которой (которых) направлены мероприятия программы;

- комплексный характер, который выражается в значительном числе исполнителей и множестве мероприятий, осуществляемых для достижения поставленной цели;

- определение и формальное закрепление ответственности и места в механизме реализации программы всех ее участников, независимо от институционального характера (коммерческие структуры разного типа, объединения граждан либо государственные учреждения);

- полнота и безусловная достаточность мероприятий, предусмотренных для достижения поставленной цели;

- согласованность всех мероприятий относительно сроков осуществления и ресурсов.^[2]

Основные задачи государственных и муниципальных программ:

1. Выравнивание уровня социального и экономического развития территории.

2. Формирование рациональной территориальной и отраслевой структуры экономики.

3. Рациональное использование природных ресурсов.

4. Устранение последствий стихийных бедствий, техногенных катастроф.

Рассмотрим основные виды целевых программ. На основе обобщения наработок авторов в данной сфере, составлена классификация, представленная в таблице 1.

Таблица 1

Классификация региональных программ

Классификационный признак	Виды программ
1. Технология организации взаимодействия исполнителей	1.1 Проблемно-ориентированные: 1.1.1 функциональные; 1.1.2 целевого развития. 1.2 Объектно-ориентированные.
2. Период реализации	2.1 Непрерывные; 2.2 долгосрочные; 2.3 краткосрочные;
3. Характер связи между программными мероприяти­ями и исполнителями	3.1 Комплексно-дискретные; 3.2 комплексно-связанные.
4. Отраслевая ориентация	4.1 Отраслевые 4.2 межотраслевые
5. Характер выполнения программы	5.1 Планово-прогнозные; 5.2 экстренные; 5.3 конъюнктурные
6. Характер распространения	6.1 Программы общего распространения; 6.2 типичные для значительного числа регионов; 6.3 уникальные.
7. Распределение функций в сфере принятия решений по управлению программой	7.1 Государственные; 7.2 Межрегиональные; 7.3 региональные; 7.4 муниципальные.
8. Характер целей	8.1 Направленные на предупреждение негативных явлений; 8.2 направленные на преодоление негативных явлений; 8.3 направленные на развитие конкретной сферы.
9. Уровень комплексности	9.1 Узкоспециализированные; 9.2 Комплексные
10. Охват населения	9.1 Распространяемые на всех жителей территории; 10.2 распространяемые на определенную категорию граждан или социальную группу

Охарактеризуем приведенные в таблице виды программ более подробно.

Содержательная направленность программ значительной мерой определяет технологию взаимодействия исполнителей, вследствие чего выделяют проблемно-ориентированные и объектно-ориентированные.

К проблемно-ориентированным программам относятся:

- функциональные программы, ориентированные на решение проблем, возникающих в процессе развития группы объектов либо качественно нового выполнения одной из функций органа государственного управления на основе изменения организации или технологии ее исполнения;

- программы целевого развития, направленные на решение ключевой проблемы одной из сфер деятельности или отраслей органов регионального управления.

К объектно-ориентированным относятся, например, организационные программы, направленные на комплексное усовершенствование регионального развития и управления, формирование новых социально-производственных систем, реорганизацию действующих и т.п.^[3]

По периоду реализации программы разделяются следующим образом:

- непрерывные, ориентированные на практически постоянные цели, хотя их содержание на различных этапах может значительно изменяться. Задачи управления такими программами могут требовать создания постоянно действующих функциональных звеньев, организационных и экономических механизмов определения проблем, постановки целей и создания условий для их достижения.

- долгосрочные, период формирования и реализации которых охватывает не менее 10 лет, а масштабы осуществления и достигаемые результаты значительно влияют на показатели развития региона. Для долгосрочных программ целесообразно создавать развернутые системы управления с изменяемой структурой, в зависимости от этапов реализации программы;

- краткосрочные, выполняемые на протяжении одного или нескольких лет, а их результаты определяют преимущественно показатели развития отдельных направлений деятельности органов государственного управления на определенной территории. Эффективное управление этими программами требует применения гибких организационных форм.^[4]

Значительную роль в обеспечении эффективного управления программой играет характер организационно-экономических связей между программными мероприятиями и их исполнителями, обусловленный степенью сложности и направленностью возникающих отношений, предсказуемостью промежуточных результатов и их эффективностью. По этому признаку могут быть выделены два типа программ:

- комплексно-дискретные, достижение целей которых обеспечивается за счет совокупности более-менее самостоятельных действий и результатов деятельности органов власти местного или регионального уровня;

- комплексно-связанные, где конечная цель достигается путем последовательного использования организационно обособленными исполнителями результатов деятельности друг друга. Координация, которая возникает при этом, чаще всего бывает достаточно динамичной, обусловленной целью конкретной программы.^[5]

По отраслевой ориентации выделяют межотраслевые программы, реализуемые в нескольких сферах общественного развития и отраслевые, выполняемые в границах одного направления деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.^[6]

1.2 Основные подходы к реализации государственных и муниципальных программ

Обозначим этапы реализации государственных и муниципальных программ:

1 этап. Формирование. Составление заявки на реализацию программы Исполнителем. Планирование основных мероприятий, определение индикаторов эффективности и весовых коэффициентов по каждому мероприятию, формулировка методики оценки эффективности реализации программы.

2 этап. Утверждение. Программы оцениваются муниципальными, региональными и федеральными органами власти, такими как Администрация субъекта, Счетная палата (СП), Управление Федерального казначейства (УФК, Казначейство). На этом этапе проводится оценка адекватности и научной обоснованности предлагаемых Исполнителем индикаторов и весовых коэффициентов проверки эффективности, оцениваются риски и принимается решение о принятии программы.^[7]

3 этап. Исполнение. Согласно нормативным актам все средства бюджета, выделяемые на программу, перечисляются на единый казначейский счет (ЕКС). ЕКС открывается в учреждениях Банка России. ЕКС подразумевает, что бюджетные учреждения не должны иметь счета в кредитных организациях, они открывают лицевые счета в органах казначейства. Очевидно, что средства, выделенные на реализацию программы, используются не сразу, а постепенно. На ЕКС создается «запас» свободных средств, которые работают и возвращаются в ЕКС с приростом, тем самым пополняя бюджет.^[8]

Когда же Исполнителю требуются средства на реализацию конкретного мероприятия программы, казначейство тут же перечисляет их Исполнителю. Все происходит автоматизировано. За каждым перечислением средств и их целевым использованием Казначейством осуществляется контроль финансовый и фактический, вплоть до выезда на место и формирования фотоотчета. По результатам контрольного мероприятия планируется корректировка финансирования. То есть при невыполнении мероприятия средства Исполнителю больше не перечисляются. Такая схема уменьшает риски нецелевого расходования средств бюджета, делает невозможным снимать деньги на реализацию программы и перечислять их через посредников фиктивным компаниям, не выполняя мероприятий программы.

Отметим, что, благодаря грамотной политике Казначейства в использовании достижений научно-технического прогресса и современных электронных ресурсов, этот этап полностью автоматизирован. Таким образом, осуществляется прозрачность процедуры реализации программ.

4 этап. Отчетный. Исполнитель формирует годовой отчет. Администрация, Некоммерческие организации (НКО) проверяют эффективность реализации программ за отчетный период.

В то же время, на сегодняшний момент в различных отраслях экономики и социальной сфере, где и реализуются государственные и муниципальные программы, зачастую не применяется автоматизация процессов составления документации, с трудом внедряется электронный документооборот. Следовательно, нет единообразия форм плана и отчета программ, что крайне негативно влияет на адекватность оценки эффективности реализации программ на всех перечисленных этапах.

Система управления государственными и муниципальными программами представляет собой систему управляющих воздействий, постоянного мониторинга, корректировки управляющих воздействий с целью повышения социально-экономической эффективности территории на основе использования программно-целевого подхода.^[9]

Структура системы управления государственными и муниципальными программами представлена на рисунке 1.

Результатом построения системы управления государственными и муниципальными программами является формулирование общей стратегии социально-экономического развития субъекта РФ (муниципального образования) и составление бюджета.

Процедура разработки и функционирования системы управления программами преследует задачу формирования консенсуса в отношении приоритетов перспективного развития территории и опирается на работу институтов социального партнерства.

Органы исполнительной власти

Органы законодательной власти

Органы судебной власти

Подразделения, департаменты, обеспечивающие стратегическое развитие территории

Стратегический уровень:

Блок экономики

Блок населения

Блок политики

Подразделения, департаменты, обеспечивающие деловое и функциональное развитие территории

Муниципальные органы власти, обеспечивающие операционное развитие территории

Тактический уровень:

Отраслевой блок

Блок функционирования жизнедеятельности территории

Территориальный блок

Рисунок 1 – Структура системы управления государственными и муниципальными программами^[10]

Основная проблема, которая может возникнуть в процессе внедрения системы управления государственными и муниципальными программами, заключается в том, что установленные цели и задачи ориентируют систему управления на одном направлении, отражающем приоритеты муниципального и государственного развития, в то время как функционирование экономики муниципального образования должно учитывать интересы различных хозяйствующих субъектов.

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ НА ПРИМЕРЕ Г. СЕВАСТОПОЛЯ

2.1 Характеристика реализации государственных программ г. Севастополя

Учитывая особенности переходного периода г. Севастополя в состав РФ эффективная работа по разработке и реализации государственных программ началась в 2015-2016 гг.

Процедура разработки и реализации программ до 2017 года определялась Постановлением Правительства Севастополя от 24.12.2014 №643 «О порядке разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ города федерального значения Севастополя», которое утратило силу на основании Постановления Правительства Севастополя от 6 апреля 2017 года №284-ПП «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ города Севастополя» (далее – Порядок).

Данный порядок соответственно определяет правила разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ города Севастополя, а также контроля за ходом их реализации.

Согласно документу, государственной программой г. Севастополя является документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, которые взаимно увязаны по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, а также инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности города Севастополя.

Порядок определяет основания и этапы разработки программ, требования к содержанию программ и подпрограмм, финансовому обеспечению реализации программ, управлению и контролю реализации программ; определяет полномочия ответственного исполнителя, соисполнителей и участников программы при разработке и реализации программы,

С начала 2016 года осуществлялась реализация утверждённых 46 государственных программ в соответствии с постановлением Правительства Севастополя от 27.02.2015 № 115-ПП «Об утверждении Перечня государственных программ города Севастополя на период 2015-2020 годы» (с учетом изменений от 16.06.2016 № 520-1Ш).

Во втором полугодии 2016 года Перечень был откорректирован и утверждён постановлением Правительства Севастополя от 12.07.2016 № 667-1111 с установлением срока их реализации до 31.12.2016.

С целью минимизации количества действующих Программ и их оптимизации постановлением Правительства Севастополя от 22.09.2016 № 889-ПП был утверждён Перечень Программ города Севастополя на 2017-2020 годы. Согласно данному Перечню были разработаны и утверждены 20 Программ, реализация которых началась в г. Севастополе с 2017 года по следующим направлениям:

1. Развитие градостроительной деятельности.
2. Обеспечение общественной безопасности.
3. Развитие государственной ветеринарной службы и обеспечение эпизоотического и ветеринарно-санитарного благополучия.
4. Развитие государственного управления.
5. Развитие гражданского общества и создание условий для обеспечения общественного согласия.
6. Жилище.
7. Развитие жилищно-коммунальной инфраструктуры.
8. Развитие здравоохранения.
9. Развитие земельных и имущественных отношений.
10. Развитие инвестиционной деятельности.
11. Развитие информационного общества.
12. Развитие культуры и туризма.
13. Развитие образования.
14. Развитие малого и среднего предпринимательства.
15. Развитие промышленности.
16. Развитие сельскохозяйственного, рыбохозяйственного и агропромышленного комплексов.
17. Социальная защита, охрана труда и содействие занятости населения.
18. Развитие физической культуры и спорта, молодежная политика.
19. Развитие транспорта и дорожно-транспортной инфраструктуры.
20. Экология и охрана окружающей среды.

Для реализации государственных программ в 2018 году было предусмотрено 30 298 241,6 тыс. руб. за счёт всех источников финансирования. Плановая структура источников финансирования госпрограмм г. Севастополя в 2018 году представлена на рисунке 2, фактическая – на рисунке 3.

Рисунок 2 - Плановая структура источников финансирования госпрограмм г. Севастополя в 2018 году

Рисунок 3 - Фактическая структура источников финансирования госпрограмм г. Севастополя в 2018 году

По состоянию на 31.12.2018 г. фактическое финансирование составило 13 738 649,9 тыс. рублей, или 45,3% от планового значения, в том числе за счёт средств:

- федерального бюджета - 1 869 351,6 тыс. руб., или 21,0% от плана финансирования;

- бюджета города Севастополя - 11 131 436,3 тыс. руб., или 74,1% от плана финансирования;

- внебюджетных средств - 164 076,6 тыс. руб., или 5,6% от плана финансирования;

- Фонда обязательного медицинского страхования - 498 981,2 тыс. руб., или 15,1% от плана финансирования;

- собственников помещений - 74 804,2 тыс. руб., или 48,9%.

На рисунке 4 представлены показатели освоения средств по программам в 2018 году.

Рисунок 4 - Показатели освоения средств по государственным программам г. Севастополя в 2018 году, тыс. руб.

Таким образом, освоение средств по программам составило 12 546 231,5 тыс. руб., или 91,3% от факта финансирования, в том числе за счёт средств:

- федерального бюджета - 83,1% от факта финансирования;

- бюджета города Севастополя - 92,8% от факта финансирования;

- внебюджетных средств - 100,0% от факта финансирования;

- Фонда обязательного медицинского страхования - 99,1% от факта финансирования.

Оценка системы управления программами развития города Севастополя позволила выявить ряд проблем, требующих первоочередного решения для повышения эффективности управления.

Так, для большей части долгосрочных целевых программ характерно наличие:

— развернутых описаний объектов программ;

— формулировки проблем их развития;

— обоснованного решения проблем программно-целевым методом.

В отдельных случаях аналитическая часть составляет до 70% объема текстовой части программы, при этом проблемы и предпосылки их решения программно-целевым методом недостаточно обоснованы.

Установленные цели отражают приоритетные направления, обозначенные в федеральных и региональных стратегических документах. Но в большинстве случаев эти приоритеты носят отраслевой характер. Необходимо активизировать переход от локальных отраслевых задач целевых программ к комплексным межотраслевым проблемам.

При этом не все программные цели имеют достаточно четкие и конкретные формулировки значимости и необходимости программ для социально-экономического развития региона. Значительная часть задач не соответствует целям программ, не сформулированы способы достижения большинства ожидаемых показателей.

Для отдельных анализируемых программ характерна слабая увязка целей, задач, ресурсов и мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития г. Севастополя

Также имеет место проблема слабой измеряемости результатов реализации программных мероприятий, связанная с выбором целевых показателей.

Особого внимания требуют мероприятия, направленные на достижение заявленных целей. Так, во многих случаях предлагаемые мероприятия излишне детализированы, в других случаях имеют характер технических регламентов. Согласно проведенному анализу 15% всех анализируемых программ содержат в перечне программных мероприятий более 50 основных мероприятий, которые заложены для реализации. 65% программ включают от 15 до 50 ключевых мероприятий. 19% программ характеризуются наименьшим числом мероприятий в своем составе. Большинство программ содержит сетевые графики выполнения мероприятий, по которым можно проследить основные этапы их реализации, но возможность оценки влияния мероприятия (выполнения/невыполнения) на достижение поставленных целей не проработана. В связи с этим одной из практических рекомендаций является необходимость выделения приоритетных мероприятий, четко работающих на достижение поставленных целей и обеспечение их полноценным финансированием.

Все программы содержат раздел по оценке неблагоприятных факторов реализации, но оценка потенциальных рисков выполнена формально. Значительная часть программ характеризуется отсутствием или слабой проработанностью комплекса мер по предотвращению негативных последствий, которые могут возникнуть при реализации программ.

Единичные программы содержат разделы с описанием мер правового регулирования (внесение изменений в нормативные правовые акты, приложения с планом подготовки и принятия необходимых нормативных правовых актов). Кроме того, в ряде программ отсутствуют разделы, посвященные оценке их социально-экономической и экологической эффективности.

По большинству программ финансирование обеспечивается только за счет средств городского бюджета, в незначительной степени привлекаются внебюджетные источники. Причем на долю социально направленных программ приходится более половины объемов бюджетного финансирования.

Долгосрочные целевые программы г. Севастополя фактически пересматриваются ежегодно в ходе подготовки проекта закона о бюджете. При этом изменения, вносимые в программы, касаются как объемов финансирования, так и отдельных задач, показателей, перечня мероприятий, что по своей сути противоречит основным принципам программно-целевого планирования.

Особое значение для мониторинга социально-экономического развития региона и оценки эффективности реализации программ имеет система целевых показателей. При этом оптимальной системы показателей в настоящее время нет.

Важным аспектом реализации государственных программ является то, что только в рамках качественной взаимоувязки государственных программ и иных документов стратегического планирования возможно осуществление приоритизации мероприятий государственных программ, способствующих достижению приоритетов региональной политики в условиях ограниченности финансовых ресурсов.

Вместе с тем, в большинстве действующих программ имеет место отсутствие четкой взаимоувязки целевых показателей государственных программ с целями и задачами, определенными соответствующими стратегиями и иными документами стратегического планирования.

Следующая проблема – несвоевременная корректировка целевых показателей государственных программ, в связи чем проведение объективной и достоверной оценки результатов эффективности реализации государственных программ в настоящее время существенно осложнено.

Кроме того, отсутствие уточненных редакций государственных программ приводит к следующим негативным последствиям:

– неэффективное управление ресурсами (отсутствие мобильности и гибкости в управлении ресурсами);

– отсутствие возможности управления рисками;

– несвоевременное принятие управленческих решений;

– отсутствие заинтересованности у ответственных исполнителей к формированию качественных программных документов;

– наличие возможности искажения результатов реализации при формировании отчетности.

Необходимо отметить проблему наличия в государственных программах показателей, не имеющих динамику изменения с течением времени, что приводит к искажению оценки эффективности государственных программ. Однако качественная оценка эффективности достижения целевых показателей государственных программ возможна лишь на фоне обеспечения стабильности показателей на протяжении нескольких лет.

Кроме того, качественное планирование показателей также должно предполагать отсутствие таких показателей, которые не имеют динамики изменения значений или значения которых на протяжении длительного периода неизменны.

Выделим основные методические сложности, возникающие при анализе показателей долгосрочных целевых программ г. Севастополя с учетом их специфики. Эти сложности связаны:

- с применением единой модели анализа показателей ко всем целевым программам, поскольку они имеют различную глубину проработки, включая постановку проблемы, формулировку целей и задач, обоснованность показателей, механизмов реализации и оценку результатов;

- с неполной взаимосвязанностью целей и целевых показателей долгосрочных целевых программ;

- с недостаточным соответствием региональных целевых программ государственным программам и иным программным документам федерального уровня;

- с определением соподчиненности программ по отношению к концепции долгосрочного развития, основным направлениям деятельности правительства, другим документам стратегического планирования;

- с отсутствием сопоставительной базы по отдельным показателям долгосрочных целевых программ г. Севастополя;

- с отсутствием в программах ряда ключевых показателей, используемых на федеральном уровне, в том числе в Указах Президента РФ, государственных и федеральных целевых программах, с несоответствием показателей статистической базе Росстата.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в рассматриваемых программах установлены ожидаемые показатели конечных результатов их реализации, однако фактически они не выполняют данную функцию.

Необходимым условием эффективного управления и контроля за реализацией целевых программ является наличие в них двух групп показателей:

- непосредственных результатов программ, характеризующих объемы и качество государственных услуг и прогнозируемых при заданных внешних условиях;

- конечных результатов программ, определяющих социально-экономический эффект от их реализации.

Целесообразно использовать «сквозные» индикаторы, которые применимы для любого уровня — федерального, регионального, местного.

Существенно повысит качество реализации государственных программ разработка методологии взаимного влияния нескольких программ на те или иные комплексные показатели, например, в форме аналитических таблиц по взаимосвязи целей, задач и целевых показателей государственных программ.

Однако наиболее важной проблемой считаем несвоевременное и неполное освоение средств, предоставляемых бюджетами разных уровней в рамках реализации государственных программ, что свидетельствует о том, что проблема во многих отраслях состоит не только в нехватке средств, а и неумелом их использовании. Вина в данном вопросе лежит и на органах государственного управления, поскольку в случае недоиспользования финансирования должен быть разработан механизм избегания таких ситуаций в будущем.

2.2 Основные направления совершенствования программного подхода в управлении г. Севастополем

Как отмечалось ранее, основная проблема, которая возникает в процессе внедрения системы управления государственными и муниципальными программами, заключается в том, что установленные цели и задачи ориентируют систему управления на одном направлении, отражающем приоритеты регионального и государственного развития, в то время как функционирование экономики региона должно учитывать интересы различных хозяйствующих субъектов.

Для решения поставленной может быть использован алгоритм совершенствования управления государственными и муниципальными программами, состоящий из следующих этапов:

1 этап: качественное совершенствование процессов управления на основе проверки признаков программной принадлежности, позволяющее осуществить отбор проектов для включения в программу;

2 этап: организационно-структурное совершенствование процессов управления с целью определения приемлемого варианта структуры программы и обеспечения минимальных затрат на ее формирование и реализацию;

3 этап: совершенствование финансирования на основе использования механизмов внутреннего рефинансирования и изменения коэффициента внешнего инфраструктурного обеспечения программы;

4 этап: совершенствование системы денежных потоков, определение баланса положительных и отрицательных денежных потоков.

В конечном итоге, все виды совершенствования процессов управления в комплексе дают возможность руководству обеспечить максимальный эффект от реализации программы и возможность использования совершенствования как эффективного инструмента стратегического и оперативного управления программой и ее мониторинга в регионе.

В настоящее время разработка и реализация государственных программ в городе Севастополе находится в компетенции исполнительных органов государственной власти, определенным Правительством Севастополя в качестве ответственного исполнителя государственной программы, совместно с исполнительными органами-соисполнителями и участниками, состав и номенклатура которых зависят от содержания программы.

Обязательными участниками процесса разработки государственной программы и ее утверждения являются Департамент экономики Севастополя и Департамент финансов Севастополя. Контролирующую функцию исполняют Правительство Севастополя и Контрольно-счетная палата Севастополя.

Подобная схема является достаточно распространенной в пределах РФ, однако опыт зарубежных стран свидетельствует, что более эффективными в данном случае являются проектные организационные структуры.

Учитывая зарубежный опыт и мировые теоретико-методологические наработки по организационным схемам управления устойчивым развитием региональных систем в нашем случае предлагаем выделить систему управления региональными программами в ранг самостоятельной организационной структуры, где просматриваются три уровня организационной системы управления, а именно: стратегический, проектный и оперативный.

Организационная структура управления - это социально-экономическая категория, характеризующая отношения совокупности звеньев аппарата управления и имеющихся между ними организационных связей, которые выражают взаимодействие и координацию элементов внутри данной системы. Структура раскрывает состав элементов, внутреннюю форму организации системы, ее статику, тогда как организационные отношения обеспечивают тесноту и эффективность структурных связей. Элементы организационной структуры в совокупности образуют организационное единство для реализации общей цели. Принципиальная схема организационной структуры управления государственными программами региона изображена на рисунке 5.

Стратегический уровень

Правительство Севастополя

Департамент регионального развития

Прочие подразделения

Отдел управления проектами

Отдел стратегического планирования

Информационно-аналитический отдел

Проектный уровень

Руководитель проекта

Отдел/специалист по координации и контролю

Отдел/ специалист по планированию

Отдел/ специалист по проектному анализу

Оперативный уровень

Учреждения

Организации

Предприятия

Рисунок 5 – Организационная структура управления программами развития г. Севастополя

К стратегическому уровню организационной структуры управления региональными программами развития относятся действующие органы государственного управления, осуществляющие функции стратегического, долгосрочного планирования развития, непрерывности сбора данных и их анализа, определения целевых показателей социального, экономического и экологического порядка, организацию соответствующих проектов и контроль за их реализацией. Они отличаются централизованным подходом, необходимым для обеспечения единства принимаемых стратегических решений и долгосрочного развития региона.

К проектному уровню организационной структуры управления региональными программами развития относятся временно действующие государственные структурные единицы, которые создаются на период жизненного цикла программы. Они реализуют функции управления программой развития, начиная с разработки и заканчивая их завершением; осуществляют анализ, отбор и детализированное проектирование подпрограмм, организацию их финансирования, контроль за их реализацией.

К оперативному уровню управления региональными программами развития относятся разного рода предприятия и организации - государственные, частные, общественные - как временного, так и постоянного характера, которые несут ответственность за реализацию отдельных подпрограмм, формирующих программу. Они взаимодействуют с проектными структурами по вопросам реализации функций финансирования и контроля. Отметим, что оперативные структуры характеризуются наиболее высокой степенью децентрализации.

Для обеспечения функционирования данной организационной структуры необходимо ввести это в перечень функций Департамента регионального развития Севастополя. Цель его деятельности заключается в выделении общих закономерностей и специфики пространственно-управленческих задач и на этой основе определении стратегической перспективы развития города.

Деятельность Департамента регионального развития Севастополя должна быть направлена на повышение конкурентоспособности, финансового обеспечения и инвестиционной привлекательности города, что будет обеспечиваться путем рационального размещения производства, выявление процессов интеграции, эффективного пространственного распределения труда между регионами и в пределах их территорий, воспроизведение ландшафта и т.д. В рамках этого управления целесообразно выделить такие специализированные отделы, как информационно-аналитический, планирования и управления проектом.

Информационно-аналитический отдел выполняет задачи по сбору, обработке и анализу информации, необходимой для управления проектом. Этот отдел обеспечивает единство и непрерывность аналитического процесса и предоставляет информацию, необходимую для разработки целевых показателей развития.

Отдел стратегического планирования осуществляет долгосрочное планирование развития города, в том числе пространственное планирование, определяет целевые показатели развития и разрабатывает конкретные мероприятия. В этом отделе также осуществляется стратегический контроль за достижением предварительно определенных целевых показателей программ.

Отдел управления проектами осуществляет методическое и кадровое обеспечение проектирования. При этом руководитель этого отдела производит методическую поддержку всей деятельности, а также воплощает в жизнь функцию стратегического контроля за реализацией программы и подпрограмм на всех уровнях управления.

Что касается организационной структуры проектного уровня, то она охватывает непосредственно руководителя проекта и три отдела (в зависимости от масштаба – три специалиста), которые составляют его исполнительный аппарат. Они формируются путем привлечения в эти временные структурные образования работников Правительства Севастополя либо иных исполнительных органов власти, при необходимости также специалистов со стороны соответствии с заключенным контрактом.

Руководитель проекта утверждает всю проектную документацию, включая бизнес-планы и календарные планы разработки подпрограмм. Он утверждает кандидатуры исполнителей, согласовывает организационные структуры и другие важные вопросы по реализации подпрограмм.

Отдел проектного анализа осуществляет работы по анализу, оценке и отбору подпрограмм, формирующих программы. Кроме того, отдел может заниматься и разработкой собственных инвестиционных частных проектов, которые реализуются исключительно за счет бюджетных средств. Отдел планирования осуществляет детальную разработку проекта развития города, а также обеспечивает согласование различных программ на стадии разработки. Отдел координации и контроля осуществляет текущую координацию реализуемых программ.

Кроме того, отделы проектного анализа, планирования, координации и контроля обеспечивают функциональное управление операционной структурой, уровень которой расположен на схеме ниже. Они проверяют и согласовывают проектную и плановую документацию, допускают программы к реализации, организуют необходимую поддержку, в том числе организацию финансирования, осуществляют текущий контроль программ, прежде всего с точки зрения заданных целевых показателей.

Организационная структура оперативного уровня управления формируется предприятиями, организациями и учреждениями, которые образуют хозяйственную систему региона. Оперативные структуры формируются существующими и вновь структурными образованиями: государственными, частными, коллективными организациями, силами которых осуществляется реализация конкретных программ. Виды этих структур являются разнообразными: функциональные, дивизиональные, матричные, проектно-матричные, проектные. При этом главным требованием назовем персонификацию управления и ответственности.

Считаем, что преимуществами использования описанной выше организационной структуры управления региональными программами развития по сравнению с действующей организационной структурой управления развитием города Севастополя являются: единство управления региональными программами развития на всех уровнях и горизонтах планирования; организация и регулирование функций по стратегической, проектной оперативной деятельности; мониторинг и сквозной контроль за использованием бюджетных денежных средств, возможна самостоятельная аккумуляция необходимых денежных ресурсов; мотивация и профессионализм на всех уровнях управления.

Для того чтобы программно-целевое планирование стало более эффективным инструментом, обеспечивающим решение приоритетных задач развития г. Севастополя, необходимо также провести определенную корректировку нормативной правовой и методической базы. Такая корректировка возможна при условии:

— синхронизации документов стратегического планирования по целям, срокам и результатам и разработки стратегии социально-экономического развития региона;

— оптимизации системы управления программами в целях достижения показателей, установленных в документах стратегического планирования и иных документах долгосрочного развития;

— определения зон ответственности отраслевых ведомств в процессе реализации программных документов;

— формирования механизмов реализации программ и инструментов оценки эффективности программных мероприятий.

Разработка четкой и понятной системы оценки госпрограмм позволит обеспечить большую прозрачность и открытость бюджетного процесса города. Государственные программы призваны стать документами, позволяющими ясно понимать, на какие цели и в каком объеме направляются бюджетные ресурсы, какие результаты запланированы и какие достигнуты.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, государственная (муниципальная) программа – это форма хозяйственной деятельности по управлению и регулированию стратегий экономического, социального и технико-технологического развития.

Процедура разработки и функционирования данной системы преследует задачу формирования консенсуса в отношении приоритетов перспективного развития и опирается на работу институтов социального партнерства.

В городе Севастополе с начала 2016 года осуществлялась реализация утверждённых 46 государственных программ. С целью минимизации количества действующих Программ и их оптимизации были разработаны и утверждены 20 Программ, реализация которых началась в г. Севастополе с 2017 года в наиболее важных экономических и социальных вопросах развития города.

Оценка системы управления государственными и муниципальными программами развития города Севастополя позволила выявить ряд проблем, требующих первоочередного решения для повышения эффективности управления.

Не все программные цели имеют достаточно четкие и конкретные формулировки значимости и необходимости программ для социально-экономического развития города. Значительная часть задач не соответствует целям программ, не сформулированы способы достижения большинства ожидаемых показателей.

Также имеет место проблема слабой измеряемости результатов реализации программных мероприятий, связанная с выбором целевых показателей, а также несвоевременная корректировка целевых показателей государственных программ, в связи чем проведение объективной и достоверной оценки результатов эффективности реализации государственных программ в настоящее время существенно осложнено.

Однако наиболее важной проблемой считаем несвоевременное и неполное освоение средств, предоставляемых бюджетами разных уровней в рамках реализации государственных программ, что свидетельствует о том, что проблема во многих отраслях состоит не только в нехватке средств, а и неумелом их использовании. Вина в данном вопросе лежит и на органах государственного управления, поскольку в случае недоиспользования финансирования должен быть разработан механизм избегания таких ситуаций в будущем.

На основании выделенных проблем предложены направления совершенствования системы управления развитием г. Севастополя в рамках программного подхода.

Учитывая зарубежный опыт и мировые теоретико-методологические наработки по организационным схемам управления устойчивым развитием региональных систем в нашем случае предлагаем выделить систему управления программами в ранг самостоятельной организационной структуры, где просматриваются три уровня организационной системы управления, а именно: стратегический, проектный и оперативный.

Считаем, что преимуществами использования описанной выше организационной структуры управления программами развития по сравнению с действующей организационной структурой управления развитием г. Севастополя являются: единство управления региональными программами развития на всех уровнях и горизонтах планирования; организация и регулирование функций по стратегической, проектной оперативной деятельности; мониторинг и сквозной контроль за использованием бюджетных денежных средств, возможна самостоятельная аккумуляция необходимых денежных ресурсов; мотивация и профессионализм на всех уровнях управления.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Постановление Правительства Российской Федерации от 02.08.2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации»
2. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утверждена Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. №1662-р.
3. Постановление Правительства Севастополя от 6 апреля 2017 года №284-ПП «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ города Севастополя»
4. Арефьев А.А. Программно-целевое планирование в системе региональной политики государства/ А.А. Арефьев, Ш.Ш. Султанова// Вектор экономики. – 2017. - №3 (9). – С.16.
5. Зотов В.Б. Стратегическое планирование в системе местного самоуправления (Проблемный обзор и рекомендации) / В.Б. Зотов // Научные труды Вольного экономического общества России. – М.: Общероссийская общественная организация «Вольное экономическое общество России», 2018. – С. 412–421.
6. Ильюшина Е.В. Актуальные проблемы региональных программ развития/ Е.В. Ильюшина, Н.В. Захаркина// Экономическая среда. – 2016. – №2 (16). – С.108-115.
7. Ким Р.Н. Организационный инструментарий проектного управления: учебное пособие / Р.Н. Ким, С.М. Сычева, Т.Ф. Чернова. – М.: Издательский дом ГУУ, 2017. – 91 с.
8. Морковкин Д.Е. Инструментарий долгосрочного финансирования инфраструктурного развития экономики России/ Д.Е. Морковкин // Актуальные вопросы экономики, менеджмента и финансов в современных условиях: сборник научных трудов по итогам международной научно-практической конференции. – 2016. – С. 32-35.
9. Носаков И.В. О проектном подходе в муниципальном управлении. Российский и мировой опыт/ И.В. Носаков, Т.В. Носакова// Современные научные исследования и разработки. – 2017. - №5 (13). – С.260-264.
10. Разу М.Л. Управление проектом. Основы проектного управления: учебник. М.Л. Разу, А.М. Лялин и др. – М.: Кнорус, 2018. – 768 с.
11. Рапопорт М.В. Целевые программы как инструмент регионального развития/ М.В. Рапопорт// Финансы: теория и практика. – 2015. - №1 (85). – С.129-137.
12. Чаркина, Е. С. Развитие проектного подхода в системе государственного управления: методология, опыт, проблемы: Научный доклад / Е. С. Чаркина. – М.: ИЭ РАН, 2017. – 54 c.

1. Постановление Правительства Российской Федерации от 02.08.2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» ↑

2. Ильюшина Е.В. Актуальные проблемы региональных программ развития/ Е.В. Ильюшина, Н.В. Захаркина// Экономическая среда. – 2016. – №2 (16). – С.109. ↑

3. Морковкин Д.Е. Инструментарий долгосрочного финансирования инфраструктурного развития экономики России/ Д.Е. Морковкин // Актуальные вопросы экономики, менеджмента и финансов в современных условиях: сборник научных трудов по итогам международной научно-практической конференции. – 2016. – С. 33. ↑

4. Рапопорт М.В. Целевые программы как инструмент регионального развития/ М.В. Рапопорт// Финансы: теория и практика. – 2015. - №1 (85). – С.131. ↑

5. Зотов В.Б. Стратегическое планирование в системе местного самоуправления (Проблемный обзор и рекомендации) / В.Б. Зотов // Научные труды Вольного экономического общества России. – М.: Общероссийская общественная организация «Вольное экономическое общество России», 2018. – С. 414 ↑

6. Разу М.Л. Управление проектом. Основы проектного управления: учебник. М.Л. Разу, А.М. Лялин и др. – М.: Кнорус, 2018. - С. 180. ↑

7. Чаркина, Е. С. Развитие проектного подхода в системе государственного управления: методология, опыт, проблемы: Научный доклад / Е. С. Чаркина. – М.: ИЭ РАН, 2017. – С.25.. ↑

8. Носаков И.В. О проектном подходе в муниципальном управлении. Российский и мировой опыт/ И.В. Носаков, Т.В. Носакова// Современные научные исследования и разработки. – 2017. - №5 (13). – С.261. ↑

9. Ким Р.Н. Организационный инструментарий проектного управления: учебное пособие / Р.Н. Ким, С.М. Сычева, Т.Ф. Чернова. – М.: Издательский дом ГУУ, 2017. – С.55. ↑

10. Зотов В.Б. Стратегическое планирование в системе местного самоуправления (Проблемный обзор и рекомендации) / В.Б. Зотов // Научные труды Вольного экономического общества России. – М.: Общероссийская общественная организация «Вольное экономическое общество России», 2018. – С. 418 ↑