Правовое положение Счетной палаты РФ

Счетная палата РФ относится к категории учреждений, которые в современных государствах квалифицируются в качестве высших органов финансового контроля, создаваемых, как правило, парламентами. В зарубежной российской научной теории, подчеркивая их категориальную однородность, указывают на наличие единого родового наименования и даже аббревиатуры такого рода органов: предлагается их именовать как "высшие органы финансового контроля (ВОФК)". Что касается отечественной истории, то, как отмечается в российской юридической литературе, "в дореволюционный период финансовый контроль был частью административной системы. Он осуществлялся различными институтами - Ревизион-Коллегией (1718г.), Главным управлением ревизии государственных отчетов (1811г.), Государственным контролем с правами министерства (1892г.), Государственной Думой (1906г.) и др. По оценкам исследователей, в то время он отличался неэффективностью, отсутствием организационного и функционального единства. В советский период учреждение специализированных органов внешнего финансового контроля было невозможно исходя из принципа полновластия Советов". Специалисты отмечают также: "До распада ССР не было органов, подобных Счетной палате. Финансовый контроль осуществлялся Контрольно-ревизионным управлением Министерства финансов СССР и его органами на местах, системой банковских органов. Контроль за экономным расходованием денежных средств возлагался также на Комитет народного контроля СССР и его органы на местах".9 Так, в соответствии с Законом о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик (от 30 октября 1959г.) и Положением о Министерстве финансов СССР, утвержденным Постановлением Совета Министров СССР от 16 февраля 1971г., Министерство финансов СССР: "Осуществляет контроль за точным и неуклонным исполнением Государственного бюджета СССР министерствами и ведомствами СССР, союзных и автономных республик, другими бюджетными учреждениями и хозяйственными организациями и предприятиями: за соблюдением учреждениями Госбанка СССР установленных правил кассового исполнения Государственного бюджета СССР, а также за финансированием Стройбанком СССР и Госбанком СССР в соответствии с утвержденными планами капитальных вложений и других мероприятий, осуществляемых за счет ассигнований из бюджета и собственных средств учреждений, предприятий и организаций; составляет отчет об исполнении Государственного бюджета СССР за истекший год и представляет его в Совет Министров СССР; разрабатывает и утверждает Правила составления исполнения Государственного бюджета СССР" (ст.23 Закона СССР; Положение о Министерстве финансов СССР, утвержденное Постановлением Совета Министров СССР от 16 февраля 1971г.). Среди основных задач и направлений деятельности органов народного контроля, согласно Закону СССР, назывались, в частности: контроль за экономным использованием трудовых, материальных ресурсов и денежных средств, рациональным использованием и улучшением охраны природных ресурсов (п.2 ст.3 Закона "О народном контроле в СССР" от 30 ноября 1979 г.) В связи с принятием 12 июня 1990г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР, где впервые был легитимирован ранее отрицавшийся в СССР принцип "разделения властей", и провозглашением этого же принципа в Законе СССР "О внесении изменений и дополнений в Конституцию СССР в связи с учреждением поста Президента СССР" (от 14 марта 1990г.) и Закона СССР об изменениях и дополнениях Конституции СССР (от 1 декабря 1988 г.) - потребовалась и радикальная реформа системы государственного финансового контроля в СССР, встроенная в систему "разделения властей". В этой связи 16 мая 1991г. был принят Закон СССР "О Контрольной палате СССР". В соответствии с Постановлением Верховного Совета СССР о введении в действие этого Закона, прекращалось действие Закона о народном контроле и соответствующих ему институтов народного контроля. Согласно Закону СССР 1991г., контрольная палата СССР объявлялась высшим органом финансово-экономического контроля в стране, действующим под руководством Верховного Совета СССР (органа квазипарламентского типа) и подотчетным только ему, ст.1 Закона). Основной задачей палаты являлся "контроль за использованием союзного бюджета, общесоюзной собственности, находящейся в ведении Союза СССР, за источниками и использованием доходов общесоюзных общественных организаций". Контрольная палата СССР должна была ежегодно представлять Верховному Совету СССР Отчет о результатах проведенных проверок, ревизий и обследований, вытекающих из них выводах и публиковать его для ознакомления общественности (ст.4 Закона 1991 г.). В Российской Федерации высший орган финансового контроля (ВОФК) был создан уже после распада Союза ССР. Таким органом стала Счетная палата РФ. Первое упоминание о Счетной палате РФ было включено в Конституцию РФ 12 декабря 1993г. В ч.5 ст.101 Конституции России сказано, что для осуществления контроля над исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом. В Конституции установлен также порядок формирования Счетной палаты, здесь сказано, что к ведению Совета Федерации относится назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; и к ведению Государственной Думы - назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов (п.1 "и" ст.102; п.1 "г" ст.103 Конституции Российской Федерации 1993г.). Статус Счетной палаты РФ определяется также иным законодательством: ) Специальным Законом "О Счетной палате Российской Федерации" от 11 января 1995г. с изм. и доп.; ) Бюджетным кодексом РФ от 31 июля, 1998г. с изм. и доп., где регулируются процедуры осуществления Счетной палатой внешней проверки годового отчета Правительства об исполнении бюджета до его рассмотрения в Государственной Думе - ст.2644, 2649, 26411, 265, др. БК РФ); ) Регламентами Совета Федерации и Государственной Думы - палат Федерального Собрания (Парламента РФ), где развернуто регулируются порядки назначения на должность и освобождения от должности, лишения неприкосновенности, соответственно, заместителя Председателя и Председателя Счетной палаты и аудиторов Счетной палаты (гл.26 Регламента Совета Федерации от 30 января 2002г. №33 - СФ, с изменениями и дополнениями; гл.20 Регламента Государственной Думы от 22 января 1998г. №2134 - П ГД) .

Правовой статус Счетной палаты РФ В рамках совершенствования российского законодательства был принят Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации". Счетная палата занимает важное место в находящейся в стадии совершенствования системы парламентского контроля, а результаты ее деятельности учитываются при осуществлении государственного управления в области обеспечения национальной безопасности. В ч.2 ст.1 названного Федерального закона непосредственно сказано, что его целью является создание правовых основ для осуществления палатами Федерального Собрания РФ парламентского контроля посредством формирования Счетной палаты, призванной обеспечивать конституционное право граждан РФ на участие в управлении делами государства путем осуществления внешнего государственного аудита (контроля). Также важно обратить внимание на ч.1 ст.1 названного Федерального закона, где говорится, что он регулирует отношения, возникающие в процессе осуществления Счетной палатой РФ внешнего государственного аудита (контроля) порядка формирования, управления и распоряжения средствами федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, федеральной собственностью и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, обеспечивающими безопасность и социально-экономическое развитие Российской Федерации, а также задачи, функции, полномочия и организацию деятельности Счетной палаты. В п.24 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утв. Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года", говорится, что "для обеспечения национальной безопасности Российская Федерация, наряду с достижением основных приоритетов национальной безопасности, сосредоточивает свои усилия и ресурсы на следующих приоритетах устойчивого развития: повышение качества жизни российских граждан путем гарантирования личной безопасности, а также высоких стандартов жизнеобеспечения; экономический рост, который достигается прежде всего путем развития национальной инновационной системы и инвестиций в человеческий капитал; наука, технологии, образование, здравоохранение и культура, которые развиваются путем укрепления роли государства и совершенствования государственно-частного партнерства; экология живых систем и рациональное природопользование, поддержание которых достигается за счет сбалансированного потребления, развития прогрессивных технологий и целесообразного воспроизводства природно-ресурсного потенциала страны; стратегическая стабильность и равноправное стратегическое партнерство, которые укрепляются на основе активного участия России в развитии многополярной модели мироустройства". Вышеназванные положения подчеркивают важную роль Счетной палаты как в достижении Россией основных приоритетов национальной безопасности, так и приоритетов устойчивого развития. Рассмотрим, какие задачи, функции и полномочия Счетной палаты РФ могут быть использованы для реального обеспечения прав и свобод граждан РФ в области обеспечения национальной безопасности. Анализ положений Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" показывает следующее. Несмотря на безусловную важность всех закрепленных в ст.5 названного Федерального закона задач Счетной палаты, на область обеспечения национальной безопасности, и, соответственно, на реализацию в ней правового положения граждан РФ в наибольшей степени направлены: организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов; аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации; определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам РФ порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, в том числе для целей стратегического планирования социально-экономического развития РФ; обеспечение в пределах своей компетенции мер по противодействию коррупции. Среди функций Счетной палаты, направленных на достижение поставленных задач в соответствии со ст.13 названного Федерального закона, с учетом целей нашего исследования, необходимо выделить следующие: осуществление внешнего государственного финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений; подготовка предложений по формированию системы ключевых национальных показателей (индикаторов), определяющих уровень и качество социально-экономического развития Российской Федерации, а также выбор критериев и методов их оценки; оценка влияния внутренних и внешних условий на фактический уровень достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации; оценка эффективности формирования, управления и распоряжения федеральными ресурсами в целях обеспечения безопасности и социально-экономического развития Российской Федерации; экспертиза проектов федеральных законов, иных нормативных правовых актов в части, касающейся расходных обязательств Российской Федерации, а также государственных программ Российской Федерации; проведение аудита систем финансовых расчетов в целях содействия формированию эффективной национальной платежной системы; проведение аудита в сфере закупок товаров, работ и услуг, осуществляемых объектами аудита (контроля); взаимодействие с государственными контрольными, правоохранительными и иными органами, заключение с ними соглашений о сотрудничестве. Счетная палата осуществляет контрольную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности. Методами осуществления контрольной и экспертно-аналитической деятельности являются проверка, ревизия, анализ, обследование, мониторинг. Проверка применяется в целях документального исследования отдельных действий (операций) или определенного направления финансовой деятельности объекта аудита (контроля) за определенный период, указанных в решении о проведении проверки. Ревизия применяется в целях комплексной проверки деятельности объекта аудита (контроля), которая выражается в документальной и фактической проверке законности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бухгалтерской (финансовой) и бюджетной отчетности. Результаты проверки, ревизии оформляются актом. Анализ применяется в целях исследования отдельных сторон, свойств, составных частей предмета и деятельности объекта аудита (контроля) и систематизации результатов исследования. Обследование применяется в целях анализа и оценки состояния определенной сферы предмета и деятельности объекта аудита (контроля). Результаты анализа, обследования оформляются заключением. Мониторинг применяется в целях сбора и анализа информации о предмете и деятельности объекта аудита (контроля) на системной и регулярной основе. Важность контрольных полномочий Счетной палаты РФ требует закрепления соответствующих положений в разделе V ("Организационные, нормативные правовые и информационные основы реализации настоящей Стратегии") Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утв. Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года". С целью повышения оперативности принятия контрольных мер необходимо усилить координацию деятельности и взаимодействие между Счетной палатой РФ и государственными органами обеспечения безопасности, прежде всего, с органами федеральной службы безопасности, с учетом положений нового Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации".