Государственное управление и местное самоуправление: общее и особенное ( Место и функции представительных органов местного самоуправления в РФ)

Содержание:

Введение 

Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации является одной из основных составляющих федеративного устройства России и предусмотрено в ряде статей Конституции РФ.

Согласно ч. 3 ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации осуществляется Конституцией РФ, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Таким образом, Конституция РФ устанавливает правовые формы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Статьи 71 и 72 Конституции РФ устанавливают предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Частями 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ предусмотрено, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. Помимо этого, Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Президент РФ вправе приостанавливать действие нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ).

Таким образом, данный принцип закреплен в Конституции РФ. Однако указанные конституционные нормы носят предельно общий характер и, соответственно, не гарантируют реализацию оптимальной модели разграничения компетенции.

Наиболее проблемной является совместная компетенция Российской Федерации и ее субъектов, так как данная сфера имеет тенденцию либо к избыточной децентрализации, либо к неоправданной централизации. Исходя из Конституции РФ, федеральные органы законодательной власти вправе регулировать предметы совместного ведения с той степенью детализации, с какой они сочтут это необходимым, а федеральные органы исполнительной власти - самостоятельно осуществлять полномочия по предметам совместного ведения.

Отсутствие конституционных рамок деятельности федеральных органов власти в сфере совместного ведения ведет к фактической централизации власти при сохранении формальных устоев федерализма.

Цель работы – изучить общее и особенное государственного управления и местного самоуправления.

Задачи:

- изучить понятие местного самоуправления;

- изучить особенности государственного управления;

- проанализировать особенности разграничения полномочий и правовые основы взаимодействия местного самоуправления и государственной власти;

- рассмотреть особенности действия закона о местном самоуправлении.

Объект исследования – общественные отношения в сфере общего и особенного государственного управления и местного самоуправления.

Методы исследования: сравнительный, метод синтеза и анализа и др.

Структура работы. Работа состоит из введения, основной части, заключения и списка литературы.

1. Теоретические вопросы организации деятельности органов местного самоуправления

1.1. Место и функции представительных органов местного самоуправления в РФ

В структуре органов местного самоуправления муниципального образования ведущая роль принадлежит представительному органу. Представительный орган муниципального образования – это состоящий из депутатов выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

Представительный орган в своих решениях выражает волю граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования. Поэтому необходимы дополнительные меры по усилению представительной функции этого органа. На первый план должно выходить выражение представительным органом мнения избирателей, их социальных интересов, согласование усилий различных политических сил в муниципальных образованиях, формирование гражданской позиции населения. Представительный орган должен являться своего рода трибуной для выражения различных мнений представителями избирателей и для обсуждения жизненно важных вопросов муниципального образования.

Наличие представительного органа в структуре органов муниципального образования является обязательным, за исключением поселений с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек (в этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан). [4]

Наименования представительных органов муниципальных образований различны. Чаще всего - дума (городская, сельская или поселковая), городское собрание.

Расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.

Управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов.

Представительный орган обладает правами юридического лица. Представительный орган муниципального образования имеет обособленное имущество, от своего имени приобретает и осуществляет имущественные и неимущественные права и обязанности, может быть истцом, ответчиком в судах, иметь печать, штамп, бланк с соответствующей символикой, счета в банковских и кредитных учреждениях.

Большая часть россиян неплохо знакома со структурой власти. При этом о понятии местного самоуправления знают далеко не все. А ведь это крайне важная система, от которой зависит решение большей части социальных задач. В нашей статье мы постараемся вспомнить, что же представляет собой муниципальная структура управления, чем она отличается от классической государственной власти.

Во всех российских регионах есть сообщества, напрямую или через представительные органы, осуществляющие деятельность по вопросам местного значения. Общая группа таких сообществ и называется местным самоуправлением. Понятие самоуправления дано в российской Конституции. В основном законе страны сказано, что работа местных инстанций, не относящихся к государственной власти, образует собой конституционный строй Российской Федерации. Для местного самоуправления характерно наличие определенной территории.

Поскольку она закрепляется за муниципальным образованием, важную роль в организации системы будет играть местная собственность и бюджет. При этом следует понимать, что структура местного самоуправления отделена от государственных органов власти. Самостоятельный характер муниципалитета предполагает наличие своей экономической основы и полную независимость от региональных органов власти. Одновременно на представителей местного самоуправления возлагается громадная ответственность за все реализуемые действия. Муниципалитет обязан иметь свой устав, в котором должны быть прописаны основные принципы и направления деятельности.

В российском законодательстве об организации деятельности муниципалитетов есть ряд важных правил. Так, в главе 2 нормативного акта рассказывается об основных идеях, началах и принципах, которыми должны руководствоваться представители органов местного самоуправления при формировании своей деятельности. Для начала следует выделить общие принципы. Это законность, гуманность, направленность на охрану свобод, прав и интересов человека, а также многое другое. В статье 10 Закона "О местном самоуправлении" рассказывается о территориях муниципальных образованиях. Известно, что самоуправление допускается в городах, селах, районах и городских округах. Границы территорий устанавливаются и изменяются региональными законами. Так, в статье 11 Закона подробно рассказывается о способах организации территориальных образований.

Статус того или иного места будут зависеть от количества проживающего в нем населения, а также от уровня развития инфраструктуры. Границы территориального образования могут быть изменены либо по желанию проживающего в нем населения, либо по инициативе государственной власти. Например, из-за убыли населения поселок городского типа приобрел статус простого поселка. Более того, поселения вообще могут быть упразднены.

