Обращения граждан: понятие, виды, правовые основы их рассмотрения

Содержание:

Введение

В демократическом государстве формирование и порядок деятельности административной (исполнительной) ветви государственной власти должны быть четко урегулированы юридическими нормами.

Так уж сложилось исторически, что с давних времён в России государственная власть была необычайно влиятельной. И в основном на власть люди возлагали надежды, часто неоправданные. В лице царя от века видели наместника Бога, гаранта справедливости и защитника всех “сирых и убогих”.

И в сущности до сего дня мало что изменилось. Царя заменил “вождь”, Генеральный секретарь, теперь - Президент.

Административное законодательство является правовой основой построения и эффективного функционирования самой большой, самой активной, самой мощной подсистемы государственного аппарата - исполнительной власти.

Первоочередной целью данной работы является более подробное изучение необходимого материала и разобраться, каков же все-таки порядок рассмотрения обращения граждан в органы государства.

В деятельности любого органа государственной власти и органа местного самоуправления особое место занимает работа с обращениями граждан. Под обращением гражданина понимаются направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу: письменное предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина.

Данная работа состоит из 2 глав, которые содержат в себе основные понятия и порядок рассмотрения обращения граждан в органы государства.

ГЛАВА 1. Основы правового регулирования работы с обращениями граждан в феде­ральных органах исполнительной власти

1.1. место права граждан на обращение в системе конституционных прав че­ловека и гражданина

Право обращений регулируется нормами конституционного (государственного) и административного права. Прежде всего, речь идёт о правах и свободах, входящих, наряду с правом на обращения, в группу политических. Как известно, эта часть главы 2 Конституции РФ открывается пра­вом на сво­боду мысли и слова (ст. 29). Как известно, свобода слова может быть выражена в различных формах, в том числе и в письменной. Очевидно, что одной из форм выражения свободы слова может рассматриваться право граждан на обращения. В этой связи принципиальное значение для обеспечения права граждан на об­ращения приобретает конституционная гарантия, закреплённая частью 3 ст.29 Конституции РФ, согласно которой никто не может быть принуждён к выраже­нию своих мнений и убеждений или отказу от них.

Часть 5 ст.25 Конституции PФ устанавливает гарантии свободы массовой информации. Очевидно, что свобода массовой ин­формации в сочетании с пра­вом граждан свободно искать, полу­чать, передавать, производить и распростра­нять информацию любым законным способом (ч.4 ст.29) предполагает наличие права граждан направлять обращения в органы государственной власти и мест­ного самоуправления через средства массовой информации.

Следующее политическое право граждан, закреплённое дейс­твующей Кон­ституцией РФ - это право на объединение. Как из­вестно, в широком смысле право на объединение имеет целью удов­летворение социально-экономических и культурных потребностей граждан, а также их участия в осуществлении поли­тической влас­ти. Естественно, что одной из форм связи общественных объеди­не­ний и органов государственной власти и местного самоуправления является направление ими в эти органы коллективных обра­щений граждан. Последнее обстоятельство представляется принципиальным. Речь идёт не о решениях руководящих органов этих объ­еди­нений, которые также могут быть направлены в те или иные властные органы, а именно о коллективных обращениях граждан - членов данного объединения.

Дело в том, что право на обращения является субъективным правом граждан и их объединений, но оно не может подменяться решениями руководящих ор­ганов общественных объединений, каким бы демо­кратическим путём они не были сформированы.

В связи с рассматриваемым вопросом представляется необхо­димым обратить внимание на проблему направления гражданами об­ращений в общественные объединения. Сегодня функции государственных органов, органов местного само­управления и общественных объединений строго разграничены. Поэтому на­правление гражданами обращений в общественные объеди­нения носит не пуб­лично-правовой, а корпоративный характер. Естественно, что общественные объединения не вправе разрешать по существу те или иные жалобы и предло­жения, связанные с деятельностью государственных органов и органов мест­ного самоуправле­ния.

Следующее конституционное право граждан, входящее в группу политиче­ских, - это право собираться мирно, без оружия, прово­дить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование¹. Смысл этого субъективного права состоит в том, что граждане участвуют в публичном меро­приятии с целью привлечь внимание властей к какому-то общественно значи­мому вопросу, оказать на них давление. Вместе с тем, ответной реакцией тех органов, на которые призвана воздействовать та или иная акция, должно быть решение, удовлетворяющее или не удовлетворяющее требования манифестан­тов. Это решение должно приниматься не на основе анализа выступлений на митинге или транспарантов демонстрации, а на основании какого-то обраще­ния, принятого в ходе публичного мероприятия или заранее подготовленного его органи­заторами и переданного полномочному органу. Таким образом, пра­во на обращения является важнейшей составной частью права граж­дан на мирные собрания, придающей публичному мероприятию завер­шённый, общественно значимый характер.

1.2. Основные принципы работы с обращениями граждан в РФ

Как известно, принципы - это руководящие начала, лежащие в основе меха­низма правового регулирования тех или иных общест­венных отношений. Есте­ственно, что большинство правовых принци­пов, регламентирующих поведение человека в обществе, закреплено Конституцией страны.

В частности, одним из принципов, лежащих в основе данного института, должен быть принцип всеобщности. Смысл этого принци­па состоит в опреде­лении субъекта права обращения. Если говорить о политическом характере права на обращения, то его субъектами могут быть только граждане РФ. Такой подход означает лишение нахо­дящихся на территории России иностранцев права обжаловать действия её должностных лиц.

В этой связи нельзя не поддержать подход авторов проекта Федерального за­кона «Об обращениях граждан», распространяющих это право на «иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Феде­рации», хотя вполне естественно, что право на обращение последних должно быть несколько ограничено. В частности, лица, не являющиеся гражданами России, не должны вносить предложения и подавать петиции, т.к. участие в управлении государством - право и прерогатива граждан этого государства.

