Муниципальная собственность

Содержание:

Введение

Актуальность работы состоит в том, что собственность существовала и будет существовать. Однако она не всегда была одинаковой и зависела от типа собственности. Формы собственности могут быть различными, меняющимися с развитием человеческого общества, с переходом от одной общественно-экономической формации к другой. В каждой формации существует тип собственности, который определяет основу данного общества, характер всех других форм собственности, существующих в данном же обществе. Речь может идти о двух типах собственности: обобществленном и индивидуальном. Эта классификация основана на признаке уровня (степени) обобществления средств производства и позволяет в экономическом смысле различать исторически определенные типы присвоения: общественный и индивидуальный. В первом случае присвоение вещей осуществляется обществом в целом или определенной социальной группой лиц, а во втором - отдельным индивидуальным лицом.

Целью настоящей работы является рассмотрение муниципального имущества: вопросы формирования, управления и использования.

1. Понятие муниципальной собственности

Муниципальная собственность - это общественные отношения по поводу принадлежности имущества небольшим территориально обособленным коллективам, наделенным государством способностью решать вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности входящих в состав данных коллективов граждан.

Возникает вопрос, какие же отличительные черты ему присущи.

Во-первых, владение, пользование, распоряжение имуществом, относящимся к муниципальной собственности, является полномочием органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Как отмечает Ю.А. Тихомиров, "ученые-юристы рассматривают полномочие органа как права, которые он обязан реализовать при соответствующих обстоятельствах... И в этом смысле понятие "полномочие субъекта" точнее отражает органическое единство возложенных на него прав и обязанностей" . Этот вывод применительно к местному самоуправлению следует также из определения местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Данный вывод показывает, что местное самоуправление обязано использовать все свои возможности для решения вопросов жизнедеятельности населения, в том числе осуществлять в этих целях право муниципальной собственности. Таким образом, осуществление права муниципальной собственности, которое и состоит в осуществлении правомочий владения, пользования и распоряжения, не только право, но и обязанность местного самоуправления.

Во-вторых, вся деятельность органов местного самоуправления должна быть направлена на решение вопросов местного значения. Это также следует из вышеприведенного определения местного самоуправления, которое имеет строго определенное целевое назначение - решение вопросов местного значения. Соответственно все средства, которые имеются в распоряжении, в том числе право собственности, должны использоваться для достижения данной цели. Еще одним подтверждением этого непреложного факта является ст. 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", устанавливающая исчерпывающий перечень видов имущества, которые могут находиться в собственности муниципальных образований. Как следует из ч. 1 ст. 50 указанного Федерального закона, в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для решения установленных данным Федеральным законом вопросов местного значения; имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования; имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения. Частью 5 ст. 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" предусмотрено, что в случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений либо не относящееся к видам имущества, необходимого для решения вопросов местного значения, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. аким образом, на праве собственности у муниципальных образований может находиться только имущество, предназначенное для решения задач местного самоуправления.

Учитывая, что:

1) решение вопросов, не являющихся вопросами местного значения и не переданных муниципальным образованиям федеральными законами и законами субъектов РФ, - право, а не обязанность местного самоуправления;

2) осуществление делегированных государственных полномочий в силу ст. 19 указанного Федерального закона - исключительный случай;

3) обеспечение деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений связано с решением вопросов местного значения, основная обязанность органов местного самоуправления - решение вопросов местного значения. Соответственно и право муниципальной собственности предназначено для решения вопросов местного значения муниципальных образований.

В-третьих, возможности, которые предоставляет право муниципальной собственности муниципальных образований, отличаются от возможностей, которые предоставляет право частной собственности.

Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью

Содержание субъективного права собственности традиционно описывается

в гражданском праве с помощью триады правомочий - владения, пользования и распоряжения. Об этом говорится и в Конституции РФ (ст. 130), и в ГК РФ (ст. 209).

Более или менее устоялись и определения вышеназванных правомочий. Правомочие владения - юридически обеспеченная возможность хозяйственного господства собственника над вещью. Правомочие пользования - юридически обеспеченная возможность извлечения из вещи полезных свойств в процессе ее личного или производственного потребления. Правомочие распоряжения - юридически обеспеченная возможность определить судьбу вещи путем совершения юридических актов в отношении вещи.

Анализ законодательства, регулирующего местное самоуправление, уставов муниципальных образований показывает, что правом управления в случае с муниципальной собственностью наделяются не муниципальные образования в целом, а отдельные органы и должностные лица местного самоуправления.

Муниципальные образования в целом наделяются по отношению к муниципальной собственности правомочиями владения, пользования и распоряжения (п. 3 ч. 1 ст. 14, п. 3 ч. 1 ст. 15, п. 3 ч. 1 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), как и другие собственники в соответствии с гражданским законодательством.

Определяя содержание полномочия управления муниципальной собственностью, следует иметь в виду следующий очевидный факт. К осуществлению правомочий владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью подключено большое количество организаций, оперирующих муниципальным имуществом своей волей и от своего имени (субъектов хозяйственного ведения и оперативного управления). Данные организации входят в систему муниципального управления, и их деятельность объективно нуждается в руководстве и контроле, чем занимаются уполномоченные органы местного самоуправления и что составляет содержание правомочия управления муниципальным имуществом.

Таким образом, на уровне местного самоуправления управление муниципальной собственностью представляет собой деятельность отдельных уполномоченных должностных лиц и органов местного самоуправления по обеспечению надлежащего осуществления принадлежащих муниципальным образованиям правомочий владения, пользования и распоряжения.

Несмотря на обозначенную спорность категории управления как составного элемента содержания права собственности она была включена в этом качестве в законодательство.

Например, в силу ч. 2 ст. 9, ч. 2 ст. 10, ч. 2 ст. 11 Земельного кодекса РФ Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, органы местного самоуправления осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися соответственно в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности. Получается, что в силу ч. 1 ст. 209 ГК РФ всем собственникам принадлежат права владения, пользования и распоряжения, а в соответствии с упомянутыми положениями Земельного кодекса РФ публично-правовые образования обладают в отношении земельных участков еще и правами управления. Налицо очевидное противоречие Земельного кодекса РФ гражданскому законодательству.

В теории выделялось еще одно правомочие публично-правовых образований как собственников, а именно правомочие контроля. Так, по мнению В.П. Мозолина, в перечень правомочий, составляющих содержание права собственности, помимо пользования, владения и распоряжения могут входить и другие правомочия, прежде всего право управления и право контроля. На его взгляд, данные права приобретают важное значение в настоящее время, когда управление имуществом, принадлежащим собственнику (прежде всего, предприятиям), переходит в руки профессиональных управляющих.

На наш взгляд, право контроля - такой же элемент правомочия пользования или распоряжения, как и рассмотренное право управления. Действительно, если собственник проверяет, насколько эффективно управляющий управляет его имуществом, он обеспечивает нужный ему (собственнику) режим эксплуатации этого имущества, то есть реализует правомочие пользования. Если собственник контролирует акты распоряжения имуществом, например, когда дает согласие на распоряжение субъектом хозяйственного ведения недвижимым имуществом, он участвует в распоряжении этим имуществом, реализует правомочие распоряжения. Таким образом, никаких оснований включать в триаду право контроля не имеется.

Выше мы отметили, что право муниципальной собственности включает те же правомочия, что и все другие разновидности права собственности. Однако это не значит, что обозначенные правомочия в случае с правом муниципальной собственности имеют то же содержание, что и в случае с правом частной собственности. Безусловно, отличия имеют место. Их можно разделить на две группы. Одни связаны с предоставлением муниципальным образованиям дополнительных гражданско-правовых возможностей, другие - с ограничением их возможностей по сравнению с субъектами права частной собственности. Публично-правовая природа местного самоуправления отражается и на способах осуществления права муниципальной собственности. Если граждане и юридические лица могут осуществлять право собственности только непосредственно, то местное самоуправление может осуществлять право собственности как непосредственно через свои органы, так и опосредованно через субъектов права хозяйственного ведения и оперативного управления.

Рассмотрим каждый способ осуществления права муниципальной собственности в отдельности.

Непосредственное осуществление права муниципальной собственности производится органами местного самоуправления от имени муниципального образования. Как отмечает И.Ю. Аккуратов, "от имени и в интересах муниципального образования действуют органы местного самоуправления, реализуя правомочия владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом".

Полномочия указанных органов в сфере осуществления правомочий владения, пользования, распоряжения определяются в основном муниципальными правовыми актами. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установил в этой сфере только отдельные полномочия представительного органа муниципального образования, отнеся к его компетенции определение порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, принятие решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений (п. 5 - 6 ч. 10 ст. 35 Федерального закона), установление порядка определения целей условий деятельности муниципальных предприятий, назначения их руководителей, утверждения уставов (ч. 4 ст. 51 Федерального закона).

В то же время перечень полномочий представительных органов местного самоуправления в имущественной сфере, определенный Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", является неисчерпывающим. В силу ч. 11 ст. 35 указанного Федерального закона иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Поскольку, кроме Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", других профильных федеральных законов по местному самоуправлению нет, а полномочия субъектов РФ в сфере местного самоуправления ограничены, то основную роль в определении компетенции органов местного самоуправления играют уставы и иные нормативные акты муниципальных образований.

Анализ нормативных правовых актов муниципальных образований показывает, что, как правило, они принимаются представительными органами местного самоуправления. Это вполне объяснимо, учитывая отнесение вопросов установления порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью к ведению именно представительных органов муниципальных образований. Соответственно акты других органов местного самоуправления в этой сфере могут приниматься только на основании нормативных документов, принятых советами депутатов, думами, законодательными собраниями муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений. С предметной точки зрения обозначенные нормативные документы так и называются - положения о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью.

Заключение

В муниципальной собственности, принадлежащей населению муниципального образования, субъектом присвоения средств производства выступает население муниципального образования и присвоение носит общественный характер. Это обстоятельство предполагает в рамках местного самоуправления осуществление права муниципальной собственности, как правило, сообща, то есть посредством референдумов, опросов, сходов, собраний и иных форм совместного волеизъявления граждан, населяющих территорию муниципального образования.

В настоящее время права собственника от имени муниципального образования в основном осуществляют органы местного самоуправления в лице главы муниципального образования или его администрации. Причем муниципальным имуществом самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются органы местного самоуправления в соответствии с нормативными правовыми актами, которые сами же принимают. Вот почему собственность становится чиновничьей, бюрократической, и вот почему необходимо быстрейшее проведение административной реформы, суть которой заключается в переводе органов исполнительной власти от управленческой деятельности к деятельности по организации исполнения законов.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. М.: Юридическая литература, 1993. 62с.

2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 40. Ст. 3822.

3. Аккуратов И.Ю. Право муниципальной собственности.

Опыт теоретического анализа. М., 2010.

4. Аяцков Д.Ф., Володин В.В. Местное самоуправление в России - Саратов, 2006.

5. Велиева Д.С., Лысенко В.В., Капитанец Ю.В., Кулушева М.А., Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». М., 2007.

6. Живихина И.Б., Капура М.М., Лиманский Г.С., Рыбаков В.А. Методологические проблемы права собственности: Монография. М., 2008.

7. Зотов В. Б. Муниципальное управление - М.: ЮНИТИ, 2007.

8. Иванов В.В. Муниципальное управление - М.: ИНФРА-М, 2006.

9. Меpкулов В.М. Муниципальное право – М., 2006.

10. Научно-практический комментарий к Гражданскому кодексу РФ (части первой) / Под ред. В.П. Мозолина, М.Н. Малеиной. М., 2009.

11. О государственном и муниципальном имуществе: проект Федерального закона // Местное самоуправление. 2003. N 3.

12. Парахина В.Н. Муниципальное управление - М.: КНОРУС, 2007.

13. Рянжин В.П. Муниципальное пpаво – М., 2006.