Есть несколько способов ликвидации территориального образования: Слияние с другим субъектом. Утеря действующего статуса. Изменение государственных границ. По инициативе местных жителей на заселенных территориях может быть образовано новое поселение. Законом допускается создание структуры местного самоуправления в недавно появившемся муниципалитете. [7]

В главе 3 Закона рассказывается о вопросах местного значения, которым муниципалитет должен уделять особое внимание. Так, города и поселки обязаны решать следующие проблемы: Формирование и анализ проекта бюджета поселения, дальнейшее его утверждение и реализация. Формирование, изменение и отмена процедуры по взиманию местных сборов и налогов. Владение и распоряжение собственностью муниципального поселения. Организация в границах поселения всей необходимой инфраструктуры. Обеспечение населения жилыми помещениями. Реализация работ по профилактике терроризма и экстремизма. Предупреждение и ликвидация последствий, вызванных чрезвычайными ситуациями. Формирование условий для организации досуга и обеспечения местного населения развлекательными услугами. Формирование архивных фондов населения. Утверждение планов по благоустройству территории и многое другое. Таким образом, функций у местного самоуправления невероятно много. Для их реализации каждый муниципалитет должен обладать рядом важных прав, таких как: Сотрудничество с государственной властью. Запрос у государственных инстанций необходимых для работы документов. Взаимодействие с общественными собраниями и союзами. Поддержка различных организаций и их финансирование. Принятие различных мер по модернизации собственной деятельности и т. д. Следует отметить, что количество функций местного самоуправления напрямую зависит от формы того или иного муниципалитета. Так, районные инстанции будут обладать меньшим набором полномочий, чем, например, городские или областные органы.

Несмотря на полную независимость местных самоуправленческих организаций от органов государственной власти, муниципалитеты все же наделяются некоторыми крупными полномочиями, которые можно приравнять к государственным. Наделение реализуется заранее. Все необходимые нормы прописываются в региональных законах. Давать органам местного самоуправления полномочиями можно на определенный срок либо на неограниченный. Финансовое обеспечение муниципалитетов возможно только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций.

Итак, что же необходимо учитывать при наделении органов местного самоуправления государственными функциями?

Во-первых, это перечень действующих прав и обязанностей муниципалитета. Необходимо грамотно проанализировать, насколько успешно инстанция справляется со своими функциями.

Во-вторых, это методика расчета нормативов для определения объема субвенций, которые могут предоставляться местным бюджетам из бюджета федерального. [3]

Наконец, перечень передаваемых функций должен устраивать как государственные органы, так и местное самоуправление. Несмотря на полную независимость муниципалитетов, некоторый контроль за их деятельностью установлен. Государственная власть не может оставить без внимания все то, чем занимается местное самоуправление. Все полномочия органы реализуют самостоятельно, но при выявлении нарушений на муниципалитет будет возложена ответственность.

Разобравшись со способами взаимодействия муниципалитетов и государства, следует обратить внимание на связь местного самоуправления с простыми гражданами. По сути, представители муниципалитетов - это и есть народ. Они лишь сгруппировались для решения насущных вопросов, которые не может или не хочет решить власть. Первая форма участия народа в реализации самоуправления именуется референдумом. Он проводится по инициативе самих граждан либо по желанию представителей муниципалитета. Вопрос, обсуждаемый на референдуме, может быть абсолютно любым. Он может касаться экономической, социальной, культурной сферы и много другого. Проходит референдум очень просто: путем опроса у граждан выясняют мнение по той или иной проблеме.

Следующая форма взаимодействия с народом именуется муниципальными выборами. Создаются участки для голосования, на которых граждане выбирают представителей от каждого района в муниципалитет. Также могут проводиться голосования по отзыву депутатов, по вопросам изменения полномочий органов местного самоуправления и т. д. Разрешенные законом сходы граждан также являются формой взаимодействия муниципалитета с народом. Например, в отдельно взятом дворе граждане хотят решить проблему благоустройства. Созывается народ, приглашаются представители из системы местного самоуправления. Собрание или сход могут принимать форму опроса, публичных слушаний, конференции и т. д.

Чуть подробнее стоит пояснить, кто такие субъекты местного самоуправления. Это органы и должностные лица. В структуру органов входят следующие инстанции: Представительная инстанция в системе муниципального образования. Местная администрация. Контрольная муниципальная инстанция. Глава муниципального образования. Прочие органы и должностные лица, если таковые разрешены уставом. То, как именно будет выстроена система местного самоуправления, не закреплено ни в одном законе.

В соответствии с Конституцией РФ существует три варианта организации муниципалитета. Во всех трех способах представительный орган формируется населением. Меняется лишь статус должностных лиц: Глава муниципального образования выбирается народом и руководит представительным органом, а руководитель местной администрации назначается по контракту. Глава муниципального образования избирается и впоследствии руководит местной администрацией. Руководитель муниципального образования избирается членами представительного органа и возглавляет этот орган, а глава местной администрации нанимается на работу по контракту. Представленные выше способы организации характерны для городских поселений. Несколько иначе все может быть в сельской местности. Здесь довольно распространенным вариантом организации муниципалитета является набор делегатов представительных инстанций от разных поселений и сосредоточение их в главном представительном органе. Из числа делегатов избирается глава. Есть и еще один вариант. Он характерен для поселений с численностью населения менее 100 человек. Избирается представитель, который возглавляет местную администрацию. Функции представительного органа исполняет сход граждан.

Таким образом, организация муниципалитета во многом зависит от территории. Местное самоуправление тесно связанно с численностью населения и величиной обозначенного места.

В систему муниципальной документации входят три группы актов: Те, которые были приняты на местном собрании, референдуме, сходке и т. д. Это, например, Устав муниципального образования. Нормативные акты представительного органа местного территориального образования. Правовые акты должностных лиц из муниципалитета: представителя муниципального образования, руководителя местной администрации и др.

Каждая инстанция или должностное лицо имеют возможность издавать тот акт, который потребуется. Важно, чтобы он обеспечивал права граждан и не противоречил законодательству. По вопросам местного самоуправления составляются следующие документы: Российская Конституция. Хартия Европы о местном самоуправлении. Общепризнанные нормы и принципы международного права, межгосударственные договоры России. Федеральный закон "Об основах местного самоуправления" от 2003 года. Региональные конституции или уставы. Прочие нормативные акты.

Таким образом, довольно широкой представляется нормативно-правовая база, на основе которой реализуется местное самоуправление. Различные инстанции в системе местного самоуправления издают лишь те акты, которые относятся к сфере их полномочий. Например, глава представительного органа выпускает постановления по вопросам работы своего подразделения. Председатель местной администрации издает акты в рамках своих полномочий и т. д. Каждое должностное лицо способно вносить предложения по различным вопросам. Именно нормотворческая деятельность является основным элементом в развитии местного самоуправления. Это нужно учитывать каждому представителю муниципалитета.

1.2. Нормативно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления

Местное самоуправление есть всестороннее общественное явление. Российская Федерация как демократическое и правовое государство признает самостоятельность местного самоуправления. Предлагаем проанализировать местное самоуправление как форму народовластия и основу государственного строя Российской Федерации.

На наш взгляд нельзя выявить сущность и правовую природу данного понятия без определения теоретических положений местного самоуправления, а также соотношения понятий «самоуправление» и «управление». [1]

Думается, что необходимо заострить внимание на научном понимании термина «местное самоуправление» – это организационно-управленческая форма деятельности, которая основана на историческом опыте взаимодействия государства с населением, традициях формирования и развития социальных механизмов представительства законных интересов и прав граждан в обществе, учёта их мнения в вопросах его развития.

При изучении данного явления возникает проблема целостного восприятия понятия «местного самоуправления». Вместе с тем, на сегодняшний момент трудно дать однозначное и четкое, не порождающее многочисленных дискуссий определение термина «самоуправление», так как данное явление имеет относительно небольшую историю существования.

С позиции науки муниципального права понятие «местное самоуправление» трактуется неоднозначно. В частности, Райзберг Б.А. трактует понятие управление как систематический, сознательный, целенаправленный процесс воздействия людей на общественную систему в целом или ее отдельные звенья на основе познания и применения, присущих обществу объективных закономерностей и прогрессивных тенденций в целях обеспечения его эффективного функционирования и развития.

В общем смысле термин «управление трактуется как функция по организации систем различной природы, обеспечивающую сохранение структуры, поддержание режима деятельности, реализацию определенных программ и действий», а самоуправление как «самостоятельность какой либо организованной социальной общности в управлении собственными делами».

Все перечисленные термины, которые дают нам представление о понятии «управление» и «самоуправление» акцентируют внимание на том, что эти юридические категории могут рассматриваться как целое и часть, поскольку самоуправление является одним из видов управленческой деятельности, однако разница между данными понятиями в способе реализации такого управления и субъектах, осуществляющих данное управление. [5]

В целом, что касается научного толкования местного самоуправления, то весьма интересным, и в большей мере соответствующим действительности, на наш взгляд, является определение местного самоуправления, предложенное В.И. Васильевым. В его понимании местное самоуправление понимается как «самостоятельное устройство своих дел территориальными сообществами, действующими в установленных пространственных границах».

Основными нормативными источниками регулирования основ местного самоуправления в России выступают, прежде всего, Конституция Российской Федерации и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Согласно положениям ст.1 федерального закона №131-ФЗ под местном самоуправлением понимается форма осуществления народом своей власти, которая обеспечивает в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Исходя из этого следует, что местное самоуправление – это автономная деятельность населения, призванная решать вопросы местного значения, то есть вопросы, исходящие из интересов населения той или иной территории.

Важность реформирования местного самоуправления сегодня подчеркивается Президентом РФ В.В.Путиным: «местная власть должна быть устроена так, чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до неё рукой».

На наш взгляд сущность местного самоуправления состоит в вовлечении жителей в решение вопросов их жизнедеятельности, посредством чего местное самоуправление представляет собой процесс самоорганизации общества и важнейшую форму народовластия. Данное утверждение находит подтверждение и в положениях Основного закона России - в Конституции.

Так, согласно ч.1 ст.130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Исходя из этого следует, что местное самоуправление – это наиболее приближенная к населению власть, которая создана для решения вопросов местного значения в пределах своей компетенции. Выше изложенное также означает, что субъект управления муниципальным образованием - само население или формируемые им органы местного самоуправления, а объектом выступают вопросы местного значения, то есть те вопросы, которые направлены на непосредственное обеспечение потребностей жизнедеятельности населения территориального образования.

Некоторые ученые-юристы, такие как С.Г.Еремин, В.И.Васильев, рассматривая вопрос о сущности местного самоуправления, говорят о его двойственной природе, которая выражается в том, что местное самоуправление предполагает самостоятельность формируемых населением органов местного самоуправления.

Местное самоуправление предоставляет также населению возможность самоорганизации, самоуправления как способа осуществления публичной власти. Так, положения главы 5 ФЗ №131 и устанавливают формы участия местного населения в осуществлении самоуправления: референдум, собрание, сходы, выборы и другие формы прямого волеизъявления как лично, так и через формируемые органы местного самоуправления.

В соответствии со п.1 ст.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации». Вышеизложенное означает, что местное самоуправление представлено не просто случайной организацией власти на определенной территории, это провозглашенная и гарантируемая Конституцией РФ и иными федеральными законами система организации и деятельности граждан, а также один из принципов государственного устройства.

Таким образом, на основании вышеизложенного отмечаем, что местное самоуправление представляет собой явление самоорганизации общества, и служит воплощением территориальной демократии. Отличительной чертой местного самоуправления выступает тот факт, что оно выступает основным элементом гражданского общества, посредством чего способствует развитию в гражданах самодеятельности, общественной активности, личной ответственности и ведет к высокому развитию общественного контроля за органами власти на местах.

Конституция РФ установила, что многонациональный народ - единственный источник власти в России, который в свою очередь, реализует власть непосредственно либо через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Конституционное закрепление основ местного самоуправления явно показывает интерес законодательной власти федерального уровня в процесс привлечения населения в решение проблем местного значения путем реформирования и систематизации местного самоуправления на территориях административно-территориальных единиц страны.

В связи с этим, предлагаем для уяснения видов органов местного самоуправления проанализировать систему органов местного самоуправления Российской Федерации. В общем смысле под системой понимается не «хаотичный» набор каких-то элементов, обладающих общими чертами и свойствами, а нечто целое, что представляет собой единство упорядоченно расположенных и взаимосвязанных частей. Что касается системы местного самоуправления, то это мноаспектное общественное явление можно рассматривать с двух позиций. [8]

С одной стороны система местного самоуправления представлена как совокупность так называемых организационных, территориальных, юридических и социально-экономических основ местного самоуправления. При этом, под основами в данном контексте понимаются базовые понятия, которые обуславливаются природой и сущностью местного самоуправления, охватывают основные, существенные общественные отношения, которые составляют систему его основных гарантий.

На наш взгляд, в большей мере соответствует реалиям современной действительности определение основ местного самоуправления, сформулированное О.Е. Кутафиным и В.И. Фадеевым, которые трактуют их как совокупность определенных предпосылок и условий, лишь при наличии которых возможно реальное и эффективное местное самоуправление.

С другой стороны, система местного самоуправления рассматривается как конкретная система организации определенного муниципального образования. С этой точки зрения к системе местного самоуправления относятся формы прямой территориальной демократии, то есть формы участия населения в решении вопросов местного характера и деятельность органов местного самоуправления.

Неординарен в вопросе определения системы местного самоуправления В.Б Зотов, который полагает, что система местного самоуправления выражена в виде совокупности подсистем, отражающих отдельные стороны и виды управления – функции, цели, задачи, полномочия и др. Представляется, что такое трактование системы местного самоуправления также имеет место быть.

Исходя из выше изложенного, систему местного самоуправления можно охарактеризовать как совокупность упорядоченных норм права, направленных на урегулирование общественных отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления.

Однако, стоит отличать такие понятия как «система местного самоуправления» и «система органов местного самоуправления», ввиду того, что система органов местного самоуправления представляет собой определенный перечень органов местного самоуправления и объединение ее структурных элементов на основе единых целей и задач. Из этого следует, что система местного самоуправления более объемное понятие, чем система органов местного самоуправления, которая призвана упорядочивать и систематизировать систему местного самоуправления.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в главе 6 «органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления» система органов местного самоуправления представлена в виде представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольного органа муниципального образования, иных органов местного самоуправления, которые предусмотрены уставом муниципального образования и обладают собственными полномочиями в области решения вопросов местного значения.

Предлагаем рассмотреть систему органов местного самоуправления на примере конкретного муниципального образования (г. Екатеринбурга). В частности, полномочия должностных лиц и структура органов местного самоуправления регламентируется Уставом соответствующего муниципального образования.

Вопросам системы местного самоуправления в г. Екатеринбург посвящена статья 56 Устава г. Екатеринбурга, в которой установлено, что структуру органов местного самоуправления муниципального образования город Екатеринбург составляют органы, которые обладают собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В свою очередь, система органов местного самоуправления муниципального образования г. Екатеринбурга представлена в виде муниципального Собрания (представительный орган), муниципалитет (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).

Следовательно, ключевым элементом системы органов местного самоуправления, который осуществляет ежедневную деятельность по воплощению в жизнь основных целей и задач местного самоуправления, в конечном счете, выступают органы местного самоуправления. Образование органов местного самоуправления на территориях субъектов РФ выступает гарантией надлежащего функционирования указанной системы и обусловлено, прежде всего, реалиями современной действительности.

По поводу определения органов местного самоуправления в отечественном правовой науке имеется несколько точек зрения. Так, профессор О.Е.Кутафин утверждает, что под органами местного самоуправления понимаются «органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий». Он также полагает, что органы местного самоуправления отражают порядок образования и исполнения власти на местах, который способствует самостоятельному решению гражданами вопросов местной жизни.

Профессор Е.В.Колесников утверждает, что органы местного самоуправления – это «созданные в порядке, регламентированным уставом муниципального образования составная часть системы местного самоуправления, которая состоит из коллектива муниципальных служащих, выполняющих функции по разрешению вопросов местного значения и которые обладают организационной обособленностью».

В свою очередь, согласно статье 2 федерального закона №131-ФЗ органы местного самоуправления - это «избираемые непосредственно населением или образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения». Однако, Федеральный закон № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» в статье 2 дает иное определение органов местного самоуправления, согласно которому – это избираемые непосредственно населением муниципального образования и (или) образуемые представительным органом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, иными законами, уставами муниципальных образований органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

На наш взгляд, последнее определение органов местного самоуправления позволяет сформировать более полное и системное представление о данном понятии, а также раскрыть правовую природу деятельности органов местного самоуправления, нежели определение, указанное в федеральном законе №131-ФЗ.

Обобщая вышеизложенное, следует отметить, что под системой местного самоуправления, в наиболее общем виде понимается управленческая система, направленная на самостоятельное устройство своих дел в пределах определенного муниципального образования. Основная цель функционирования данной системы выражается в оптимизации управленческих процессов, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения и благоустройством конкретной административно-территориальной единицы.

2. Особенности государственного и местного самоуправления

2.1 Местное самоуправление и государственная власть: разграничение полномочий, правовые основы взаимодействия

Важный аспект развития любой страны – взаимодействие местного самоуправления и государственной власти. Субъекты Федерации обладают большим набором полномочий в области нормативно-правового регулирования самоуправления на местном уровне. Роль Конституции в правовом регулировании работы органов самоуправления на местном уровне Конституция как основной закон Российской Федерации содержит следующие положения: признание и гарантию самоуправления на местном уровне как отдельной ступени власти в стране, специфического способа осуществления власти народа, определения самоуправления как основ конституционного строя; определение пределов регулирования правового характера в отношении организации самоуправления местного типа для органов государственной федеральной власти в форме установления общих положений построения и работы власти на муниципальном уровне; закрепление принципов местного самоуправления в Европейской хартии как важнейших начал организации власти субъектов, составляющих правовую основу развития муниципалитета в России; установления важнейших гарантий прав самоуправления местного уровня. [9]

К основным гарантиям относятся следующие принципы: Самостоятельность установления структуры местных органов власти. Учет и фиксирование мнения граждан при изменении территориальных границ муниципального района. Обязательность перевода местным органам самоуправления необходимых финансовых и материальных средств при их наделении отдельными полномочиями. Компенсация расходов дополнительного типа, которые возникли в результате властных решений государственных органов. Запрет на ущемление прав самоуправления местного уровня, закрепленные нормами Конституции. Установление базовых принципов построения местных органов относится к совместному предмету ведения на федеральном и субъектном уровне. Взаимодействие местного самоуправления и государственной власти осуществляется на основе их уставов и конституций.

Основу взаимодействия местного самоуправления и государственной власти составляют документы, основа принятия которых – прямое волеизъявление граждан и решение уполномоченных органов муниципалитета и их должностных лиц. Основной акт – устав соответствующего образования. Устав – это документ учредительного типа со всеобъемлющим характером для конкретной территории. Этот акт считается основой правотворчества на муниципальном уровне и характеризуется особым процессом принятия и внесения изменений. Разграничение полномочий государственной власти и самоуправления местного уровня производится по нормам устава путем принятия решения выборным представительным органом (от 70 процентов), сходом граждан (от 8 %) или местным референдумом (от 2 %). [4]

Уставы должны регистрироваться соответствующими органами в российских субъектах. Документ должен содержать следующие сведения: состав и границы территории; вопросы, относящиеся к сфере ведения муниципального района; определение порядка участия местных граждан в решении ключевых вопросов; структура и особенности формирования местных властных органов и их должностных лиц; наименование субъектов власти и их сотрудников; срок полномочий должностных лиц; виды актов нормативно-правового характера местных органов самоуправления, порядок их принятия, вступления в законную силу; правовые гарантии, виды и основания ответственности сотрудников уполномоченных властных субъектов; вопросы прохождения службы муниципального типа; порядок пользования, владения, распоряжения местной собственностью; особенности построения структуры и функционирования муниципальных органов в районах проживания этнических подгрупп, казачеств и т. д.

Помимо уставов, местные власти принимают иные акты нормативно-правового характера, в которых регламентированы вопросы построения и работы муниципальных органов и его отделов. В правовую основу на территориях местного типа входят следующие виды документов: Регламенты деятельности муниципальных представительных органов власти. Решения властных представительных субъектов об установлении сборов и налогов на местном уровне. Положения о службе муниципального характера, общественном территориальном управлении и т. д.

Местное самоуправление и государственная власть - это два звена территориальной власти. В качестве института права муниципального типа они представляют совокупность правовых норм, которые закрепляют и регулируют организацию местной власти на территориальном уровне. В указанных нормах фиксируется формирование, границы и состав территории конкретного муниципального района. Кроме того, эти положения содержат сведения о порядке установления пределов местности и его изменения.

Вопросы построения власти напрямую связаны с устройством территории государства, так как пределы полномочий органов распространяются только в пределах определенного района. Вся местность в стране разделена на административно-территориальные единицы. Такое разграничение представлено в двух видах: искусственные территории и естественные.

К естественным территориальным единицам относятся города или поселения, в которых граждане осели с древних времен для совместного проживания. Управление населением осуществлялось вождями, советами или старейшинами, избираемыми населением, а также путем проведения сходов. Позднее такие территориальные образования стали называться общинами и звеньями деления страны. В муниципальных районах имеются выборные местные органы и их должностные лица (депутаты городской думы). При этом на территории отсутствуют назначенные извне чиновники с общей компетенцией. Территориальные искусственные единицы Территориальные искусственные единицы создаются актами государственной власти. Здесь нет депутатов городской думы, избираемых народом. Эти районы, как и возникшие естественным путем, разделены на уровни, что предопределяет соподчиненность и иерархичность системы властных органов, которые действуют на разных уровнях управления государством.

Развитие местного самоуправления в России позволило расширить, конкретизировать и разделить понятия территории и поселения. Территорией может выступать часть района, не являющаяся самостоятельным образованием (например, городской микрорайон). Принципы организации местных органов власти Принципами организации муниципальной власти являются следующие положения: осуществление самоуправления на местном уровне на территории страны, независимо от численности населения района; обеспечение организационных и экономических условий; целостность муниципальных территорий и возможность их соединения при наличии общих границ; учет социально-этнических, исторических и других местных обычаев и традиций; учет позиции населения, которое проживает на указанной территории.

Вопросы организации работы местных органов власти находятся в тесной взаимосвязи с особенностями предметов ведения и разделения полномочий. Правом выдвинуть инициативу относительно изменения территориальных границ обладают следующие субъекты: население, местные органы самоуправления, органы власти государственного типа в субъектах.

Границы территории местности определяются по четырем направлениям: На суше – по рельефным линиям, характерным отметкам и прочим хорошо заметным ориентирам. На воде – по центру основного фарватера судоходных рек, посередине несудоходных рек, по равноотстоящей прямой срединной линии озер и прочих водоемов. На гидроузловых водохранилищах и водоемах искусственного типа – по границам, проходящим до места затопления. На плотинах, мостиках, иных сооружениях, которые проходят через ручьи, реки и прочие водоемы – по центру объекта.

Описание отличительных знаков и порядок установки регулируется актами Правительства России. В состав муниципального района входит все участки земли в границах территории, независимо от формы собственности или назначения (цели) использования: жилые, общие, общественно-деловые, производственные, инфраструктурные, рекреационные, сельскохозяйственные, специальные и т. д.

Самоуправление на местном уровне в муниципальных округах осуществляется в местах проживания населения. Территориальная база власти – это организация района. В нашей стране используется четыре модели разделения местности: одноуровневая, трехуровневая, двухуровневая, смешанная. [2]

Организационная основа и формы осуществления местного самоуправления – это совокупность норм правового характера. Они закрепляют структуру властных органов муниципальной территории, формы, порядок и принципы их работы. Помимо указанных положений, эти нормы закрепляют особенности работы в отделах сферы (например, в законе о муниципальной службе). На всех этапах развития власти местного уровня управление территорией осуществлялось представительными органами, иными субъектами, гражданами (на собраниях и сходах). Особенности становления и развитие структуры самоуправления местного уровня в организационной сфере заключаются в следующем.

Формы осуществления местного самоуправления выражаются в трех вариантах: Сочетание представительской и прямой демократии, единоличных и коллегиальных начал, назначаемости и выборности в процессе замещения должностей муниципального типа. Осуществление контрольных мероприятий представительными выборными органами за деятельностью других местных органов самоуправления.

Установление форм и оснований ответственности уполномоченных органов и их сотрудников перед населением. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления осуществляется во всех перечисленных вариантах.

Еще одна форма взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления – гарантия правового регулирования работы указанных субъектов со стороны судебных органов. Обращаться в суд имеют право сами местные органы самоуправления и должностные лица этих субъектов, а также граждане, которые проживают на муниципальной территории. Предмет обращения в суды, имеющие общую компетенцию или суды арбитражного типа, может составлять, по общим правилам, акты (решения) государственных органов власти и должностных лиц соответствующих субъектов, местных органов самоуправления с их сотрудниками, учреждений, предприятий, организаций, общественных объединений и любых других субъектов, которые нарушают права самоуправления на местном уровне.

Помимо того, чтобы рассматривать иски о признании недействительными неправомерных актов (решений) указанных органов и их должностных лиц, суды всех уровней должны рассматривать поданные местными органами самоуправления жалобы на отказ соответствующих субъектов власти государственного типа, если отрицательное решение касается регистрации устава муниципальной территории. Еще один объект судебного разбирательства – споры, касающиеся правомерности вмешательства того или иного органа в дела власти на местном уровне. Это вмешательство может выражаться в вынесении обязательного для исполнения акта, совершения какого-либо действия и т. д.

Компенсация понесенных пострадавшим лицом расходов дополнительного характера, если таковые возникли в результате вынесения неправомерных решений властными государственными органами, возмещаются самоуправлению местного уровня на основании постановления судебного органа. При подаче искового заявления о выплате компенсации муниципальному образованию со стороны государственных властных органов, причинивших ущерб своими действиями, следует помнить следующее. Написать заявление истец вправе независимо от того, соответствовало ли вынесенное нарушителем решение нормативно-правовым актам федерального уровня или нет. Кроме того, при подаче иска не учитывается, был ли ущерб причинен совершением определенных действий со стороны нарушителя или его бездействием.

Запрет на ограничение правомочий властных субъектов муниципального образования состоит в том, что никакие государственные органы не вправе осуществлять вмешательство в работу органов самоуправления на местном уровне и их должностных лиц. Вмешательство может выражаться как в отношении принятия каких-либо решений вместо них, так и в отношении наложения запретов на осуществление ими каких-либо полномочий. Административно-правовой статус органов местного самоуправления закрепляет полную самостоятельность в принятии решений.

Акты, изданные муниципальными властными субъектами и их письменные волеизъявления обязательны для реализации всеми учреждениями, предприятиями и организациями любой организационной правой формы и подчиненности, расположенными в границах территории указанной местности, а также гражданами. К гарантиям самоуправления на местном уровне необходимо отнести ответственность уполномоченных органов и их сотрудников, установленную нормами федерального законодательства. Такая ответственность устанавливается в отношении властных субъектов перед гражданами, проживающими на указанной территории, государством в целом, всеми юридическими и физическими лицами.

Основаниями ответственности могут выступать разные юридически значимые факты. Например, если в результате совершения каких-либо действий местными органами самоуправления население утратило доверие к власти, в отношении указанного субъекта применяются санкционные меры. Порядок и условия привлечения к ответственности устанавливаются нормами уставов соответствующих территорий муниципального типа.

Основания ответственности самоуправления на местном уровне перед Российской Федерацией – нарушение положений Конституции, уставов (конституций) субъектов страны, законов федерального уровня, актов субъектов, уставов муниципальных образований. Органы муниципального самоуправления отвечают за выявленные нарушения, если соответствующие факты были установлены судебным решением. Если суд установил, что тот или иной орган в своей деятельности нарушил положения Конституции или других нормативно-правовых актов, это может послужить основанием для постановки вопроса о прекращения полномочий соответствующих органов и должностных лиц. Взаимодействие властных органов федерального и местного уровней происходит непрерывно. Контроль государства за деятельностью муниципальных образований осуществляется наравне с предоставлением последним свободы действий в рамках их полномочий, что закреплено в соответствующих нормативно-правовых актах.

2.2 Особенности действия закона о местном самоуправлении 

Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется Конституцией и Федеральным законом № 131. Возможность самостоятельно организовывать благоустройство в государственных регионах является поистине демократическим явлением. Однако далеко не все знают, что такое самоуправление и на чем оно базируется.

Согласно статье 1 Закона 131-ФЗ, самоуправление на местах составляет конституционный российский строй, а также признается, гарантируется и реализовывается на всей территории государства. Что представляет собой эта система? Закон говорит о форме осуществления народом собственной власти, но только в установленных законом пределах. Интересы населения обязательно должны учитываться в инстанциях самоуправления, после чего начинать реализовываться на практике. Самоуправленческие органы избираются российским населением, а потому наделяются рядом определенных полномочий. В орган должны входить выборные должностные лица, издирающиеся на основе прямого и равного голосования. Права граждан на самоуправление ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" закрепляет нормы, в соответствии с которыми все российские граждане имеют право осуществлять самоуправление на местах путем участия в выборах, референдумах и прочих формах волеизъявления.

Граждане имеют такое право независимо от своего языка, должности, религиозных убеждений и т. д. Согласно статье 55 Конституции, ограничивается это право лишь в том случае, если оно противоречит нравственности, здоровью или жизни населения.

Здесь стоит выделить Конституцию, а именно главу 8, а также разного рода ФКЗ и ФЗ. Изменение принципов формирования и реализации местного самоуправления допускается только путем внесения соответствующих поправок в перечисленные юридические источники.

В главе 2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" закрепляются основные принципы и условия, на которых базируются соответствующие инстанции. Так, в статье 10 закрепляются положения, касающиеся территории муниципального образования. Согласно закону, самоуправленческие органы могут формироваться только в городских и сельских поселениях, а также в округах города и районов муниципалитета. При этом в статье 11 указываются границы муниципальных образований, а в статье 12 - условия, по которым эти границы могут быть поделены.

В последующих положениях закона говорится о принципе постоянной модернизации и преобразования муниципальных образований. Государство должно периодически поощрять и финансово помогать инстанциям, занимающимся самоуправлением. В статье 13 говорится о возможном упразднении рассматриваемых инстанций в отдельных регионах. При этом ликвидация должна иметь конкретную цель - например, реорганизацию, перенос органа и т. д. Здесь же стоит отметить и другие, "классические" принципы. Это законность, соответствие целям гуманизма, социальная направленность и т. д. [10]

Органы муниципального самоуправления, согласно статье 19 рассматриваемого закона, обладают рядом определенных полномочий, которыми их наделяет государство. Как именно рассматриваемые инстанции могут быть наделены соответствующими функциями? Ответ на этот вопрос дает Конституция, в которой говорится о свободном формировании соответствующих органов. Стало быть, и полномочия у самоуправленческих инстанций могут быть различными - в зависимости от того, что прописано в региональном федеральном законе. При этом органы местного самоуправления в Российской Федерации не должны отходить от правил, которые прописаны в рассматриваемом законе - № 131-ФЗ.

Но что именно должен содержать региональный закон, который предусматривает наделение полномочиями самоуправленческие инстанции? Закон указывает: на информацию о муниципальном образовании; на перечень обязанностей и прав инстанций местного самоуправления; на способ расчета нормативов для объема финансовых поступлений и т. д. Чуть более подробно стоит рассказать о том, какими именно полномочиями обладают органы самоуправления в большинстве регионов России.

Перечень полномочий, закрепленный в статьях 14-15, лучше всего предоставит ответ на вопрос о том, что такое самоуправление. Вот какие функции рассматриваемых инстанций выделяет закон: формирование, отмена или изменение местных налоговых сборов; формирование и анализ проектов регионального бюджета, осуществление за ним строгого контроля; владение, распоряжение и пользование имуществом, которое находится у поселения в собственности; организация в установленных границах водоснабжения, электричества, газоснабжения и т. д.; создание условий для оказания населению качественных транспортных услуг; поведение работ по профилактике терроризма; организация культурного досуга для населения; принятие и обеспечение противопожарных мер безопасности; развитие местного традиционного художественного творчества; обеспечение массового отдыха населения и т. д.

Согласно закрепленным в законе данным, это инстанция, реализующая функции политического, социального, культурного и экономического характера.

В статье 34 рассматриваемого закона говорится о представительном органе, региональной исполнительной ветви власти в лице местной администрации, контрольно-счетной инстанции и иных властных органов.

Таким образом, в состав системы могут входить муниципальные государственные инстанции.

Согласно статье 131 Конституции РФ, это не является обязательным. Так, в основном законе страны закреплена возможность каждого региона самостоятельно формировать структуру самоуправленческой инстанции - в зависимости от указанных в муниципальном уставе данных. При этом государственные органы и органы местного самоуправления могут тесно взаимодействовать между собой.

Инстанции местного самоуправления, как и любые другие властные органы, обладают определенной долей ответственности - как перед самим государством, так и перед всем населением. Согласно статье 70 рассматриваемого закона, самоуправленческие органы могут даже менять свою структуру вследствие допущенных в ходе своей работы нарушений.

Происходит это очень просто: население соответствующего муниципалитета отзывает одних должностных лиц, а вместо них ставит других. Происходит это все, конечно же, путем референдума или выборов.

Заключение 

Итак, сделаем выводы по работе

- во-первых, конституционные нормы носят крайне общий характер и, соответственно, не гарантируют реализацию оптимальной модели разграничения компетенций;

- во-вторых, договорная практика оказалась не столь эффективной;

- в-третьих, федеральные законы не дают четкого определения механизму взаимодействия и координации деятельности федеральных органов и организаций Российской Федерации;

- в-четвертых, Конституционный Суд Российской Федерации, хотя и заполняет пробелы, все же не устанавливает общих принципов организации разграничения компетенции.

Как можно эффективно решить вопрос о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации?

Некоторые исследователи предлагают заимствовать зарубежный опыт. Так, по словам М. В. Золотарева, решение проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации - в четкое конституционное закрепление оптимальной модели разграничения компетенции по образцу ФРГ, где полномочия Федерации определяются в зависимости от того, должны ли они быть урегулированы единообразно для всех земель или целесообразно оставить их регулирование землям в их собственную конституционной сфере, который будет выполнять в том числе функции барьера для произвольного перераспределения финансовой ответственности.

Конституции таких федеративных государств, как Германия (часть 3, 5 статьи 84) и Австрия (часть 3, 4 статьи 16), предоставляют Федерации право временно выбирать полномочия по принятию конкретных законов, если субъекты Федерации не выполняют своих обязанностей в области законотворчества. В этом случае принимается федеральный нормативный правовой акт, который теряет силу при принятии субъектом Федерации требуемого документа.

Эти предложения, несомненно, имеют разумное зерно, но, как отмечалось ранее, каждая федерация имеет свои особенности, обусловленные: территорией, населением, уровнем правосознания граждан, экономическими и историческими факторами.

Представляется, что для России будет оптимальным четко определить сферы общественных отношений, установить конкретные права и обязанности федерального центра и регионов, определить четкие критерии разграничения полномочий, а именно точное определение того, кто за что отвечает. Все это будет способствовать эффективной работе государственного аппарата, а также укрепление и развитие страны в целом. И это зависит не только от слаженной работы системы государственного управления и эффективной законодательной базы, но и от стабильных правоотношений и высокого уровня правовой культуры, от слаженного руководства федеральных и региональных органов власти.

Для существования федеративного государства необходимо, чтобы каждая из федеративных частей участвовала в качестве независимого члена в формировании суверенной воли, но построение концепции участия в суверенной власти в существенной черте федеративного государства недостаточно объясняет специфику этого политического образования. В целях политической Союз, чтобы быть Федеральным, мало участия организации в части формирования единой суверенной воли, и это необходимо, чтобы, наряду с центральной властью союза, в котором Соединенные части из целого, есть также независимая организация местной власти - и что суверенная власть получается из обоюдного согласия обеих этих органов.

Экономическое и политическое развитие страны является одной из главных предпосылок возникновения новых отношений и, как следствие, появления новых Федеральных законов, регулирующих другие сферы общественных отношений. С появлением новых отношений и законов возникают соответственно новые органы и полномочия, между которыми происходит процесс разделения властей и полномочий. Поэтому разделение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами является динамичным процессом и продолжает совершенствоваться и развиваться, и поэтому остается одной из самых сложных проблем федерализма. Именно Конституция Российской Федерации, а точнее, грамотное закрепление совместной юрисдикции Российской Федерации и субъектов Федерации в современных условиях государственности, способствует дальнейшему продуктивному развитию федеративных отношений.

Список использованных источников и литературы

1. Байрамова Н. Ю. Зарубежный опыт разграничения предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов // Пробелы в российском законодательстве. Юридический журнал. 2013. № 2. С. 16-21.
2. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ).
3. Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 05.10.2015) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 17.10.2015).
4. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: в 2 т. / 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Норма: Инфра-М, 2016.
5. Антонова Н.Г., Кувырченкова Т.Д., Рязанова Е.Н. Конституционное право России. Учебник. — М.: МОДЭК, НОУ ВПО Московский психолого-социальный университет, 2017. — 176 с.
6. Козлова Е.Н., Кутафин О.Д. Конституционное право России. Учебник. — М.: Проспект, 2017. — 592 с.
7. Кокотов А.А. Конституционное право России. Курс лекций. Учебник. — М.: Проспект, 2016. — 296 с.
8. Некрасов С.С. Конституционное право РФ. Краткий курс лекций. Учебник. — М.: Юрайт, 2016. — 176 с.
9. Радько Т.Л. Основы конституционного права России. Учебное пособие. — М.: Проспект, 2016. — 32 с.
10. Фадеев В.М. Конституционное право. Учебник. — М.: Проспект, 2017. — 592 с.
11. Шереметьев Е.К. Конституционное право. Конспект лекций. Учебное пособие. — М.: Проспект, 2018. — 130 с.
12. Султанов И.Р. «Правовые основы и тенденции развития международной экономической интеграции» // Вестник Костромского государственного университета им. Н.А. Некрасова. 2016. №1