Таким образом, принцип всеобщности означает, что любое фи­зическое лицо в соответствии с Российским законодательством об­ладает правом на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, за исключением случаев, установленных законом и нормами международного права. Эти изъя­тия касаются тех обращений, которые носят политический характер, субъек­тами которых выступают исключительно граждане РФ, или противоречат меж­дународно-правовым обязательствам РФ.

Следующий принцип - это принцип свободы подачи обращений. Смысл его состоит в том, что субъекты права обращений вправе направить в государст­венные органы и органы местного самоуправ­ления любые по содержанию об­ращения, кроме прямо нарушающих за­кон. Иными словами, в компетентные органы могут быть направлены любые жалобы, любые обращения, любые заяв­ления и петиции, не противоречащие действующему законодательству. А в от­ношении гражданской инициативы, направленной в федеральный Парламент, должно действовать единственное ограничение - не противоречие Конституции РФ.

Здесь возникает новая проблема: в случае подачи жалобы, на ком должно ле­жать бремя доказывания вины? Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» гласит, что жалоба гражда­нина, направленная в суд, рассматривается судом по правилам гражданского судопроиз­водства (ст.6). Это означает, что вина ответчика презюмируется. Ис­тец даже, в соответствии с Законом, не обязан формули­ровать точно, какая пра­вовая норма, с его точки зрения, наруше­на. Федеральный конституционный за­кон «О Конституционном Суде Российской Федерации», наоборот, требует от лица, направившего в суд запрос или жалобу, не только точно сослаться на на­рушен­ный Закон, но и приложить его текст к жалобе.

Ещё один принцип – принцип равноправия. Принцип равнопра­вия в данном случае имеет две стороны. Первая - равноправие граждан в части реализации права на обращения в государствен­ные органы и органы местного самоуправления. Здесь имеет место пря­мое дей­ствие статьи 19 Конституции РФ, устанавливающей равенс­тво граждан перед законом и судом, и задача законодателя сво­дится лишь к обеспечению в теку­щем законодательстве, регламен­тирующем порядок реализации права граждан на обращения, реали­зации гарантий этого принципа.

А вот вторая сторона действия этого принципа не столь очевидна. Речь идёт о равноправии сторон: истца и ответчика в суде, заявителя и виновного должно­стного лица в процессе административного производства по жалобе. Дело в том, что гражданин в со­ответствии со статьёй 45 Конституции РФ вправе обжа­ловать дейс­твия любого государственного органа, органа местного самоуправ­ления или их должностного лица в административном порядке. Это означает, что, в конечном счёте, ответчиком по жалобе граждани­на оказывается государ­ство, поскольку оно не только обязано на­казать виновное лицо, но и восстано­вить нарушенное право граж­данина, в том числе - и путём материальной ком­пенсации понесён­ного им ущерба.

Равно­правие сторон должно быть обеспечено как в услови­ях судебного, так и административного порядка разрешения жало­бы. В этой связи возникает необ­ходимость нормативного закрепле­ния ещё одного принципа реализации права граждан на обращения - принципа гласности.

На сегодняшний день данный принцип, пришедший в государс­твенное (конституционное) право из политической сферы, не имеет чётко определён­ного содержания, но в отношении реализации права на обращения он может означать открытость процесса рассмотрения обращения, с участием заинтере­сованного лица (лиц) - субъектов конкретного обращения и их законных пред­ставителей.

Итак, подводя итог сказанному можно прийти к следующим вы­водaм. Право­вой механизм реализации права граждан на обращения в органы государствен­ной власти и местного самоуправления дол­жен быть основан на следующих принципах (смысл некоторых из них мы постарались раскрыть выше): всеоб­щего права на об­ращения, свободы подачи обращений, равноправия и равной ответс­твенности гражданина и государства, гласности разбирательства, объек­тивности, подведомственности обращений, комплексном подхо­де к рассмотре­нию, законности всего порядка работы с обращения­ми граждан.

Перечисленные принципы имеют ряд особенностей, учитывающих специ­фику регулируемых правоотношений, и самостоятельное содержание. В частно­сти:

1. Принцип всеобщего права на обращения означает, что лю­бое физическое лицо обладает в соответствии с российским зако­нодательством правом на об­ращения в государственные органы и органы местного самоуправления, за ис­ключением случаев, уста­новленных законом (требующих наличия российского гражданства) и нормами международного права.

2. Принцип свободы направления обращений означает, что субъекты права на обращения вправе направлять в государственные органы и органы местного са­моуправления любые по содержанию об­ращения, кроме прямо нарушающих закон.

3. Принцип равноправия означает, что любой человек, неза­висимо от граж­данства, законности нахождения на территории РФ, социального происхожде­ния, пола, национальности, возраста и иных социальных признаков, вправе на­правлять обращения в органы государственной власти и местного самоуправле­ния. Равноправие сторон должно соблюдаться в процессе всех видов разбира­тельства обращений граждан.

4. Принцип равной ответственности должностного лица за действия и реше­ния, нарушающие права, свободы и законные инте­ресы человека, и инициатора обращения за сообщение заведомо ложных или искажённых сведений. При этом сбор доказательств за­конности тех или иных действий должен быть воз­ложен на орган, занимающийся рассмотрением обращения гражданина.

5. Принцип гласности означает открытость процесса рассмотрения обраще­ний, участие в нём заинтересованного лица (лиц) - субъектов конкретного об­ращения, и их законных представителей. Разбирательству должны подлежать все без исключения обра­щения граждан,- в том числе - анонимные. Законода­тельно должны быть установлены гарантии безопасности граждан - инициато­ров обращения, а также неразглашения сведений об их личной жизни, ставших известными в ходе рассмотрения обращения. В случае вы­явления в обращении сведений клеветнического характера, орган, рассматривающий обращение, обя­зан передать материалы проверки компетентным правоохранительным орга­нам для возбуждения уголов­ного дела по факту клеветы.

6. Принцип объективности рассмотрения означает, что сведе­ния, сообщённые гражданином в устном или письменном обращении, должны быть подвергнуты объективному, непредвзятому анализу, который, в свою очередь, должен быть положен в основу принимае­мого по содержанию обращения решения.

7. Принцип подведомственности означает, что рассмотрение обращения дол­жен производить тот орган, в чью компетенцию вхо­дит разрешение по существу вопроса, поставленного в обращении. При этом гражданин не обязан знать кон­кретную компетенцию госу­дарственных органов. Обращения направленные не по адресу подле­жат пересылки компетентному в данном вопросе органу.

8. Принцип комплексного подхода обеспечивает единую мето­дику и методо­логию в работе с обращениями граждан, а также ко­ординацию деятельности органов, их рассматривающих, контроль за их работой.

9. Принцип законности означает, что должна быть разработа­на система Зако­нов, регламентирующих порядок обращения граждан в органы всех ветвей вла­сти: судебной, исполнительной, законо­дательной. Все процедуры, связанные с реализацией всех этапов осуществления права граждан на обращения, должны быть основаны на требованиях Конституции и Закона.

1.3. Особенности правового регулирования рассмотрения обращений граждан в административном порядке

Несмотря на наличие института судебного обжалования действий и решений должностных лиц, административный порядок рассмотрения жалоб граждан остаётся главным каналом их разреше­ния. Собственно говоря, в данной работе исследуется именно он. К тому же, если для разрешения жалобы по существу есть альтернатива, то иные формы обращений граждан могут быть рассмотрены исключительно в административном порядке.

В настоящее время в стране действует множество ве­домственных подзаконных нормативно-правовых актов, регламентирующих по­рядок рассмотрения обращений граждан в тех или иных государственных ор­ганах страны. Единственным общегосу­дарственным актом, действующим в этой сфере общественных отно­шений, является безнадёжно устаревший Указ Президиума Верховно­го Совета СССР от 12 апреля 1968 г. "О порядке рассмот­ре­ния предложений, заявлений и жалоб граждан".

Говоря о нормативно-правовом регулировании административ­ного порядка реализации права граждан на обращения, необходимо выяснить какие правовые акты должны обеспечивать решение данной задачи. Для этого, прежде всего, не­обходимо ответить на вопрос об адресате этих обращений.

Статья 33 Конституции РФ закрепляет право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуаль­ные и коллективные обра­щения в государственные органы и органы местного самоуправления. То есть, имеются ввиду обращения граждан в государственные органы всех ветвей вла­сти: законодатель­ные, исполнительные и судебные, а также представительные и ис­полнительные органы местного самоуправления.

К нормативно-правовым актам Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нару­шающих права и свобо­ды граждан", регламентирующим порядок реа­лизации права граждан на обращения на федеральном уровне, необ­ходимо добавить закон (а в соответ­ствии со статьёй 55 Конститу­ции РФ это должен быть акт не ниже федераль­ного закона), кото­рый бы устанавливал порядок подачи, рассмотрения и разре­шения обращений граждан в органах исполнительной власти государствен­ного и муниципального уровня.

Федеральный закон данного вида, в соответс­твии с Конституцией РФ, должен регламентировать только порядок обращения граждан в исполнитель­ные органы государственной власти и местного самоуправления. И эта его функция должна получить отражение в его названии.

Что касается структуры Закона, то по моему мнению, он должен включать в себя три основных раздела: о направлении обращения в полномочный орган; о порядке рассмотрения обращения; о порядке разрешения вопроса по существу обращения.

Что касается направления обращения. Граж­данин не обязан подробно знать компетенцию каждо­го из государственных и муниципальных органов. Следовательно, он вправе самостоятельно определить орган, в который он обраща­ется. В случае письменного обращения, оно может быть направлено по почте или лично передано гражданином в канцелярию или приём­ную того органа, в который он обращается. Каких-либо особых требова­ний к письменному обращению, кроме наличия сведений об авторе и адреса, по которому должен быть направлен ответ, закон предъявлять не должен. Содер­жание обращения должно излагаться гражданином в произвольной, им самим избранной форме. Представление доказательств не должно быть обязанностью субъекта обращения. Отсутствие в обра­щении доказательств не может рассмат­риваться как основание для оставления обращения без рассмотрения. Однако, очевидно, что сообщение в обращении необходимых сведений об излагаемых фак­тах, значительно упрощает процесс их проверки. Поэтому предос­тавляя гражданину право самому определить форму обращения и её содержание, Закон всё же должен ориентировать его на желатель­ность сообщения возможно боль­шего числа объективных сведений о сообщаемых им фактах.

При направлении письменного обращения не по адресу, оно должно быть пе­реслано в компетентный орган с уведомлением об этом автора (авторов) обра­щения.

Что касается личного обращения гражданина в орган госу­дарственной власти или местного самоуправления, то оно должно производиться в установленные часы приёма, а сведения, сообщае­мые гражданином, должны быть зафиксиро­ваны должностным лицом, к которому он обращается в той форме делопроиз­водства, которая установлена законом или подзаконным актом в отношении конкрет­ного органа. В случае личного обращения гражданина в орган, к компе­тенции которого не относится рассмотрение конкретного обращения, ему должно быть дано разъяснение, в какой орган он должен обратить, место его расположения и часы приёма. При этом сам факт обращения гражданина дол­жен быть зарегистрирован в ус­тановленном порядке на случай судебного обжа­лования действий должностного лица, принимавшего обращение.

Следующий раздел федерального закона должен быть посвящён регламента­ции порядка рассмотрения обращений граждан. На сегод­няшний день он опре­деляется различного рода ведомственными ак­тами, учитывающими специфику деятельности того или иного органа государственной власти или местного са­моуправления. Не следует отрицать необходимость существования подобных актов, однако, роль федерального закона на этом этапе работы с обраще­ниями граждан состоит в установлении общих требований к порядку их рассмотрения.

Конечно, рассмотрение обращений каждого вида: предложений, заявлений, жалоб и прочих имеет свою специфику. Но вместе с тем, специфика процедуры рассмотрения отдельных видов обращений не озна­чает умаления или отрицания общих принципов работы с обращениями: всеоб­щего права на об­ращения, свободы подачи обращений, равноправия и пр. По­этому, Закон, с учётом специфики рассмотрения обращений каждого вида, дол­жен всё же установить общие принципы этого порядка, которые затем могут уточняться как этим Законом, так и иными, в том числе и подзаконными, и ве­домственными, актами применительно к отдельным видам обраще­ний граждан.

Объектив­ность рассмотрения. На это направлен запрет нап­равления обращения лицу, действия которого обжалуются. Но это не исключает возможности приглаше­ния обеих сторон: жалобщика и лица, чьи действия обжалуются, для объектив­ного рассмотрения представленных ими аргументов.

Конечно, жалоба относится к той категории обращений граж­дан, которые в наибольшей степени требуют объективности рассмотрения. Однако, это не оз­начает, что, скажем, ходатайство или предложение не требуют объективного подхода к анализу их содер­жания. В частности, предложение, направленное на улучшение ра­боты какого-либо государственного или муниципального органа, может содержать в себе сведения, которые могут в какой-то мере противоре­чить частным интересам работающих в нём сотрудников. Одной из гарантий объективного рассмотрения подобного обращения может стать направление его вышестоящему органу государственной власти или местного самоуправления. Гораздо в большей степе­ни объективности рассмотрения предложения гражданина может спо­собствовать, если его адресатом станет независимый орган влас­ти. В сис­теме государственных органов на сегодняшний день - это прокуратура, органы внутренних дел, Контрольное Управление при Президенте и др. правоохрани­тельные органы. Однако, специфика их работы состоит в том, что они рассмат­ривают обращения граж­дан по существу, если в них речь идёт о прямом нару­шении зако­на. Если же закон не нарушен, то обращение гражданина не имеет к ним прямого отношения. Таким образом, вновь возникает проблема создания единой системы органов, обеспечивающих объективное рассмотрение обраще­ний граждан².

Нормативная база работы с обращениями граждан - это, прежде всего ведомственные акты, свои в каждом органе власти, при том во многом разли­чающиеся. Поэтому на сегодняшний день единственный способ понять меха­низм регулирования работы с обращениями граждан в федеральных органах исполнительной власти (т.к. в данной работе рассматриваем только их) - это изучение их практики.

ГЛАВА 2. Особенности работы с обращениями граждан в федеральных органах ис­полнительной власти

В отсутствие единого нормативного акта, регулирующего работу с обраще­ниями граждан на федеральном уровне, каждый орган, каждое министерство и ведомство по-своему организует её. Таким образом, различные министерства и ведомства, особенно те, которым приходится работать с особенно мощными потоками обращений, накопили огромный опыт работы и создали богатый нор­мативный материал в виде внутренних ведомственных актов, регламентирую­щих работу соответствующих подразделений. Этот опыт просто необходимо внимательно изучить и использовать при создании Федерального закона «Об обращениях граждан».

2.1. Поступление обращений и их регистрация

Работа с обращением, поступившим в ведомство, начинается с его получения и регистрации. Как известно, только зарегистрированные обращения получают юридическую силу и течение сроков рассмотрения начинается с момента реги­страции. Уже на стадии получения возникает целый ряд сложностей и проце­дурных вопросов. Проще всего с этим обстоит дело в Администрации Прези­дента РФ - Управление располагает собственным Экспедиционным отделом, получающим направленные в адрес Президента или Администрации письма непосредственно с почты. Там же производится первичная техническая обра­ботка писем (вскрытие конвертов, разворачивание, подкалывание сопроводи­тельных карточек и т.п.). В Аппарате Правительства РФ Экспедиционный отдел один, в составе Управления делопроизводства и архива и вся почта Правитель­ства поступает туда, уже оттуда письма граждан передаются в Отдел. В Мини­стерстве юстиции РФ работники Отдела писем и приёма граждан принимают почту из экспедиции сами и сами же производят первоначальную техническую обработку, что сильно замедляет работу. Устные обращения принимаются на личном приёме (а в Администрации Президента РФ также по телефону), содер­жание обращения записывается сотрудником, ведущим приём, в специальную форму, затем оно проходит так же как и письменное, то же самое проделыва­ется с письменными обращениями, поданными на личном приёме. В Админи­страции Президента РФ (с 1999 г.) и Аппарате Правительства РФ (с 7 февраля 2001 г.) также принимаются письменные обращения, поступившие по элек­тронной почте. Такие обращения распечатываются и дальше с ними работают так же, как и с прочими.

Регистрация писем производится во всех рассматриваемых органах одина­ково - сотрудник изучает текст и заносит в особую форму (регистрационную карточку) личные данные заявителя (имя, фамилию, адрес), дату отправки и по­ступления обращения, повторность, тематику обращения. Тематика обраще­ния выбирается из списка возможных тем. Такой список - классификатор в ка­ждом органе свой, что делает практически невозможным централизованный учёт обращений граждан. Также особо отмечается в регистрационной кар­точке, если обращение поступило из Федерального Собрания, Генеральной Прокуратуры, (в федеральных министерствах и ведомствах также из Админист­рации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ). Надо отметить, что в эти классификаторы содержат в основном только тематические разделы, а класси­фикаций по содержанию там нет. Это означает, что невозможно учитывать ко­личество поступивших жалоб, заявлений, ходатайств и т.п. Правда, в Админи­страции Президента РФ с 1999 г., в Аппарате Правительства РФ с 2000 г., а в Министерстве юстиции РФ - с 1 января 2002 отдельно учитываются предложе­ния по совершенствованию законодательства и предложения по совершенство­ванию работы гос. управления. Регистрационная карточка сохраняется и в дальнейшем все “перемещения” обращения фиксируются в ней, что позволяет отслеживать их перемещения, выявлять многократность обращения, в любой момент дать гражданину справку о ходе рассмотрения его обращения.

В Адми­нистрации Президента РФ и Аппарате Правительства РФ используются элек­тронные регистрационные карточки, в Министерстве юстиции РФ на электрон­ную регистрацию перешли только с 1 января 2001 г., до этого применялись бу­мажные регистрационные карточки. Рассматриваемые нами органы обладают единой внутренней компьютерной сетью, в результате чего база данных в каж­дом ведомстве единая; таким образом можно получить информацию об обра­щении с любого компьютера, независимо от того, на каком компьютере оно было зарегистрировано. Переход на электронную регистрацию значительно уп­ростил работу с обращениями - достаточно нажать несколько кнопок и появля­ется полная информация об обращении и его прохождении. С появлением элек­тронной системы регистрации гражданин может позвонить в справочную соот­ветствующего органа и ему ответят, как проходит рассмотрение его обращения.

Это позволяет устранить последствия возможных неувязок на почте. Проблема здесь пока только в одном - разные федеральные органы исполнительной вла­сти, не говоря уж о других ветвях, или о региональных органах госвласти и ор­ганах местного самоуправления (подавляющее большинство их вообще не имеют электронной системы) пользуются разными базами данных по обраще­ниям граждан. Так, в Администрации Президента РФ (с 2000 г.) и Министер­стве юстиции РФ (с 1 января 2002 г.) используется программа «Федеральная база данных “Обращения граждан”» (ФБД) под ОС «Windows», а в Аппарате Правительства РФ - своя собственная база данных под ОС «MS-DOS». Это де­лает невозможным обмен данными по обращениям между различными орга­нами.

2.2. Организация личного приёма граждан

Особо следует сказать об организации личного приёма граждан. Личный приём делится на две категории - общий и специальный. Общий приём прово­дится в приёмной соответствующего органа особым сотрудником ежедневно. Специальный приём проводят должностные лица по предварительной записи. Личный приём, как общий, так и специальный, во всех изученных нами феде­ральных органах исполнительной власти организован приблизительно одина­ково, различия в основном чисто технические, не имеющие значения для дан­ного исследования. Общий приём проводится ежедневно в специальных поме­щениях. Жалобы, просьбы и т.п., изложенные гражданином в устной форме фиксируются в особой «карточке личного приёма», которая затем проходит ту же процедуру рассмотрения, что и письменное обращение. Если гражданин на личном приёме подаёт письменное обращение, оно регистрируется специали­стом, ведущим приём и затем также проходит общую процедуру. Поэтому лич­ный приём, по большому счёту, никаких преимуществ не даёт, разве только заявитель менее зависим от работы почты - обращение регистрируется в его присутствии. Здесь весьма интересен пример Министерства юстиции РФ - там все обращения, поданные на личном приёме, ставятся на контроль, что на сего­дняшний день является единственной более-менее весомой гарантией их свое­временного и положительного разрешения. Подобная практика существует и в Администрации Президента РФ, но в действующих там рекомендациях первоочерёдность рассмотрения и постановка на контроль обращений с личного приёма дополнена формулировкой «как правило». Кстати сказать, это, видимо, действует на людей - в приёмную Минюста обращается всё больше людей, что видно на представленной диаграмме, в то время как в иных органах количество обратившихся в приёмную граждан стабильно.

Что касается специального приёма, то он проходит в две стадии. На первой стадии обращение принимается от гражданина на общем приёме и затем, если обращение сочтут важным и весомым, заявителя запишут на приём к должно­стному лицу, ответственного за разрешение его проблемы. Здесь важно отме­тить, что решение об этом принимает специалист, ведущий приём, т.е. чинов­ник очень невысокого ранга. Только на приём к высшим должностным лицам (Руководителю Администрации Президента РФ, его заместителям, Заместите­лям Председателя Правительства РФ) можно попасть после дополнительных согласований с начальником подразделения по работе с обращениями и секре­тариатом соответствующего должностного лица. При этом каких-либо норма­тивно закреплённых критериев “важности” и “весомости” проблем не сущест­вует (подобные критерии, оформленные в виде методических рекомендаций для специалистов приёмной есть в Администрации Президента РФ³, но ознако­миться с ними не удалось). Приём проводится должностными лицами по заранее утверждённому графику, который готовят совместно подразделения по работе с обращениями граждан и секретариаты (или помощники) этих должно­стных лиц. В Администрации Президента РФ приём ведут Руководитель Адми­нистрации, его заместители, руководители структурных подразделений; в Ап­парате Правительства РФ - федеральные министры и Заместители Председателя Правительства; в Министерстве юстиции РФ - заместители министра и руково­дители структурных подразделений. Кстати, попасть на приём к Министру юс­тиции через приёмную министерства практически невозможно, но через приём­ную Правительства не так сложно (он принимает граждан как член Правитель­ства не реже 2 раз в год). Высшие руководители страны - Президент и Предсе­датель Правительства приёма граждан не ведут. Хотя были случаи, когда Пре­зидент принимал граждан в своём кремлёвском кабинете, но они носили эпизо­дический характер и никак не были регламентированы. В целом приём граждан высшими должностными лицами ведётся достаточно активно, что видно из представленной таблицы.

2.3. Организация рассмотрения обращений и контроля за ним

Рассмотрение обращений – «вершина» работы с обращениями. Рассмотрение как таковое осуществляется структурными подразделениями и должностными лицами в соответствии с их компетенцией. Распределение обращений граждан по компетенции также лежит на сотрудниках подразделения, работающего с обращениями. Если в Управлении Президента РФ по работе с обращениями граждан первичное рассмотрение обращения и дальнейшая передача для рас­смотрения по компетенции осуществляются в отделе писем (в то время как ре­гистрация - в другом), то и в Аппарате Правительства РФ, и в Министерстве юстиции РФ первичное рассмотрение осуществляет тот же сотрудник, что и принял обращение. Существенной проблемой здесь является распределение об­ращений по компетенции, по сути неотделимая от проблемы компетенции федеральных органов исполнительной власти вообще. И если с компетенцией министерств и ведомств, а также их структурных подразделений ещё как-то возможно разобраться (для удобства во всех подразделениях, работающих с об­ращениями граждан имеются специальные таблицы, где указаны сферы ответ­ственности различных структурных подразделений), то с разграничением ком­петенции федеральных министерств и аналогичных по сферам ответственности подразделений Аппарата Правительства РФ и Администрации Президента РФ ничего не понятно. Поступающие в эти органы обращения распределяются со­трудниками отделов писем исходя опять-таки из “важности” и “весомости”: бо­лее “весомые” обращения направляются в структурные подразделения, менее “весомые” - в иные органы. Однако “весомость” устанавливается на основании весьма размытых критериев, нигде документально не зафиксированных. Так, в Аппарате Правительства РФ в департаменты Аппарата направляются обраще­ния, имеющие “фундаментальный характер”⁴ либо те, в которых обжалуются действия федеральных министерств и ведомств. “Особо важные” обращения направля­ются для ознакомления руководителям соответствующих департаментов, и при их согласии передаются в секретариаты Председателя Правительства или его Заместителей для доклада. В Министерстве юстиции РФ с распределением об­ращений по компетенции проще - явно не относящиеся к компетенции Мини­стерства пересылаются в иные органы власти, прочие распределяются по струк­турным подразделениям Министерства. Обращения, имеющие “особое значение” (чётких критериев опять-таки нет) докладываются Руководителю де­партамента делопроизводства и он докладывает их одному из Заместителей Министра или (по согласованию с аппаратом министра) самому Министру. Как обыкновенно распределяются на рассмотрение обращение граждан в рассмат­риваемых нами структурах, видно на представленных диаграммах.

На этих диаграммах⁵ видно, что в Администрации Президента РФ, очевидно, предпочитают больше обращений рассматривать самостоятельно. Особенно удивляет высокая доля обращений, рассмотренных руководством (Руководителем Администрации и его заместителями). В Правительстве эта доля намного ниже. В Министерстве юстиции РФ доля обращений, не относя­щихся к его компетенции только 10%. Однако это вполне понятно. Админист­рация Президента и Правительство в понимании большинства людей - это уни­версальные органы, способные решить любую проблему, а в Минюст в основ­ном обращаются те, кто знает, чем министерство занимается. Поэтому доля “чужих” обращений в 10% для отраслевого министерства высока и свидетель­ствует о правовой неграмотности многих граждан⁶.

После рассмотрения обращения в соответствующем структурном подразде­лении оно либо спускается “вниз” в порядке подчинённости, либо по нему при­нимается решение и даётся соответствующее поручение. Завершением рассмот­рения обращения является ответ заявителю. В Администрации Прези­дента РФ технические возможности позволяют Управлению по работе с обра­щениями давать заявителю сразу два ответа: о получении письма (независимо от результатов рассмотрения) и об итогах его рассмотрения. В Аппарате Прави­тельства РФ и Министерстве юстиции РФ отделы по работе с обращениями заявителю отвечают только в случае отправки его обращения в другой орган. Ответ об итогах рассмотрения направляет уже то подразделение, в котором не­посредственно принималось решение. Были случаи, когда обращения доклады­вались Председателю Правительства и заявителям после этого направлялся от­вет за его подписью. Однако все подобные процедуры нигде и никак не регла­ментированы, они основаны исключительно на обычаях и традициях.

Поскольку обращения рассматриваются в разных подразделениях, часто и в других органах, проконтролировать их рассмотрение крайне сложно. Отслежи­ваются только так называемые “контрольные” обращения. По контрольным об­ращениям рассматривающие их подразделения или органы обязаны сообщать о ходе рассмотрения и принятых решениях непосредственно в соответствующее подразделение по работе с обращениями граждан. Уже оно отвечает заявителю о принятом решении и только после этого контрольное производство прекраща­ется, а материалы по обращению сдаются в архив. В составе Управле­ния Президента существует особый отдел контроля, в Аппарате Правительства РФ и Министерстве юстиции РФ контроль осуществляют те же сотрудники, что читали обращение и направили его на рассмотрение в соответствующий орган. Постановка на контроль осуществляется по решению сотрудника первона­чально рассмотревшего обращение. Критерии, по которым обращение ставится на контроль опять же весьма туманны и не закреплены в нормативных докумен­тах. В Администрации Президента РФ таким критерием считается «законность требований автора»⁷. В Аппарате Правительства РФ существует должностная инструкция работника группы контроля⁸, в которой предписыва­ется ставить на контроль обращения, содержащие факты конкретных наруше­ний их законных прав и интересов, предложения или замечания, направленные на устранение недостатков в работе органов государственного управления, све­дения, необходимые для проведения информационно-аналитической работы, а также повторные обращения. Очевидно, что эти критерии отличаются крайней неопределённостью. Исходя из них, можно ставить на контроль практически все обращения, а можно не ставить ни одного. А ведь контроль вышестоящего ор­гана на сегодняшний день - единственная весомая гарантия того, что обраще­ние гражданина будет рассмотрено своевременно и с должным вниманием. По­этому необходимо закрепить (возможно, даже законодательно, чёткие критерии постановки обращений на контроль). В Министерстве юстиции РФ (как и в дру­гих федеральных министерствах и ведомствах) на контроль ставятся помимо указанных выше “важных” обращений, обращения, поступившие из Федераль­ного Собрания, Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ. Отсюда вытекает, что для граждан выгодно направлять обращения не прямо в министерство, а сначала в Администрацию Президента РФ или в Правительство - потеря времени компенсируется тем, что обращение будет поставлено на кон­троль, а, значит, будет быстрее рассмотрено. Подобная практика весьма вредна, поскольку побуждает граждан писать “наверх”, и одновременно снижает каче­ство работы с обращениями, поступившими прямо в министерство, т.к. сотруд­ники отдела писем вынуждены заниматься контролем и теряют на этом немало времени.

Так что туманность и размытость критериев “важности” обращений создаёт серьёзные препятствия в рассмотрении обращений и тормозит производство по ним. Однако, сколь ни широки возможности для постановки на контроль лю­бого обращения, технические возможности ставят этому предел. Кроме того, порядок, по которому контроль осуществляют в основном те же сотрудники, что и поставили на контроль обращение (только в Управлении Президента РФ по работе с обращениями есть специальный отдел контроля) побуждают их к тому, чтобы ставить на контроль как можно меньше обращений, дабы не созда­вать себе лишней работы. Поэтому доля контрольных обращений в общем оста­ётся низкой⁹. Однако следует отметить, что сам контроль организован хорошо. Так, в Аппарате Пра­вительства РФ сотрудники, осуществляющие контроль за рассмотрением обра­щений справляются о ходе рассмотрения каждые две недели. В Министерстве юстиции РФ технические возможности не позволяют столь плотно контролиро­вать рассмотрение обращений, особенно направленных в регионы. Кроме того, очень часто на контроль ставятся обращения, разрешение которых находится в компетенции органов госвласти субъекта РФ или органов местного самоуправ­ления. В таких случаях контролирующий орган ничего приказывать не может и никаких санкций применить не в силах. Единственное средство контроля - по­стоянно “обстреливать” рассматривающий обращение орган запросами о ходе его рассмотрения. Так, поступившее в январе этого года Правительство обра­щение было поставлено на контроль и переправлено по компетенции в Адми­нистрацию Корякского АО; вплоть до апреля месяца каждые две недели Отдел по работе с обращениями Аппарата Правительства РФ направлял туда запросы о ходе рассмотрения и все они оставались без ответа. Ничего вразумительного не ответили и на телефонные звонки. Однако применить какие-либо меры ответственности к корякским чиновникам Правительство не может.

По итогам рассмотрения обращения рассматривавший его орган (должностное лицо) принимает решение и направляет ответ заявителю; в слу­чаях с контрольными обращениями заявителю направляются 2 ответа: от рас­смотревшего и от контролирующего органа. В случае, если заявитель не согла­сен с ответом, он может обжаловать его в вышестоящую инстанцию, либо в суд.

Следует отметить, что окончательные решения по обращениям (будь то поло­жительные решения или отказы) принимаются относительно редко. Значи­тельно чаще по обращениям принимаются неопределённые решения, либо зая­вителю сообщают что «меры приняты», но на деле ничего не меняется, либо (в основном в случаях пересылки заявлений из федеральных органов в регионы или в органы местного самоуправления) обращение вообще «повисает» и не рассматривается в течение долгого времени. Наглядно это представлено на диаграммах¹⁰:

На этих диаграммах ясно видно, что доля положительных решений почти всегда больше доли отказов, но вместе с тем сумма положительных решений и отказов существенно меньше даже 50%. Следовательно, больше всего обраще­ний «зависают», рассматриваются с нарушением сроков или не рассматрива­ются вовсе. Хотя в основном это происходит с обращениями, переданными в региональные или местные органы власти, доля таких «висячих» обращений высока и в центральном аппарате Минюста, в ос­новном за счёт жалоб на неисполнение судебных решений и бездействие судеб­ных приставов, которые рассматриваются крайне медленно.

2.4. Ведение статистики и аналитической работы

Одним из важнейших направлений деятельности подразделений федеральных органов исполнительной власти, работающих с обращениями граждан является ведение статистики и анализа содержания обращений. Специфика этой дея­тельности состоит в том, что в ней максимально реализуется именно публичный интерес. В сущности, граждане-заявители прямо не нуждаются в том, чтобы их обращения обобщались и на их основе составлялись аналитические записки для доклада высшему руководству. Главная цель гражданина при направлении об­ращения - реализация и/или защита своих прав в каждом конкретном случае, а обобщение и выведение «средних» проблем по обращениям этому никак не способствует. Граждане заинтересованы в том, чтобы их обращения макси­мально быстро и эффективно рассматривались и нарушения столь же быстро устранялись. В аналитической работе по обращениям более всего заинтересо­вана сама власть. Именно в этой работе проявляется та самая «обратная связь», без которой невозможно демократическое государство. Прежде всего, через обращения граждан руководители государства узнают о нуждах и чаяниях населения, «держат руку на пульсе» страны. Одновременно анализ и обобщение проблем, поднятых в обращениях граждан является одной из форм реализации народовластия и дополнительной гарантией защиты прав граждан. Во-первых, поднимая в обращениях опреде­лённые проблемы, предлагая пути их решения, указывая на нарушения и т.п., граждане имеют возможность так или иначе воздействовать на решения, при­нимаемые государственной властью. Разумеется, власть не в состоянии учиты­вать обращения всех и каждого, но множество обращения по одной и той же проблеме способны заставить её не просто принять решение об устранении конкретного нарушения, исправлении конкретного недостатка, но обратить внимание на проблему в масштабах страны. А во-вторых, граждане, подавая жалобы и стремясь обезопасить себя от нарушений своих прав, одновременно способствуют тому, чтобы устранить и причины этих нарушений, дабы они не повторялись в будущем. Если поступила жалоба от одного гражданина, значит, имеет место единичное нарушение, если поступает множество аналогичных жа­лоб, значит имеется серьёзная проблема в масштабах страны или региона. Таким образом, статистико-аналитическая работа по обращениям граждан имеет огромное значение.

Эта работа имеет три основные формы: составление месячных, квартальных и годовых отчётов, составление тематических отчётов и составление территори­альных отчётов. В разных федеральных органах исполнительной власти это ор­ганизовано по-разному, но различия эти носят в основном технический харак­тер.

Месячные, квартальные и годовые отчёты - самая распространённая форма обобщения обращений. В них указываются: общее количество обращений (отдельно указываются коллективные обращения), количество обращений по тематическим разделам, распределение их по компетенции, количество обра­щений из отдельных регионов, иногда - количество обращений от представите­лей различных социальных групп и т.п. Месячные отчёты используются в ос­новном для нужд самого подразделения, для простоты составления кварталь­ных и годовых отчётов. Эти отчёты уже более весомы, их, как правило, докла­дывают руководству. Так, в Минюсте квартальные отчёты по обращениям гра­ждан Руководитель департамента делопроизводства докладывает Первому за­местителю Министра, а годовые - самому Министру. В Правительстве квар­тальные отчёты докладываются Заместителю Председателя Правительства, ку­рирующему социальный блок (т.к. большинство обращений связаны с пробле­мами социальной сферы), а годовые - Председателю Правительства. Кроме того, с января 2001 года Руководитель Администрации Президента РФ и Пред­седатель Правительства РФ ежегодно должны представлять Президенту отчёты о работе с обращениями граждан в Администрации, Правительстве и федераль­ных министерствах.

Тематические отчёты содержат информацию о количестве обращений на оп­ределённую тему за определенный период, их тональности (положительная или отрицательная), социальной принадлежности авторов. Территориальные отчёты содержат общую информацию по количеству и тематике обращений, поступивших из определённого региона (субъекта феде­рации или федерального округа) за какой-либо период. Тематические и территориальные отчёты подготавливаются только по распоряжению руково­дства, как правило, для рабочего совещания, заседания Коллегии министерства или Правительства, либо к визиту кого-либо из высших должностных лиц в ка­кой-нибудь регион. К этим отчётам часто прикладываются копии уже рассмот­ренных ранее обращений.

Повышенное внимание, проявляемое в последнее время к аналитической ра­боте, доказывает, что Президент и исполнительная власть действительно все­рьёз заинтересовались системой «обратной связи». Вся эта информация по неизвестным причинам остаётся закрытой. Так, только отчёты Администрации Президента РФ находятся в открытом дос­тупе¹¹, отчёты Отдела по работе с обращениями граждан Аппарата Правитель­ства РФ и Министерства юстиции РФ носят гриф «ДСП» и потому их даже за­прещено копировать. Что же касается данных об итогах рассмотрения обраще­ний, то их, как правило, не включают в месячные отчёты и везде, кроме Адми­нистрации Президента РФ они практически засекречены.

Заключение

Подводя итог вышеизложенному, можно сделать следующие вы­воды.

Обращения граждан в государственные и общественные органы с предложениями, заявлениями, жалобами – важное средство осуществления и охраны прав личности, расширения связей государственного аппарата с населением, существенный источник информации, необходимой при решении текущих и перспективных вопросов государственной политики, социального и хозяйственного направления, это своеобразный индикатор состояния общественного мнения граждан.

До сего дня не принят ФЗ "Об обращениях граждан", не принят и закон “Об административных процедурах”, в котором тоже следовало бы прописать по крайней мере основные принципы работы с обращениями в органах исполнительной власти. Поэтому необходимо - в первую очередь - активизировать работу в этом направлении, ускорить процесс принятия этих важнейших законов и одновременно дорабатывать их, дабы максимально реализовать тот огромный потенциал, который заложен в институте обращений граждан.

Закон обязывает органы государственной власти и органы местного самоуправления отвечать в рамках их компетенции на обращения граждан по существу поставленных вопросов и в установленные сроки.

При поступлении в орган государственной власти или ОМСУ обращение должно быть обязательно зарегистрировано в течение 3 дней. Если письменное обращение содержит вопросы, не входящие в компетенцию адресата, то оно в семидневный срок с момента регистрации направляется в соответствующий орган или компетентному должностному лицу. При этом гражданин должен быть уведомлен о переадресации его обращения. Исключение составляют обращения, адрес которых не поддается прочтению.

Следует отметить, что Законом предусмотрено право гражданина на основании судебного решения возместить убытки и компенсировать моральный вред, причиненные незаконными действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения.